Approbation des comptes de la sécurité sociale de l'année 2023 (PJL)

Annexe

I. – Situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2023 :

Sur le champ des régimes de base, du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et du Fonds de réserve pour les retraites (FRR), qui est celui qui est commenté dans la présente annexe, sans inclusion donc des régimes complémentaires, le passif net (ou « dette ») de la sécurité sociale, mesuré par ses fonds propres négatifs, et qui recouvre pour l’essentiel le cumul des déficits passés restant à financer, s’élève à 92,2 milliards d’euros au 31 décembre 2023.

Alors qu’il atteignait un niveau très élevé lors des années qui ont suivi la crise financière de 2008, le passif net a été en recul constant entre 2014 et 2019. Tout au long de cette période, la réduction des déficits des régimes de base et du FSV, ainsi que les résultats excédentaires de la CADES et du FRR, ont conduit à dégager un résultat consolidé positif sur le périmètre d’ensemble de la sécurité sociale. Cependant, dans le contexte de crise sanitaire et économique, les fonds propres des organismes cités au paragraphe précédent se sont à nouveau fortement dégradés à partir de 2020 : le passif net s’est accru de 25,3 milliards d’euros entre 2019 et 2020, puis de 6,8 milliards d’euros entre 2020 et 2021, et à nouveau de 5,7 milliards d’euros entre 2021 et 2022. Il atteignait ainsi un total de 99,2 milliards d’euros au 31 décembre 2022.

L’amélioration de la situation nette de la sécurité sociale à fin 2023, marquée par un recul du passif net de 7,0 milliards d’euros, reflète le niveau moins élevé des déficits des régimes de base et du FSV sur les deux derniers exercices : après ‑39,7 milliards d’euros en 2020 et – 24,3 milliards d’euros en 2021, les déficits se sont élevés à ‑19,7 milliards d’euros en 2022 puis à ‑10,8 milliards d’euros en 2023. De fait, le résultat consolidé sur le périmètre d’ensemble de la sécurité sociale tel qu’appréhendé ici est redevenu positif en 2023 (+8,5 milliards d’euros, contre ‑1,3 milliard d’euros en 2022, cf. tableau ci‑dessous). En effet, les résultats annuels positifs de la CADES (+18,3 milliards d’euros en 2023, qui traduisent sa capacité annuelle d’amortissement des déficits passés) et ceux du FRR ont fait plus que couvrir les déficits des régimes au titre de l’exercice 2023.

Le financement du passif net de la sécurité sociale est assuré, à titre principal, par un recours à l’emprunt qui est essentiellement porté par la CADES et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). L’endettement financier net de la sécurité sociale, telle qu’appréhendée dans la présente annexe, qui correspond à la différence entre les dettes financières et les actifs financiers placés ou détenus en trésorerie, suit donc en premier lieu les mêmes tendances que le passif net auquel il est fait référence ci‑dessus. Il subit, à titre secondaire, les effets de la variation du besoin en fonds de roulement lié au financement des actifs et passifs circulants (créances et dettes), et des acquisitions d’actifs immobilisés, qui ont également un impact sur la trésorerie. Après s’être accru de 36,0 milliards d’euros en 2020, de 4,7 milliards d’euros en 2021, puis de 7,4 milliards d’euros en 2022, pour atteindre un total de 122,7 milliards d’euros au 31 décembre 2022, l’endettement financier a nettement reculé en 2023 (113,4 milliards d’euros en fin d’exercice, soit 9,3 milliards d’euros de moins que l’année précédente), en cohérence avec l’évolution du passif net et du besoin en fonds de roulement.

II. – Couverture des déficits et affectation des excédents constatés sur l’exercice 2023 :

Parmi les différents régimes ou branches, certains présentent par construction des résultats annuels équilibrés ou très proches de l’équilibre, et n’appellent donc aucune mesure de ce type. Il en est ainsi de la branche AT‑MP, et des branches et régimes intégrés financièrement au régime général (ensemble des branches Maladie des différents régimes de base depuis la mise en œuvre, en 2016, de la protection universelle maladie, et branche Vieillesse de base du régime des salariés agricoles depuis 1963). Il en est de même des régimes de retraite équilibrés par des subventions de l’État (SNCF, RATP, régimes des mines et des marins) et des régimes d’employeurs équilibrés par ces derniers (fonction publique de l’État, industries électriques et gazières).

Par ailleurs, une partie importante des déficits est couverte par les versements de la CADES, laquelle a vocation, depuis 2021, à financer, dans la limite de 92 milliards d’euros, les soldes négatifs cumulés des exercices 2020 à 2023 des branches Maladie, Vieillesse et Famille du régime général, et de la branche Vieillesse du régime des non‑salariés agricoles, ainsi que ceux du FSV.

Ainsi, au titre de l’exercice 2023, sur le fondement de l’article 1er de la loi n° 2020‑992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie, le décret n° 2024‑176 du 6 mars 2024 a organisé des versements de la CADES, intervenus en 2024, au bénéfice de la branche Maladie du régime général à hauteur de 8,8 milliards d’euros. Ces versements permettront de couvrir l’essentiel du report à nouveau négatif, de 11,1 milliards, de la branche après l’affectation de son résultat 2023.

Enfin, s’agissant des autres régimes ou branches dont le résultat n’est pas équilibré, le Gouvernement n’a pas pris de mesures relatives à la couverture de leurs déficits ou à l’affectation de leurs excédents constatés sur l’exercice 2023. Leurs déficits ou excédents seront donc affectés, selon le cas, aux réserves ou au report à nouveau des régimes concernés, conformément à l’affectation proposée par les instances délibératives approuvant les comptes.