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N° 142 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2025 |
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AVIS PRÉSENTÉ au nom de la commission des affaires sociales (1)
sur le projet de loi |
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TOME III RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE |
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Par Mme Pascale GRUNY, Sénateur |
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(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Mouiller, président ; Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale ; Mme Pascale Gruny, M. Alain Milon, Mme Annie Le Houerou, MM. Bernard Jomier, Olivier Henno, Dominique Théophile, Mmes Cathy Apourceau-Poly, Véronique Guillotin, M. Daniel Chasseing, Mme Raymonde Poncet Monge, vice-présidents ; Mmes Viviane Malet, Annick Petrus, Corinne Imbert, Corinne Féret, Jocelyne Guidez, secrétaires ; Mmes Marie-Do Aeschlimann, Christine Bonfanti-Dossat, Corinne Bourcier, Brigitte Bourguignon, Céline Brulin, M. Laurent Burgoa, Mmes Marion Canalès, Maryse Carrère, Catherine Conconne, Patricia Demas, Chantal Deseyne, Brigitte Devésa, M. Jean-Luc Fichet, Mme Frédérique Gerbaud, MM. Xavier Iacovelli, Khalifé Khalifé, Mmes Florence Lassarade, Marie-Claude Lermytte, M. Martin Lévrier, Mmes Monique Lubin, Brigitte Micouleau, Laurence Muller-Bronn, Solanges Nadille, Anne-Marie Nédélec, Guylène Pantel, Émilienne Poumirol, Frédérique Puissat, Marie-Pierre Richer, Anne-Sophie Romagny, Laurence Rossignol, Silvana Silvani, M. Jean Sol, Mmes Nadia Sollogoub, Anne Souyris. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 1906, 1990, 1996, 2006, 2043, 2047, 2048, 2060, 2063 et T.A. 180 Sénat : 138 et 139 à 145 (2025-2026) |
L'ESSENTIEL
Réunie le mercredi 3 décembre 2025, la commission des affaires sociales a examiné l'avis de Pascale Gruny, relatif à la mission « Régimes sociaux et de retraite » et au compte d'affectation spéciale « Pensions ».
La commission s'est déclarée favorable à l'adoption des crédits afférents, malgré des réserves relatives d'une part à l'ajustement des prévisions de dépenses qui sera effectué au terme de l'examen du PLFSS, et d'autre part, à la réforme souhaitée de la comptabilité du CAS Pensions.
I. LES CREDITS ALLOUÉS À LA MISSION RSR ET AU CAS PENSION DEVRONT ÊTRE REVUS À L'ISSUE DE LA NAVETTE PARLEMENTAIRE DU PLFSS
A. DE FORTES INCERTITUDES DEMEURENT QUANT À LA NON-REVALORISATION DES PENSIONS SUR L'INFLATION ET À LA SUSPENSION DE LA RÉFORME DES RETRAITES
La mission « Régimes sociaux et de retraite », dite RSR, regroupe les crédits correspondant aux subventions d'équilibre versées par l'État à plusieurs régimes spéciaux de retraite structurellement déséquilibrés, ainsi qu'aux régimes fermés.
Les crédits budgétaires affectés sont fonction du nombre de départs en retraite et de décès, mais également de la revalorisation annuelle des pensions sur l'inflation, qui se calcule sur la base de l'inflation moyenne des douze derniers mois, constatée l'avant-dernier mois précédent le mois de la revalorisation.
Après une indexation de 2,2 % au 1er janvier 2025, l'article 44 du PLFSS pour 2026 prévoyait, dans sa version issue de la lettre rectificative, de geler la revalorisation des pensions de retraite et des prestations sociales au titre de l'année 2026, et de minorer le coefficient de revalorisation des pensions de retraites de 0,4 point entre 2027 et 2030. Une sous-indexation supplémentaire de 0,5 point en 2027, portant la minoration totale à 0,9 point, était destinée à financer la suspension de la réforme des retraites portée à l'article 45 bis.
Les dépenses de la mission « Régimes sociaux et de retraite » (RSR) et du CAS « Pensions » ont été calculées en ce sens, ce qui équivaut à des économies de 0,6 milliard d'euros pour le CAS « Pensions » et de 0,1 milliard d'euros pour la mission RSR en 2026 au titre de l'article 44.
L'Assemblée nationale a supprimé en première lecture l'article 44, et le Sénat l'a réintroduit en gelant au titre de l'année 2026 la revalorisation des seules pensions de retraite dont le montant est inférieur ou égal à 1 400 euros bruts par mois. La sous-indexation des pensions au titre des années 2027 à 2030 n'a pas été reprise.
Impact financier de l'article 44 dans sa
version initiale
et dans celle issue de la lettre rectificative
(en milliards d'euros)
Source : Direction du budget et Service des retraites de l'État en réponse aux questions du rapporteur
S'agissant de l'article 45 bis, en première lecture, l'Assemblée nationale a élargi la mesure de suspension de la réforme des retraites aux carrières longues et aux collectivités de Mayotte et Saint-Pierre et Miquelon, et le Sénat a supprimé cet article. Si le Gouvernement souhaite sa réintroduction en nouvelle lecture, un aléa subsiste toutefois quant au sort de ces dispositions à l'issue de la navette.
La suspension de la réforme des retraites de 2023 aurait un impact extrêmement limité sur la mission RSR : d'une part, cette réforme ne s'applique pas aux régimes fermés, à l'exception des régimes de la SNCF et de la RATP qui ne figurent toutefois pas dans le périmètre de l'amendement voté par l'Assemblée nationale.1(*)
D'autre part, les régimes de la Comédie-Française, de l'Opéra de Paris et des marins n'ont pas été inclus dans la réforme des retraites du 14 avril 2023 et ne sont donc pas concernés par les mesures de relèvement de l'âge de départ à la retraite et de la durée d'assurance.
L'élargissement par l'Assemblée nationale de la mesure de suspension de la réforme des retraites aux catégories dites actives2(*) de la fonction publique pourrait en revanche alourdir l'impact de l'article 45 bis sur le solde cumulé du CAS Pensions, estimé à une économie de 0,6 milliard d'euros dans la version issue de la lettre rectificative.
Les prévisions de dépense de la mission RSR et du compte d'affectation spéciale « Pensions » devront être ajustées au terme de la navette du PLFSS.
* 1 L'âge d'ouverture des droits des régimes de la SNCF et de la RATP est fixé par décret. La réforme paramétrique des retraites est entrée en vigueur pour ces régimes au 1er janvier 2025, et non au 1er septembre 2023 comme pour l'ensemble des régimes de droit commun.
* 2 Les emplois de la fonction publique sont classés en deux catégories : active et sédentaire. La catégorie « active » désigne des emplois de la fonction publique d'État, territoriale et hospitalières, présentant un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles (instituteurs, éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse, infirmiers) Au sein de la catégorie active, certains présentant un risque particulier (personnels actifs de la police et de la gendarmerie nationale, personnels de l'administration pénitentiaire, contrôleurs aériens) sont dits « super-actifs ». L'appartenance à la catégorie permet un départ en retraite anticipé, l'âge légal d'ouverture des droits à pensions étant minoré par rapport aux catégories dites « sédentaires ».