Alinéa 131 du rapport annexé

A la fin de la seconde phrase, remplacer les mots :

LPFP 2009-2011

par les mots :

LPFP 2009-2012

Alinéa 170 du rapport annexé

Supprimer les mots :

compte tenu de l'absence de réforme de grande ampleur de la fiscalité programmée à ce jour,

A. - Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

II. - Dans un scénario alternatif où la croissance en moyenne annuelle du produit intérieur brut en volume serait de 2 % en 2011, 2012, 2013 et 2014, elle s'établit comme suit :

1° Évolution du besoin de financement des administrations publiques :

(En points de PIB)

2° Évolution de la dette des administrations publiques :

(En points de PIB)

B. - En conséquence, faire précéder cet article de la mention :

I. -

Cet amendement a pour objet d'améliorer la sincérité du présent projet de loi afin d'appeler l'attention sur les efforts complémentaires à réaliser si la croissance du PIB est inférieure aux prévisions.

1. Une cause essentielle du non respect des programmations en ce qui concerne le solde des administrations publiques est l'optimisme systématique de l'hypothèse de croissance du PIB.

Il est certes toujours possible de discuter des hypothèses de croissance triennales dans le cas d'une programmation particulière, et de confronter, de manière assez vaine, les arguments suggérant que la croissance sera supérieure ou inférieure à 2 %. La vérité est :

- que personne n'en sait rien ;

- que, si l'on retient systématiquement une hypothèse de 2,5 %, on est certain sur longue période de surestimer la croissance d'environ 0,5 point par an ;

- que, si l'on retient systématiquement une hypothèse de 2 %, on est certain sur longue période de ne pas se tromper de beaucoup.

Dans ces conditions, si l'objectif est d'afficher une trajectoire crédible de dette et de solde publics, il n'est manifestement pas justifié de retenir une hypothèse de croissance du PIB de 2,5 % en 2012-2014, comme le fait le présent projet de loi. Une hypothèse de 2 % serait plus appropriée.

2. Les travaux récents sur la règle de solde sont parvenus à un consensus sur le fait que les hypothèses économiques sur lesquelles reposent les programmations doivent être prudentes.

C'est ce que le président et le rapporteur général de votre commission des finances appellent la « règle de sincérité ». Ainsi, dans une note adressée le 17 mai 2010 à Michel Camdessus, ils estiment qu'« on pourrait prévoir, par convention, que les programmes de stabilité sont construits en fonction du taux de croissance moyen du PIB constaté au cours des dix dernières années  ou de toute autre méthode prudente résultant, par exemple, d'une concertation au sein de l'Eurogroupe ».

Le groupe de travail présidé par Michel Camdessus envisage quant à lui (sans être parvenu à un consensus) la mise en place d'un comité d'experts chargé de se prononcer à ce sujet. Il y voit une condition de la sincérité du débat budgétaire, et se réfère à l'article 47-2 de la Constitution, qui pose le principe de la sincérité des comptes publics.

Par ailleurs, l'article 4 de la proposition de directive sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres, rendue publique par la Commission européenne le 29 septembre 2010 ,  prévoit que : « les États membres veillent à baser leur planification budgétaire sur des prévisions macroéconomiques et budgétaires réalistes, en utilisant les informations les plus actuelles. La planification budgétaire repose sur le scénario macrobudgétaire le plus probable ou sur un scénario plus prudent qui met en évidence, de manière détaillée, les écarts par rapport au scénario le plus probable. (...) Les prévisions macroéconomiques et budgétaires établies aux fins de la planification budgétaire incluent des scénarios macroéconomiques alternatifs permettant d'étudier la trajectoire des variables budgétaires dans différentes conditions économiques ».

Dans ces conditions, il paraît nécessaire de modifier le présent article afin d'insérer un scénario alternatif.

Il est à noter que le programme de stabilité 2010-2013 comprend un scénario alternatif de croissance à 2,25 % (contre 2 % dans le scénario proposé par le présent amendement). Le principe d'un scénario de croissance alternatif ne constituerait donc pas une innovation.

Rédiger ainsi cet article : 

I. - L'objectif d'augmentation cumulée par rapport à 2010 des dépenses des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale est fixé aux montants suivants, définis en milliards d'euros de 2010 :

II. - Pour l'application du I :

A. - Les montants des dépenses résultant du tableau ci-avant sont actualisés en fonction de la prévision d'indice des prix à la consommation hors tabac associée au projet de loi de finances pour l'année concernée.

B. - Le montant de dépenses de 2010 pris comme référence est le plus récent publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques à la fin du premier semestre de l'année concernée.

1. Dans sa rédaction actuelle, le présent article prévoit que « l'évolution des dépenses des administrations publiques s'établit à + 0,8 % en volume en moyenne annuelle ».

Cette rédaction présente plusieurs inconvénients :

- tout d'abord, elle n'est pas compatible avec le rapport annexé, qui retient un taux de + 0,6 % (le taux de 0,8 % s'entendant corrigé de la disparition du plan de relance) ;

- ensuite, le rapport annexé précise que ce taux n'a pas vocation à s'appliquer chaque année, mais doit s'apprécier en moyenne sur la période, de sorte qu'il ne sera pas possible de juger du respect de la règle avant que l'exécution 2014 soit connue (soit en 2015), ce qui prive la règle de toute portée pratique. C'est particulièrement dommageable, le présent article étant de loin le plus important pour la maîtrise de la dépense : peut importe en réalité que les dépenses de l'Etat ou des régimes obligatoires de base soient maîtrisées, si les autres dépenses publiques dérapent.

Cet amendement résout ce double problème, en définissant les montants, annuels, en milliards d'euros constants, sur la base des prévisions d'évolution annuelles retenues par le rapport annexé.

2. L'expression des montants par une augmentation cumulée par rapport à 2010 vient du fait que le montant définitif des dépenses des administrations publiques de 2009, et a fortiori de 2010, n'est pas  encore connu. Il est d'autant plus impératif que la prévision de dépenses de 2010 soit respectée, afin de ne pas remettre en cause la programmation du Gouvernement.

3. Pour que la norme puisse être utilisée en cours d'année comme instrument de pilotage de la dépense, il faut que, pour chaque année, elle soit convertie en euros courants. C'est ce que prévoit le II de la rédaction proposée : la conversion s'effectuerait sur la base de l'indice des prix à la consommation associé au projet de loi de finances de l'année concernée.

Un tel dispositif (montants en milliards d'euros constants auxquels s'applique l'indice des prix à la consommation prévisionnel de chaque année considérée) ne constitue pas une novation. C'est celui qui a été retenu pour les lois de programmation militaires.

A. - Remplacer la première phrase de cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

I. - Les dépenses du budget général de l'Etat et les prélèvements sur recettes ne peuvent, à périmètre 2010, excéder 352,3 milliards d'euros, pour chacune des années 2011, 2012, 2013 et 2014, en euros de 2010. Ce montant est actualisé en fonction de la prévision d'indice des prix à la consommation hors tabac associée au projet de loi de finances pour l'année concernée.

B. - En conséquence, faire précéder la seconde phrase de cet article de la mention :

II. -

Il s'agit de préciser la norme de dépenses de l'Etat, en retenant une formulation analogue à celle de l'amendement à l'article 4.

En effet, dans la rédaction actuelle la première phrase du présent article prévoit que « la progression annuelle des dépenses du budget général de l'État et des prélèvements sur recettes est, à périmètre constant, au plus égale à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation ».

Cette rédaction présente une ambiguïté. En effet, elle donne l'impression que ce qui importe est l'évolution des dépenses par rapport à l'année précédente, et non leur niveau. Ainsi, on pourrait craindre qu'un gouvernement, après avoir laissé les dépenses déraper en début de période, les stabilise ensuite en volume, et affirme qu'il respecte la norme, alors même que l'on partirait d'un niveau plus élevé.

Le présent amendement propose de convertir cette règle en plafonds annuels, afin d'ôter toute ambiguïté. Le montant retenu correspond à celui figurant à l'alinéa 156 du rapport annexé.

Alinéa 1 

Au début, insérer les mots :

Pour chacune des années 2011 à 2014, 

1° Cet amendement précise que le présent article s'applique jusqu'en 2014.

En effet, le présent article ne précise pas quelle sera sa période d'application.

L'article 1^er du présent projet de loi disposant que « les articles 2 à 10 de la présente loi fixent [...] les objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques pour les années 2011 à 2014  », cela semble impliquer  qu'il s'agit de la période 2011-2014.

Pourtant, l'exposé des motifs du présent projet de loi indique que « l'article 7 pose la règle de la stabilisation en valeur sur la période 2011-2013 des concours financiers de l'État aux collectivités locales, hors fonds de compensation de la TVA. Cette règle est appliquée pour élaborer le budget triennal 2011-2013 », ce qui suggère que l'année 2014 n'est pas concernée par le dispositif.

Cet amendement propose de lever cette ambiguïté et d'aligner la durée du gel en valeur des dépenses des administrations locales sur celle fixée à l'article 5 pour l'Etat.

2° Cet amendement précise en outre que la norme s'applique pour chacune des années de la période.

I. Alinéas 1 et 3

Après les mots :

milliards d'euros

insérer les mots :

de 2010

II. Alinéa 2

Rédiger ainsi cet alinéa :

III. Alinéa 4

Rédiger ainsi cet alinéa :

IV. - Après l'alinéa 4, insérer un paragraphe ainsi rédigé :

II bis. - Pour l'application du I et du II, ces montants sont actualisés en fonction de la prévision d'indice des prix à la consommation hors tabac associée au projet de loi de finances pour l'année concernée.

En effet, il est peu probable que l'inflation, par nature très erratique, soit exactement de 1,5 % en 2011 et 1,75 % ensuite, comme le prévoit le Gouvernement. Dès lors, l'expression des dépenses en euros courants présente plusieurs inconvénients :

- il est pratiquement certain que les montants votés ne seraient pas respectés, puisqu'il n'est pas possible de prévoir avec certitude les fluctuations de l'inflation ;

- les dépenses des administrations publiques (article 4) et de l'Etat (article 5) sont définies en euros constants, ce qui si l'inflation ne correspondait pas aux prévisions, introduirait une incohérence dans la programmation. Il convient donc d'harmoniser les dispositifs des articles 4, 5 et 8.

Comme, pour une année donnée, on a besoin d'une norme exprimée en euros courants (pour permettre le « pilotage » de la dépense), ces montants seraient indexés chaque année sur la prévision d'indice des prix à la consommation associée au projet de loi de finances (comme dans le cas des lois de programmation militaire).

Alinéa 1 

Après le mot :

fixé

insérer les mots :

, à périmètre constant,

Pour être effective, une norme de dépenses appliquée à un groupe d'administrations publiques doit être définie à périmètre constant, pour empêcher les manipulations liées aux changements de périmètre. Ainsi, les articles 5 (dépenses de l'Etat), 6 (plafonds des missions de l'Etat), 7 (dotations aux collectivités territoriales), et le II du 8 (ONDAM) dont définis à périmètre constant.

Alinéa 5 

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Son montant ne peut être inférieur à 0,3 % de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie.

Cet amendement prévoit que la part de l'ONDAM mise en réserve ne peut être inférieure à 0,3 % de l'ONDAM.

Ce taux correspond au montant de mises en réserve de 2010 (500 millions d'euros) et au montant prévu pour 2011 (530 millions d'euros).

Alinéa 2 

Rédiger ainsi cet alinéa :

1. L'article 9 constitue un progrès important. Conformément aux préconisations de la commission des finances et du rapport Camdessus, il prévoit un plancher de mesures nouvelles en recettes devant être prises sur la période de la programmation pour atteindre l'objectif de solde.

2. Si l'on considère, comme le Gouvernement, que la totalité ou presque ce ces mesures nouvelles doivent provenir de réductions de niches fiscales et sociales, la règle de « gage » des niches figurant dans l'actuelle loi de programmation ne se justifie plus puisque, désormais, il faudra non seulement gager les niches nouvelles, mais parvenir à des suppressions nettes de niches.

3. Cet impératif est renforcé par la règle très ambitieuse introduite aux II et III du présent article par l'Assemblée nationale, selon laquelle le montant total des niches doit, à périmètre constant, être gelé en valeur à compter de 2011. Compte tenu du dynamisme spontané des niches, cela représentera un effort annuel substantiel.

A. - Au début de cet article, insérer les mots :

Nonobstant les dispositions de l'article 1^er,

B. - Remplacer les mots :

au cours de la période mentionnée à l'article 1^er

par les mots :

à compter du 1^er janvier 2009

Ce II résulte d'un amendement de votre commission des finances, s'inspirant lui-même des travaux de la mission d'information de l'Assemblée nationale sur les niches fiscales (2008).

1. L'Assemblée nationale a rétabli la règle de « durée limitée » des niches, qui avait disparu du texte initial du présent projet de loi, mais elle l'a fait uniquement pour les niches créées ou étendues de 2011 à 2014. Les niches créées entre 2009 et 2011, passeraient ainsi du statut de niche « à durée déterminée » à celui de niches « à durée indéterminée ».

Alinéa 1 

Au début de cet alinéa, supprimer les mots :

Pendant la période mentionnée à l'article 1^er et

Alinéa 5 

Compléter cet alinéa  par une phrase ainsi rédigée :

Pour les mesures en vigueur au 1^er janvier 2009, cette évaluation est présentée au plus tard le 30 juin 2011.

Le présent article ne reprend pas la dernière phrase de l'article 12 de la loi de programmation des finances publiques 2009-2012 (lui-même abrogé par l'article 14 du présent projet de loi) selon laquelle pour les niches fiscales et sociales en vigueur la date de sa publication (soit au 11 février 2009), le Gouvernement présente au Parlement une évaluation de son efficacité et de son coût « au plus tard le 30 juin 2011 ».

Certes, le rapport annexé au présent projet de loi indique que « dans le prolongement de la démarche engagée à l'occasion de la première loi de programmation des finances publiques et de la révision générale des politiques publiques (RGPP), l'évaluation de l'ensemble des dispositifs d'atténuation de recettes fiscales et sociales permettra d'éclairer le Gouvernement et le Parlement pendant la durée de programmation sur leur coût, leur efficacité et le cas échéant les réformes possibles, voire nécessaires. Une première évaluation globale de ces dispositifs sera remise au Parlement avant le 30 juin 2011, conformément aux dispositions de la LPFP 2009-2011 ».

Il n'y a cependant pas de raison de « dégrader » l'engagement de présenter ce rapport, en le faisant passer du corps du texte au rapport annexé.

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

A compter de 2011, le Gouvernement adresse au Parlement, au moins deux semaines avant sa transmission à la Commission européenne en application de l'article 121 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le projet de programme de stabilité. Le Parlement débat de ce projet et se prononce par un vote.

Le Conseil Ecofin du 7 septembre 2010 a modifié le code de conduite de manière à ce que les programmes de stabilité soient transmis à la Commission européenne en amont de la discussion budgétaire, dès le mois d'avril, dans le cadre du futur « semestre européen ». Cette modification de calendrier entrera en vigueur dès 2011.

Alinéa 3 

Compléter cet alinéa par deux phrases ainsi rédigées :

Cette évaluation est présentée en prévision pour l'année suivante et, pour les années révolues, en exécution, à compter de l'année 2009. Dans les deux cas, elle distingue le coût de chacune des principales mesures nouvelles.

Pour que cette disposition apporte une plus-value au rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution annexé au projet de loi de finances, il convient de spécifier :

- que le Gouvernement présente cette évaluation pour chaque année de la programmation (ce qui est peut-être sous-entendu mais mériterait d'être explicité) ;

- que ces estimations ventilent le coût entre les principales mesures.

 En effet, les rapports sur les prélèvements obligatoires et leur évolution n'indiquent habituellement ce coût que pour l'année en cours et l'année suivante, nécessairement en prévision. Les données en exécution ne concernent que l'impact global des mesures nouvelles, exprimées en points de PIB.

Il est à noter que le rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution annexé au projet de loi de finances pour 2011 innove à cet égard, puisqu'il comporte une telle ventilation pour les années

Après l'alinéa 1 

Insérer trois alinéas ainsi rédigés :

Il est présenté dans un document unique et rendu public. Il fait le point sur la mise en œuvre de chacun des articles 3 à 11 et du I du présent article à compter de l'année 2011. Pour les articles 5, 6, 7 et 8, il indique en particulier les données d'exécution à périmètre constant.

Ce document dresse également un bilan de l'application des programmes de stabilité transmis à la Commission européenne en application de l'article 121 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne dont la période de programmation comprend la dernière année révolue. Il indique en particulier l'évolution des dépenses, au périmètre de l'année précédente et au sens de la comptabilité nationale, de l'Etat, des organismes divers d'administration centrale, des administrations publiques centrales, des administrations de sécurité sociale et des administrations publiques locales, à compter de l'année 2010.

Si le Gouvernement estime qu'il existe un risque sérieux que les articles 4, 5, 6, 7, 8 ou 9 ne soient pas respectés en ce qui concerne l'année en cours ou les années suivantes, ce document indique les mesures qu'il entend prendre afin d'en assurer le respect pour l'année en cours et les années suivantes.

1. Il s'agit tout d'abord de permettre au Parlement de disposer des données de base relatives à l'exécution des lois de programmation des finances publiques et des programmes de stabilité.

Il est en effet paradoxal que, s'agissant du document qui détermine notre stratégie de finances publiques (le programme de stabilité), il ne soit pas possible aujourd'hui de comparer les données en prévision et en exécution, par catégories d'administrations publiques.

Actuellement, les données disponibles présentent un triple inconvénient :

- elles sont partielles. Ainsi, les rapports du Gouvernement préalables aux débats d'orientation des finances publiques n'évaluent la mise en œuvre que des articles 2 (trajectoires de dette et de solde), 5 (dépenses de l'Etat), 6 (plafonds des missions) et 11 (gage des niches fiscales et sociales) ;

- elles sont éparses. Par exemple, l'exécution de l'article 7 (dotations aux collectivités territoriales) doit être cherchée dans le « jaune » dédié ;

- elles ne sont généralement pas à périmètre constant, alors que la norme est définie à périmètre constant.

Cet amendement prévoit de corriger ces inconvénients, en faisant en sorte que le Gouvernement publie (par exemple dans son rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques) une synthèse  chiffrée et exhaustive de la mise en œuvre de chacun des articles du présent projet de loi, qui fournirait en outre les données d'exécution en dépenses à périmètre constant (non seulement dans le cas du présent projet de loi, mais aussi dans celui des programmes de stabilité).

2. Cet amendement a également pour objet d'ébaucher un dispositif de pilotage infra-annuel des dépenses publiques.

Le présent projet de loi constitue une nouvelle programmation, comme il en a existé de nombreuses autres : les douze programmes de stabilité adressés à la Commission européenne depuis la fin des années 1990, les neuf programmations pluriannuelles annexées aux projets de lois de finances depuis le projet de loi de finances pour 2003 en application de l'article 50 de la LOLF, et la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.

Pour que le présent projet de loi soit plus efficace que les vingt-deux programmations qui l'ont précédé depuis la fin des années 1990, avec une inutilité à peu près totale, il faut qu'il prévoie un dispositif de pilotage infra-annuel des finances publiques, et en particulier des dépenses publiques. L'objectif de dépenses publiques ne peut en effet demeurer un « vœu pieux ».

Avant l'alinéa 1 

Insérer un paragraphe ainsi rédigé :

I A. - Pour l'application de la présente loi, au titre d'une année donnée :

1° Si l'augmentation cumulée par rapport à 2010 des dépenses des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale, hors administrations publiques locales, excède les montants prévus par le tableau ci-après, exprimés en milliards d'euros de 2010, cet excédent de dépenses peut être compensé par des mesures nouvelles supplémentaires au sens de l'article 9 ;

Pour l'application des deux alinéas précédents, les montants des dépenses résultant du tableau ci-avant sont actualisés en fonction de la prévision d'indice des prix à la consommation hors tabac associée au projet de loi de finances pour l'année concernée.

2° Si le niveau cumulé des mesures nouvelles depuis 2011 est inférieur aux montants prévus à l'article 9, ce manque de ressources peut être compensé par une réduction des dépenses des administrations publiques, hors administrations publiques locales, par rapport aux montants prévus au 1°.

En effet, pour être crédible, la règle ne doit pas préjuger des choix de politique économique qui seront faits en 2012. Actuellement, même en prenant en compte le montant élevé des mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires en 2011, les trois quarts de l'effort concerneraient les dépenses.

Par ailleurs, dans l'hypothèse où la norme de dépenses, très ambitieuse, ne pourrait être tenue, il conviendrait de prendre des mesures d'ajustement complémentaires en ce qui concerne les recettes.

Aussi, il semble nécessaire de préciser qu'il est possible de s'écarter du présent projet de loi dans le cas des dépenses ou des recettes publiques, dans un sens aggravant le déficit, dès lors que ce « dérapage » est compensé à due concurrence par des mesures sur les recettes ou les dépenses publiques. C'est ce que suggère en particulier le rapport Camdessus, qui recommande une « fongibilité entre plafonds des dépenses et mesures nouvelles en recettes ».