Séance du 27 novembre 2025

M. le président. La discussion générale est close.

Rappel au règlement

M. le président. La parole est à M. Pascal Savoldelli, pour un rappel au règlement.

M. Pascal Savoldelli. Monsieur le président, mon rappel au règlement se fonde sur l'article 47 bis.

J'ai prêté attention aux réponses des deux ministres, qui se sont d'ailleurs eux-mêmes montrés attentifs aussi bien à la motion préalable qu'à nos interventions respectives.

Madame la ministre, monsieur le ministre, je veux seulement vous rappeler, ainsi qu'à l'ensemble de mes collègues, que le Sénat n'est pas une chambre d'effacement – je suis sûr que vous ne le pensez pas, mais chat échaudé craint l'eau froide.

L'an dernier, vous avez utilisé la seconde délibération, ou ce que j'appellerais la « gomme géante » : des amendements ne vous plaisaient pas, hop ! vous les effaciez. Je rappelle que vingt amendements ont ainsi été balayés, dont ceux visant au rétablissement de l'exit tax, à l'adoption de mesures de lutte contre la fraude fiscale, à la hausse de la taxe Gafam ou encore au renforcement de la flat tax.

Au Sénat, tout le monde est sérieux et nous respectons notre règlement intérieur ; or la seconde délibération n'a pas vocation à devenir un réflexe dès que le Gouvernement perd un vote.

Je vous le dis donc sans détour, avec respect et en reconnaissant toute votre légitimité : allez-vous nous rejouer la manœuvre de l'an passé ? Autant nous répondre dès maintenant : vous engagez-vous à ne pas recourir à une seconde délibération ? L'information que vous nous donnerez satisfera, j'en suis certain, l'ensemble de nos collègues.

M. le président. Acte vous est donné de ce rappel au règlement.

La parole est à Mme la ministre.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Monsieur le sénateur, laissez-moi vous exposer en quelques mots la doctrine du Gouvernement sur ce sujet.

Vous l'avez compris, un certain nombre de votes ont abouti à l'Assemblée nationale à l'adoption de mesures inapplicables soit juridiquement, soit budgétairement. Pourtant, nous n'avons demandé aucune deuxième délibération.

Notre doctrine a été jusqu'à maintenant la suivante : le Gouvernement ne demande pas de deuxième délibération, sauf circonstances exceptionnelles qu'il nous faudrait examiner.

En revanche, le Gouvernement ne s'opposera pas à ce que les parlementaires en demandent une à la commission des finances comme c'est l'usage dans votre règlement. Les deuxièmes délibérations qui ont eu lieu à l'Assemblée nationale sont uniquement passées par cette voie.

C'est une méthode qui me semble transparente et lucide. Nous avons mis l'article 49, alinéa 3, de la Constitution de côté ; il serait donc étrange que nous recourions à la seconde délibération. Je peux vous garantir que le Gouvernement ne s'est pas immiscé dans celles qui ont été demandées à l'Assemblée nationale, qu'elles aient été octroyées ou pas.

Nous considérons que la seconde délibération relève non seulement de votre responsabilité, mais aussi de votre pleine souveraineté.

Je tiens donc à vous dire d'ores et déjà que, compte tenu des 125 heures de débat que nous avons passées à l'Assemblée nationale, je n'ai pas prévu de faire usage de cet outil dans les discussions que nous aurons, pas plus que mes collègues.

M. le président. Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-huit heures cinq, est reprise à dix-huit heures dix.)

M. le président. La séance est reprise.

Nous reprenons la discussion du projet de loi de finances pour 2026, considéré comme rejeté par l'Assemblée nationale. Nous en sommes parvenus à l'examen de l'article liminaire.

projet de loi de finances pour 2026

Article liminaire

Les prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques, les prévisions de solde par sous-secteur, la prévision, déclinée par sous-secteur d'administration publique, de l'objectif d'évolution en volume et la prévision en milliards d'euros courants des dépenses d'administrations publiques, les prévisions de prélèvements obligatoires, de dépenses et d'endettement de l'ensemble des administrations pour l'année 2026, les prévisions pour 2026 de ces mêmes agrégats de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, ainsi que les données d'exécution pour l'année 2024 et les prévisions d'exécution pour l'année 2025 de ces mêmes agrégats, s'établissent comme suit :

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° I-2687, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 1

1° Après la dernière occurrence du mot :

administrations

insérer le mot :

publiques

2° Remplacer la neuvième occurrence du mot :

de

par le mot :

selon

II. – Alinéa 2, tableau

Rédiger ainsi ce tableau :

La parole est à Mme la ministre.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Nous mettons à jour l'article liminaire compte tenu de ce qui a été voté dans le projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG), au Sénat, le 25 novembre dernier, et dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, le 26 novembre. Nous tenons compte aussi des effets de transfert entre l'État et la sécurité sociale.

Comme cela a été dit, dans le PLFSS que vous avez voté, une partie de la réduction du déficit de la sécurité sociale est financée par l'État, grâce à des transferts accrus de 3 milliards d'euros. Le tableau figurant à l'article liminaire présente un certain nombre de lignes en milliards d'euros – madame la sénatrice Lavarde, vous remarquerez que nous faisons des progrès. (Mme Christine Lavarde le souligne.)

En revanche, ce tableau indique que le déficit s'établirait désormais à 4,8 % du PIB du fait des mesures votées dans le PLFG et dans le PLFSS, ainsi que des effets de transferts.

Voilà donc le point de départ, compte tenu de vos votes, de la discussion budgétaire. Il s'agit d'un amendement technique sur un article qui est un état des lieux, ou une photographie de la situation dans laquelle nous sommes.

Dès lors, si vous rejetez cet état des lieux, ou cette photo, cela reviendrait à dire que, en réalité, vous n'assumez pas l'évolution des discussions, ce qui peut être un message politique…

M. le président. L'amendement n° I-1566, présenté par MM. Cozic, Kanner et Raynal, Mmes Blatrix Contat, Briquet et Espagnac, MM. Éblé, Féraud, Jeansannetas et Lurel, Mmes Artigalas, Bélim et Bonnefoy, M. Bourgi, Mmes Brossel et Canalès, MM. Chaillou et Chantrel, Mmes Conconne et Daniel, MM. Darras, Devinaz, Fagnen, Fichet et Gillé, Mme Harribey, M. Jacquin, Mme G. Jourda, M. Kerrouche, Mmes Le Houerou et Linkenheld, M. Marie, Mme Matray, MM. Mérillou et Michau, Mme Monier, M. Montaugé, Mme Narassiguin, MM. Ouizille, Pla et Redon-Sarrazy, Mme S. Robert, MM. Roiron, Ros, Temal, Tissot, Uzenat, M. Vallet, Vayssouze-Faure, M. Weber, Ziane et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :

Alinéa 2, tableau, avant-dernière colonne

1° Quatrième ligne

Remplacer le chiffre :

-4,3

par le chiffre :

-4,6

2° Septième ligne

Remplacer le chiffre :

-4,7

par le chiffre :

-5,0

La parole est à M. Thierry Cozic.

M. Thierry Cozic. Par cet amendement, nous proposons de modifier le solde structurel présenté par le Gouvernement, afin d'alerter sur la non-prise en compte des effets récessifs des mesures d'austérité que comporte ce PLF.

En effet, le Haut Conseil des finances publiques comme l'Observatoire français des conjonctures économiques pointent tous deux un risque d'optimisme du Gouvernement sur les prévisions attendues en matière de déficit, mais aussi de croissance.

Toujours selon le Haut Conseil, alors que le Gouvernement retient un objectif de déficit public de 4,7 % du PIB pour 2026, celui-ci serait plutôt autour de 5 %.

Cette divergence s'explique, d'une part, par une croissance très modérée, estimée à seulement 0,7 % pour 2026, bien en deçà des hypothèses plus optimistes du Gouvernement ; d'autre part, par la fragilité de la demande intérieure et les pressions extérieures qui pèsent sur les recettes et qui pourraient creuser le déséquilibre budgétaire.

En conséquence, fixer un objectif trop ambitieux – j'entends que vous l'avez rehaussé à 4,8 % – sans scénario de repli crédible affaiblit la fiabilité de la trajectoire des finances publiques.

Le présent amendement d'appel vise donc à proposer une révision du cadrage ou une marge d'ajustement budgétaire, afin que la loi de finances soit fondée sur des hypothèses prudentes et réalistes pour préserver l'équilibre budgétaire et la soutenabilité de notre dette publique.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances. Madame la ministre, vous l'avez expliqué : des corrections sont nécessaires, car certaines mesures que nous avons votées et l'équilibre qui a été trouvé dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale ont fait bouger la situation.

Ceux qui, dans la presse ou dans les débats que l'on peut entendre, veulent déjà savoir ce qui se passera le 14 juillet 2026 y trouveront matière à réflexion : il serait bon de prendre les choses les unes après les autres, surtout en ces temps difficiles. Je m'en remets à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° I-2687.

Quant à l'amendement du sénateur Cozic, il est d'appel et j'y suis donc défavorable.

Toutefois, s'il faut en effet en rester là au sujet du niveau de déficit, notre collègue a tout de même raison, me semble-t-il, de nous inciter à regarder la réalité en face.

Je le redis devant vous, madame la ministre, monsieur le ministre : renoncer déjà à 0,3 ou 0,4 point sur l'effort total de 0,8 point envisagé voilà a quelques semaines en dit long, me semble-t-il, sur l'envie d'aboutir.

Au départ, le déficit devait être ramené à 4,6 % du PIB, ensuite ce fut 4,7 %, puis 5 %, alors que nous venons de tenir le taux de 5,4 % en réussissant pour la première fois à réamorcer un mouvement inverse de réduction du déficit… Ce serait le signal, à mon sens, que nous sommes en train de flancher, ce qui ne rendrait service à personne.

J'ai entendu nombre d'entre nous dire qu'il fallait penser aux enjeux de demain, qu'ils soient simplement – ou même bêtement – budgétaires ou qu'il s'agisse d'enjeux de solidarité, d'écologie et de protection contre les dangers, notamment environnementaux. Il faut donc ne pas trop ralentir l'effort. En revanche, nous devrons procéder à des arbitrages.

Sur ce sujet, de manière générale, mais aussi pour le débat que nous allons avoir entre nous, madame la ministre, puisque le Gouvernement a eu recours à la seconde délibération l'an passé, je nous invite à essayer de rester chacun dans nos responsabilités. Le Gouvernement a la faculté de prendre un certain nombre d'initiatives et chaque assemblée a son propre règlement et son propre fonctionnement. Je souhaite donc que chacun reste dans son rôle. (Mme la ministre cquiesce.)

J'ai eu l'occasion de vous le dire, je peux le redire publiquement : ce qui s'est passé a été assez désagréable, alors que nous venons de commencer aujourd'hui le débat au Sénat. Dans le projet de loi de finances, tel qu'il a été déposé devant les assemblées, il n'y avait pas d'orientation particulière marquante du Gouvernement et du Premier ministre. Mais trois jours après le vote à l'Assemblée nationale, le Premier ministre a fixé cinq priorités, alors qu'il aurait pu le faire à l'issue du parcours législatif du texte.

Il faut faire attention, car nous avons besoin d'un cadre. Chaque assemblée doit pouvoir se prononcer sur le projet de loi de finances. Il y a un côté désagréable à subir une pression de l'extérieur. Certes, le Gouvernement est lui-même soumis à une certaine pression, mais il ne faut pas qu'il la reporte sur les autres. Le sujet de la défense nationale, celui de l'agriculture, de la sécurité ou de l'énergie étaient péexistants.

M. Thierry Cozic. Très bien !

M. Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances. Par conséquent, s'ils étaient plus importants que d'autres, il fallait le dire et donner des orientations, y compris dans le projet de loi de finances pour 2026. Je le dis très calmement, pour que chacun soit éclairé sur les responsabilités, effectivement importantes, qui pèsent sur nos épaules.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Monsieur le sénateur Cozic, nous avons construit cet article liminaire comme une photographie de nos prévisions, que le Haut Conseil des finances publiques a d'ailleurs regardée de près.

Je rappelle que le consensus des économistes est à 0,9 % de croissance pour l'an prochain, alors que nous sommes à 1 %. Nous avons, en revanche, pris une projection d'inflation à 1,3 %, là où le consensus est plutôt au-dessus, à 1,5 %. Lorsque vous faites la somme des deux composantes, nous avons une prévision, additionnant l'inflation et le PIB qui est honnêtement prudente, ce qui explique pourquoi nous n'estimons pas aujourd'hui devoir réviser la croissance.

En outre, comme vous le savez, nous avons tenu en avril puis en juin de cette année des comités d'alerte ; nous avons revu chaque fois que cela était nécessaire notre prévision de croissance. Le Gouvernement n'a pas prévu de changer de pied sur ces approches. Si des effets négatifs venaient à survenir de l'extérieur ou de l'intérieur, nous réviserions la croissance et nous en tirerions les conséquences nécessaires.

Il est un élément que nous devrons tous regarder et que le gouverneur de la Banque de France observe souvent avec intérêt : notre taux d'épargne. Celui-ci, je le redis, permet tout de même à notre pays de prendre un certain nombre de mesures sans effet récessif. En effet, prendre des dispositions qui nous donnent un cap conduira nécessairement les Français à épargner un peu moins, voire à désépargner quelque peu. Mme Lavarde a d'ailleurs aussi évoqué en ce sens le transfert entre générations.

Ce sont autant d'éléments qui peuvent favoriser des mesures de réduction des déficits sans avoir un multiplicateur, c'est-à-dire un effet direct sur la croissance.

Je tiens à rappeler ici un point de méthode très important : le compromis parlementaire trouvé en 2025 a fait l'objet de beaucoup de transparence dans la méthode, ce qui nous a permis d'arriver au fameux objectif de 5,4 % de déficit, que nous avons tenu. Je tiens à m'engager très fermement devant vous : nous ferons de même pour 2026. S'il y a un compromis parlementaire, nous rendrons compte et nous ajusterons nos décisions de rédaction en temps réel. C'est ce que nous devons à la Nation et ce que nous devons aux parlementaires.

L'avis du Gouvernement est défavorable sur l'amendement n° I-1566.

M. le président. La parole est à M. Grégory Blanc, pour explication de vote.

M. Grégory Blanc. Il est vrai que, l'année dernière, nous avions eu un long débat sur l'article liminaire dans le contexte de la fin de l'exercice 2024, avec l'écart significatif qui existait entre la prévision et le réalisé. Cette année, nous avons des chiffres un peu plus convergents.

Simplement, sans entrer dans le débat sur la demande et sur la croissance, il y a tout de même dans vos prévisions, ou dans le texte, un certain nombre d'éléments qui sont peu documentés ou qui ne le sont pas. Je songe, par exemple, à la façon dont vous comptez aboutir à la surtaxe d'impôt sur les sociétés. Si nous voulons atteindre le chiffre fixé, il sera nécessaire, me semble-t-il, d'en repenser le mode de calcul.

Je songe également, et le sujet a été soulevé par le Haut Conseil des finances publiques, au chiffre de la lutte contre la fraude, qui n'est pas une mesure nouvelle ; je ne comprends donc pas pourquoi vous présentez ce chiffre comme s'il s'agissait d'une disposition nouvelle.

Ensuite, si nous voulons aboutir à un compromis, ou en tout cas parvenir à discuter à partir d'un diagnostic partagé, il nous faudra aussi envisager les moyens de créer de la confiance dans une perspective pluriannuelle. Or il y a toujours un hiatus entre la loi de programmation des finances publiques et le plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT). Nous avons donc besoin de savoir précisément quel est le cadre de référence dans lequel nous engagerons cette discussion.

Madame la ministre, nous souhaitons d'autant plus que vous nous éclairiez sur ce point que le PSMT est objectivement très peu documenté sur la façon dont nous prévoyons l'atterrissage en matière de déficit.

Si vous voulez bâtir un compromis, nous avons besoin de savoir comment organiser notre travail au lendemain de l'examen du projet de loi de finances pour que l'atterrissage corresponde à une trajectoire respectant nos engagements européens, à moins qu'il ne faille les décaler.

M. le président. La parole est à M. Pascal Savoldelli, pour explication de vote.

M. Pascal Savoldelli. Mon intervention portera sur les deux amendements.

Madame la ministre, sans faire de digression, l'un des problèmes que nous avons sur le solde et le déficit, c'est celui de la dette, qui a fait l'objet d'un débat passionnant ici même. Je rappelle que sous votre majorité – quand vous en aviez une, car la situation a changé – la France empruntait à 0,13 %. C'était le niveau du taux d'emprunt en 2017.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Il était à 3,40 % hier soir.

M. Pascal Savoldelli. Mme la ministre me donne un coup de main, car j'allais dire 3,50 %... (Sourires.)

Notre taux d'emprunt est donc de 3,40 % aujourd'hui. C'est l'un des problèmes et cela change la règle. J'ai regardé : nous sommes en dessous de la charge moyenne observée depuis qu'il n'y a plus le circuit du Trésor, et l'on dit que nos créanciers se bousculeraient pour avoir nos titres ! Vous voyez bien qu'il y a un sujet.

Quant à l'amendement de notre collègue Thierry Cozic, nous le voterons parce que, en fin de compte, il enlève le vernis sur le lambris, si vous me permettez de m'exprimer ainsi.

Nous devons faire face à un effort structurel de 35 milliards d'euros. Or le taux d'épargne est aujourd'hui en augmentation de 18,6 %, largement au-dessus de sa moyenne historique. La Banque de France nous dit que l'épargne des ménages atteint 91 milliards d'euros au premier trimestre 2025, proche du record de 96,7 milliards au cœur de la crise du covid-19. La proposition de nos collègues est donc sérieuse et responsable.

Elle l'est d'autant plus que les prévisions de TVA entre la loi de finances pour 2025 et le projet de loi de finances pour 2025 – vous ne pourrez pas me dire que ce n'est pas factuel –, ont été revues à la baisse de 10 milliards d'euros.

Cet amendement me paraît donc justifié, justifiable et responsable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-2687.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, l'amendement n° I-1566 n'a plus d'objet.

Je mets aux voix l'article liminaire, modifié.

(L'article liminaire est adopté.)

Nous passons à la discussion des articles de la première partie.

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

M. le président. Nous allons tout d'abord examiner, au sein du titre I^er de la première partie du projet de loi de finances pour 2026, l'article 45, relatif à l'évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget de l'Union européenne.

Article 45 et participation de la France au budget de l'Union européenne

Le montant du prélèvement effectué sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget de l'Union européenne est évalué pour l'exercice 2026 à 28 781 025 011 €.

M. le président. La parole est à M. Jean-Marie Mizzon, rapporteur spécial. (Applaudissements sur les travées du groupe UC. – M. Louis Vogel applaudit également.)

M. Jean-Marie Mizzon, rapporteur spécial de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, comme chaque année, il nous revient d'examiner l'évaluation du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne.

Et, comme chaque année, cet exercice est très incertain, les discussions budgétaires françaises et européennes se tenant en parallèle. Ainsi, depuis le dépôt de ce projet de loi de finances, un accord a été trouvé le 15 novembre dernier entre le Parlement européen et le Conseil, autour d'un budget 2026 s'élevant à 192,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 190,1 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit des montants proches de la proposition initiale formulée par la Commission européenne. Cet accord marque toutefois une hausse par rapport à la position du Conseil, qui se situait à 186 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Sitôt cet accord formellement voté par le Parlement européen et le Conseil, le Gouvernement a déposé un amendement pour réduire de 341 millions d'euros le montant de la contribution française au budget de l'Union européenne pour 2026.

Monsieur le ministre, pouvez-vous nous expliquer cette baisse ?

Après cette actualisation, l'article 45 du projet de loi de finances évalue le montant du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne à 28,4 milliards d'euros, soit une hausse substantielle de 5,3 milliards d'euros par rapport à 2025.

Cette augmentation était largement attendue, la consommation des crédits s'accentuant systématiquement à mesure que le cadre financier pluriannuel (CFP) progresse et que les rattrapages s'accélèrent en fin d'exercice, notamment en matière de politique de cohésion. En outre, la consommation initiale de crédits a pu être retardée par la concurrence du plan de relance européen.

La hausse du prélèvement en 2026 est cependant inférieure aux premières attentes puisque, l'an passé, les services de Bercy s'attendaient à un prélèvement de 30,4 milliards d'euros pour 2026, soit 2 milliards d'euros de plus que le montant figurant dans le projet de loi de finances.

En attendant la présentation de l'amendement que le Gouvernement vient de déposer, je voudrais préciser que cet écart a une triple explication : une baisse de la prévision de dépenses, une baisse des clés de la contribution française et l'intégration de corrections réalisées lors des exercices antérieurs.

L'augmentation de la contribution française au budget de l'Union européenne devrait se poursuivre ces prochaines années. Ainsi, en 2027, cette contribution devrait atteindre 31,2 milliards d'euros et ce mouvement à la hausse devrait fortement s'accentuer à partir de 2028.

En effet, pour le cadre financier pluriannuel 2014-2020, le prélèvement moyen s'élevait à 20,1 milliards d'euros. Avec le départ d'un grand contributeur comme le Royaume-Uni, ce prélèvement moyen est passé à 25,7 milliards d'euros pour l'actuel CFP 2021-2027.

Pour le CFP 2028-2034, le prélèvement français moyen passerait à 38 milliards d'euros, soit une hausse moyenne annuelle de plus de 12 milliards d'euros.

La future proposition de la Commission pour le prochain CFP revient donc à retrouver les ambitions initiales de l'Union européenne. Elle vise principalement à maintenir le financement de politiques consensuelles au sein de l'Union, comme la politique agricole commune (PAC), et à doper sa compétitivité en suivant les recommandations du rapport Draghi.

Les États membres entament désormais un long processus de négociation, qui doit conduire au prochain cadre financier pluriannuel. Monsieur le ministre, quelles priorités défendrez-vous dans ce cadre ?

J'aborderai un dernier point, et non des moindres, à savoir le soutien financier à l'effort de guerre ukrainien, lequel est indispensable pour garantir la sécurité de notre continent.

Dans le cadre du contrôle budgétaire que j'ai effectué sur les engagements financiers extrabudgétaires de l'Union européenne, j'ai analysé les multiples prêts accordés à l'Ukraine, pour un total de 80,4 milliards d'euros. Les besoins criants de l'économie ukrainienne risquent de faire exploser ce montant.

Monsieur le ministre, où en sont les négociations sur le prêt de réparation de 140 milliards d'euros, garanti par les actifs russes immobilisés ? Existe-t-il des solutions de remplacement ? Quels sont les risques identifiés ? Quelle position défendez-vous pour la France ?

Pour conclure, mes chers collègues, le 28 octobre dernier, la commission des finances a proposé d'adopter l'article 45 sans le modifier. Je vous recommande de faire de même ce soir. (Applaudissements sur les travées du groupe UC. – M. Louis Vogel et M. le président de la commission applaudissent également.)