En application de l'article 44, alinéa 2, du Règlement, le Sénat déclare irrecevable le projet de loi constitutionnelle, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, de modernisation des institutions de la V^ème République (n° 459, 2007-2008).

Les auteurs de cette motion estiment que ce projet de loi constitutionnelle est irrecevable au regard de certains principes fondamentaux de la République.

C'est notamment le cas du principe de la séparation des pouvoirs qui est mis en cause par ce texte, par l'affaiblissement du pouvoir législatif face à un pouvoir exécutif renforcé.

Contrairement à l'affichage, le droit d'opposition est également gravement menacé.

Les examens successifs par l'Assemblée nationale et le Sénat ont mis en évidence le renforcement du fait majoritaire et la mainmise du chef de l'État sur les futures institutions.

Le projet de loi constitutionnelle ne constitue pas seulement une nouvelle retouche, un peu plus importante que d'autres, ou un nouveau dépoussiérage.

Accompagné d'une pratique politique en rupture avec bon nombre de principes républicains, ce projet de loi annonce une modification fondamentale du point d'équilibre des institutions de notre pays.

Cela pourrait être satisfaisant s'il s'agissait d'avancées démocratiques nécessaires mais, il s'agit au contraire de la concentration des pouvoirs dans les mains d'un seul homme : le Président de la République.

En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi constitutionnelle, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, de modernisation des institutions de la V^e République (n° 459, 2007-2008).

Les auteurs de la motion constatent que le contenu du projet de loi adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture sur lequel la commission des Lois du Sénat propose un vote conforme, ne comporte toujours pas d'avancées en termes de démocratisation, en ce qui concerne la représentativité du Sénat.

Cette attitude, après le rejet par adoption d'une question préalable de la proposition de loi relative aux conditions de l'élection des sénateurs (n° 322, 2007-2008) présentée par les membres du groupe socialiste et apparentés, atteste de la détermination de la majorité sénatoriale dans son refus de démocratiser son mode de désignation en assurant une juste représentativité des collectivités territoriales et de leur population. Attachés au bicamérisme, les auteurs de cette motion estiment qu'il ne peut y avoir de revalorisation du rôle du Parlement, de modernisation de son fonctionnement avec une chambre où l'alternance est impossible.

De la même manière ils constatent que le droit de vote des étrangers non ressortissants de l'Union européenne, aux élections locales a été refusé.

Ces deux raisons suffisent à elles seules à justifier l'adoption de la question préalable.

Avant l'article premier, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. Le quatrième alinéa de l'article 3 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Sont également électeurs et éligibles aux élections municipales, dans les conditions fixées par une loi organique, les citoyens étrangers majeurs des deux sexes résidant en France et jouissant de leurs droits civils et politiques. Ils ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d'adjoint, ni participer à l'élection des sénateurs. ».

II. Dans la première phrase de l'article 88-3 de la Constitution, le mot : « seuls » est supprimé.

Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'avant-dernier alinéa de l'article 3 de la Constitution est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Le droit de vote et d'éligibilité pour l'élection des conseils des collectivités territoriales est accordé aux étrangers non ressortissants de l'Union européenne résidant en France, dans les conditions déterminées par une loi organique. »

En première lecture, le groupe socialiste du Sénat a défendu des amendements tendant à accorder aux étrangers non ressortissants de l'Union européenne, le droit de vote et d'éligibilité aux élections locales dans les conditions définies par une loi organique. Plusieurs amendements ont été également déposés en ce sens par le groupe CRC, les Verts et les radicaux de gauche. Si cette question a suscité un long débat il n'en reste pas moins que la reconnaissance du droit de vote et d'éligibilité des étrangers aux élections locales dans la Constitution a encore été rejeté très largement par scrutin public : 174 contre et 127 voix pour.

L'intégration des étrangers en situation régulière et de leurs descendants répond à la fois à un impératif de cohésion nationale et aux exigences républicaines d'égalité et de fraternité. Comme les citoyens français ils paient des cotisations sociales et des impôts. Parfois désireux de conserver leur nationalité, choix qu'il convient de respecter, ils n'en sont pas moins soucieux de participer davantage à la vie de la cité. Mettre le droit de vote au début plutôt qu'en bout de processus, comme semble le suggérer une partie de la majorité, est significatif de la manière dont nous souhaitons aborder l'intégration et apporter des réponses à ses blocages actuels. Pour la majorité gouvernementale l'acquisition de la nationalité française est considérée comme la manifestation de la volonté de participer à la vie publique, or l'assouplissement des conditions de naturalisation mises en avant sont apparentes et ne traduisent pas la réalité de son obtention.

François Mitterrand et Lionel Jospin avaient mis ce droit dans leurs engagements de campagne, mais cela n'a jamais été mis en œuvre parce que la gauche s'est heurtée systématiquement au veto du Sénat. C'est encore le cas aujourd'hui.

Avant l'article 31, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le titre XII de la Constitution, il est inséré un titre XII bis ainsi rédigé :

« TITRE XII BIS

« DU DROIT DE VOTE DES ETRANGERS AUX ELECTIONS MUNICIPALES

« Art. ... - Le droit de votre et d'éligibilité aux élections municipales est accordé aux étrangers. Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article. »

Cet amendement se justifie par son texte même.

Après l'article 31, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article 72-4 de la Constitution, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art.... - Le droit de vote et d'éligibilité pour l'élection des conseils des collectivités territoriales est accordé aux étrangers non ressortissants de l'Union européenne résidant en France. Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article. »

En première lecture, le groupe socialiste du Sénat a défendu des amendements tendant à accorder aux étrangers non ressortissants de l'Union européenne, le droit de vote et d'éligibilité aux élections locales dans les conditions définies par une loi organique. Plusieurs amendements ont été également déposés en ce sens par le groupe CRC, les Verts et les radicaux de gauche. Si cette question a suscité un long débat il n'en reste pas moins que la reconnaissance du droit de vote et d'éligibilité des étrangers aux élections locales dans la Constitution a encore été rejeté très largement par scrutin public : 174 contre et 127 voix pour.

L'intégration des étrangers en situation régulière et de leurs descendants répond à la fois à un impératif de cohésion nationale et aux exigences républicaines d'égalité et de fraternité. Comme les citoyens français ils paient des cotisations sociales et des impôts. Parfois désireux de conserver leur nationalité, choix qu'il convient de respecter, ils n'en sont pas moins soucieux de participer davantage à la vie de la cité. Mettre le droit de vote au début plutôt qu'en bout de processus, comme semble le suggérer une partie de la majorité, est significatif de la manière dont nous souhaitons aborder l'intégration et apporter des réponses à ses blocages actuels. Pour la majorité gouvernementale l'acquisition de la nationalité française est considérée comme la manifestation de la volonté de participer à la vie publique, or l'assouplissement des conditions de naturalisation mises en avant sont apparentes et ne traduisent pas la réalité de son obtention.

François Mitterrand et Lionel Jospin avaient mis ce droit dans leurs engagements de campagne, mais cela n'a jamais été mis en œuvre parce que la gauche s'est heurtée systématiquement au veto du Sénat. C'est encore le cas aujourd'hui.

Rédiger comme suit le second alinéa du 2° de cet article :

« La loi garantit, la participation des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation dans le respect du pluralisme, ainsi que des droits aux partis et groupements politiques qui ne participent pas de la majorité dans chacune des assemblées parlementaires. »

Initialement, le projet de loi constitutionnelle s'appuyant sur les propositions du Comité Balladur (proposition n° 60) proposait de reconnaître de nouvelles garanties pour l'opposition. L'exposé des motifs du projet de loi le justifiait notamment en précisant, à juste titre, que « les droits nouveaux reconnus au Parlement ne produiront tous leurs effets sur l'équilibre des institutions que si l'opposition dispose de garanties renforcées ». Dans cette logique l'article 1er ouvrait la possibilité de « reconnaître aux partis et groupements politiques qui n'ont pas déclaré soutenir le Gouvernement » « des droits particuliers ».

En dépit de ces affirmations, au fil des lectures, la garantie des droits de l'opposition a disparu au profit de la notion de pluralisme.

L'objet de cet amendement est donc comme en première lecture d'affirmer au niveau de l'article 4 de la Constitution que des droits sont garantis par la loi aux partis et groupements politiques qui ne participent pas de la majorité dans chacune des assemblées parlementaires. C'est d'autant plus justifié que l'article 24 du projet de loi renvoyant la détermination des droits des groupes parlementaires au règlement des assemblées n'assure en rien le respect de ces droits.

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

« Les médias concourent, par leur pluralisme, à la libre information des citoyens. La loi garantit leur indépendance aussi bien vis-à-vis de l'Etat que des intérêts économiques de leurs actionnaires. Elle les protège des conflits d'intérêt et interdit les concentrations excessives. »

Cet amendement se justifie par son texte même.

Après l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article 4 de la Constitution, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art.... - Les moyens de communication, écrite, audiovisuelle, radiophonique et numérique concourent, par leur pluralisme, à la libre expression et la libre communication des pensées et des opinions. La loi garantit leur indépendance et met en place les règles limitant les concentrations, assurant la transparence des entreprises de communication et les relations entre les propriétaires de ces entreprises et l'État. »

Nous déposons à nouveau cet amendement en deuxième lecture car il traite d'un sujet grave et qui n'a pas été suffisamment reconnu à l'occasion des lectures précédentes : celui de l'indépendance et du pluralisme des médias.

En première lecture, le rapporteur et la garde des sceaux ont exprimé un avis défavorable à l'adoption de cet amendement aux motifs que les principes visés par celui-ci sont déjà garantis par la jurisprudence du Conseil constitutionnel ainsi que par la loi et qu'il faut attendre les conclusions du Comité Veil dont la lettre de mission cite expressément la question du pluralisme des courants d'expression et des médias parmi les pistes de réflexion.

Nous ne pouvons sous-estimer encore plus longtemps les connivences qui existent entre certains groupes industriels qui vivent de la commande d'État et qui, dans le même temps, propriétaires de grands médias qui exercent par ce biais une influence importante sur la vie publique.

Tout récemment encore, dans le cadre de l'examen du projet de loi sur la modernisation de l'économie (LME), le Sénat a maintenu le relèvement du seuil anti-concentration applicable aux chaînes de télévision diffusées en mode hertzien terrestre, introduit à l'Assemblée nationale sur proposition de Frédéric Lefebvre. Cet amendement modifie la loi du 30 septembre 1986 en portant le seuil anti-concentration applicable aux services diffusés en mode hertzien de terre de 2,5% à. 8% d'audience cumulée (au-delà duquel une même personne ne peut détenir plus de 49% d'un service de télévision), ce qui permettra à l'ensemble des chaînes diffusées en TNT d'être détenues à 100% par une même personne. Voici donc un nouvel exemple d'atteinte au pluralisme et à la diversité.

Il n'y a pas de véritable démocratie sans liberté d'opinion qui se trouve garanti par le maintien du pluralisme dans les médias. Pourquoi attendre alors que nous sommes tous d'accord pour défendre de tels principes ?

Après l'article 1^er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

... - Après l'article 4 de la Constitution, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art... - Les services de radio et de télévision doivent respecter, au sein de leurs programmes, une répartition des temps d'intervention entre le Président de la République et le gouvernement, pour un tiers du temps, les personnalités appartenant à la majorité parlementaire, pour un tiers du temps et les personnalités appartenant aux groupes parlementaires de l'opposition pour un tiers du temps.

« Par exception aux dispositions qui précèdent, lorsque le Président de la République et le gouvernement sont issus de majorités politiques d'orientations différentes, les interventions du Président de la République sont décomptées avec celles des personnalités appartenant à l'opposition parlementaire. »

Cet amendement se justifie par son texte même.

Après l'article 1^er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article 4 de la Constitution, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art.... - Afin d'assurer l'expression pluraliste des courants de pensée et d'opinion, les services de radio et de télévision doivent respecter, au sein de leurs programmes, une répartition des temps d'intervention entre le Président de la République et le Gouvernement, pour un tiers du temps, les personnalités appartenant à la majorité parlementaire, pour un tiers du temps et les personnalités appartenant à l'opposition parlementaire, pour un tiers du temps.

« Par exception aux dispositions qui précèdent, lorsque le Président de la République et le Gouvernement sont issus de majorités politiques d'orientations différentes, les interventions du Président de la République sont décomptées avec celles des personnalités appartenant à l'opposition parlementaire. »

En première lecture, le rapporteur de la commission des lois s'était opposé à l'adoption de cet amendement en raison de la difficulté à distinguer parmi les interventions du président de la République, celles qui relèveraient de l'expression de l'élu de la nation et celles qui pourraient être comptabilisées en tant qu'expressions partisanes entre majorité et opposition. Il a considéré qu'un tel objectif ne relevait pas de la Constitution, même si le comité Balladur l'avait évoqué.

Or, le Comité présidé par M. Balladur a précisément pour objet de modifier la Constitution. Par ailleurs, le président de l'Assemblée nationale, Bernard Accoyer, a lui aussi proposé un compromis avec un décompte partiel du temps de parole du président lorsque le chef de l'État s'exprime sur des sujets de politique intérieure mais pas lorsqu'il s'exprime au nom de la France.

Les institutions de la Ve République sont aujourd'hui l'objet d'une présidentialisation accentuée, marquée par une hyper-médiatisation du chef de l'État. Ces prises de position répétées influencent significativement le débat politique et contribuent à rompre les conditions de l'équilibre des expressions politiques telles que définies par le CSA.

En conséquence, nous redéposons cet amendement qui nous paraît opportun et mesuré afin de préciser les modalités d'exercice de l'expression pluraliste, sur les chaînes de télévision et les radios, par une référence à la règle des trois tiers ainsi redéfinie : un tiers du temps pour le Président de la République, et les membres du gouvernement, un tiers du temps pour les personnalités appartenant à la majorité parlementaire, un tiers du temps pour les personnalités appartenant à l'opposition parlementaire.

Comme en première lecture, nous sommes convaincus que la révision de la Constitution de la Ve République n'a de sens que si elle permet un rééquilibrage global de nos institutions au service d'une démocratie vivante et exemplaire et d'une République moderne et irréprochable.

Dans la première phrase du deuxième alinéa du 2° de cet article, remplacer les mots :

un cinquième

par les mots :

un dixième

et les mots :

un dixième des

par les mots :

un million d'

Cet amendement se justifie par son texte même. Il entend rétablir le caractère réellement populaire et citoyen que doit revêtir une telle initiative.

Rédiger comme suit le troisième alinéa du 2° de cet article :

« Les modalités de sa présentation sont déterminées par une loi organique.

Les auteurs de cet amendement considèrent que les conditions d'exercice du droit d'initiative législative instauré par cet article sont déjà très restrictives et rejettent donc l'ajout d'un contrôle de constitutionnalité qui met une nouvelle fois en cause la souveraineté populaire. Ils tiennent également à préciser que la loi organique se contentera d'organiser les modalités de dépôt de la proposition de loi auprès des assemblées.

Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

4° Il est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque le référendum a conclu au rejet d'un projet de loi, tout nouveau projet de loi contenant des dispositions analogues ou autorisant la ratification d'un traité contenant des dispositions similaires à celles du traité ayant fait l'objet de la consultation, doit être soumis au référendum. »

Cet amendement se justifie par son texte même.

Rédiger comme suit le second alinéa de cet article :

« L'ensemble des emplois pourvus par le Président de la République est soumis à avis conforme d'une commission constituée des membres des deux assemblées du Parlement à la proportionnelle des groupes parlementaires, tels que mentionnés à l'article 51-1. Ces nominations doivent être approuvées à la majorité des trois cinquièmes. »

Les auteurs de cet amendement entendent faire en sorte que la commission instituée par cet article soit représentative des groupes parlementaires. Ainsi composées, toutes nominations de complaisance à l'ensemble des emplois civils et militaires de l'État pourront être évitées.

Après les mots :

avis public

rédiger comme suit la fin du second alinéa de cet article :

d'une commission, désignée en début de législature, constituée paritairement de membres des deux assemblées du Parlement, à la proportionnelle des groupes parlementaires. Cette commission statue à la majorité des trois cinquièmes. »

L'article 4 instaure une procédure de consultation du Parlement préalablement à la nomination à certains emplois ou fonctions en raison de leur importance, par le Président de la République déterminés par une loi organique et un droit de veto à la majorité des 3/5ème.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a adopté une solution de compromis qui rétrograde le Sénat. En effet, le rapporteur de l'Assemblée nationale a considéré que l'objectif recherché par le Sénat qui consiste à donner aux sénateurs un poids aussi important qu'aux députés en matière d'avis sur les nominations n'est pas justifié car à plusieurs égards, le constituant n'a pas donné à l'Assemblée nationale et au Sénat un pouvoir identique.

En conséquence, sur la proposition de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que l'avis est rendu par les membres de la commission permanente compétente de chaque assemblée, qui peuvent voter de manière séparée, plutôt que par une commission mixte paritaire comme l'avait prévu le Sénat. Les voix négatives recueillies dans chacune des commissions seront additionnées pour obtenir un résultat global. L'Assemblée nationale a également réintroduit la mention selon laquelle la loi détermine les commissions permanentes concernées. En revanche, elle n'a pas repris la précision selon laquelle cette loi détermine les modalités selon lesquelles les avis sont rendus.

Ce dispositif à double détente donne moins de poids aux sénateurs qu'une commission mixte paritaire puisque ces derniers sont moins nombreux que les députés.

Les auteurs de l'amendement proposent de rétablir la commission paritaire composée des membres des deux assemblées, désignée en début de législature à la proportionnelle des groupes. Ils proposent également que cette commission statue à la majorité des 3/5ème.

Plus que les divergences sur le format de cette commission, l'essentiel réside dans la nécessité d'associer l'opposition aux choix des nominations par l'expression d'un vote positif. Les avis de cette commission pèseront d'autant plus s'il se dégage en son sein un consensus qui dépasse l'appartenance politique des membres qui la composent. Ce que veulent les citoyens c'est avoir confiance dans les nominations aux fonctions et emplois importants pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale.

Dans la deuxième phrase du second alinéa de cet article, remplacer les mots :

au moins trois cinquièmes

par les mots :

la majorité simple

La mise en place d'un contrôle parlementaire des nominations doit permettre une véritable prise en compte de l'opposition. Or, exiger que la commission compétente puisse s'opposer aux trois cinquièmes suppose qu'à elle seule, l'opposition ne puisse valablement s'opposer à une nomination. Le droit de veto ainsi créé est inapplicable. Il convient de ramener ce veto parlementaire à la majorité simple des suffrages exprimés, ce qui donnerait un droit de contrôle moins irréaliste à l'opposition.

Supprimer cet article.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a rétabli l'article 6 dans une nouvelle rédaction qui restreint le droit de grâce à des cas individuels et supprime le recueil préalable de l'avis d'une commission ad hoc. Rappelons qu'en première lecture le Sénat avait fait le choix de le maintenir dans sa version actuelle.

Aujourd'hui, les auteurs de l'amendement estiment après le débat nourri qui a eu lieu au fil des différentes lectures et notamment au Sénat qu'il est préférable de conserver le droit de grâce en l'état. Il constitue une prérogative du président de la République, attachée à sa fonction. Par ailleurs, dans certaines situations particulières, ce droit peut se présenter comme un ultime recours qu'il faut préserver.

Compléter le texte proposé par cet article pour l'article 17 de la Constitution par les mots et une phrase ainsi rédigée :

après avis des bureaux du Sénat, de l'Assemblée Nationale et du Conseil supérieur de la magistrature. Sa décision est contresignée par le Premier ministre et le garde des Sceaux.

Les auteurs de cet amendement souhaitent encadrer plus fortement l'exercice du droit de grâce en s'appuyant sur le Parlement et le Conseil supérieur de la magistrature plutôt que sur une nouvelle commission « indépendante ».

Après l'article 7, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans le premier alinéa de l'article 23 de la Constitution, le mot : « parlementaire » est remplacé par le mot : « électif ».

La fonction de ministre exige d'être exercée à plein temps

En première lecture, le groupe socialiste avait déposé un amendement tendant à interdire tout cumul entre une fonction gouvernementale et un mandat électif et deux amendements de repli, l'un posant une incompatibilité entre une fonction gouvernementale et une fonction exécutive locale, à l'exception du mandat de maire d'une commune de moins de 3 500 habitants et l'autre prévoyant l'application aux ministres des incompatibilités en vigueur pour les parlementaires, définies aux articles L.O. 137 à L.O. 153 du code électoral.

Nous reprenons le premier d'entre eux qui propose d'instaurer l'interdiction absolue de cumuler des fonctions de ministres avec l'exercice de tout mandat électif et supprime les écueils liés aux seuils. Cette idée est partagée par l'opinion publique. Le président de la République lui-même, avait clairement évoqué ce thème dans le sens du non-cumul de la fonction ministérielle et de l'exercice d'un quelconque mandat électif. L'ancien Premier ministre Édouard Balladur et les membres de son comité, à l'unanimité, sont arrivés à une conclusion identique.

Une telle modification s'inscrit parfaitement dans la modernisation de la vie politique.

Compléter le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution par les mots :

et contrôle l'utilisation des fonds publics par les entreprises privées

L'intervention du Parlement dans le contrôle de l'activité financière et économique du pays ne doit pas se limiter à la sphère publique, mais doit également concerner le secteur privé.

I. - Dans le troisième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution, supprimer les mots :

, dont le nombre ne peut excéder cinq cent soixante-dix-sept,

II. - Dans le quatrième alinéa du même article, supprimer les mots :

, dont le nombre de membres ne peut excéder trois cent quarante-huit,

Rien ne justifie la limitation a priori du nombre de sièges au Parlement, sinon la volonté de procéder à des redécoupages de circonscriptions politiquement tendancieux.

Dans le troisième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution, supprimer les mots :

, dont le nombre ne peut excéder cinq cent soixante-dix-sept,

Nous reprenons cet amendement que nous avions déposé en première lecture et qui propose de supprimer la mention fixant un nombre maximal de députés dans la Constitution introduite par l'Assemblée nationale. Lors de la première lecture au Sénat, ce sujet a donné lieu à un long échange. Le rapporteur et le Gouvernement se sont opposés à l'adoption de cet amendement de suppression au motif que la coutume républicaine s'oppose à ce que le Sénat dispose pour l'Assemblée nationale et que l'inscription dans la Constitution d'un nombre maximal de parlementaires évitera, à chaque augmentation de la population, la tentation de se laisser aller à accroître le nombre de parlementaires.

Or, la fixation d'un nombre maximal de députés ne vise qu'un objectif : faire en sorte que la création de sièges de députés représentant les Français établis hors de France se fasse sans accroître le nombre total de sièges et des deux députés de Saint Martin et Saint Barthelemy.

Une loi organique suffit pour fixer le nombre des députés. Elle offre par ailleurs une plus grande souplesse pour s'adapter aux différentes évolutions, l'adoption d'une loi organique étant plus simple qu'une révision constitutionnelle. La tradition républicaine selon laquelle une assemblée ne peut modifier les dispositions relatives à l'autre assemblée n'est pas remise en cause, en l'espèce.

Le fait de figer dans la Constitution le nombre de parlementaires risque de bloquer certaines réformes, en particulier celles qui sont liées au mode de scrutin ou au découpage électoral. La situation démographique peut évoluer. Il n'est vraiment pas judicieux de figer dans la Constitution le nombre de parlementaires.

Dans le quatrième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution, supprimer les mots :

, dont le nombre de membres ne peut excéder trois cent quarante-huit,

A l'instar de l'Assemblée nationale qui a fixé dans la Constitution à 577 le nombre maximal de ses membres, le Sénat a en première lecture limité à 348 le nombre de sénateurs. Cet effectif correspond au nombre total de sénateurs à l'issue de la réforme engagée en 2003, c'est-à-dire à compter du renouvellement de 2011. Il intègre également la création par la loi organique du 21 février 2007 de 2 nouveaux postes de sénateurs, l'un à Saint-Barthélemy, l'autre à Saint-Martin. Le fait d'inscrire dans la Constitution le nombre de parlementaires présente un risque de bloquer certaines réformes, en particulier celles qui sont liées au mode de scrutin. Par ailleurs, la situation démographique pouvant évoluer dans un sens comme dans l'autre, il ne sous semble pas judicieux de figer dans la Constitution un nombre maximal de parlementaires.

Compléter le troisième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution par deux phrases ainsi rédigées :

Un dixième d'entre eux au moins sont élus au scrutin de liste à la représentation proportionnelle intégrale, dans les conditions prévues par une loi organique. Cette disposition est applicable à compter de la quatorzième législature.

Cet amendement vise à introduire une dose de proportionnelle intégrale corrective pour l'élection des députés.

Compléter le troisième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution par une phrase ainsi rédigée :

Un dixième d'entre eux sont élus au scrutin de liste à la représentation proportionnelle dans les conditions prévues par une loi.

Nonobstant les objections émises en première lecture par la majorité sénatoriale et le Gouvernement selon lesquelles les modes de scrutin ne relèvent pas de la Constitution, garantir une meilleure représentativité de l'Assemblée nationale est un principe qui y trouve sa place. Celle-ci doit être améliorée par l'introduction d'une dose de proportionnelle qui préserve le fait majoritaire. Nous proposons donc une nouvelle fois d'inscrire dans la Constitution le principe de l'élection d'une partie des députés, à hauteur de 10 % de l'effectif de l'Assemblée, à la représentation proportionnelle sur liste nationale.

Compléter la seconde phrase du quatrième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution par les mots :

en fonction de leur population

Cet amendement permet de préciser la prise en compte d'une représentation proportionnelle de la population lors de l'élection des sénateurs.

Compléter la seconde phrase du quatrième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution par les mots :

en fonction de leur population

Cet amendement qui se contente de reprendre une proposition du « Comité Balladur », vise à préciser, et cela semble un minimum, que les collectivités territoriales sont représentées au Sénat en fonction de leur population.

Compléter la seconde phrase du quatrième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution par les mots :

en fonction de leur population

L'objet de cet amendement est de permettre une démocratisation du mode de scrutin du Sénat en assurant une juste représentativité des collectivités territoriales et de leur population et de répondre ainsi à une exigence démocratique. Cet amendement ne fait que reprendre la rédaction proposée par le Comité Balladur.

Loin de répondre à cette exigence démocratique, la majorité sénatoriale n'a eu de cesse que de chercher à figer dans le texte de la Constitution le régime électoral en vigueur.

Dans un premier temps, la commission des lois du Sénat avait déposé un amendement tendant à préciser que le Sénat est élu au suffrage indirect par un corps électoral essentiellement composé de membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales. Ce faisant, avec la reprise des termes de la décision du Conseil constitutionnel du 6 juillet 2000, la majorité sénatoriale a suscité de vives réactions exprimées au sein même de la majorité.

Roger Karoutchi a jugé que « la commission des lois du Sénat a voulu aller trop loin. Nous l'avons mise en garde, car, ce faisant, nous risquions de nous engager sur la voie de la définition d'un mode de scrutin, c'est-à-dire de contredire notre décision de ne pas inscrire les modes de scrutin dans la Constitution. »

La commission des lois du Sénat, sans rien céder sur le fond toutefois, a donc présenté un amendement rectifié, se contentant de revenir à la rédaction actuelle de l'article 24 de la Constitution sans même reprendre l'ajout, pourtant modeste, introduit par le projet de loi : « Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République en tenant compte de leur population ».

Ainsi, d'une constitutionnalisation explicite de la décision du Conseil constitutionnelle, le Sénat est passé à une constitutionnalisation implicite et tant qu'une révision constitutionnelle ne sera pas intervenue c'est la jurisprudence de 2000 qui prévaut, contribuant à pérenniser une situation injuste : Il s'agit d'un tour de passe-passe qui ne peut tromper personne et qui risque de se conclure dans un avenir proche par l'examen probable d'une auto-réforme illusoire, dans les strictes limites qu'il décidera.

L'Assemblée nationale en seconde lecture entérine la rédaction du Sénat et en a pris acte dans les termes suivants : « Ce retour à l'état du droit est d'autant plus affirmé que par ailleurs, en proposant de supprimer le III de l'article 34 portant sur l'entrée en vigueur de la réforme du corps électoral du Sénat après le prochain renouvellement (...) le Sénat sur ce point, a marqué sa volonté de ne pas modifier le mode scrutin à échéance fixe. »

La porte de la révision du mode de scrutin sénatoriale un temps entrouverte est définitivement close. En acceptant la rédaction du Sénat le Gouvernement déjà très en recul par apport aux propositions du Comité Balladur se trouve mis en contraction avec son propre texte

En choisissant le statu quo, le Sénat ne donne plus au Conseil constitutionnel les moyens de faire évoluer sa jurisprudence.

Au contraire, il fige l'interprétation de la Constitution sur ce point et pérennise une situation injuste.

Compléter le dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution par une phrase rédigée :

Les députés représentant les Français établis hors de France sont élus au scrutin proportionnel de liste à un tour dans le cadre de deux circonscriptions comprenant le même nombre de sièges.

Le présent amendement tend à préciser les modalités pratiques de la mise en œuvre du principe de la représentation des 2,4 millions de Français de l'étranger à l'Assemblée nationale. Il s'agit d'écarter toute tentative de dévoiement de la disposition introduite au cinquième alinéa de l'article 24 de la Constitution.

Il est proposé, d'une part, de prévoir l'élection de ces parlementaires au scrutin proportionnel de liste à un tour. En effet, il serait matériellement impossible d'organiser un scrutin majoritaire à deux tours en l'espace de huit jours compte tenu de l'éloignement géographique et des difficultés liées à l'acheminement du courrier.

D'autre part, le présent amendement vise à créer deux circonscriptions électorales égales en nombre de sièges. Six députés représenteraient les Français résidant en Europe et six autres députés seraient élus par les Français qui sont établis en dehors de l'Europe.

Compléter le texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution par un alinéa ainsi rédigé :

« Le mandat de membre de l'Assemblée nationale ou du Sénat est incompatible avec l'exercice de tout mandat de maire dans une commune de plus de 20 000 habitants, de fonction de président de conseil général ou de conseil régional ainsi que de toute fonction exécutive locale. Cette disposition est applicable à compter de la quatorzième législature en ce qui concerne l'Assemblée nationale, et à compter du second renouvellement partiel suivant l'entrée en vigueur de la loi constitutionnelle n°          du               de modernisation des institutions de la Vème République en ce qui concerne le Sénat. »

Cet amendement se justifie par son texte.

Compléter le texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution par un alinéa ainsi rédigé :

« Le mode de scrutin proportionnel assure une juste représentation du peuple. »

Le pluralisme, la représentation de la jeunesse, des femmes, un renouvellement régulier des élus exige l'instauration de la proportionnelle à l'occasion de chaque élection, quelle que soit sa nature.

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

« Les modes de scrutin pour l'élection du Parlement respectent la diversité politique de la Nation. Ils garantissent le pluralisme et l'équité de sa représentation parlementaire. »

Cet amendement se justifie par son texte même.

Après l'article 9, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article 24 de la Constitution, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art. ... - Nul ne peut être élu plus de trois fois à un mandat parlementaire. Cette disposition est applicable aux parlementaires élus à compter de la quatorzième législature en ce qui concerne l'Assemblée nationale, et à compter du second renouvellement partiel suivant l'entrée en vigueur de la loi constitutionnelle n°          du               de modernisation des institutions de la Vème République en ce qui concerne le Sénat. »

Le Parlement doit être à l'image de la société : diversifié. Afin d'assurer cette diversité, cet amendement entend poser le principe de la limitation des mandats parlementaires dans le temps.

Après l'article 9, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans le premier alinéa de l'article 25 de la Constitution, après les mots : « conditions d'éligibilité, », sont insérés les mots : « notamment la limite d'âge à partir de laquelle un parlementaire ne peut plus se présenter à une élection, ».

Cet amendement vise à intégrer dans le champ de la loi organique une règle tenant à l'impossibilité pour un parlementaire de se présenter à une élection au-delà d'un certain âge.

Après l'article 9, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Après le premier alinéa de l'article 25 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le mandat parlementaire de député est incompatible avec l'exercice de tout autre mandat ou fonction électif. »

II. - Le I est applicable à compter de la quatorzième législature.

En première lecture, le rapporteur de la commission des lois et le gouvernement ont éludé le débat au motif que ces dispositions relèvent non pas de la loi constitutionnelle, mais de la loi organique. Nous pensons au contraire que ce sujet est toujours d'actualité et qu'il trouve sa place dans le corps du texte constitutionnel. En matière de cumul, la vertu n'existe pas : il faut recourir à la contrainte.

Cet amendement propose donc d'engager notre République « sur la voie du mandat parlementaire unique ». Il s'inscrit bien dans la logique de ce projet de loi qui affiche l'objectif de revaloriser et de renforcer les pouvoirs du Parlement, notamment en matière de contrôle et d'évaluation.

Après l'article 10, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À la fin de la seconde phrase de l'article 32 de la Constitution, le mot : « partiel » est supprimé.

Le mode de renouvellement, intégral ou pas, d'une assemblée devrait être fixé par la loi organique, pour l'Assemblée nationale comme pour le Sénat.

Aucun article de la Constitution n'indique que l'Assemblée nationale est renouvelée intégralement. Dès lors, la Constitution ne saurait être discordante et préciser que le Sénat se renouvelle partiellement.

Compléter le 3° bis de cet article par les mots :

aussi bien vis-à-vis du Gouvernement que des intérêts économiques de leurs actionnaires, en les protégeant des conflits d'intérêt et en interdisant les concentrations excessives

Cet amendement tend à renforcer l'indépendance des médias fortement mise à mal aujourd'hui.

Dans l'amendement n° 50, supprimer le mot :

excessives

Après le 3° ter de cet article, insérer deux alinéas ainsi rédigés :

...° Après le huitième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« - la limitation ou l'interdiction du cumul des mandats électoraux ; »

Cet amendement se justifie par son texte même.

Avant le 5° de cet article, insérer deux alinéas ainsi rédigés :

...° Le dix-neuvième alinéa de l'article 34 de la Constitution est ainsi rédigé :

« Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat et présentent une consolidation des comptes publics dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ».

Le principe de consolidation des comptes publics est essentiel à la compréhension démocratique des comptes car il n'existe, en définitive, qu'un seul contribuable.

Même si ce principe n'apparaît pas encore dans des textes constitutionnels étrangers, le principe d'unité en revanche est présent dans de très nombreuses constitutions. Par exemple, l'article 174 al. 2 de la Constitution du Royaume de Belgique du 17 février 1994 précise que « toutes les recettes et les dépenses de l'État doivent être portées au budget et dans les comptes ». Selon l'article 134 de la Constitution du Royaume d'Espagne du 27 décembre 1978, le budget général de l'État doit comprendre « la totalité des dépenses et des recettes du secteur public de l'État » et consigner « le montant des avantages fiscaux qui affectent les impôts d'État ». L'article 104 de la Constitution du Grand-duché du Luxembourg du 17 octobre 1868 dispose que « chaque année la Chambre arrête la loi des comptes et vote le budget » et que « toutes les recettes et les dépenses de l'État doivent être portées au budget et dans les comptes ». L'article 108 de la Constitution de la République portugaise du 2 avril 1976 prévoit, quant à lui, que « le budget de l'État comprend l'énumération des recettes et des dépenses de l'État qui inclura celles des fonds et des services autonomes ; le budget de la sécurité sociale ». Par ailleurs, il ressort de cette disposition que « le budget est unitaire et énumère les dépenses suivant une classification organique et fonctionnelle, de façon à empêcher les dotations et les fonds secrets ».

Dans l'absolu, le principe d'unité budgétaire devrait entraîner la présentation d'un seul document budgétaire pour l'ensemble des finances publiques, décrivant toutes les charges et toutes les ressources des personnes publiques et des organismes privés participant au service public. Cette unité n'est pas respectée dans le cadre budgétaire mais seulement, et dans une certaine mesure, au niveau de la comptabilité nationale (compte des administrations publiques) non soumis au Parlement ou dans le cadre communautaire (le Traité de Maastricht raisonne toutes adminiatrations publiques confondues). Ce qui constitue une atteinte grave aux principes démocratiques. D'où la nécessité d'insérer dans notre réforme constitutionnelle des dispositions qui aboutissent à une présentation de nos comptes publics, toutes administrations publiques confondues, afin que la représentation nationale et les Français ne soient pas moins bien informés que nos partenaires européens sur la situation de nos propres comptes.

NB : La loi organique devra préciser où la consolidation apparaît et sous quelle forme (une annexe de la loi de finances initale ou de la loi de règlement ?). Elle devra également préciser les grandes lignes de la méthode et notamment quels sont les comptes publics concernés (le périmètre de consolidation) ainsi que le référentiel (normes comptables internationales).

Avant le 5° de cet article, insérer cinq alinéas ainsi rédigés :

...° Les dix-neuvième et vingtième alinéas de l'article 34 de la Constitution sont remplacés par quatre alinéas ainsi rédigés :

« Dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique, les lois de finances :

« - déterminent les ressources et les charges de l'État ;

« - déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent le plafond global de ses dépenses.

« Les lois de financement de la sécurité sociale, compte tenu des conditions générales de l'équilibre financier déterminé par les lois de finances, fixent ses objectifs de dépenses dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. »

Cet amendement a pour objet de favoriser une approche globale des finances publiques, indispensable à leur pilotage à moyen terme.

Des avancées majeures ont été faites en ce sens ces dernières années avec l'instauration de la loi de financement de la sécurité sociale - LFSS -, la mise en place de la Conférence nationale des finances publiques et du Conseil d'orientation des finances publiques, avec les débats d'orientation budgétaire et des finances sociales ainsi que sur les prélèvements obligatoires et la mise en cohérence du rapport économique, social et financier avec le cadrage du PLFSS et le programme de stabilité, lequel porte nécessairement sur l'ensemble des comptes publics. Au niveau européen, l'analyse porte, pour chaque État, sur une entité unique des finances publiques.

Toutefois, au niveau national, la coexistence d'un projet de loi de finances - PLF -, et d'un PLFSS, qui couvrent, à eux deux, 2/3 du champ des finances publiques, induit un débat fragmenté qui rend difficile pour les parlementaires, et pour l'opinion publique, une bonne appréhension de nos finances publiques, notamment en ce qui concerne l'évolution des prélèvements obligatoires.

Les lois organiques qui régissent ces textes reposant sur des principes convergents, il est souhaitable d'approfondir cette convergence et de fusionner l'examen de leurs dispositions relatives aux recettes.

L'inconvénient qui aurait pu en résulter quant à la perte de la logique de solde des comptes sociaux doit être relativisé : en effet, le pilotage exclusivement par le solde annuel se révèle inadéquat puisqu'il conduit à augmenter les dépenses lorsque la recette est excédentaire et à accroître les prélèvements obligatoires lorsque la situation est mauvaise. C'est par un pilotage pluriannuel de la dépense qu'il peut y être remédié.

Les avantages, en revanche, sont évidents : meilleure vision des prélèvements obligatoires, cohérence du débat parlementaire qui verrait la fin du chevauchement des mesures fiscales et sociales ayant une incidence sur le budget de l'État et sur celui de la sécurité sociale.

Seul le plafond des dépenses de la sécurité sociale serait inscrit dans le PLF, à l'article d'équilibre de la sécurité sociale. Les dépenses, de nature différente, essentiellement limitatives en loi de finances, évaluatives en loi de financement de la sécurité sociale, continueraient à figurer dans deux projets distincts.

Cette organisation ne remettrait nullement en cause la participation des partenaires sociaux à la gestion des organismes sociaux.

Avant le 5° de cet article, insérer trois alinéas ainsi rédigés :

...° Après l'antépénultième alinéa, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« Les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures entrent en vigueur lorsqu'elles sont approuvées par une loi de finances.

« Les mesures de réduction et d'exonération de cotisations et de contributions concourant au financement de la protection sociale ainsi que les mesures de réduction ou d'abattement de l'assiette de ces cotisations et contributions entrent en vigueur lorsqu'elles sont approuvées par une loi de financement de la sécurité sociale. » ;

Cet amendement a pour objet de conférer aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale une compétence de confirmation de l'ensemble des dispositifs d'exonération votés en cours d'année.

Rétablir le 4° ter de cet article dans la rédaction suivante :

4° ter. Après l'antépénultième alinéa est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures et celles relatives aux cotisations sociales continuent à s'appliquer au-delà du 31 décembre suivant leur entrée en vigueur à la condition qu'une loi de finances ou une loi de financement de la sécurité sociale le prévoie. »

En première lecture, sur proposition conjointe de sa commission des finances et des affaires sociales, le Sénat a introduit des dispositions prévoyant que lorsque des mesures de réduction ou d'exonération d'impôts ou de cotisations sociales venaient à être votées dans une loi, elles ne pouvaient entrer en vigueur que lorsqu'elles étaient validées, soit par une loi de finances, soit par une loi de financement de la sécurité sociale.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a supprimé ces dispositions aux motifs qu'elles seraient préjudiciables pour l'activité économique et contraire au principe de l'égalité entre les lois.

Il est vrai, après réflexion, que la rédaction telle qu'issue des travaux du Sénat se révèle très contraignante.

Ces différentes critiques incitent à présenter une autre solution.

Déjà, lors du débat au Sénat, le gouvernement, par la voix de son ministre du budget, avait suggéré une piste de réflexion en exprimant le souhait « que la validation n'empêche pas la mesure de s'exécuter, ce qui éviterait au gouvernement de déposer collectif sur collectif... Faute de validation en loi de finances ou de financement, la mesure tomberait. »

Il serait donc possible, en suivant cette suggestion, de permettre aux dispositions fiscales adoptées en loi « ordinaire » de s'appliquer dans un premier temps, tout en subordonnant leur prorogation à une confirmation dans la plus prochaine loi de finances.

C'est ce que propose le présent amendement qui assouplit le dispositif adopté en première lecture par le Sénat. Il consiste à soumettre la poursuite de l'application des mesures fiscales et relatives aux cotisations sociales à une prorogation en loi de finances ou de financement.

En pratique, il s'agira de récapituler et de valider par un vote, lors de l'examen du projet de loi de finances ou du projet de loi de financement de la sécurité sociale, l'ensemble des dépenses fiscales et des exonérations de cotisations sociales ayant été décidées, dans le cadre de différents textes, au cours de l'année.

Nous contribuerions ainsi à restaurer la capacité pleine et entière du Parlement de prendre la mesure de contrôle et dévaluation des dispositions visant les impositions de toutes natures et l'assiette des cotisations sociales dans les véhicules législatifs qui sont prévus à cet effet, lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale.

Il serait paradoxal que la majorité et le gouvernement qui ne cessent de nous alerter sur l'impérieuse nécessité de maîtriser la dépense publique ne saisissent pas cette occasion pour mettre en pratique cette priorité.

Supprimer le dernier alinéa du 5° de cet article.

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté, sur proposition de Gilles Carrez, un amendement ayant pour objet de créer des lois de programmation en matière de finances publiques afin de définir les orientations pluriannuelles des finances publiques en fixant les conditions de l'équilibre des comptes des administrations publiques. L'objectif d'équilibre dans lequel s'inscrira la loi de programmation des finances publiques devrait imposer au législateur que les prévisions figurant dans la loi de programmation aboutissent, à l'issue de la période de programmation, à un équilibre des comptes des administrations publiques

De son côté, le Sénat a souscrit à cette nouvelle rédaction sous réserve d'une amélioration de la rédaction de l'alinéa relatif à ces lois de programmation en matière de finances publiques.

Comme en première lecture, nous souhaitons supprimer l'ajout adopté par l'Assemblée nationale. Il s'agit d'une application non avouée de la fameuse « règle d'or » à la différence que son application sera plus souple. La lutte contre les déficits est un objectif louable. Faut-il pour autant proscrire tout recours au déficit sans prendre en compte la réalité des cycles économiques ? L'État doit conserver les moyens d'agir sur le terrain économique au moyen des leviers qui sont à sa disposition.

Compléter la première phrase du dernier alinéa du 5° de cet article par les mots :

ainsi que la liste des missions du budget de l'État

Cet amendement vise à donner une certaine stabilité à la maquette budgétaire de l'Etat. En effet, pour que la LOLF soit effectivement le vecteur tant attendu de la réforme de l'Etat, il convient de lui donner une certaine permanence.

Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

...° Avant le dernier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« A compter de l'exercice de l'année 2012, les comptes publics de la France sont exécutés en équilibre, conformément aux engagements pris par la France auprès de ses partenaires de l'Union européenne. L'application de cette règle tient compte du cycle économique. »

L'objet de cet amendement s'explique par son texte-même.

Il vise ainsi à aider le Président de la République à respecter son engagement devant la Nation et à faire en sorte que cet engagement tenu puisse se poursuivre et ne plus aboutir à l'appropriation de la richesse produite par une génération aux dépends des suivantes.

Rédiger ainsi le texte proposé par cet article pour l'article 34-1 de la Constitution :

« Art. 34-1. - Les assemblées parlementaires peuvent voter des résolutions. Celles-ci sont transmises au Gouvernement et publiées au Journal officiel. »

Le droit pour les assemblées parlementaires de voter des résolutions a été supprimé par l'Assemblée nationale en première lecture puis rétabli par le Sénat et maintenu par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.

Cependant les conditions qui ont été introduites à chaque étape de sa renaissance sont telles que le droit de résolution, envisagé initialement pour restaurer la fonction tribunicienne du Parlement, est devenu un droit octroyé par le Gouvernement. Celui-ci sera seul juge de sa recevabilité et de son inscription à l'ordre du jour.

Si l'on examine parallèlement l'article 23 bis du projet de loi constitutionnelle qui réserve au gouvernement seul, la prérogative d'accepter ou de refuser l'organisation d'un débat thématique (et dont on se souvient que l'existence, pour l'Assemblée nationale, ne valait qu'en contrepartie de la suppression de la procédure de résolution), nous sommes loin du renforcement du rôle du Parlement et des droits de l'opposition.

Ces deux articles tels qu'ils sont rédigés permettent au Gouvernement d'utiliser le Parlement mais ne peuvent être considérés comme renforçant les droits du Parlement.

Nous estimons, au contraire, qu'il ne faut pas poser de limites au vote de résolutions dans chaque assemblée si l'on souhaite véritablement revaloriser les pouvoirs du Parlement.

Supprimer le second alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 34-1 de la Constitution.

Les auteurs de cet amendement estiment étonnant de donner le pouvoir au Parlement de voter des résolutions à la seule condition qu'elles plaisent au Gouvernement.

Compléter le texte proposé par cet article pour l'article 34-1 de la Constitution par un alinéa ainsi rédigé :

Elles s'imposent au Gouvernement.

Les résolutions instaurées par cet article 34-1 de la Constitution, doivent avoir valeur contraignante pour avoir la moindre efficacité.

Rédiger comme suit cet article :

L'article 35 de la Constitution est ainsi rédigé :

« Art. 35 - Toute intervention des forces armées à l'extérieure du territoire de la République est autorisée par le Parlement, y compris hors session. »

Le Parlement doit pouvoir être informé, par le gouvernement, des interventions des fores armées à l'étranger, y compris lorsque celui-ci ne siège pas. C'est pourquoi, il convient de préciser que cette information peut avoir lieu hors session.

Rédiger comme suit la dernière phrase du deuxième alinéa de cet article :

Cette information donne lieu à un débat suivi d'un vote dans les conditions fixées par le règlement des assemblées, dans les deux semaines suivant le début de l'intervention.

Nous ne pouvons nous satisfaire d'une simple information du Parlement sur les interventions militaires à l'étranger. A l'instar de ce qui se pratique dans la plupart des grandes démocraties européennes, il conviendrait donc que la représentation nationale ait à se prononcer sur leur opportunité.

Rédiger comme suit la dernière phrase du deuxième alinéa de cet article :

Cette information donne lieu à un débat qui peut être suivi d'un vote.

Cet amendement a pour objet de prévoir que l'information du Parlement sur l'engagement des forces armées à l'étranger doit (et non peut) être suivi d'un débat qui peut (et non doit) être suivi d'un vote. Cette obligation d'information n'aurait aucune utilité si elle ne donnait pas lieu à un débat au sein des assemblées. Pourquoi donc le Parlement, qui est généralement compétent pour la définition des sujétions imposées par la défense nationale aux citoyens, serait-il réduit au silence lorsqu'il s'agit d'exposer les militaires français au risque suprême ? Il faut pouvoir en débattre et voter, le cas échéant, dès le début de l'intervention.

En première lecture, le rapporteur de la commission des lois du Sénat a jugé que ce débat permettrait en Parlement d'anticiper sur l'autorisation requise pour permettre la prolongation de l'intervention et a émis un avis défavorable à l'adoption de cet amendement. Or, la décision de faire intervenir les forces armées à l'étranger et la prolongation de cette intervention sont deux phases bien distinctes. Le débat portant sur la première ne peut préjuger du choix du Parlement adopté sur la seconde.

Il ne s'agit pas pour nous de faire obstacle aux interventions de la France ou à sa participation à des opérations. Cette proposition ne vise qu'à s'inscrire dans la logique affichée du projet de loi constitutionnelle reposant sur le renforcement des pouvoirs de contrôle du Parlement sur la politique de défense du gouvernement.

Rédiger comme suit la première phrase du troisième alinéa de cet article :

Lorsque la durée de l'intervention excède quatre mois, la poursuite des opérations est soumise au vote des assemblées tous les six mois.

En première lecture, le Sénat n'a pas voulu apparaître comme une assemblée de second rang en cas de désaccord avec l'Assemblée nationale sur la prolongation de l'intervention militaire. Il a renvoyé au vote d'une loi l'autorisation de la prolongation.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a supprimé la procédure législative introduite par les sénateurs en première lecture. Le rapporteur a jugé que l'analogie avec l'article 53 de la Constitution invoquée par le Sénat n'était pas pertinente. Il a également estimé que la procédure choisie par le Sénat risquerait d'allonger les délais, ce qui serait très préjudiciable aux forces armées engagées dans des combats sur le terrain. L'Assemblée nationale est donc revenue sur le dispositif qu'elle avait adopté en première lecture.

Mais l'essentiel demeure pendant, car à partir du moment où les opérations sont autorisées pour quatre mois et qu'elles sont susceptibles de durer, le Parlement doit disposer d'un droit de regard et ne pas se contenter d'accorder une autorisation définitive et sans suite. Rien n'empêche le Parlement d'assurer un tel suivi dans le cadre de ses pouvoirs de contrôle habituels (examen du projet de loi de finances, auditions de ministres, questions au Gouvernement ou fixation de l'ordre du jour) et de se prononcer ensuite clairement dans le cadre d'échéances déterminées en séance plénière. Nous conjuguerions opportunément pouvoir d'évaluation et pouvoir de contrôle, deux objectifs que le présent projet de loi constitutionnelle est censé renforcer.

Après la première phrase du troisième alinéa de cet article, insérer une phrase ainsi rédigée :

L'autorisation de cette prolongation est renouvelée de quatre mois en quatre mois.

Il serait normal que le Parlement soit saisi à intervalle régulier, de la poursuite d'une opération extérieure, en fonction de l'évolution de la situation locale.

Après la première phrase du troisième alinéa de cet article, insérer une phrase ainsi rédigée :

Cette prolongation est autorisée en vertu d'une loi.

Les auteurs de cet amendement estiment qu'il est nécessaire qu'une loi autorise le gouvernement à envoyer nos forces à l'étranger pour bien marquer la différence avec une simple consultation parlementaire.

I - Après l'avant-dernier alinéa de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« A l'expiration d'un délai de six mois après la première autorisation de prolongation de l'intervention, le Gouvernement soumet toute nouvelle prolongation à l'autorisation du Parlement, dans les conditions fixées à l'alinéa précédent. Cette autorisation devra intervenir, pour toute prolongation ultérieure, tous les six mois dans les mêmes conditions.   

II - Dans le dernier alinéa de cet article, remplacer les mots :

du délai de quatre mois

par les mots :

des délais mentionnés aux alinéas précédents

L'article 13 présente un intérêt notable : celui d'un contrôle des interventions des forces armées par le Parlement. Seulement, il convient non seulement de contrôler l'envoi de troupes mais également leur maintien. Or le projet de loi ne prévoit aucun renouvellement d'autorisation. Ainsi, l'autorisation de prolongation vaut ad vitam eternam. Il est fondamental, afin d'éviter tout enlisement des forces françaises à l'étranger, que le Parlement puisse contrôler régulièrement leur présence.

Rédiger comme suit le dernier alinéa de cet article :

« Si le Parlement n'est pas en session à l'expiration du délai de quatre mois, il est réuni en session extraordinaire. »

Cet amendement a pour objet de préciser que le Parlement est réuni en session extraordinaire pour se prononcer sur la prorogation des interventions des forces françaises à l'extérieur.

En première lecture, le rapporteur de la commission des lois du Sénat avait estimé cette précision superfétatoire, le Parlement pouvant être réuni en session extraordinaire dans les conditions prévues à l'article 29 de la Constitution.

Le fait majoritaire aidant, la réunion du Parlement en session extraordinaire restera à la discrétion du gouvernement. Dans ces conditions, au cours de cette période, le pouvoir de contrôle du Parlement en sera amoindri. Il convient donc de prévoir que la session extraordinaire est réunie de droit.

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

« Le Gouvernement informe le Parlement du contenu des accords de défense et de coopération militaire en vigueur, dans les conditions fixées par le règlement des assemblées. »

En première lecture, le rapporteur de la commission des lois avait renvoyé aux règlements des assemblées le soin de déterminer les conditions de communication du contenu des accords de défense et de coopération militaire actuellement en vigueur. Il n'a pas souhaité pas aller plus loin. De son côté, le rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères et de la défense avait jugé qu'une publicité plus grande des accords de défense était « absolument indispensable ».

Dans ces conditions et dès lors que le gouvernement a annoncé à L'Assemblée nationale puis au Sénat, son intention de mieux informer le Parlement dans ce domaine, rien ne s'oppose à ce que nous transposions cet accord de principe dans la Constitution.

En déposant une nouvelle fois cet amendement, nous invitons le gouvernement au respect de la parole donnée dans un souci de transparence mais aussi de responsabilité car nous renvoyons aux règlements des assemblées le soin d'organiser les conditions de cette communication de manière à préserver la confidentialité de ces accords.

Après l'article 13, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

... - Le premier alinéa de l'article 38 de la Constitution est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Une telle autorisation est exclue dès lors que les mesures envisagées sont relatives aux garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ».

En première lecture, le Sénat a adopté sans modification l'article 13 bis introduit dans le projet de loi constitutionnelle par l'Assemblée nationale, sur proposition d'un amendement présenté par son rapporteur de la commission des lois et qui tend à imposer la ratification expresse des ordonnances prises en vertu de l'article 38 de la Constitution.

Il s'agit d'une avancée importante mais insuffisante. Elle risque même d'être contre-productive dans la mesure où le gouvernement sera conduit à multiplier le recours à la pratique de la ratification par voie d'amendement. La ratification sera bien expresse mais elle interviendra dans n'importe quel véhicule législatif alors que la ratification d'ordonnances devrait donner lieu au dépôt de textes spécifiques. En clair, le présent projet de loi constitutionnelle ne changera rien dans le recours périodique à la pratique des ordonnances tel qu'on le connaît aujourd'hui.

Le rapporteur de la commission des lois du Sénat avait déclaré en première lecture qu'il n'aimait pas spécialement le recours aux ordonnances. Il a rappelé que le Sénat l'avait refusé à propos de certains sujets fondamentaux telles que les prescriptions en matière civile. Nous partageons sur ce point le même état d'esprit et nous proposons même de l'élever en principe constitutionnelle.

Dans ces conditions, nous sommes encore plus résolus à penser qu'il est nécessaire de limiter le champ d'intervention des ordonnances en excluant le recours à cette facilité lorsqu'elles concernent la compétence normative du Parlement qui a trait à la protection des droits et libertés des citoyens.

Avant le 1° de cet article, insérer deux alinéas ainsi rédigés :

...° Après la première phrase du deuxième alinéa, il est inséré une phrase ainsi rédigée :

« Les avis du conseil d'État sur les projets de loi sont rendus publics après leur adoption en conseil des ministres. »

En première lecture, la garde des sceaux a indiqué au Sénat que « l'avis appartient à celui qui le demande, ce dernier pouvant tout à fait en faire la publicité s'il le souhaite ». Cette déclaration laisse penser que l'accès aux avis du Conseil d'État est possible. Mais en pratique, le gouvernement ne rend jamais public les avis du Conseil d'État qui lui sont destinés.

Dès lors que sera accordée au Parlement la faculté de recueillir l'avis du Conseil d'État sur les propositions de loi, l'assistance juridique du Conseil d'État va se banaliser. Peut-on imaginer l'absence de publicité sur les avis à destination des parlementaires et parallèlement le maintien du secret sur les avis du Conseil d'État relatifs aux projets de loi ? Il y aurait là une discordance injustifiée et incompréhensible.

Le rapporteur de la commission des lois a fait part, en première lecture, des risques de controverses auxquelles donnerait lieu inévitablement la publicité de ces avis. Mais s'il y a polémique, cela signifie qu'il existe un problème sérieux qui doit être porté à la connaissance de la représentation nationale. On a souvent vu par le passé des dispositions entrant dans cette catégorie, retirées de l'avant-projet de loi pour être réintroduites sous forme d'amendement à l'occasion de l'examen du texte.

Sur ce sujet, nous pensons qu'il faut en rester simplement à l'objectif sur lequel était fondée la proposition du comité de M. Balladur, à savoir que la publicité des avis émis par le Conseil d'État sera utile à la qualité du travail législatif.

Supprimer les deuxième et troisième alinéas du 2° de cet article.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait adopté sur proposition de son rapporteur de la commission des lois, proposition sous-amendée par M. Copé, une disposition prévoyant que les projets de loi sont « élaborés dans des conditions fixées par une loi organique ». Il revient aux conférences des Présidents le soin de veiller au respect de ces conditions et d'autoriser ou de refuser conjointement, l'inscription à l'ordre du jour du projet considéré. Cette disposition reprend une suggestion émise par le comité Balladur afin d'imposer au gouvernement de joindre à ses projets de loi une étude d'impact.

Le Sénat a entériné cette mesure. Il a proposé de substituer à la notion d'« élaboration » la notion de « présentation » des projets de loi et a renvoyé à la conférence des Présidents de la première assemblée saisie - et non aux conférences des Présidents des deux assemblées intervenant conjointement - de constater que les règles fixées par la loi organique sont méconnues.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale s'est rangée à la rédaction sénatoriale mais le rapporteur a souhaité néanmoins la compléter « par un mécanisme explicite d'arbitrage ... grâce à une saisine du Conseil constitutionnel, dont les modalités d'intervention pourraient être précisées dans la loi organique. » L'Assemblée nationale a donc adopté, un amendement du rapporteur de la commission des lois permettant au gouvernement, ou à la conférence des Présidents de la première assemblée saisie d'un projet de loi, de saisir le Conseil constitutionnel en cas de désaccord sur le respect des règles organiques régissant la présentation des projets de loi.

Sans être hostile au principe des études d'impact, nous pensons qu'il n'est pas indispensable d'imposer au gouvernement qu'il fournisse un mode d'emploi du projet qu'il a déposé. Par ailleurs, nous estimons que le renvoi à une loi organique ouvre la voie à d'autres conditions sur lesquelles nous ne disposons d'aucune information. Ni la première lecture au Sénat, ni la deuxième lecture à l'Assemblée nationale n'ont apporté des éclaircissements sur ce point. Enfin, le recours au mécanisme d'arbitrage alourdit la procédure et pourrait être détourné de son objet, en cas de majorité discordante entre l'assemblée intéressée et le gouvernement, à seule fin de retarder l'examen du projet de loi. Nous continuons à penser qu'il vaudrait mieux que le Parlement se dote d'une capacité d'expertise qui lui serait propre et qui serait autonome par rapport à celle du gouvernement. C'est la raison pour laquelle nous demandons la suppression de ces dispositions.

Rédiger comme suit le deuxième alinéa du 2° de cet article :

 « La présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée Nationale ou le Sénat comporte une étude d'impact et répond aux conditions fixées par une loi organique.

Le texte proposé prévoit que la présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée Nationale ou le Sénat doit répondre aux conditions fixées par une loi organique.

Il apparaît important de le compléter en inscrivant dans la Constitution l'obligation pour les projets de loi de comporter une étude d'impact.

Cette étude d'impact, dont les contours seront dessinés par la loi organique, devra comporter un volet économique et financier, comprenant notamment une analyse détaillée du coût de la réforme pour les finances publiques et les agents économiques, mais également un volet juridique avec une évaluation de la législation existante, la justification de la nécessité des règles de droit nouvelles et le détail des modifications et abrogations proposées.

Afin qu'elle soit véritablement efficace, devra lui être jointe une annexe dans laquelle figurera la liste complète des mesures d'application envisagées par le Gouvernement, un échéancier précis de l'application de la loi ainsi que les projets de textes d'application.

Après l'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement devra présenter, à l'issue d'un délai fixé, un rapport sur son application mentionnant les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi. Il comportera également la liste des dispositions qui n'ont pas encore fait l'objet des textes d'application nécessaires en justifiant, pour chacune d'entre elles, les motifs de retard.

Ainsi mentionnée dans la Constitution et encadrée, l'étude d'impact ne pourra plus se contenter d'être "superficielle" et aléatoire.

Supprimer le dernier alinéa du 2° de cet article.

Le dernier alinéa du 2° de l'article 14 permet au président de chacune des deux assemblées, de soumettre au Conseil d'État des propositions de loi avant leur examen en commission, dans les conditions prévues par la loi, sauf si l'auteur de la proposition de loi s'y oppose.

En première lecture, le Sénat avait supprimé cette disposition contre l'avis du rapporteur et du gouvernement. Deux amendements identiques de suppression avaient été déposés, le premier par Patrice Gélard et Jean-René Lecerf, le second par le groupe socialiste. Les auteurs de l'amendement de suppression avaient expliqué que « le Conseil d'État, qui est d'abord le conseiller du Gouvernement, n'a pas vocation à devenir celui du Parlement », que « de surcroît, il risquerait de se transformer progressivement en une nouvelle chambre dont les avis deviendraient rapidement incontournables » et que « le Parlement doit être laissé libre de choisir ses experts en fonction des différents textes qui lui sont soumis et qu'aucun monopole, ni même aucune priorité, ne devrait être réservé au Conseil d'État ». Au regard de l'évolution du débat, le groupe socialiste avait préféré retirer son amendement.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a rétabli cette faculté. Son rapporteur de la commission des lois a estimé qu'il serait incompréhensible de priver les assemblées d'une faculté supplémentaire de recourir à une expertise juridique diversifiée.

Nous pensons que les objections émises au Sénat en première lecture sont toujours pertinentes et qu'elles justifient la demande de suppression de cette disposition dont la portée a été amoindrie au cours de la navette puisque la demande d'avis sera facultative, au grès de la volonté, non seulement du président de l'assemblée, mais aussi de l'auteur de la proposition. Par ailleurs, l'application de cette saisine du Conseil d'État étant renvoyée à la loi, aucune précision sur les modalités de sa mise en œuvre n'a été apportée. Cette procédure est soumise à tant d'aléas qu'il est permis de douter de son intérêt.

Après l'article 14, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article 40 de la Constitution est abrogé.

Les auteurs de cet amendement estiment que le Parlement doit exercer la plénitude de ses pouvoirs en matière budgétaire.

Que sont les droits du Parlement en l'absence croissant, du fait notamment de la mise en œuvre de la LOLF, tout droit d'initiative économique, financière et fiscale ?

Après l'article 14, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article 40 de la Constitution, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art. ... - Les dispositions fiscales dérogatoires qui ont pour conséquence une diminution des ressources publiques ou l'aggravation d'une charge publique sont abrogées dans un délai de trois ans à compter de leur entrée en application, à défaut de la présentation par le gouvernement au Parlement d'une évaluation de leur coût et de leur efficacité. »

Cet amendement vise à obliger le gouvernement à présenter au Parlement une étude d'impact des dérogations fiscales et à se donner les moyens d'évaluer leur coût et leur portée.

Il constitue un puissant levier d'incitation à la modernisation de notre législation fiscale qui est de plus en plus contournée par la prolifération des niches, dont chacun est convaincu de la nécessité de les encadrer. Le présent amendement constitue donc une solution novatrice et efficace afin de remédier à cette « exception fiscale française ».

Supprimer cet article.

L'article 15 du projet de loi constitutionnelle modifie l'article 41 de la Constitution pour accorder au président de chaque assemblée la faculté de soulever l'irrecevabilité des amendements qui ressortiraient du domaine du règlement.

En première lecture, contrairement à l'Assemblée nationale qui a adopté cet article sans modification, le Sénat a examiné et a adopté deux amendements identiques de suppression. Le premier du rapporteur de la commission des lois; le second du groupe socialiste. Pour le rapporteur, cette disposition est inutile. Il appartient au gouvernement de défendre ses prérogatives et certainement pas aux présidents des assemblées. Il a rappelé que l'article 41 de la Constitution n'a pas été souvent mis en œuvre par le gouvernement pour déclarer qu'une disposition était de nature règlementaire. Il a convenu qu'il pouvait être utile parfois d'outrepasser les dispositions strictes des articles 34 et 37.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale rétablit l'article 15. Le rapporteur de sa commission des lois a repris l'argumentation du gouvernement selon lequel le dispositif proposé ne trouverait à s'appliquer que de manière facultative contrairement à la recevabilité financière qui présente un caractère absolu. Il a estimé infondées les craintes portant sur la limitation du droit d'amendement. Au contraire a-t-il défendu, loin de porter atteinte au droit d'amendement, l'article 15 lui redonne de la substance en évitant que l'irrecevabilité règlementaire ne soit utilisée à d'autres fins que la modification de la loi.

En dépit des assurances du gouvernement et du rapporteur de l'Assemblée nationale, l'article 15, dans sa rédaction actuelle, revient à instituer une nouvelle limite au droit d'amendement, à l'instar de ce qui existe en matière d'irrecevabilité financière. L'exemple de l'examen du projet de loi relatif à la régulation des activités postales en 2005 pris en première lecture au Sénat par le secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement est à cet égard instructif. Cette nouvelle faculté ouverte au président des assemblées dont on peut prédire, sans avoir beaucoup de chance de se tromper, que l'application par délégation deviendra systématique et sans recours --ne vise qu'à lutter contre le dépôt d'un nombre important d'amendements. Elle représente un élément de confort pour le gouvernement et la majorité qui le soutient. Or, la Constitution pour le gouvernement et le règlement des assemblées pour le Parlement offrent déjà suffisamment de moyens d'atteindre l'objectif recherché. Cette disposition est donc tout à fait inutile.

Rédiger ainsi cet article :

L'article 41 de la Constitution est abrogé.

Les auteurs de cet amendement entendent renforcer le droit d'amendement, clé du débat démocratique qui doit faire la force du Parlement en supprimant le régime d'irrecevabilité prévu à l'article 41 de la Constitution.

Supprimer cet article.

Si la discussion en séance des projets et propositions de loi sur le texte adopté par la Commission n'est pas nécessairement un problème, les auteurs de cet amendement entendent souligner que l'article ne garantit en rien dans sa rédaction actuelle l'exercice effectif par les parlementaires de leur droit d'amendement.

Supprimer le deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 42 de la Constitution.

L'article 16 du projet de loi constitutionnelle dispose que la discussion en séance publique des projets de loi se fera dorénavant sur le texte issu des travaux de la commission permanente saisie au fond à l'exception des projets de loi de finances, des projet de loi de financement de la sécurité sociale et projets de révision constitutionnelle.

En première lecture, le rapporteur de la commission des lois a indiqué de manière laconique, que ces dérogations étaient justifiées.

Nous pensons au contraire que ces exceptions sont opposées à la logique affichée de la présente réforme constitutionnelle. Si l'on veut véritablement revaloriser le travail des commissions et concentrer le débat en séance publique sur les options de fond, rien ne justifie le sort particulier fait aux projets de loi de finances, de financement de la sécurité sociale, et aux projets de loi constitutionnelle. On devrait même considérer que la discussion sur la base des conclusions de la commission saisie au fond, devrait précisément porter sur ces projets car ils concernent les domaines essentiels de l'action gouvernementale. C'est la raison pour laquelle nous déposons à nouveau cet amendement de suppression de la dérogation à la règle de l'examen en séance publique des textes élaborés par la commission.

Dans la seconde phrase du dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 42 de la Constitution, supprimer les mots :

aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale et

Rien ne justifie le sort particulier fait aux lois de finances et aux lois de financement en matière de discussion du texte adopté par les commissions.

L'argument des délais constitutionnels limités entourant l'adoption du budget de l'Etat et de la Sécurité sociale devrait conduire le gouvernement au dépôt des projets de loi dans les meilleurs délais permettant leur examen approfondi par les commissions et les assemblées.

Compléter le texte proposé par cet article pour l'article 43 de la Constitution par un alinéa ainsi rédigé :

« Les commission permanentes ou spéciales n'ont pas la personnalité juridique. A ce titre, elle n'ont pas vocation à contracter, fût-ce par la voie de leur président. »

Dans le cadre de la discussion de la LME, le Ministre de l'Economie a fait savoir au Sénat que le Président de la Commission des finances de l'Assemblée nationale et l'auteur d'un rapport avaient conclu une convention avec des représentants du secteur bancaire (compte rendu du 4 juillet, réponse à l'amendement 662 de Mme Payet et du groupe UC-UDF, article additionnel après l'article 40). Cette pratique, outre le fait qu'elle méconnaît le bicamérisme étant donné que le Sénat n'avait pas été informé de cette démarche, constitue un précédent dont la valeur juridique est discutable. La réforme de la Constitution est le cadre idéal pour formuler ce rappel.

Supprimer cet article.

Les auteurs de cet amendement sont opposés à toute limitation supplémentaire du droit d'amendement.

Supprimer cet article.

Initialement, l'article 18 du projet de loi constitutionnelle complétait l'article 44 de la Constitution afin de préciser que le droit d'amendement s'exerce en séance ou en commission selon les conditions et limites fixées par le règlement des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique.

En première lecture, le Sénat a supprimé la mention des limites, incluse dans celle des conditions. Il a également supprimé la référence à la loi organique. Le rapporteur de la commission des lois a notamment constaté que « la référence faite ici à la loi organique limite la compétence de principe que la Constitution reconnaît aux règlements des assemblées et contredit l'autonomie des assemblées pour fixer les modalités d'exercice du droit d'amendement. »

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a introduit de nouveau la possibilité d'adopter une loi organique relative au droit d'amendement.

Cette réforme, présentée dans le but de mieux organiser les débats en séance publique, va faciliter le recours aux procédures simplifiées d'adoption des projets et propositions de loi et conférer à terme un véritable pouvoir législatif aux commissions sans aucune ratification en séance plénière. Cette crainte est justifiée par le fait que le droit d'amendement s'exercera dorénavant en séance publique ou en commission et par la réintroduction de la référence à la loi organique dont le but est de définir non seulement le régime des amendements parlementaires mais aussi le régime des amendements du gouvernement afin de fixer un cadre commun de discussion.

Le droit d'amendement, droit intrinsèque à la fonction de parlementaire, risque de devenir un droit accessoire, cantonné dans la future programmation de la durée du débat public et encadré par les règles relatives à l'irrecevabilité financière ainsi que l'irrecevabilité matérielle nouvelle relative au respect du domaine de la loi, prononcée à la demande du préside de l'assemblée.

Les déclarations contradictoires émanant du président de l'Assemblée nationale, des rapporteurs et du gouvernement nous laissent dans le flou, sans aucune prévisibilité puisque l'article 18 se contente de renvoyer pour son application aux futures dispositions des règlements des assemblées et à celles d'une loi organique.

Ce sujet transcende les clivages partisans. Il concerne aussi bien les parlementaires qui appartiennent à la majorité que ceux qui appartiennent à l'opposition. Ensemble, nous devons nous montrer vigilant et ne toucher au droit d'amendement que si l'on bénéficie de nombreuses garanties.

Ces dernières n'étant pas réunies au stade de la deuxième lecture, nous réitérons avec encore plus d'insistance, notre demande de suppression de l'article 18 du projet de loi constitutionnelle.

Rédiger ainsi cet article :

Dans le premier alinéa de l'article 44 de la Constitution, après le mot : « ont », sont insérés les mots : « à tout moment du débat ».

Les auteurs de cet amendement estiment que les parlementaires, comme le gouvernement ou les commissions, doivent disposer du droit d'amendement à tout instant du débat d'un projet ou d'une proposition de loi.

Rédiger ainsi cet article :

Après le premier alinéa de l'article 44 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le Gouvernement ne peut introduire, par amendement à un projet de loi ou une proposition de loi, de dispositions nouvelles autres que celles qui sont en relation directe avec une des dispositions du texte en discussion ou dont l'adoption est soit justifiée par des exigences de caractère constitutionnel soit nécessitée par la coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement. Ces dispositions ne s'appliquent pas aux projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. »

Les auteurs de cet amendement reprennent une proposition de la Commission présidée par M. Balladur visant à restreindre la capacité d'amendement du gouvernement.

Rédiger ainsi cet article :

Le troisième alinéa de l'article 44 de la Constitution est supprimé.

Les auteurs de cet amendement proposent de supprimer la procédure dite du vote bloqué. C'est une mesure concrète de restauration des droits du Parlement.

Rédiger ainsi le second alinéa de cet article :

« Ce droit s'exerce en séance et en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées. »

Cet amendement a pour objet de supprimer tout encadrement du droit d'amendement parlementaire par une loi organique. Déjà largement entamé, ce droit d'amendement doit rester intact et ne peut faire l'objet d'un bornement par une loi organique. Cet amendement rappelle par ailleurs que le droit d'amendement des parlementaires s'exerce en commission et en séance, cela afin qu'un même amendement, présenté en commission, puisse également être discuté en séance.

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... - Le dernier alinéa du même article est complété par les mots : « et par la commission saisie au fond ».

Comme l'a écrit le Président de la République dans son livre "Témoignage" en juillet 2006, "Un Parlement puissant est un marqueur efficace d'une démocratie vivante." 

Le projet de loi constitutionnelle améliore la position du Parlement dans la procédure législative : meilleure maîtrise de l'ordre du jour, discussion initiale sur les conclusions de la commission, encadrement de l'engagement de responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale.

Toutefois, le vote bloqué apparaît comme une arme restant très puissante entre les mains du Gouvernement. Combinée au système majoritaire, elle est de nature à faire perdre en grande partie, voire en totalité, sa portée au débat parlementaire.

C'est particulièrement vrai lorsque l'alinéa 3 de l'article 44 est utilisé en deuxième délibération : le Gouvernement peut alors demander à l'assemblée saisie un seul vote sur la totalité du texte en discussion (déjà voté une fois), avec les seuls amendements qu'il a déposés ou acceptés (en pratique, ce ne sont le plus souvent que les siens). L'assemblée saisie ne dispose plus alors que de la possibilité de rejeter le texte, ou d'accepter tous les amendements. Pour ne pas ouvrir de crise politique, l'assemblée saisie renonce toujours au rejet si elle est en majorité composée de parlementaires soutenant le Gouvernement (même si on peut penser que le Sénat, qui ne peut être dissous, et qui n'a pas la possibilité de « dernier mot », pourrait parfois recourir à ce type de « coup de semonce », même à l'égard d'un gouvernement qu'il soutient).

Le Gouvernement peut ainsi aisément revenir sur tout ou partie des amendements avec lesquels il était en désaccord. Il arrive ainsi que des amendements, parfois adoptés à l'unanimité, disparaissent du texte en discussion. Le débat, parfois long et empreint de conviction, qui avait abouti à leur adoption, est alors vidé de son contenu en quelques instants, comme s'il s'était agi d'un débat fictif, sans aucune portée dès le départ. Cette situation est humiliante pour la représentation nationale, et a même un aspect antidémocratique. De son côté, au cours d'un débat difficile, le ministre peut se laisser déresponsabiliser : sachant qu'il pourra revenir sur la disposition votée s'il est battu, il se lasse de tenter de convaincre l'assemblée et attend tranquillement la deuxième délibération avec vote bloqué.

Le principe même du vote bloqué ne doit pas être remis en cause. Il peut être utile pour clarifier un débat, accélérer un débat enlisé, surmonter une obstruction. En deuxième délibération, il peut servir à revenir sur des erreurs ou des accidents circonstanciels, qui permettent de considérer que certains votes ne reflètent pas la volonté réelle de l'assemblée. Le Gouvernement doit pouvoir ainsi conserver la maîtrise du déroulement des débats.

En revanche, le contenu des amendements soumis au vote doit pouvoir être agréé aussi par la commission saisie au fond, afin que soit respectée l'expression de la représentation nationale. En cas de désaccord sur un ou plusieurs amendements, ils ne seraient pas soumis au vote bloqué (mais pourraient faire l'objet d'une deuxième délibération individuelle, l'assemblée conservant la possibilité de revenir sur son vote initial).

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... - Après le deuxième alinéa de l'article 44 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsqu'un amendement a été adopté par une assemblée, le gouvernement ne peut demander une nouvelle délibération de l'article amendé au cours de la même lecture devant ladite assemblée. »

Cet amendement se justifie par son texte même.

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... - Le même article est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le Gouvernement ne peut introduire, par amendement à un projet de loi ou une proposition de loi, de dispositions nouvelles autres que celles qui sont en relation directe avec une des dispositions du texte en discussion ou dont l'adoption est soit justifiée par des exigences de caractère constitutionnel soit nécessitée par la coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement. Ces dispositions ne s'appliquent pas aux projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. »

Cet amendement a pour objet d'encadrer le pouvoir d'amendement du Gouvernement en proscrivant, dans des limites précisément définies, les cavaliers législatifs.

En première lecture, le rapporteur de la commission des lois a émis un avis défavorable au motif que « le droit d'amendement du gouvernement est soumis aux mêmes règles que celui des parlementaires et à la même jurisprudence du Conseil constitutionnel... Aussi, il n'y a pas lieu d'introduire dans la Constitution des dispositions particulières relatives au droit d'amendement du gouvernement. »

Cette argumentation est tout à fait recevable. Il existe toutefois une différence importante entre le gouvernement et les parlementaires. Le premier contrairement au second, n'est pas astreint par la date limite de dépôt des amendements.

Lorsque le débat en séance plénière s'ouvre, chacun doit être en mesure d'avoir une connaissance exacte des termes de la discussion. Cet amendement y concourt en proscrivant les amendements gouvernementaux déposés au dernier moment lors de l'examen d'un texte.

Rédiger ainsi cet article :

Les trois derniers alinéas de l'article 45 de la Constitution sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée, le gouvernement demande à l'Assemblée Nationale de statuer définitivement. »

Les auteurs de cet amendement proposent de supprimer d'une part le régime des CMP, caractérisé par l'absence de transparence, de pluralisme et un poids excessif donné au Sénat et, d'autre part, la procédure d'urgence.

Supprimer le 1° de cet article.

Au-delà des débats sur la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, cet amendement inscrit dans la Constitution des limites au droit d'amendement.

Les auteurs de cet amendement s'opposent à une telle démarche qui démontre la volonté de restreindre les droits fondamentaux des parlementaires, notamment de l'opposition.

Rédiger comme suit le second alinéa du 1° de cet article :

« Tout amendement est recevable dès lorsqu'il présente un lien avec le texte déposé ou transmis. »

En première lecture, à l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a précisé que, sous réserve de l'application des articles 40 et 41 « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».

Le Sénat a supprimé cette disposition et a préféré s'en tenir à la jurisprudence actuelle du Conseil constitutionnel.

Bien que la première ait une influence mécanique sur la seconde, on ne saurait confondre la théorie prohibant les cavaliers législatifs et celle dite de « l'entonnoir » selon laquelle, à la suite de la première lecture du texte de loi, les amendements présentés ne peuvent plus porter que sur les dispositions restant en discussion, sans qu'il soit possible d'en instaurer de nouvelles.

Nous pensons que l'application stricte de la règle dite de « l'entonnoir » conduit à une restriction excessive du droit d'amendement parlementaire.

En première lecture, le rapporteur de la commission des lois a considéré que notre proposition était moins favorable que celle de l'Assemblée nationale (qu'il a pourtant préalablement dénoncée) et surtout moins avantageuse que celle de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, ce qui est un contresens.

Au prétexte d'une meilleure organisation de la discussion, la règle de « l'entonnoir » assèche le débat parlementaire. Le dépôt d'amendement doit s'exercer pleinement. Il ne saurait être limité par une règle supplémentaire d'irrecevabilité fixée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et contraire à la volonté du Constituant. En revanche, afin de respecter les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, il nous paraît nécessaire de préciser qu'un amendement ne doit pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du projet ou de la proposition de loi. Ce droit doit donc pouvoir s'exercer dés lors que l'amendement a un lien avec le texte au cours de toutes les lectures ayant lieu avant CMP et y compris s'il traite d'un point qui n'a pas été abordé lors des lectures précédentes. S'il s'agit de revaloriser le rôle du Parlement, notre proposition est bien la mieux-disante.

Après le mot :

accélérée

rédiger comme suit la fin du a du 2° de cet article :

après un avis conforme des Conférences des Présidents à la majorité des trois cinquièmes » ;

Cet amendement entend démocratiser un tant soit peu le recours aux procédures d'urgence ou accélérer selon la nouvelle dénomination, devenues trop systématiques aujourd'hui.

Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

...° Le troisième alinéa est ainsi rédigé :

« Le texte élaboré par la commission mixte est soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux assemblées. Aucun amendement n'est recevable. »

En première lecture, le rapporteur de la commission des lois du Sénat et le secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement nous ont expliqué que la disposition selon laquelle après une commission mixte paritaire aucun amendement n'est recevable, sauf accord du gouvernement constituait la contrepartie à l'absence du gouvernement en commission mixte paritaire.

Faudrait-il envisager l'examen d'un projet de loi organique pour prévoir la présence du gouvernement en CMP à l'instar de ce qui va se faire pour les commissions permanentes ? Est-ce un oubli volontaire ?

En pratique le gouvernement a usé de cette prérogative non seulement afin de procéder à une coordination ou pour corriger une erreur matérielle mais aussi pour revenir sur des dispositions de fond qui avaient pourtant reçus l'assentiment des deux assemblées. Associée à la technique du vote bloqué, cette procédure revient à museler la volonté pourtant exprimée clairement par les députés et les sénateurs.

Il est contraire au fonctionnement démocratique d'assemblées comme les nôtres que de telles pratiques puissent se produire. Cet amendement de bon sens, que nous redéposons au stade de cette deuxième lecture, s'inscrit tout à fait dans la logique de revalorisation du Parlement.

Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

...° Il est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le Gouvernement ne peut engager la procédure accélérée plus de cinq fois par session ordinaire. »

L'article 19 vise, entre autre, à compléter l'article 45 de la Constitution afin de permettre aux Conférences des présidents des deux assemblées de s'opposer conjointement à l'usage de la procédure accélérée sur un texte législatif.

L'analyse cette disposition, sur laquelle le Sénat n'a apporté en première lecture qu'une modification de nature rédactionnelle, permet de douter de son utilité.

Dans la première hypothèse, s'il y a concordance de majorité entre l'Assemblée nationale et le Sénat, situation la plus favorable à l'expression du refus conjoint des Conférences des présidents, il est fort peu probable que le Parlement s'oppose à la procédure accélérée engagée par le gouvernement qu'il soutient. Dans la seconde hypothèse, en cas de discordance de majorité entre les deux assemblées, il est pareillement difficile d'envisager un accord entre leur Conférence des présidents.

Il n'est donc pas aisé de mesurer le véritable apport de cette nouvelle disposition, reprise de la proposition n° 24 du comité présidé par M. Balladur, à moins de considérer que l'objectif principal recherché vise à consacrer dans la Constitution le rôle de la Conférence des présidents. Nous assisterions ainsi à la première étape d'un processus qui ferait de la Conférence des présidents une instance autonome en particulier pour la détermination de l'ordre du jour que le projet de loi constitutionnelle modifie profondément. En matière d'ordre du jour, les décisions prises en Conférence des présidents devraient toujours recevoir l'aval du Sénat, adopté en séance plénière.

Sans se perdre en conjectures, il convient d'ores et déjà d'encadrer le recours à la procédure accélérée car si aucune limite n'est posée, celle-ci pourra continuer à être utilisé systématiquement. Nous prenons acte avec le rapporteur de la commission des lois que toute limitation numérique est insatisfaisante car trop rigide, mais le Sénat a bien fini par accepter de limiter le recours au « 49- 3 » à un seul projet ou proposition de loi par session, ce qui rend notre proposition acceptable.

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... - L'avant-dernier alinéa du même article est supprimé.

Les auteurs de cet amendement proposent de supprimer un droit de veto du Sénat prévu en matière de lois organiques le concernant.

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... - L'avant-dernier alinéa du même article est supprimé. 

Cet amendement qui a été déjà déposé une première fois en première lecture, a pour objet de supprimer l'avant-dernier alinéa de l'article 46 de la Constitution qui dispose que les lois organiques relatives au Sénat doivent être votées en termes identiques par les deux assemblées.

Le rapporteur de la commission des lois avait émis un avis « tout à fait défavorable ».

Pourtant, il ne sous semble pas anormal de nous interroger sur la pertinence du maintien de ce droit de veto dès lors que se pose la question de l'absence de représentativité du Sénat.

Bien plus, l'interprétation excessive et large de l'expression « lois organiques relatives au Sénat » aboutit à considérer comme telles toutes celles qui s'appliquent aux deux assemblées.

Ainsi, l'obligation de voter dans les mêmes termes les loirs organiques relatives au Sénat ne respecte pas l'autonomie de l'Assemblée nationale. On ne peut accepter que l'indépendance dont se prévaut le Sénat lui permette d'imposer ses vues à l'autre assemblée. Ce n'est pas une situation normale et acceptable dans un système bicaméral comme le nôtre.

Avant l'article 21, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le cinquième alinéa de l'article 47 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Au début de la discussion générale en première lecture devant chaque assemblée, le ministre chargé du budget et le chef de l'administration en charge de la préparation du projet de loi de finances prêtent serment du respect par le projet de loi de finances du principe de sincérité. »

Cet amendement vise à "obliger l'Etat à respecter sa parole", comme le préconise le Président de la République dans son ouvrage "Témoignage" publié en juillet 2006 .

Il est nécessaire que les principaux responsables politique et administratif s'engagent à ce que tout ait été accompli pour garantir la sincérité du projet de loi de finances, au sens de la loi organique relative aux lois de finances. Cette sincérité s'apprécie « en fonction des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ». Ces deux responsables ne peuvent s'engager que sur le projet, mais pas sur la loi, dont le contenu dépend de la discussion parlementaire. Il va toutefois de soi que la sincérité doit également être respectée dans l'attitude du Gouvernement au long du débat budgétaire.

I. Après la deuxième phrase du premier alinéa du texte proposé par le II de cet article pour l'article 47-2 de la Constitution, insérer une phrase ainsi rédigée :

Elle exprime son opinion sur la sincérité des comptes de l'État et de la sécurité sociale.

II. Supprimer le second alinéa du même texte.

La reddition des comptes est une exigence fondamentale de la vie démocratique.

L'Assemblée nationale a supprimé la disposition introduite par le Sénat aux termes de laquelle la Cour des comptes « exprime son opinion sur la sincérité des comptes de l'État et de la sécurité sociale » et a adopté un amendement du Gouvernement lui substituant le texte suivant : « Les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière » qui s'inspire directement des dispositions de l'article 27 de la LOLF. Cette nouvelle rédaction a été adoptée sans qu'aucune explication n'ait été donnée en séance publique.

L'objet de cet amendement est de rétablir le texte proposé pour l'article 47-2 dans les termes adoptés par le Sénat en première lecture afin de donner au régime de certification des comptes prévu par la loi organique du 1er août 2001 un fondement constitutionnel en y introduisant la notion essentielle de sincérité des comptes. Il s'agit d'une démarche qui conditionne la valeur de l'autorisation budgétaire et la bonne information du citoyen et conforte les acquis des lois organiques relatives aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale en liant conformément à l'interprétation par le Conseil constitutionnel de la notion de sincérité, la sincérité des comptes et leur certification.

Après le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 48 de la Constitution, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Les règlements des assemblées garantissent une juste représentation de l'ensemble des groupes parlementaires au sein de la Conférence des Présidents, dont les travaux sont publics.

Les règles de composition actuelles des Conférences des Présidents et en particulier de celle du Sénat, amplifient de manière choquante le fait majoritaire écartant tout droit réel des groupes parlementaires de l'opposition.

Supprimer les deuxième et troisième alinéas du texte proposé par cet article pour l'article 48 de la Constitution.

Les auteurs de cet amendement considèrent que ce type de mesures ne doit pas être constitutionnalisé. Elles doivent au contraire être renvoyées aux règlements des assemblées.

Dans le deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 48 de la Constitution, supprimer les mots :

, et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé,

et remplacer le mot :

il

par les mots :

le Gouvernement

Cet amendement vise à rendre sans ambiguïté la maîtrise de son ordre du jour aux assemblées.

Dans le deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 48 de la Constitution, supprimer les mots :

et aux débats

Les auteurs de cet amendement estiment nécessaire de maintenir le principe de deux semaines consacrées au seul examen des textes. Les débats ou autres initiatives pouvant être organisés durant les quinze jours restant.

Rédiger comme suit le quatrième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 48 de la Constitution :

« Le Parlement consacre au moins le quart du temps de la session ordinaire au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques.

Cet amendement entend proposer une rédaction différente de la disposition tendant à promouvoir les activités de contrôle des Assemblées afin de laisser plus de souplesse au Parlement dans l'organisation de ce contrôle au cours de la session ordinaire.

Rédiger comme suit l'avant-dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 48 de la Constitution :

« Une semaine de séance sur quatre est réservée à l'initiative des groupes parlementaires et répartie conformément à la règle de la proportionnalité.

En première lecture, le Sénat avait adopté, contre l'avis du gouvernement, une répartition des semaines de séance à raison de deux tiers pour le gouvernement et d'un tiers pour le Parlement. Le rapporteur de la commission des lois avait estimé que ce dispositif présentait les avantages de la sécurité, de la lisibilité et de la souplesse.

Le gouvernement quant à lui, avait considéré que cette règle de répartition pourrait, empêcher celui-ci de disposer d'une fraction suffisante de l'ordre du jour, crainte superflue puisque le premier ministre peut décider à tout moment la tenue de jours supplémentaires de séance.

Le dispositif sénatorial présentait en outre l'inconvénient de faire disparaître la semaine dédiée au contrôle qui apparaissait comme un acquis important.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale n'a pas été convaincue par les critiques émises en première lecture au Sénat sur son dispositif désigné comme complexe, excessivement rigide et n'offrant pas de garanties suffisantes pour l'ordre du jour réservé au Parlement.

Elle a rétabli son texte de première lecture tout en conservant la rédaction du Sénat sur deux points. Le premier est relatif à la fixation de l'ordre du jour qui sera confiée à chaque assemblée, et non à sa Conférence des présidents; le second porte sur le jour de séance mensuel qui est réservé non seulement aux groupes d'opposition de l'assemblée concernée mais aussi aux groupes minoritaires.

Ainsi, la majorité a trouvé un accord concernant le jour de séance mensuel réservé à l'initiative parlementaire.

A ce stade du débat, on constate que cette initiative est cantonnée à sa plus simple expression dans le cadre d'un seul jour de séance par mois. De plus, elle bénéficiera aussi aux groupes majoritaires qui profiteront déjà de la semaine de contrôle et d'évaluation puisqu'il faut entendre l'expression de groupe minoritaire comme désignant tous les groupes à l'exclusion du principal groupe participant de la majorité au sein de l'assemblée concernée. Ainsi, un groupe minoritaire mais soutenant le gouvernement bénéficiera d'une fraction de ce jour de séance mensuel réservé.

Nous proposons au contraire, comme en première lecture qu'une semaine soit exclusivement réservée à l'ensemble des groupes parlementaires dans le cadre d'une répartition à la proportionnelle et non exclusivement au bon vouloir de la majorité dans le cadre d'une journée concédée à l'opposition.

Dans le cinquième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 48 de la Constitution, remplacer les mots :

Un jour de séance par mois est réservé

par les mots :

Trois jours de séance par mois sont réservés

Il s'agit de renforcer l'initiative parlementaire des groupes n'appartenant pas à la majorité. Les auteurs de cet amendement estiment que les groupes minoritaires de la majorité ne doivent pas empiéter sur ce temps comme le prévoit malheureusement le projet en l'état. Si ce dispositif était maintenu, il serait d'autant plus important de prévoir trois jours par mois pour ce type d'initiative parlementaire, sinon les droits de l'opposition risquent, en la matière, d'être encore plus faibles qu'aujourd'hui. Les rédacteurs du texte qui nous revient ont-ils envisagé la situation où aucun groupe ne détient la majorité ?

Rédiger ainsi cet article :

Le troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution est supprimé.

Les auteurs de cet amendement estiment indispensable, pour restaurer les droits du Parlement, de supprimer sans ambiguïté l'article 49-3 de la Constitution.

Supprimer le 3° de cet article.

Cet amendement supprime la possibilité pour le gouvernement de recourir à la procédure du 49-3 pour un autre texte que les PLF et les PLFSS.

Supprimer le 3° de cet article.

En première lecture le Sénat avait très largement contre l'avis du Gouvernement, préserver l'usage du 49-3 en prévoyant non seulement qu'il pouvait être appliqué aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale mais aussi sur tout texte après consultation par le Premier ministre de la conférence des présidents de l'Assemblée nationale ce qui ne permettait pas de limiter l'usage de l'article 49-3. Autant dire que sous couvert d'un habillage rédactionnel l'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte était maintenu en l'état.

L'Assemblée nationale a rétabli le texte qu'elle avait adopté en première lecture limitant l'usage de l'article 49-3 aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, ainsi qu'à un autre texte par session.

On peut donc se réjouir de l'avancée consentie en seconde lecture par notre commission des Lois qui souscrit à la rédaction de l'Assemblée nationale, notre rapporteur notant que « cet encadrement ne devrait pas mettre en cause l'efficacité de l'exécutif garantie par d'autres dispositions : la définition du domaine législatif, la possibilité de recours au vote bloqué, les procédures des lois de finances ou de financement de la sécurité sociale ou l'encadrement de la mise en cause de la responsabilité du Gouvernement ».

Toutefois nous pensons que seuls les textes très particuliers que sont le projet de loi de finances ou le projet de loi de financement de la Sécurité sociale doivent pouvoir être adoptés par la voie de l'article 49, alinéa 3. Tous les autres doivent faire l'objet d'un vote. Il est paradoxal qu'une réforme qui affirme vouloir restaurer les droits du Parlement accepte qu'une loi puisse être déclarée adoptée sans que le Parlement en ait délibéré et l'ait votée.

Supprimer cet article.

La déclaration du Gouvernement à caractère thématique a été introduite par l'Assemblée nationale en première lecture en compensation de la suppression du vote des résolutions par les assemblées parlementaires, puis supprimée par le Sénat qui a rétabli le vote de résolutions.

Au terme de ce dispositif, le Gouvernement peut, devant l'une ou l'autre assemblée, de sa propre initiative ou à la demande d'un groupe politique de l'opposition ou un groupe politique minoritaire appartenant à la majorité, faire une déclaration sur un sujet déterminé, qui donne lieu à débat et peut s'il le décide faire l'objet d'un vote sans engager sa responsabilité.

Outre que le Gouvernement a déjà tout le loisir de faire une déclaration sur le thème de son choix (exemple : la déclaration du Gouvernement sur les langues régionales et minoritaires suivie d'un débat le 7 mai dernier à l'Assemblée nationale) et que les parlementaires peuvent poser des questions orales avec débat (exemple : sur le même sujet des langues régionales (voire la question orale avec débat de Nicolas Alfonsi le 10 mai), il est clair compte tenu de la main mise du Gouvernement sur la mise en œuvre de ces débats thématiques qu'on ne peut parler de droits nouveaux pour le Parlement. Le Gouvernement reste maître du jeu. Ces débats thématiques dépendent de son bon vouloir. En effet, il fera une déclaration sur les sujets de son choix et décidera si oui ou non, le débat sera suivi d'un vote qui de toute façon n'aurait aucune conséquence puisqu'il n'engagerait pas la responsabilité du Gouvernement.

On se trouve ainsi confronté à un déficit des termes de l'échange au détriment du Parlement que ne vient pas contrebalancer le droit d'initiative des groupes parlementaires visés au présent article car le Gouvernement conserve la possibilité de ne pas donner suite aux demandes de débat et de vote, ces dernières n'étant pas de droit.

Compte tenu du verrouillage du dispositif il ne s'agit là que d'une autre disposition en trompe l'œil, qui ne renforce qu'en apparence les droits du Parlement. Dans les faits, elle risque d'être un instrument au service de la majorité mais surtout du Gouvernement qui pourra venir encore plus facilement s'exprimer devant le Parlement soit de sa propre initiative soit à la demande de sa majorité et faire valider une politique menée dans un secteur donné.

Rédiger comme suit le texte proposé par cet article pour l'article 51-1 de la Constitution :

« Art. 51-1. - Le règlement de chaque assemblée est adopté à la majorité des trois cinquièmes de ses membres. Il détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein. »

Le texte initial de cet article relatif aux droits des groupes parlementaires prévoyait de définir la majorité et l'opposition sur le fondement d'une déclaration de soutien au Gouvernement.

Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale renvoie au Règlement de chaque assemblée le soin de déterminer les droits des groupes parlementaires au sein de chaque assemblée et précise que celui-ci reconnaît des droits spécifiques à ceux des groupes « qui n'ont pas déclaré participer de la majorité de l'assemblée concernée ».

En première lecture le Sénat a substitué à la notion de « groupes qui n'ont pas déclaré participer de la majorité de l'assemblée considérée » celles de « groupes d'opposition de l'assemblée intéressée et de groupe minoritaires »

L'Assemblée nationale a adopté sans discussion en deuxième lecture le dispositif prévoyant que le règlement de chaque assemblée reconnaît des droits spécifiques aux groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'aux groupes minoritaires.

La reconnaissance de droits aux partis et groupements politiques qui ne participent pas à la majorité dans chacune des assemblées n'ayant pas été retenue à l'article 4 de la Constitution cet article n'offre aucune garantie quant aux droits de l'opposition. D'une part, il renvoie la reconnaissance des droits des groupes parlementaires au règlement des assemblées. D'autre part, il fait référence à « des droits spécifiques », une formulation qui outre son imprécision caractérisée, donne le sentiment de confiner l'opposition dans un système « de faveur » dans lequel des droits lui seraient concédés par la majorité de l'assemblée concernée.

Dans la première phrase du texte proposé par cet article pour l'article 51-1 de la Constitution, après le mot :

détermine

insérer les mots :

à la majorité des trois cinquièmes

Cet amendement vise à garantir une participation de l'opposition à l'organisation de ses propres droits.

Supprimer le texte proposé par cet article pour l'article 51-2 de la Constitution.

Cet article a été introduit en deuxième lecture à l'Assemblée nationale. Il a pour objet d'inscrire dans la Constitution la possibilité pour le Parlement de créer des commissions d'enquête au titre de ses missions de contrôle et d'évaluation telles que définies par le nouvel article 24 de la Constitution. Les règles d'organisation et de fonctionnement de ces commissions d'enquêtes étant déterminées par la loi et les conditions de création renvoyées au règlement de chaque assemblée.

La rédaction retenue pour ces commissions d'enquête semble leur conférer des compétences et un champ d'intervention plus restrictifs que ceux attribués aux commissions d'enquête de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relatives au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Au-delà du fait que cet article constitutionnalise l'existence de commissions d'enquête d'un nouveau type, en retrait par rapport à celles de l'ordonnance de 1958, aucune garantie n'est apportée en ce qui concerne le droit pour les groupes parlementaires de l'opposition d'obtenir la création d'un certain nombre de commissions d'enquête.

Ce dispositif ne répond nullement, contrairement à ce qui est affirmé dans le rapport de notre commission des Lois de deuxième lecture, aux engagements pris par le Gouvernement lors des débats au Sénat en première lecture et encore moins à notre demande.

Donner valeur constitutionnelle aux commissions d'enquêtes de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 est positif car elles comptent au rang des moyens de contrôle essentiels du Parlement mais ce n'est pas ce que fait cet article qui constitutionalise des commissions d'enquête aux compétences plus limitées. Cet article est dangereux.

Rédiger comme suit le texte proposé par cet article pour l'article 51-2 de la Constitution :

« Art. 51-2 - À la demande de soixante députés ou soixante sénateurs, une commission d'enquête est constituée, dans la limite de deux par session. Elle est chargée de recueillir des éléments d'information sur des faits déterminés, y compris lorsque ces faits ont donné lieu à des poursuites judiciaires. »

En première lecture tant le Gouvernement que la commission des Lois ont manifesté leur accord sur le fond de nos propositions et ont déclaré les trouver intéressantes. Toutefois, ils ont refusé de les adopter, se retranchant derrière le souci de trouver une solution équilibrée, dans le dialogue avec les députés. Or, le texte adopté concernant les commissions d'enquête montre qu'il n'en est rien et que les engagements pris n'ont pas été tenus.

La possibilité de constituer une commission d'enquête doit appartenir aux parlementaires de la majorité comme à ceux de l'opposition. Il s'agit en effet d'un droit élémentaire destiné à permettre aux parlementaires de « recueillir des éléments d'information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales, en vue de soumettre leurs conclusions à l'assemblée qui les a créées ». Cet amendement vise ainsi à permettre à 60 députés ou 60 sénateurs de constituer une telle commission. Cette disposition permettrait de concrétiser un des objectifs affichés de ce projet de loi constitutionnelle dont l'exposé des motifs précise que l'opposition doit disposer de « garanties renforcées ».

L'objet de cet amendement est donc de faire en sorte que l'opposition puisse obtenir la création d'une commission d'enquête, sans dépendre de l'aval de la majorité. En outre ces commissions d'enquête devraient pouvoir être créées y compris à propos de faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires. Rien ne justifie en effet une telle restriction dès lors que ces commissions n'ont d'autre vocation que celle qui consiste à recueillir des informations, faire des propositions et qu'elles n'exercent de surcroît aucune compétence de nature juridictionnelle.

Après le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 51-2 de la Constitution insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Il ne peut être fait obstacle à la création d'une commission d'enquête lorsque celle-ci est demandée par soixante députés ou soixante sénateurs. Chaque député ou chaque sénateur ne peut être signataire d'une demande de commission d'enquête constituée en vertu du présent alinéa que deux fois par session ordinaire et une fois au cours d'une même session extraordinaire.

La constitutionnalisation des commissions d'enquêtes ne sert à rien si un droit de tirage en la matière, au profit de l'opposition, n'est pas inscrit dans la Constitution. Au cours des débats, il a été rappelé à plusieurs reprises que la question des commissions d'enquêtes ne relevait pas de la Constitution. Cette difficulté ayant été levée, il convient de préciser les droits de l'opposition en la matière.

Dans la seconde phrase du second alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 51-2 de la Constitution, après le mot :

création

insérer les mots :

à l'initiative d'au moins trente parlementaires ou d'un groupe parlementaire

Il s'agit de garantir les droits de l'opposition ou des groupes minoritaires en matière de création de commission d'enquête.

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Dans l'article 54 de la Constitution, après les mots : « soixante sénateurs » sont insérés les mots : « ou par un groupe parlementaire à l'unanimité de ses membres ».

Les auteurs de cet amendement entendent rétablir l'article voté par le Sénat en première lecture pour permettre aux groupes parlementaires de saisir le Conseil Constitutionnel en matière d'accords internationaux.

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Dans la Constitution, les mots : « Conseil constitutionnel » sont remplacés par les mots : « Cour constitutionnelle ».

La modification du nom du Conseil constitutionnel pour lui attribuer celui de Cour constitutionnelle a été adopté très largement par le Sénat à l'initiative du groupe socialiste, avec l'avis défavorable du Gouvernement mais favorable de sa commission des Lois. Celle-ci a été supprimée par l'Assemblée nationale sans qu'aucun argument ne vienne justifier cette suppression.

Mr Warsmann dans son rapport s'en tient à noter que « Le Conseil constitutionnel est une institution reconnue qui a su trouver sa place au sein des pouvoirs publics comme parmi les juridictions constitutionnelles des démocraties comparables à la nôtre, tandis que sa mission juridictionnelle, accrue par les articles 26 et 27 du présent projet de loi constitutionnelle, n'est ignorée par personne. Un changement de dénomination n'apporterait rien ».

Mr Hyest dans son rapport de seconde lecture se contente de rappeler les termes du rapport précité.

Dans ces conditions en l'absence d'éléments nouveaux, le groupe socialiste propose l'amendement déjà défendu en première lecture et adopté par le Sénat, en rétablissant l'article 24 ter nouveau.

La dénomination adoptée en 1958 était déjà paradoxale, dans la mesure où le Conseil constitutionnel ne donnait pas de conseil au Gouvernement. Elle est inappropriée s'agissant d'une institution dont la compétence essentielle est d'ordre juridictionnel.

Cette fonction se trouvera encore renforcée par l'adoption de l'exception d'inconstitutionnalité.

Il y a donc lieu de reconnaître à l'institution sa véritable identité de « cour » à l'instar de ses homologues européens.

Rédiger comme suit la seconde phrase du second alinéa du I de cet article :

Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée ont lieu après avis public de la commission permanente compétente de l'assemblée concernée, statuant à la majorité des trois cinquièmes.

L'objet de cet amendement est de préciser, tout comme en première lecture, que les nominations des membres du Conseil constitutionnel par les présidents des assemblées ont lieu après avis de la commission permanente concernée statuant aux 3/5èmes. S'il y a bien une décision qui doit faire consensus au sein des assemblées, c'est bien celles des nominations au Conseil constitutionnel.

Rétablir le II de cet article dans la rédaction suivante :

II - Le deuxième alinéa de l'article 56 de la Constitution est supprimé.

L'objet de cet amendement est de rétablir en seconde lecture une disposition, adoptée par le Sénat à l'issue d'un scrutin public portant sur plusieurs amendements, tendant à supprimer la règle en vertu de laquelle les anciens Présidents de la République siègent de droit au Conseil constitutionnel.

L'Assemblée nationale a rétabli cette règle, au motif notamment que sa suppression « remettrait en cause l'architecture d'ensemble du Conseil constitutionnel de manière peu opportune ».

La présence à vie d'anciens présidents de la République au Conseil constitutionnel doit son origine à des circonstances particulières. Elle n'existe dans aucune juridiction constitutionnelle. Le raccourcissement du mandat présidentiel et l'allongement de la durée de la vie sont susceptibles d'entraîner une modification substantielle de la composition du Conseil, au profit de membres qui ne sont pas soumis aux mêmes obligations que celles découlant du serment prêté par les membres nommés du Conseil constitutionnel.

Depuis la suppression de cette règle par le Sénat aucun argument nouveau n'est venu étayer le bien fondé de la présence à vie des anciens Présidents de la République au Conseil constitutionnel. Il n'a donc aucune raison de se déjuger.

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Le deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution est complété par les mots : « ou par un groupe parlementaire à l'unanimité de ses membres ».

Il s'agit par cet amendement de rétablir la disposition votée par le Sénat en première lecture visant à élargir le droit de saisine du Conseil Constitutionnel au groupe parlementaire.

Après l'article 26, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article 74-1 de la Constitution, il est inséré un article 74-2 ainsi rédigé :

« Art. 74-2. - La République reconnaît la légitimité de la législation particulière aux départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin. »

Le droit maintenu en vigueur en Alsace et en Moselle après le retour de ces territoires à la France et rétabli, comme élément de la légalité républicaine après la fin de l'annexion de ces territoires par le IIIe Reich, constitue une institution respectée par tous les Gouvernements successifs de la IIIe à la Ve République et à laquelle les populations locales sont très attachées. Après 90 ans d'intégration dans le système juridique français, ce droit local apparaît comme une déclinaison spécifique de droits et libertés constitutionnels.

Ces spécificités pourraient cependant être remises en cause dans le cadre de la procédure instituée par le nouvel article 61-1 de la Constitution. Une dérogation du champ d'application de cette procédure paraît donc nécessaire.

Rédiger comme suit cet article :

L'article 65 de la Constitution est ainsi rédigé :

« Art. 65. - Le Conseil supérieur de la magistrature comprend une formation compétente à l'égard des magistrats du siège et une formation compétente à l'égard des magistrats du parquet.

« La formation compétente à l'égard des magistrats du siège est présidée par un magistrat du siège élu en son sein. Elle comprend cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, trois représentants élus des avocats, des universitaires et du Conseil d'Etat, ainsi que trois personnalités qualifiées désignées respectivement, à la majorité qualifiée, par l'Assemblée nationale, par le Sénat et par le Président de la République selon la procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13.

« La formation compétente à l'égard des magistrats du parquet est présidée par un magistrat du parquet élu en son sein. Elle comprend cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège, ainsi que les trois représentants élus des avocats, des universitaires et du Conseil d'Etat et les trois personnalités qualifiées mentionnées à l'alinéa précédent.

« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du siège fait des propositions pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation, pour celles de premier président de cour d'appel et pour celles de président de tribunal de grande instance. Les autres magistrats du siège sont nommés sur son avis conforme. Elle statue comme conseil de discipline des magistrats du siège.

« Les procureurs généraux près la Cour de cassation et les cours d'appel sont nommés après avis de la formation du conseil compétente à l'égard des magistrats du parquet. Les autres magistrats du parquet sont nommés sur son avis conforme.