En application de l’article 44, alinéa 2, du Règlement, le Sénat déclare irrecevable la proposition de loi visant à faciliter le maintien en rétention des personnes condamnées pour des faits d'une particulière gravité et présentant de forts risques de récidive (n° 298, 2024-2025).

La présente motion propose de déclarer irrecevable la proposition de loi visant à faciliter le maintien en rétention des personnes condamnées pour des faits d’une particulière gravité et présentant de forts risques de récidive, en raison des graves atteintes aux libertés publiques qu’elle porte, et notamment aux droits et libertés que la Constitution garantit.

Outre le fait que cette proposition de loi est inefficace et ne répondra pas aux difficultés d’éloignement que les pouvoirs publics peuvent rencontrer lorsqu’il s’agit d’éloigner des étrangers ayant été condamnés, cette extension considérable des cas dans lesquels un étranger pourra être maintenu en rétention jusqu’à deux cent dix jours apportent à la liberté individuelle une atteinte contraire à l’article 66 de la Constitution. 

Par ailleurs, en autorisant le placement en rétention jusqu’à deux cent dix jours d’étrangers condamnés pour des infractions de nature délictuelle, voire même au seul motif que "leur comportement constitue une menace d’une particulière gravité pour l’ordre public", cette disposition ne parait pas proportionnée à l’objectif poursuivi. Le Conseil constitutionnel ne manquerait pas de considérer que le législateur n’a pas assuré la conciliation entre l’objectif de sauvegarde de l’ordre public et l’exercice des libertés publiques constitutionnellement garanties au nombre desquelles figurent la liberté d’aller et venir.

Avant l'article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport évaluant les conditions dans lesquelles l'autorité administrative procède à l'éloignement des personnes détenues. Ce rapport indique notamment les délais dans lesquels l'autorité administrative notifie les décisions d'éloignement aux personnes dont la détention arrive à échéance ainsi que les délais dans lesquels elle sollicite des pays tiers les laissez-passer consulaires nécessaires à l'éloignement de ces mêmes personnes. Ce rapport indique en outre, par pays, les délais dans lesquels sont délivrés les laissez-passer consulaires des personnes détenues.

Alors que le gouvernement procède à des modifications de la législation en matière de rétention par le biais de proposition de loi, privant ainsi le Parlement d'une étude d'impact et d'un avis du Conseil d'Etat, cet amendement du groupe socialiste, écologiste et républicain demande que le gouvernement rende public dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente proposition de loi un rapport évaluant les conditions dans lesquelles l'autorité administrative procède à l'éloignement des personnes détenues.

En effet, s’il y a bien une situation dans laquelle l’autorité administrative dispose du temps nécessaire pour préparer l’éloignement d’un étranger c’est bien lorsque celui-ci est en détention, a fortiori lorsqu’il s’agit d’une peine longue. La question centrale que pose l’éloignement des personnes détenues n'est donc pas celle de la durée de rétention mais bien davantage celle de la mise à profit, par l’autorité administrative, de la période d’incarcération pour obtenir le laisser-passer consulaire nécessaire à son éloignement et ainsi de pouvoir procéder à l’éloignement sans délai à l’issue de la détention, sans même à avoir placer l’intéressé en rétention ou alors pour la durée la plus brève possible.

En conséquence de quoi, avant toute modification du droit, il serait utile de savoir dans quel délai sont notifiées les décisions d'éloignement pour les personnes détenues, mais également dans quel délai sont sollicités les laissez-passer consulaires pour ces mêmes personnes. Il est bien évident qu'une prolongation de la rétention jusqu'à 7 mois serait infondée si celle-ci avait pour origine le fait que la décision d'éloignement ou la demande de laissez-passer consulaire ne sont intervenues que dans les derniers jours de l'incarcération alors qu'elles auraient pu être sollicitées bien en amont.

Supprimer cet article.

Cette proposition de loi, dans son article premier, entend permettre le maintien en rétention jusqu'à deux cent dix jours des étrangers qui ont fait l'objet d'une condamnation pénale. Or, s’il y a bien une situation dans laquelle l’autorité administrative dispose du temps nécessaire pour préparer l’éloignement c’est bien lorsque l'intéressé est en détention, a fortiori lorsqu’il s’agit d’une peine longue.

En pareille hypothèse, il revient à l'administration de mettre à profit le temps de l'incarcération pour préparer l'éloignement, en sollicitant aussi tôt que possible les laissez-passez consulaires nécessaires à l'éloignement, de sorte à pouvoir y procéder sans délai à l’issue de la détention, sans même à avoir placer l’intéressé en rétention ou alors pour la durée la plus brève possible. L'allongement de la période de détention ne repose donc sur aucun fondement valable.

Par ailleurs, une telle mesure si elle venait à être mise en œuvre aura pour effet d'engorger les centres de rétention administrative. Alors que la vocation de ces centres est de permettre l'éloignement des étrangers, ceux-ci s'apparenteront désormais à des annexes des établissements pénitentiaires, rendant plus difficile et dangereuse la mission des agents qui en ont la responsabilité. En outre cette mesure aura pour effet d'engorger les juridictions administratives en raison de la multiplication des contentieux qu'elle ne manquera pas de générer. Par cet article unique c'est toute notre politique d'éloignement qui risque d'être embolisée par l'allongement de la durée de rétention, à l'inverse de l'objectif poursuivi par ce texte.

Supprimer cet article.

Le présent amendement a pour objet de supprimer l’article 1er de cette proposition de loi. Alors que la rétention administrative n’a pas de but répressif ni punitif, elle est de plus en plus confondue et assimilée à l’incarcération.

La rétention administrative n’a pas la même fonction que la détention carcérale. C’est à la seconde, et non à la première, de protéger la société de personnes dangereuses, indépendamment de leur nationalité, et de garantir leur réinsertion à l’issue de la peine, afin de prévenir la récidive.

Notre groupe partage la volonté de prévenir la récidive des individus condamnés. Mais cette lutte ne doit pas servir de prétexte pour multiplier les mesures répressives à l’égard des étrangers.

En autorisant le placement en rétention jusqu’à deux cent dix jours d’étrangers condamnés pour des infractions de nature délictuelle, voire même au seul motif que "leur comportement constitue une menace d’une particulière gravité pour l’ordre public”, la présente mesure soulève de grave risque d’irrecevabilité constitutionnelle. A ce titre, le conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2011-631 DC du 9 juin 2011, avait décidé de censurer le prolongement de la durée de placement en centre de rétention administratif de douze mois supplémentaires, jugeant que cette prolongation apportait une atteinte à la liberté individuelle disproportionnée et contraire à l'article 66 de la Constitution. 

Enfin, plutôt que d’allonger inutilement la rétention administrative des personnes condamnées, le suivi en prison et le suivi médico-social en sortie de prison devraient être impérativement au cœur de l’attention des politiques publiques. Pour ce faire, la question des moyens pour la justice est centrale, afin d’empêcher les sorties sèches de prison. Pour rappel, 63% des détenus libérés de prison en « sortie sèche », sans accompagnement, récidivent dans les 5 ans. La préparation à la sortie est donc absolument nécessaire pour neutraliser les individus dangereux sur notre territoire.

Supprimer cet article.

Actuellement, l'article L. 742-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) prévoit que les étrangers condamnés à une peine d'interdiction du territoire pour des actes de terrorisme ou faisant l'objet d'une décision d'expulsion édictée pour un comportement lié à des activités à caractère terroriste pénalement constatées peuvent être maintenus en rétention administrative pendant 180 jours maximum.

Le magistrat du siège peut même décider, en vertu de l'article L. 742-7 du CESEDA, de prolonger cette rétention administrative jusqu'à 210 jours, à titre exceptionnel.

Ces dispositions particulièrement attentatoires aux libertés, puisqu'il s'agit d'une rétention administrative, peuvent se comprendre et se justifier s'agissant des étrangers en situation irrégulière ayant commis des actes en rapport avec une entreprise terroriste.

La proposition de loi, dans le texte issu de la commission, suggère en revanche d'étendre ce dispositif aux infractions « de droit commun », à savoir tous les crimes et les délits punis de cinq ans ou plus d’emprisonnement ou si son comportement constitue une menace d’une particulière gravité pour l’ordre public.

Cette extension d'un régime d'exception, actuellement dédié aux auteurs d'infractions terroristes, qui, pour certaines, sont réprimées de la réclusion criminelle à perpétuité, aux auteurs d'infraction de droit commun, ne nous paraît pas opportune.

Tout d'abord, évidemment, nous ne souhaitons en aucun cas que des individus dangereux puissent se retrouver « dans la nature », a fortiori s'ils font l'objet d'une mesure de quitter le territoire national et qu'ils ont déjà été condamnés pour des faits graves.

Cependant, le dispositif proposé par la proposition de loi est disproportionné. En effet, le texte précise que l'éloignement de l'étranger doit rester une perspective raisonnable, mais les chiffres issus du rapport national et local 2023 sur les centres et locaux de rétention administrative  montrent que le nombre d'éloignements en fonction du nombre de jours passés dans les CRA hexagonaux est surtout très important au début de la rétention.

Selon le rapport, l'écrasante majorité des éloignements (81 %) a lieu pendant les 45 premiers jours de la rétention et moins de 8 % ont lieu durant les prolongations exceptionnelles, celles qui vont au-delà des 60 jours.

L'allongement de la durée à 90 jours n'a donc absolument pas permis d'éloigner davantage, elle a simplement maintenu en rétention des personnes étrangères qui n'avaient en réalité que peu de perspectives d'être éloignées.

Surtout, les longues périodes d'enfermement s'accompagnent d'une dégradation significative de la santé mentale des personnes enfermées (tentatives de suicide, automutilation, mais aussi violences entre personnes retenues et envers le personnel des CRA, etc.)

Nous comprenons, bien sûr, la volonté de maintenir en rétention les personnes présentant un potentiel danger pour la société. Mais les conditions très dures de rétention, ayant un impact mental fort sur les personnes retenues, ne favorisent pas du tout la prévention de la récidive. D'aucuns diraient que c'est même sans doute l'inverse.

De plus, la rétention administrative n'est pas, par définition, une détention judiciaire : les personnes qui y sont enfermées ne purgent pas de peine. La mise à l'écart de la société pour cause de danger ne devrait pas être un motif de rétention administrative : cela serait contraire aux grands principes de notre droit et aux garanties qui sont attachées aux peines restrictives de liberté. En d'autres termes, la rétention administrative n'est pas une et ne peut pas être une mesure de prévention de la récidive.

Ajoutons, pour conclure, que cette proposition de loi reprend un amendement qui avait été adopté en novembre dernier par le Sénat en réponse au meurtre de Philippine Le Noir de Carlan en septembre 2024 par un étranger en situation irrégulière. Or, celui-ci était effectivement en rétention administrative, mais il y est resté moins longtemps que le maximum légal actuel (à savoir 90 jours).

Ainsi, même si le dispositif suggéré par la présente proposition de loi était en vigueur à l'époque, il n'aurait sans doute malheureusement pas empêché le sordide meurtre de Philippine, puisque son assassin présumé a été relâché 15 jours avant la fin légale du délai de 90 jours.

Enfin, la proposition de loi étend un régime d'exception — celui qui concerne les personnes ayant été condamnées pour des faits en lien avec une entreprise terroriste — à des infractions de droit commun. Un véritable « doigt dans l'engrenage » que le législateur devrait arrêter net, pour éviter d'étendre encore plus des mesures exceptionnelles à des infractions… communes.

Alinéa 4

Après le mot :

alinéa,

insérer les mots :

le mot : « expulsion » est remplacé par le mot : « éloignement » et

En cohérence avec les dispositions ajoutées par la commission, le présent amendement modifie le premier alinéa de l’article L. 742-6 du CESEDA pour permettre l’application de ce régime dérogatoire de rétention aux étrangers qui font l’objet d’une mesure d’éloignement édictée pour un comportement lié à des activités terroristes, et non plus seulement d’une décision d’expulsion. Il s’agirait ainsi notamment d’inclure les obligations de quitter le territoire français (OQTF), qu’elles soient prononcées pour un motif d’ordre public ou consécutives à un retrait ou à un refus de titre de séjour motivé par de tels agissements.

Alinéa 6

Remplacer le mot :

cinq

par le mot :

trois

Les prisons françaises contiennent 25% de détenus étrangers. Cette surreprésentation des étrangers dans la population carcérale entraîne des problèmes régulièrement soulevés de surpopulation carcérale.  

Cet amendement vise donc à étendre le dispositif prévu par cette proposition de loi aux étrangers condamnés définitivement pour des crimes ou délits punis de 3 ans ou plus d’emprisonnement et ayant fait l’objet d’une peine d’interdiction du territoire.  

Supprimer cet article.

Cet amendement du groupe Écologiste, Solidarité et Territoires a pour objet de s’opposer au caractère suspensif de l’appel du préfet contre la décision du juge des libertés et de la détention de lever la décision de placement en centre de rétention administratif. 

De l'avis de la CIMADE, l'allongement de la durée de rétention n'augmente pas nécessairement le taux d'éloignement effectif. En revanche, cela contribue à la détérioration des conditions d’enfermement des personnes et a des effets délétères sur leur état physique et mental, constats partagés par les différents acteurs travaillant en CRA.

Ces longues périodes d’enfermement sans éloignement effectif contribuent aussi à la hausse des tensions au sein des centres de rétention, et à une saturation des juridictions.

Enfin, une telle extension des pouvoirs du préfet pourrait conduire à une utilisation abusive de la rétention administrative, transformant celle-ci en un outil de gestion de la politique sécuritaire plutôt qu'un moyen de garantir l'exécution des mesures d'éloignement.

Cet empiètement du pouvoir administratif sur le pouvoir judiciaire va aussi à l’encontre du principe de l’indépendance de l’autorité judiciaire, principe découlant de l’article 66 de la Constitution. 

Alinéa 1

Remplacer le mot :

cinq

par le mot :

trois

Cet amendement vise à aligner les conditions d’application de l’article L. 743-22 du code de l’entrée et du séjour des étrangers tel que modifié par cette proposition de loi aux étrangers condamnés définitivement pour des crimes ou délits punis de 3 ans ou plus d’emprisonnement et ayant fait l’objet d’une peine d’interdiction du territoire. 

Supprimer cet article.

L’article 3 de la présente PPL a pour objet de favoriser l’allongement de la durée de rétention des personnes étrangères en centre de rétention administrative, en proposant une fusion de diverses prolongations par une prolongation unique de 30 jours. 

De l’avis de la Cimade, cette PPL, en encourageant le placement et le maintien en rétention des personnes sortantes de prison, alimente une fois de plus l’amalgame entre personne étrangère et délinquance, et le détournement de la rétention administrative qui ne peut pourtant pas se fonder, comme son nom l’indique, sur des motifs pénaux.

Rédiger ainsi cet article :

La section 2 du chapitre II du titre IV du livre VII du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile est ainsi modifiée : 

1° Le dernier alinéa de l’article L. 742-4 est ainsi modifié : 

a) Après la première phrase, est insérée une phrase ainsi rédigée : « La prolongation de la rétention peut être renouvelée deux fois, à chaque fois pour une période de trente jours, dans les mêmes conditions. » ;

b) À la dernière phrase, le mot : « soixante » est remplacé par les mots : « cent quatre-vingt-deux jours » ; 

2° L’article L. 742-5 est abrogé ; 

3° L’article L. 742-7 est ainsi modifié : 

a) À la première phrase, les mots : « conditions prévues à l’article L. 742-5 » sont remplacés par les mots : « cas prévus aux 2° et 3° de l’article L. 742-4 » ;

b) La seconde phrase est ainsi rédigée : « Si le juge ordonne la prolongation de la rétention, la durée maximale de la rétention n’excède alors pas trois cents quatre-vingts jours. »

L’article initial de la proposition de loi visait à faciliter les conditions de prolongations dans les CRA tout en conservant les durées initiales de droit commun (90 jours) et du régime dérogatoire (210 jours).  

Cet amendement prévoit de renforcer le dispositif. En premier lieu, il autorise le juge à procéder deux fois aux prolongations de la rétention pour une durée maximum prévue par le droit européen de cent quatre vingt-deux jours. De plus, il aligne la possibilité de prolongation exceptionnelle du maintien de la durée maximale de rétention au niveau européen prévu par la directive “Retour”, il porte en cela la durée de rétention maximale pour ces cas exceptionnels à 380 jours. 

Après l’article 3

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa de l’article L. 341-2, à l’article L. 342-1, aux deux alinéas de l’article L. 343-10, à la première phrase du premier alinéa de l’article L. 352-7, au premier alinéa des articles L. 741-1, L. 741-2 et L. 741-10, aux articles L. 742-1 et L. 742-3 et au premier alinéa de l’article L. 751-9, les mots : « quatre jours » sont remplacés par les mots : « quatre-vingt-seize heures » ;

2° Au second alinéa de l’article L. 342-4, les mots : « six jours » sont remplacés par les mots : « cent quarante-quatre heures » ;

Le présent amendement vise à faciliter la computation des délais pour le placement en rétention administrative et en zone d’attente.

La loi du 26 janvier 2024 a porté le délai de placement initial en rétention de quarante-huit heures à quatre jours, afin de permettre aux services concernés de traiter dans de bonnes conditions les procédures en cause et d’alléger la charge résultant des présentations au juge.

La portée de cet allongement a néanmoins été réduite par un avis de la Cour de cassation du 7 janvier 2025 (n° 24-70.008, Bull.).

Saisie sur les points de départ et d’expiration des quatre jours du placement initial en rétention, la Cour a ainsi jugé que ce délai « court à compter de la notification de la décision initiale de placement, de sorte que le premier jour doit être décompté » et « expire le dernier jour à minuit, sans prolongation en cas d’expiration un dimanche ou un jour férié ». 

Si cette interprétation n’était généralement pas celle des juridictions de première instance et d’appel ni manifestement celle souhaitée par le législateur, la Cour de cassation a jugé que la lettre de la loi ne permettait pas d’autre interprétation. Dès lors, en application de cet avis, lorsqu’un étranger est placé en rétention (articles L. 741-1, L. 751-9, L. 752-2 ou L. 753-1 du CESEDA), le jour du placement en rétention doit être compté comme le premier jour. En suivant cet avis, pour un placement en rétention notifié le 1^er janvier à 15 heures, le délai de quatre jours s’achève désormais le 4 janvier à 24 heures. Il en résulte également que dans le cas où la notification de la décision de placement et ce placement interviennent en fin de journée, le jour en question est décompté dans son intégralité.

Cette règle de calcul est transposable aux placements en zone d’attente (articles L. 341-2 ou L. 351-1) et au dispositif de prorogation du maintien en zone d’attente (article L. 342-4) en cas de demande d’asile tardive de l’étranger en zone d’attente. Dans ce dernier cas, le jour du dépôt de la demande d’asile doit compter pour un jour entier dans le décompte des six jours.

Conformément à la volonté du législateur de permettre aux services de l’État de disposer d’un délai de quatre jours effectifs, il est proposé de décompter en heures la durée de placement initial en rétention et en zone d’attente (« quatre-vingt-seize heures » au lieu de « quatre jours ») et de prorogation du maintien en zone d’attente en cas de demande d’asile tardive de l’étranger (« cent quarante-quatre heures » au lieu de « six jours »). Ainsi, pour un placement en rétention notifié le 1^er janvier à 15 heures, le délai de rétention s’achèvera le 5 janvier à 15 heures.

Après l’article 3

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À la deuxième phrase du premier alinéa de l’article L. 813-13 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, après le mot : « celle-ci », sont insérés les mots : « , les heures auxquelles la personne retenue a pu s’alimenter ».

Dans une décision du 28 mai 2024 (n° 2024-1090 QPC), le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution la deuxième phrase du premier alinéa de l’article L. 813-13 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, relative aux mentions devant figurer au procès-verbal dressé à la fin de la retenue d'un étranger aux fins de vérification de son droit de circulation et de séjour. Le Conseil constitutionnel a considéré que le défaut d’une mention à ce procès-verbal des conditions dans lesquelles l’étranger a pu s’alimenter pendant la retenue pour vérification du droit au séjour ne permettait pas à l’autorité judiciaire du respect de la dignité de la personne humaine.

 Le Conseil constitutionnel a différé au 1er juin 2025 les effets de l’annulation de ces dispositions, afin de laisser au législateur le temps de compléter la loi en ce sens.

 Il est donc proposé d’amender la deuxième phrase du premier alinéa de l’article L. 813-13 du CESEDA, afin d’y insérer l’obligation de mentionner au procès-verbal de fin de la retenue pour vérification du droit au séjour les heures auxquelles l’étranger a pu s’alimenter.

Après l'article 3

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile est ainsi modifié :

1° La vingt-et-unième ligne du tableau du second alinéa de l’article L. 762-1, la vingt-et-unième ligne du tableau du second alinéa de l’article L. 763-1, la dix-septième ligne du tableau du second alinéa de l’article L. 764-1, la dix-neuvième ligne du tableau du second alinéa de l’article L. 765-1 et la dix-neuvième ligne du tableau du second alinéa de l’article L. 766-1 sont remplacées par trois lignes ainsi rédigées :

 « 

 » ;

2° La trente-et-unième ligne du tableau du second alinéa de l’article L. 762-1, la trente-et-unième ligne du tableau du second alinéa de l’article L. 763-1, la vingt-cinquième ligne du tableau du second alinéa de l’article L. 764-1, la vingt-septième ligne du tableau du second alinéa de l’article L. 765-1 et la vingt-septième ligne du tableau du second alinéa de l’article L. 766-1 sont ainsi rédigées :

« 

 » ;

 3° Au 10° de l’article L. 764-2, et aux 12° des articles L. 765-2 et L. 766-2, les mots : « A l’article » sont remplacés par les mots : « Aux articles L. 742-6, L. 742-7 et ».

Le présent amendement vise à permettre l’application des dispositions de la proposition de loi dans les collectivités à spécialité législative en matière de droit des étrangers (Saint-Barthélemy, Saint-Martin, îles Wallis et Futuna, Polynésie française et Nouvelle-Calédonie).

Après l'article 3

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Les articles 1^er à 3 entrent en vigueur à une date fixée par décret en Conseil d’État, et au plus tard trois mois après la publication de la présente loi.

Le présent amendement précise la date d’entrée en vigueur des dispositions relatives à la rétention administrative. Compte tenu de la nécessité de prendre les dispositions réglementaires nécessaires à leur application, il est proposé de reporter cette entrée en vigueur à une date fixée par décret en Conseil d’État, et au plus tard trois mois après la publication de la présente loi.