Avant l'article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le premier paragraphe de l’article L.O. 141 du code électoral est complété par une phrase ainsi rédigée : « Cette incompatibilité ne s'applique pas aux suppléants exerçant temporairement le mandat de député. »

Le présent amendement vise à corriger une conséquence non anticipée lors de l'adoption de la loi relative à l'interdiction du cumul des mandats pour les suppléants de députés et de sénateurs, à qui les règles d'incompatibilité sont appliquées aussi strictement, quelle que soit la durée effective de leur mandat national temporaire.

Cette disposition pourrait excessivement contraindre le choix du suppléant, celui-ci anticipant les risques liés à la perte de ses mandats locaux, s'il était appelé à exercer temporairement le mandat de député ou de sénateur.

Elle est d'autant moins justifiée qu'à l'issue de la suppléance, qui peut en pratique s'avérer très brève, le régime actuel de l'incompatibilité ne permet pas au suppléant de retrouver le mandat local auquel il a été contraint de renoncer.

Après l’article 1^er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l’article L. O. 127 du code électoral, il est inséré un article L.O. 127-… ainsi rédigé :

« Art. L. O. 127-... – Ne peuvent pas faire acte de candidature les personnes dont le bulletin n° 2 du casier judiciaire porte la mention d’une condamnation incompatible avec l’exercice d’un mandat électif.

« Les condamnations incompatibles avec l’exercice d’un mandat électif sont :

« 1° L’une des infractions d’atteintes à la personne humaine réprimées aux articles 221-1 à 221-5-5, 222-1 à 222-18-3, 222-22 à 222-33, 222-33-2 à 222-33-3, 222-34 à 222-43-1, 222-52 à 222-67, 224-1 A à 224-8, 225-4-1 à 225-4-9, 225-5 à 225-12, 225-12-1 à 225-12-4, 225-12-5 à 225-12-7, 225-12-8 à 225-12-10, 225-13 à 225-16 du code pénal ;

« 2° L’une des infractions traduisant un manquement au devoir de probité, réprimées aux articles 432-10 à 432-15 du même code ;

« 3° L’une des infractions de corruption et trafic d’influence, réprimées aux articles 433-1, 433-2, 434-9, 434-9-1, 435-1 à 435-10 et 445-1 à 445-2-1 dudit code ;

« 4° L’une des infractions de recel ou de blanchiment, réprimées aux articles 321-1, 321-2, 324-1 et 324-2 du même code, du produit, des revenus ou des choses provenant des infractions mentionnées aux 1° et 2° du présent article ;

« 5° L’une des infractions réprimées aux articles L. 106 à L. 109 du code électoral ;

« 6° Les infractions fiscales.

« Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du présent article. »

Le présent projet de loi vise à rendre compréhensible les conditions d’éligibilité des sénateurs.

Cet amendement fait explicitement de l’absence de mention de condamnation pour crime ou délit lié à un manquement à la probité au bulletin n°2 du casier judiciaire, c’est-à-dire l’obligation d’un « casier vierge », une condition d’éligibilité aux élections législatives et sénatoriales.

Cet amendement, en imposant dans le code électoral à tout candidat à une élection parlementaire de fournir un exemplaire du bulletin n° 2 de son casier judiciaire, et n’autorisant sa candidature que s’il n’y figure aucune condamnation pour ces infractions, vise à rendre évident pour les citoyens que le mandat de parlementaire est clairement incompatible avec des mentions au casier judiciaire de condamnations pour crime ou délit touchant au manque de probité.

Bien que le droit pénal en vigueur permette d’atteindre en grande partie cet objectif sur le fond, sa présentation éclatée n’apporte pas la même lisibilité à même de rassurer les citoyens que le dispositif prévu par le présent amendement. De plus, le présent amendement n’a pas un objectif répressif contre des individus mais vise la protection de l’exercice du mandat de parlementaire, à l’instar de ce qui existe pour de nombreuses professions ou fonctions.

Les citoyens attendent une déontologie forte de la part de leurs élus. Si les dispositions proposées par cet amendement peuvent être considérées comme d’apparence, il convient de souligner toute l’importance de l’apport de l’apparence lorsque sont en jeu des attentes portant sur la déontologie. Ainsi, en 2009, au Conseil d’Etat, le changement de dénomination du « commissaire du gouvernement » en « rapporteur public » a permis d’ajouter à l’indépendance de celui-ci l’apparence de l’indépendance, ce qui n’a pu être que bénéfique à la crédibilité de la justice administrative.

Souvent présenté comme anticonstitutionnel par ses détracteurs, le principe de condition d’inéligibilité semble au contraire conforme aux prescriptions de la Constitution et du Conseil constitutionnel sur plusieurs points.

Tout d’abord, il respecte les dispositions de l’article 6 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qui proclame l’égale admissibilité à « toutes dignités, places et emplois publics » mais qui admet également expressément qu’une distinction puisse être opérée sur la base des vertus de chacun et qu’on revienne donc sur ladite admissibilité. Or, la probité et la déontologie semblent incontestablement faire partie de ces vertus.

Par ailleurs, dans sa décision du 18 novembre 1982, le Conseil constitutionnel, dans une interprétation large, affirme que « la qualité de citoyen ouvre le droit de vote et éligibilité dans des conditions identiques à tous ceux qui n’en sont pas exclus pour une raison d’âge, d’incapacité ou de nationalité, ou pour une raison tendant à préserver la liberté ou l’indépendance de l’élu». A cet égard, la condition d’éligibilité posée dans le présent amendement préserve la liberté de l’électeur et l’indépendance de l’élu. En effet, elle ne concerne que des cas où des comportements malhonnêtes ont été établis et sanctionnés au terme procès réguliers et contradictoires.

En outre, il est important de souligner – contrairement au dispositif prévu par l’ancien article 7 du code électoral censuré par la décision n° 2010-6/7 QPC du 11 juin 2010 – qu’il ne s’agit pas ici d’instaurer une peine. L’inscription d’une condamnation au bulletin n°2 du casier judiciaire n’est pas une peine prononcée par le juge mais une conséquence effective de plein droit sur le fondement du code de procédure pénale. Elle n’est pas qualifiée de peine complémentaire et le juge peut ordonner une non inscription, soit au moment du jugement, soit postérieurement lorsque le justiciable en présente la demande au parquet qui doit saisir la juridiction qui a prononcé la condamnation. Il semble donc inopportun de qualifier ce dispositif de punitif.

Toutefois, si malgré ces éléments ce dispositif devait être considéré comme punitif, il faut ajouter que la jurisprudence constitutionnelle a évolué depuis la censure de l’article 7 du code électoral, de sorte qu’il n’existe pas d’interdiction de principes des peines obligatoires. Le Conseil Constitutionnel, dans sa jurisprudence la plus récente, subordonne leur conformité au principe d’individualisation des peines en se fondant sur un certain nombre de critères que remplit la condition d’éligibilité. Ainsi, même si l’inscription d’une condamnation au bulletin n°2 du casier judiciaire est de droit, elle n’est pas automatiquement acquise puisque le juge peut ordonner son omission. De plus, la durée de l’inscription est modulable par le juge du siège. Si la réhabilitation légale est acquise au terme d’une durée fixée par la loi à l’issue de l’exécution de la peine prononcée, l’effacement de la mention au casier judiciaire peut être sollicitée avant ce terme et l’inéligibilité ne prive pas le condamné du droit de vote. Enfin, il est évident qu’il existe un lien direct entre les infractions prises en compte pour apprécier l’éligibilité d’une personne, leur gravité et l’exercice d’un mandat électif.

Enfin, il convient de rappeler que la censure du Conseil Constitutionnel du 8 décembre 2016 d’une mesure similaire inscrite dans l’article 19 dans la loi « Sapin II » n’était motivée que par des raisons formelles, une telle mesure ne pouvant intervenir que dans une loi organique. Ainsi le point 143 relevait : « Le régime des inéligibilités applicables aux membres du Parlement relève de textes ayant valeur de loi organique. Par suite, le paragraphe II de l’article 19 de la loi déférée, qui a le caractère d’une loi ordinaire et édicte une inéligible pour l’élection des députés en cas de condamnation pour manquement au devoir de probité, est entaché d’incompétence. Il est donc contraire à la Constitution. ».

Après l’article 1^er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le premier alinéa de l’article LO 145 du code électoral est complété par une phrase ainsi rédigée : « Cette incompatibilité n’est pas applicable aux présidents des conseils de surveillance. »

Actuellement, le I de l'article LO 145 du code électoral dispose que "sont incompatibles avec le mandat de député les fonctions de président ainsi que celles de directeur général et de directeur général adjoint exercées dans les entreprises nationales et établissements publics nationaux ; il en est de même de toute fonction exercée de façon permanente en qualité de conseil auprès de ces entreprises ou établissements./ Sauf si le député y est désigné en cette qualité, sont incompatibles avec le mandat de député les fonctions de membre de conseil d'administration exercées dans les entreprises nationales et établissements publics nationaux, ainsi que les fonctions exercées au sein d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante. / Est incompatible avec le mandat de député la fonction de président d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante."

A partir de ces dispositions, notamment celles inscrites au premier alinéa de l'article LO 145, le Conseil constitutionnel a jugé durant le printemps dernier que les fonctions de président et de vice-président du conseil de surveillance d'un établissement hospitalier étaient incompatibles avec celles d'un parlementaire. 

Plus précisément, dans une décision n° 2018-35 I du 12 avril 2018, il a jugé que les fonctions de vice-président du conseil de surveillance de l'Assistance publique-hôpitaux de Paris étaient incompatibles avec l'exercice d'un mandat de sénateur.

Pour ce faire, le Conseil constitutionnel a considéré que :

1 - les établissements publics de santé sont des établissements publics nationaux ;

2 - "les fonctions de président" vise le président de l'organe délibérant d'un établissement public national, quelle que soit sa dénomination ;

3 - le conseil de surveillance d'un établissement public de santé est un organe délibérant ;

4 - la présidence du conseil de surveillance d'un tel établissement est assimilable à la présidence d'un organe délibérant ;

5 - les fonctions de vice-président et de président du conseil de surveillance d'un établissement public de santé se confondent ;

6 - enfin, les fonctions de vice-président et de président du conseil de surveillance d'un établissement public de santé ne peuvent pas être exercées par un parlementaire en exercice.

A priori, ce raisonnement pourrait sembler implacable.

Toutefois, sans contester la nature juridique des établissements publics de santé et l'amalgame qu'il est possible d'opérer entre les fonctions de président et de vice-président d'un conseil de surveillance, la considération selon laquelle le Conseil constitutionnel assimile les "fonctions de président" visées par le premier alinéa de l'article L0 145 avec la "présidence du conseil de surveillance d'un établissement public national", fût-il de santé, est particulièrement contestable.

C'est contestable, en premier lieu, au égard au raccourci opéré entre la lettre de la loi et son application jurisprudentielle par le Conseil constitutionnel (fonctions de président => président d'un organe délibérant => président du conseil de surveillance d'un établissement public national et de santé en l'espèce).

Plus encore et surtout, en deuxième lieu, car, comme son nom l'indique, un conseil de surveillance n'est pas un conseil d'administration. Sa mission se borne essentiellement à un rôle de contrôle de gestion. Dans le cas d'un établissement public de santé, par exemple, c'est le directeur qui préside le directoire et qui conduit la politique générale de l'établissement.

D'ailleurs, à aucun moment il n'est fait référence dans le I de l'article L0 145 au conseil de surveillance, à la différence du conseil d'administration qui est explicitement visé par son deuxième alinéa.

Enfin, en troisième et dernier lieu, les fonctions de président d'un conseil de surveillance d'un établissement public local sont généralement exercées à titre gratuit.

Pour ces différentes raisons, il semble donc indispensable au législateur de préciser que l'incompatibilité prévue par le premier alinéa du I de l'article L0 145 du code électoral ne s'applique pas aux présidents des conseils de surveillance d'un établissement public national de façon générale.

Après l’article 1^er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le premier alinéa de l’article LO 145 du code électoral est complété par une phrase ainsi rédigée : « Cette incompatibilité n’est pas applicable aux présidents des conseils de surveillance des établissements publics de santé. »

Actuellement, le I de l'article LO 145 du code électoral dispose que "sont incompatibles avec le mandat de député les fonctions de président ainsi que celles de directeur général et de directeur général adjoint exercées dans les entreprises nationales et établissements publics nationaux ; il en est de même de toute fonction exercée de façon permanente en qualité de conseil auprès de ces entreprises ou établissements./ Sauf si le député y est désigné en cette qualité, sont incompatibles avec le mandat de député les fonctions de membre de conseil d'administration exercées dans les entreprises nationales et établissements publics nationaux, ainsi que les fonctions exercées au sein d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante. / Est incompatible avec le mandat de député la fonction de président d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante."

A partir de ces dispositions, notamment celles inscrites au premier alinéa de l'article LO 145, le Conseil constitutionnel a jugé durant le printemps dernier que les fonctions de président et de vice-président du conseil de surveillance d'un établissement hospitalier étaient incompatibles avec celles d'un parlementaire.

Plus précisément, dans une décision n° 2018-35 I du 12 avril 2018, il a jugé que les fonctions de vice-président du conseil de surveillance de l'Assistance publique-hôpitaux de Paris étaient incompatibles avec l'exercice d'un mandat de sénateur.

Pour ce faire, le Conseil constitutionnel a considéré que :

1 - les établissements publics de santé sont des établissements publics nationaux ;

2 - "les fonctions de président" vise le président de l'organe délibérant d'un établissement public national, quelle que soit sa dénomination ;

3 - le conseil de surveillance d'un établissement public de santé est un organe délibérant ;

4 - la présidence du conseil de surveillance d'un tel établissement est assimilable à la présidence d'un organe délibérant ;

5 - les fonctions de vice-président et de président du conseil de surveillance d'un établissement public de santé se confondent ;

6 - enfin, les fonctions de vice-président et de président du conseil de surveillance d'un établissement public de santé ne peuvent pas être exercées par un parlementaire en exercice.

A priori, ce raisonnement pourrait sembler implacable.

Toutefois, sans contester la nature juridique des établissements publics de santé et l'amalgame qu'il est possible d'opérer entre les fonctions de président et de vice-président d'un conseil de surveillance, la considération selon laquelle le Conseil constitutionnel assimile les "fonctions de président" visées par le premier alinéa de l'article L0 145 avec la "présidence du conseil de surveillance d'un établissement public national", fût-il de santé, est particulièrement contestable.

C'est contestable, en premier lieu, au égard au raccourci opéré entre la lettre de la loi et son application jurisprudentielle par le Conseil constitutionnel (fonctions de président => président d'un organe délibérant => président du conseil de surveillance d'un établissement public national et de santé en l'espèce).

Plus encore et surtout, en deuxième lieu, car, comme son nom l'indique, un conseil de surveillance n'est pas un conseil d'administration. Sa mission se borne essentiellement à un rôle de contrôle de gestion. Dans le cas d'un établissement public de santé, par exemple, c'est le directeur qui préside le directoire et qui conduit la politique générale de l'établissement.

D'ailleurs, à aucun moment il n'est fait référence dans le I de l'article L0 145 au conseil de surveillance, à la différence du conseil d'administration qui est explicitement visé par son deuxième alinéa.

Enfin, en troisième et dernier lieu, les fonctions de président d'un conseil de surveillance d'un établissement public local sont généralement exercées à titre gratuit.

Pour ces différentes raisons, il semble donc indispensable au législateur de préciser que l'incompatibilité prévue par le premier alinéa du I de l'article L0 145 du code électoral ne s'applique pas aux présidents des conseils de surveillance d'un établissement public de santé, à défaut de pouvoir rendre inapplicables ces dispositions aux établissements publics nationaux dans leur ensemble.

Remplacer les mots :

La présente loi

par les mots :

Rédiger ainsi cet article :

L'article 1^er de la présente loi

Cet amendement est étroitement lié à l'adoption du premier ou du deuxième amendement concernant l'inapplication du premier alinéa de l'article L0 145 aux présidents des conseils de surveillance des établissements publics nationaux ou des établissements publics de santé. Il a pour objet de préciser que l'entrée en vigueur des dispositions proposées par chacun de ces deux amendements dans le cadre d'un article additionnel sera immédiate suite à la promulgation de la loi organique qu'ils amendent (entrée en vigueur de droit commun). Seul le premier article de cette loi organique entrera lors du prochain renouvellement sénatorial.