En séance

Projet de loi Financement de la sécurité sociale pour 2026

Direction de la Séance

(1ère lecture)

(n° 122 )

AMENDEMENT

présenté par

Mme DOINEAU

au nom de la commission des affaires sociales

ARTICLE 17 (SUPPRIMÉ)

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Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Est approuvé le rapport figurant en annexe à la présente loi décrivant, pour les quatre années à venir (2026 à 2029), les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, ainsi que l’objectif national de dépenses d’assurance maladie.

ANNEXE

RAPPORT DÉCRIVANT LES PRÉVISIONS DE RECETTES ET LES OBJECTIFS DE DÉPENSES PAR BRANCHE DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE DE SÉCURITÉ SOCIALE, AINSI QUE L’OBJECTIF NATIONAL DES DÉPENSES D’ASSURANCE MALADIE POUR LES ANNÉES 2026 A 2029

Le solde des régimes obligatoires de base de sécurité sociale a connu une dégradation sans précédent en 2020 et a atteint le niveau de - 39,7 milliards d’euros sous l’effet des dépenses occasionnées par la crise sanitaire et de la récession qui l’a suivie. Il s’est redressé en 2021 à - 24,3 milliards d’euros en raison de la reprise progressive de l’activité. L’amélioration s’est poursuivie en 2022, le solde atteignant alors - 19,7 milliards d’euros, à la faveur d’un recul important des dépenses liées à la Covid19 mais dans un contexte marqué par le début d’une forte reprise de l’inflation, puis de nouveau en 2023, année au titre de laquelle le déficit s’est réduit à 10,8 milliards d’euros, avec notamment l’extinction des dépenses liées à la crise sanitaire. Le déficit s’est ensuite de nouveau accru en 2024 (15,3 milliards d’euros) en raison des effets asymétriques de l’inflation : les prestations légales ont ainsi été revalorisées en lien avec l’inflation encore élevée de l’année précédente (4,8 % en 2023 au sens de l’indice des prix à la consommation hors tabac en moyenne annuelle), les dépenses nettes relevant du champ de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM) ayant pour leur part progressé de 3,5 %, tandis que les recettes répondaient de manière contemporaine à l’inflation, qui a reflué à 1,8 % en 2024.

Le déficit s’accroitra de nouveau en 2025 (-23,0 milliards d’euros selon les prévisions actualisées figurant dans la présente loi), en raison de la poursuite de la diminution de l’inflation, qui pourrait s’établir à 1,0 % en 2025, contribuant au ralentissement de la masse salariale du secteur privé (+ 1,8 %), déterminant macroéconomique majeur de l’évolution des recettes, tandis que les dépenses devraient être encore tirées vers le haut par les effets de l’inflation passée de 2024 via les revalorisations légales des prestations sociales, principalement en ce qui concerne les pensions de retraite (+ 2,2 %), et des dépenses relevant du champ de l’ONDAM dynamiques.

D’ici 2029, en tenant compte de l’ensemble des mesures d’économie de la présente loi, le déficit atteindrait 17,9 milliards d’euros : la progression des dépenses resterait tendanciellement forte malgré la montée en charge des mesures d’économies passées tandis que celle des recettes suffirait à peine à stabiliser le déficit. La branche maladie concentrerait l’essentiel du déficit à moyen terme, notamment du fait de la progression structurelle de ses dépenses.

I. – La loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 s’inscrit dans un contexte macro-économique de faible croissance et de faible inflation

L’hypothèse de croissance du produit intérieur brut (PIB) retenue pour 2026 est de 1,0 %, après une évolution de 0,7 % en 2025. À moyen terme, la croissance réelle du PIB atteindrait 1,3 % par an en 2028 et 2029. L’inflation serait faible en 2025 (1,0 % au sens de l’indice des prix à la consommation hors tabac en moyenne annuelle) et augmenterait légèrement en 2026 (1,3 %) pour se stabiliser à 1,75 % à compter de 2027. La masse salariale du secteur privé progresserait de 1,8 % en 2025 et de 2,3 % en 2026, puis continuerait d’accélérer pour atteindre 3,2 % en 2029.

Le tableau ci-dessous détaille les principales hypothèses d’évolutions retenues pour l’élaboration des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses décrits dans la présente annexe :

Par rapport au niveau prévu pour 2025, qui est maintenu au même niveau que celui fixé par la loi de financement initiale (265,9 milliards d’euros), notamment par la décision de mobiliser l’ensemble des crédits mis en réserve, suite à l’alerte pour risque sérieux de dépassement déclenchée par le comité d’alerte en juin dernier, l’ONDAM fixé pour 2026 évolue de +1,6 %. Il tient compte de mesures d’économie portant à la fois sur les dépenses au titre des soins de ville, des produits de santé et des établissements sanitaires et médico-sociaux, ainsi que des mesures nouvelles.

La trajectoire financière de la branche vieillesse des régimes de retraite de base intègre, pour l’année 2026, les effets de la mesure de gel de l’ensemble des prestations de retraite de base puis, à partir de 2027, l’effet d’une sous-indexation chaque année de 0,4 point de la revalorisation légale de ces mêmes prestations, en accord avec la piste évoquée entre les partenaires sociaux dans le cadre de la délégation paritaire permanente pour redresser le solde du système de retraites. La trajectoire retient également plusieurs mesures discutées au printemps dernier dans le cadre de cette délégation. Outre la réforme du dispositif de cumul emploi-retraite (représentant une économie de 0,2 milliard d’euros en 2027 et qui sera croissante au-delà) et la prise en compte jusqu’à deux trimestres de majorations de durée d’assurance pour enfant pour faciliter le départ anticipé des parents (pour un coût de 0,2 milliard d’euros en 2027), une mesure sera prise par voie réglementaire conformément à l’intention dont il a été fait part aux partenaires sociaux : la réduction du nombre d’années retenues dans le calcul du salaire annuel moyen qui sert de base aux calculs des pensions pour les parents bénéficiant de majorations de durée d’assurance pour enfant (pour un coût annuel de 0,1 milliard d’euros à compter de 2028). La trajectoire intègre, par ailleurs, les effets des mesures de la loi du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 prévoyant le relèvement progressif de l’âge d’ouverture des droits de 62 ans à 64 ans, au rythme d’un trimestre par génération à compter du 1^er septembre 2023, et une accélération du rythme de montée en charge de la durée d’assurance requise pour le bénéfice d’une pension à taux plein, au rythme d’un trimestre par génération. Les économies réalisées du fait de la réforme des retraites sur le régime des fonctionnaires de l’État sont par ailleurs attribuées chaque année au régime général de l’assurance vieillesse via la modification de la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale. La trajectoire de la branche vieillesse intègre également les effets des mesures d’accompagnement de la réforme et des hausses des taux des cotisations d’assurance vieillesse dues par les employeurs privés et par les employeurs territoriaux et hospitaliers (à hauteur, pour ces derniers, de 3 points par an de 2025 à 2028, soit l’équivalent 1,8 milliard d’euros sur chacune de ces années).

La trajectoire financière de la branche famille tient notamment compte, pour 2026, de l’effet du gel des prestations familiales. Cette trajectoire est également améliorée dès 2026 par l’effet du décalage de 14 à 18 ans de la majoration pour âge des allocations familiales (pour une économie de 0,2 milliard d’euros en 2026 et croissante jusqu’en 2029). Elle intègre aussi, sur un horizon pluriannuel, la mise en place en 2027 d’un congé supplémentaire de naissance ainsi que les effets de la réforme du service public de la petite enfance et de celle du complément de libre choix du mode de garde adoptée dans la loi du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023. En outre, cette trajectoire prévoit, dès 2026, la réaffectation d’une partie de la CSG prélevée sur les revenus de remplacement et affectée jusqu’ici à la branche famille vers la branche maladie et, à compter de 2027 et de façon conventionnelle, vers la branche autonomie. Ces réaffectations, qui n’empêcheront pas que l’excédent de la branche famille continue de progresser sur la période, visent, notamment, à tenir compte de la déformation du solde de ces branches en raison du dynamisme de leurs dépenses et de la structure de l’assiette de leurs financements respectifs.

La trajectoire financière de la branche autonomie repose, outre ce qui est indiqué ci-dessus pour ses recettes, à compter de 2027, s’agissant de la CSG sur les revenus de remplacement, sur une progression de ses dépenses de 3,5 % en 2026, dont 2,4 % à champ constant pour la part relevant, au titre des frais de fonctionnement des établissements et services sociaux et médico-sociaux, de l’objectif global des dépenses (OGD) (dont 2,4 % dans le champ des personnes âgées et 2,5 % dans le champ du handicap), permettant notamment de financer l’accroissement de l’offre médico-sociale face aux besoins démographiques.

S’agissant des dépenses hors du champ de l’OGD (d’un montant de 9,3 milliards d’euros, en progression de 3 % par rapport à l’année précédente) la trajectoire tire les conséquences financières des réformes de fusion des concours de la branche aux départements d’une part et de fusion des sections « soins » et « dépendance » des établissements médico-sociaux conduite à titre d’expérimentation dans 23 départements d’autre part. Les concours versés par la branche aux départements atteindraient ainsi 6,2 milliards d’euros en 2026 après 6,0 milliards d’euros en 2025. La réforme des concours aux départements en modifie en effet le mode de calcul et contribue à en augmenter les montants à hauteur de 0,3 milliard d’euros en 2026, l’effet en année pleine de la fusion des sections jouant en sens inverse, à hauteur de 100 millions d’euros nets en 2026 (125 millions d’euros pour les départements expérimentateurs et - 25 millions pour les autres départements au titre des dépenses liées aux résidents originaires d’un département non-expérimentateur et accueillis dans un établissement situé dans un département expérimentateur). Au total, les concours aux départements atteindraient 6,2 milliards d’euros en 2026, marquant plus qu’un doublement par rapport à 2019 à périmètre courant.

II. – Les mesures adoptées conduiraient à contenir la progression des déficits des régimes de base

A. En ce qui concerne la situation globale des régimes de base

Le solde global pour l’année 2026 atteindrait - 17,4 milliards d’euros, en amélioration de 5,6 milliards d’euros par rapport à 2025 sous l’effet de la légère augmentation attendue de l’inflation (+ 1,3 % après + 1,0 % en 2025), dont l’impact serait positif sur la dynamique de la masse salariale (+ 2,3 % après + 1,8 % en 2025) et des recettes. Celles-ci croîtraient de 2,5 %, soutenues par la hausse de la masse salariale du secteur privé et par les mesures de la loi de financement de la sécurité sociale et de la loi de finances : une rationalisation des niches sociales applicables aux compléments de salaires pour un rendement de 1 milliard d’euros nets, une participation des organismes complémentaires de 1,0 milliard d’euros et le transfert par l’État à la sécurité sociale du rendement de la fiscalisation des indemnités journalières versées en cas de maladie au titre des affections de longue durée, auxquelles s’ajoute la nouvelle hausse de 3 points du taux des cotisations dues par les employeurs à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités territoriales (CNRACL). En regard, les dépenses globales progresseraient à un rythme modéré (évolution de + 1,6 %) sous l’effet notamment de la mesure de gel de l’ensemble des prestations et des pensions de retraite prévue par la présente de loi et de la modération de la progression des dépenses d’assurance maladie puisque l’ONDAM progresserait de 1,6 %, après 3,6 % en 2025. La hausse des dépenses des régimes obligatoires en 2026 représenterait toutefois 10,8 milliards d’euros, dont 5,2 milliards au titre des dépenses maladie.

À l’horizon 2029, la progression du déficit serait contenue sous l’effet d’une progression de l’ONDAM inférieure à 3 %, selon la même hypothèse que celle sous-jacente, pour les années 2026 et 2027, à la dernière loi de programmation des finances publiques, et de la montée en charge des mesures prévues par la présente loi, notamment la sous-indexation de 0,4 point chaque année des pensions de retraite de base, la montée en charge progressive du décalage de 14 à 18 ans de la majoration pour âge des allocations familiales et la réforme du dispositif du cumul emploi-retraite (CER). Cette trajectoire intègre également la poursuite de la montée en charge des effets de mesures décidées précédemment, notamment celles de la réforme des retraites, deux nouvelles hausses de trois points du taux de cotisation à la CNRACL pour les années 2027 et 2028 et enfin l’impact favorable de l’extinction progressive de la déduction forfaitaire spécifique de l’assiette des cotisations dues au titre de l’emploi des salariés dans certains secteurs. Elle intègre aussi l’impact défavorable pour les régimes de base (de la réforme de l’assiette de prélèvements des travailleurs indépendants (contrepartie d’un effet en sens contraire et donc favorable pour les régimes complémentaires, conformément à l’objectif d’accroître les droits contributifs des travailleurs indépendants, étant précisé que ces effets sont doublés en 2026 en raison de la comptabilisation de la régularisation des cotisations au titre de 2025 et de la prise en compte de la mesure dans les cotisations provisionnelles de l’année en cours) et la progression du coût du congé supplémentaire de naissance. Elle prend enfin en compte une hausse du rendement des efforts de lutte contre la fraude, qui dépasserait 1 milliard d’euros à l’horizon 2029. Dans ces conditions, le déficit des régimes de base de sécurité sociale atteindrait 18,3 milliards d’euros à l’horizon 2029.

B. En ce qui concerne la situation par branches

En 2026, le déficit de la branche maladie, maternité, invalidité et décès serait en amélioration, s’établissant à 12,5 milliards d’euros (après 13,8 milliards d’euros en 2024 et 17,2 milliards d’euros en 2025) sous l’effet des mesures d’économies portant sur l’ONDAM et de la réaffectation de la CSG assise sur les revenus de remplacement en provenance de la branche famille. À l’horizon 2029, le déficit se recreuserait progressivement pour atteindre 16,1 milliards d’euros. Les charges financières liées à l’accumulation des déficits augmenteraient de 0,5 milliard en 2025 à 2,3 milliards d’euros en 2029.

Le solde de la branche autonomie, qui avait connu un excédent ponctuel de 1,3 milliard d’euros en 2024 puis une dégradation devant la conduire à un déficit de 0,3 milliard d’euros en 2025, se creuserait fortement pour atteindre - 1,7 milliard d’euros en 2026 en raison du dynamisme des dépenses – et notamment des transferts vers les départements – et des effets de la réforme de l’assiette des travailleurs indépendants sur les prélèvements non contributifs qu’ils acquittent, dont la CSG affectée à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA). Son déficit se stabiliserait les années suivantes en raison de l’affectation, à titre conventionnel, d’une fraction supplémentaire de CSG prélevée sur les revenus de remplacement en provenance de la branche famille. Cette trajectoire tient par ailleurs compte de la création de 50 000 postes en EHPAD à l’horizon 2030, de la mise en place, à ce même horizon, de 50 000 solutions nouvelles pour les personnes en situation de handicap et leurs proches ainsi que de la mise en œuvre des réformes de fusion des concours aux départements et, dans 23 départements, de fusion des sections « soins » et « dépendance » des Ehpad.

Le déficit de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP), qui devrait devenir déficitaire en 2025 du fait du dynamisme des prestations, notamment d’indemnités journalières, relevant du champ de l’ONDAM, atteindrait 1 milliard d’euros en 2026 du fait notamment de la baisse du taux de cotisations prévu par la réforme des retraites en contrepartie de la hausse de celles de la branche vieillesse, pour 0,7 milliard d’euros, et d’une progression toujours dynamique du coût des indemnités journalières. La branche AT-MP ayant vocation plus directe à l’équilibre, cette tendance dégradée pourrait cependant être corrigée en partie par un effort de retour à l’équilibre, avec des leviers à identifier. Par ailleurs, en 2027, la branche devra financer la réévaluation à la hausse du coût de la sous déclaration en application du rapport remis au Parlement à l’été 2024, portant le transfert de 1,2 milliard d’euros en 2024 à 2,0 milliards d’euros d’ici 2027. Le déficit de la branche atteindrait ainsi 1,4 milliard d’euros sur cette dernière année.

En 2026, la branche vieillesse, dont le solde est d’une part directement affecté par l’augmentation de la taille des générations qui partent à la retraite mais bénéficiera de la hausse progressive de l’âge effectif de départ prévue par la loi du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 et s’avère d’autre part particulièrement sensible aux évolutions de l’inflation, connaitrait une première étape dans sa trajectoire de retour à l’équilibre avec une amélioration de son solde (- 3,0 milliards d’euros en 2026 après - 4,5 milliards d’euros en 2024 et -5,8 milliards d’euros en 2025), sous l’effet du gel, poursuivi les années suivantes par une sous-indexation, de l’ensemble des pensions de retraites de base et de l’apport de recettes lié à la hausse, renouvelée ensuite encore pour deux années supplémentaires, du taux de cotisations dues par les employeurs à la CNRACL en 2027 et 2028. À l’horizon 2029, le déficit de la branche se creuserait à nouveau légèrement, pour atteindre -1,6 milliard d’euros.

Le solde de la branche famille serait en excédent de 0,7 milliard d’euros en 2026, à un niveau comparable à celui de l’année précédente (0,8 milliard d’euros), puis augmenterait pour atteindre 2,4 milliards d’euros en 2029, sous l’effet du faible dynamisme des dépenses de la branche dans un contexte de faible natalité réduisant durablement les dépenses de prestations. La trajectoire présentée ici limite la croissance de cet excédent en réaffectant une part des recettes de CSG assise sur les revenus de remplacement de la branche famille à la branche maladie, conformément aux dispositions de la présente loi, puis de façon conventionnelle en faveur de la branche autonomie à compter de 2027. La trajectoire inclut aussi la montée en charge progressive du décalage de 14 à 18 ans de la majoration pour âge des allocations familiales, ainsi que l’effet de la création, à partir de 2027, d’un congé supplémentaire de naissance et la montée en charge des objectifs poursuivis en matière de petite enfance.

Prévisions des recettes, dépenses et soldes des régimes de base et du FSV

III. – D’ici 2029, des efforts supplémentaires conséquents seront à mettre en œuvre pour revenir à l’équilibre.

Les comptes de la Sécurité sociale devront être ramenés à l’équilibre d’ici 2029 afin de garantir sa pérennité. Il conviendra également de prévoir le remboursement de la dette supplémentaire constituée dans l’intervalle, à un horizon suffisamment rapproché pour ne pas peser sur les générations suivantes.

Le retour à l’équilibre des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale à cet horizon requiert un effort supplémentaire de 17,9 milliards d’euros sur quatre ans, soit environ 4,5 milliards d’euros par an, par rapport à la trajectoire résultant de la présente loi et décrite ci-dessus.

En tenant compte des économies nécessaires pour respecter la trajectoire de l’Ondam prévue par le présent rapport, les économies annuelles nécessaires sont de près de 10 milliards d’euros.

IV. – Écarts à la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027

Les écarts entre les prévisions de dépenses des régimes de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement pour les années 2023 à 2027 figurant dans la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027 et celles décrites dans la présente annexe sont retracés dans le tableau suivant :

En 2025, l’essentiel de l’écart reflète le relèvement projeté des dépenses relevant de l’ONDAM (qui évoluerait de 3,6 % contre 2,9 % prévu par la LPFP avant ventilation des 6 milliards d’euros d’économies attendues du fait des revues de dépenses), qui s’élèvent à 3,4 milliards d’euros au-dessus du niveau prévu par la LPFP (hors recettes atténuatives, non prises en compte dans ces chiffrages).

Pour 2026, l’effet en base de cette hausse des dépenses serait atténué par un taux d’évolution de l’ONDAM pour 2026 fixé à + 1,6 %, auquel s’ajouterait un effet de périmètre de + 0,3 milliard d’euros (au titre principalement de l’expérimentation de la réforme du financement des EHPAD qui est entrée en vigueur au 1^er juillet 2025). Au total, les dépenses sous ONDAM seraient supérieures de l’ordre de 1 milliard d’euros à celles sous-jacentes à la LPFP, hors-économies supplémentaires attendues des revues de dépenses. En revanche, le ralentissement de l’inflation observé en 2024 (+ 1,8 % observé en 2024 contre + 2,5 % prévu en LPFP) se poursuivrait les années suivantes (+ 1,0 % et + 1,3 % en 2025 et 2026 contre + 2,0 % et + 1,8 % respectivement dans la LPFP), soit en cumul une révision de -2,1 % de l’inflation sur la période 2024-2026, réduisant, via une revalorisation légale moindre des prestations, le niveau des dépenses de près de 8 milliards d’euros en 2027 par rapport à la LPFP. A cet effet s’ajouterait l’impact de la mesure de gel de l’ensemble des prestations en 2026, puis de la sous-indexation de 0,4 point des pensions de retraite pendant quatre ans à partir de 2027, réduisant les dépenses de 4,6 milliards d’euros supplémentaires en 2027. Les révisions des prestations « en volume » expliquent le reste des écarts.

En cumul, les écarts entre les prévisions de dépenses des régimes de base de sécurité sociale de la LPFP, avant ventilation des 6 milliards d’euros d’économies devant être réalisées du fait du dispositif de revues de dépenses, et celles décrites dans la présente annexe, s’élèvent à 2,0 milliards d’euros de dépenses supplémentaires en 2025. Toutefois, cette tendance s’inverserait dès 2026, avec un écart cumulé de - 6,8 milliards d’euros sur cette année et de près de 20 milliards d’euros en 2027. En ventilant les 6 milliards d’euros d’économies attendues dans le champ des régimes de base de sécurité sociale au prorata de la part de chaque sous-secteur, l’écart serait de l’ordre de 7 milliards d’euros de dépenses supplémentaires en 2015 par rapport à la LPFP, puis, en sens inverse, 1 milliard d’euros en 2026 et 15 milliards d’euros en 2027.

Objet

Cet amendement rétablit l’article 17 et le rapport annexé.

Le rapport annexé, en particulier ses tableaux pluriannuels, fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément à l’article L. O. 111-4 du code de la sécurité sociale.

Cet amendement rétablit le rapport annexé dans sa rédaction initiale, sauf le III, qu’il propose de préciser.

En effet, le III du rapport annexé est un apport essentiel du présent PLFSS. Jusqu’alors l’objectif de ramener la sécurité sociale à l’équilibre en 2029, bien qu’annoncée par des membres du Gouvernement, ne figurait explicitement dans aucun document.

Toutefois pour ce qui concerne le calibrage des mesures, le III se contente d’indiquer que, dès lors que le déficit prévisionnel est d’environ 18 milliards d’euros en 2029, le retour à l’équilibre implique de réaliser d’ici là un effort de réduction de ce montant.

Cet amendement propose de préciser le montant des mesures à prendre chaque année, par rapport à la trajectoire prévue par le rapport annexé, mais aussi en tenant compte des économies nécessaires au respect de la trajectoire d’Ondam.

Il actualise en outre le montant du déficit prévisionnel pour 2029 indiqué dans le III (qui n’avait pas été actualisé depuis le texte déposé le 14 octobre et indiquait donc toujours un déficit de 18,3 milliards d’euros, au lieu de 17,9 milliards d’euros).