- Lundi 19 décembre 2016
- Mercredi 21 décembre 2016
- Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord multilatéral entre autorités compétentes portant sur l'échange des déclarations pays par pays - Désignation d'un rapporteur
- Projet de loi de ratification de trois ordonnances relatives à la collectivité de Corse - Demande de saisine et désignation d'un rapporteur pour avis
- Projet de loi de finances rectificative pour 2016 (nouvelle lecture) - Examen du rapport
- Proposition de résolution européenne sur les propositions de directive du Conseil de l'Union européenne COM (2016) 683 concernant une assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS) et COM (2016) 685 concernant une assiette commune pour l'impôt sur les sociétés - Examen du rapport et du texte de la commission
- Finalisation de l'accord international de « Bâle III » - Audition de M. François Villeroy de Galhau, Gouverneur de la Banque de France
Lundi 19 décembre 2016
- Présidence de Mme Michèle André, présidente -Projet de loi de finances pour 2017 (nouvelle lecture) - Examen du rapport
La réunion est ouverte à 15 h 30.
La commission examine le rapport en nouvelle lecture de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, sur le projet de loi de finances pour 2017.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La commission mixte paritaire qui s'est réunie le 13 décembre dernier n'étant pas parvenue à établir un texte commun, ce qui ne vous étonnera pas, nous examinons le projet de loi de finances pour 2017 en nouvelle lecture.
Le texte transmis au Sénat comportait 161 articles. L'Assemblée nationale a, en nouvelle lecture, maintenu son texte dans la rédaction issue de la première lecture pour 106 articles, modifié son texte par rapport à la rédaction issue de la première lecture pour 54 articles, supprimé un article et adopté deux articles additionnels.
Nos collègues députés ont heureusement renoncé, à l'article 13, à supprimer l'exonération d'imposition de plus-value immobilière pour la première cession d'un logement autre que la résidence principale lorsque tout ou partie du prix est réemployée pour acquérir ou construire un logement affecté à l'habitation principale dans un délai de vingt-quatre mois. C'est une bonne chose !
Il ont de même supprimé en première partie l'extension de la taxe sur les transactions financières (TTF) aux opérations intra-journalières prévue à l'article 11 bis et l'aménagement du régime fiscal et social applicable aux attributions d'actions gratuites prévue à l'article 4 bis, la première mesure ne pouvant s'appliquer dès 2017 et la seconde encourant la censure du Conseil constitutionnel du fait de son caractère rétroactif, comme je l'avais démontré dans mon rapport.
Cependant, on ne peut vraiment se réjouir, puisque l'Assemblée nationale a adopté deux articles additionnels 38 ter et 38 quater en deuxième partie sur ces mêmes dispositifs, en aménageant, mais très légèrement, le second.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a maintenu la hausse du taux de la TTF de 0,2 % à 0,3 % dès 2017. Nous en reparlerons lorsque nous nous interrogerons sur la compétitivité de la place de Paris.
De nouveaux ajustements ont été apportés à l'article 17 sur les plafonnements de taxes affectées ; les modifications portent sur plusieurs organismes, notamment sur les chambres de commerce et d'industrie pour lesquelles le plafond de taxe affectée est relevé de 60 millions d'euros.
Nombre de corrections font écho à des observations techniques que nous avions formulées sur de nombreux articles, vous en trouverez mention dans mon rapport de nouvelle lecture.
Pour autant, les députés ont conservé un très grand nombre de dispositions dont nous ne voulons pas. Je citerai parmi celles-ci le mécanisme dit « anti-abus » concernant le plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune à l'article 4, l'aménagement du régime d'imposition des indemnités de fonction perçues par les élus locaux à l'article 5, la modification du régime des acomptes d'impôt sur les sociétés pour les grandes entreprises à l'article 7, l'institution d'un acompte pour le paiement de la majoration de taxe sur les surfaces commerciales, la Tascom, à l'article 8, et l'acompte de prélèvement forfaitaire à l'article 9.
Sur le fameux article 38 relatif au prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu, l'Assemblée nationale a adopté 20 nouveaux amendements, dont certains sont rédactionnels ou de précision et l'autre moitié plus substantiels. Selon moi, un si grand nombre d'amendements...
M. Philippe Dallier. - C'est mauvais signe !
M. André Gattolin. - Vous auriez pu vous aussi déposer des amendements...
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous proposions au contraire de supprimer le prélèvement à la source et de mettre en place une imposition contemporaine des revenus par l'administration fiscale.
Le « choc de complexité » que je dénonçais se vérifie : à chaque stade de l'examen du texte, il faut y apporter des correctifs innombrables. L'Assemblée nationale a découvert de nouveaux défauts et problèmes, qui suscitent des amendements qui ne sont pas exclusivement techniques.
En particulier, un amendement adopté à l'initiative du Gouvernement tend à ce qu'il soit appliqué un abattement égal à la moitié du montant mensuel du Smic lorsque le montant de la retenue à la source est déterminé sur la base de la « grille de taux par défaut » pour les salaires versés au titre d'un contrat à durée déterminée dont le terme initial n'excède pas deux mois ou est imprécis. Lors des auditions, tous nos interlocuteurs ont souligné la complexité du système fiscal français, « familialisé », comportant des abattements, des réductions d'impôts qui le rendent difficilement compatible avec un système de prélèvement simple sur chaque individu.
Le dispositif adopté tend à introduire une dérogation, alors qu'il est censé faciliter la vie des contribuables modestes. À bien y regarder, on y trouve tout de même le taux par défaut et le taux conjugalisé : tout cela est une véritable usine à gaz !
Par ailleurs, sur l'initiative de Marc Le Fur et de plusieurs de nos collègues députés, un amendement a été adopté pour autoriser un employeur à demander à l'administration fiscale de « prendre formellement position sur le traitement fiscal applicable aux éléments de rémunération versés » au titre de l'année 2017. Le principe du prélèvement à la source réalisé par les entreprises n'est pas remis en cause - or nous sommes en désaccord sur ce point. En dépit de tous les aménagements successifs, certains répondant à des préoccupations soulevées dans mon rapport d'information, d'autres s'apparentant plus à des rustines, ce dispositif ne peut être accepté.
À l'article 10, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement visant à rétablir la suppression de la condition de ressources pour bénéficier du cumul du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) et de l'éco-prêt à taux zéro. Cela va encore augmenter le coût de la dépense fiscale.
Ont également été confirmés les très nombreux élargissements de crédits d'impôts ou de réductions d'impôts - C'est Noël ! - comme pour les sociétés de financement de l'industrie cinématographique et de l'audiovisuel (Sofica) à l'article 4 ter, les jeux vidéo aux articles 46 sexies et 46 septies ou le crédit d'impôt cinéma international aux articles 7 nonies et 46 octies. L'Assemblée nationale a confirmé aussi les nouveaux crédits d'impôt pour les associations et pour inactifs recourant à des services à la personne ainsi que la prolongation du CITE, qui pèseront sur les finances publiques... à compter de 2018 !
Enfin, à l'article 2 relatif à la réduction d'impôt sur le revenu, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement - la presse s'en est fait l'écho - visant à anticiper de septembre à janvier 2017 les effets de la réduction d'impôt sur le revenu, en réduisant les montants des mensualités et des acomptes provisionnels dès janvier. On comprendra tout l'intérêt de cette disposition en période électorale.
Au total, à l'issue de cette nouvelle lecture par l'Assemblée nationale, le déficit budgétaire est estimé à 69,3 milliards d'euros, soit un montant stable par rapport à la prévision associée au projet de loi de finances tel qu'il a été présenté par le Gouvernement. L'absence de modification globale du solde résulte de plusieurs mouvements à la hausse et à la baisse.
Les recettes fiscales nettes de l'État sont minorées de 406 millions en raison notamment de la révision à la baisse, par l'Insee, de ses prévisions de croissance pour 2016. Les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales sont majorés de 100 millions d'euros, principalement en raison de la diminution de 160 millions d'euros de la minoration des variables d'ajustement, afin de réduire l'effort demandé aux régions -100 millions d'euros - et au bloc communal - 60 millions d'euros.
Par ailleurs, à l'article 60, le Gouvernement a modifié le fonctionnement de la dotation politique de la ville (DPV), afin de tenir compte de la nouvelle géographie des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) en créant une garantie, pendant quatre ans, en faveur des communes qui perdent leur éligibilité à cette dotation en 2017.
Le prélèvement sur recettes de l'État au profit de l'Union européenne est en revanche minoré de 400 millions d'euros, si bien que le solde n'est pas dégradé.
Quant aux dépenses du budget de l'État, elles demeurent stables par rapport à la première lecture. La majoration de 55 millions d'euros des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », de 30 millions d'euros des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » et la répartition des crédits de la dotation d'action parlementaire sont compensées par la réévaluation à la baisse de la charge de la dette pour un montant de 212 millions d'euros, qui s'expliquerait par les hypothèses plus favorables de taux à court terme prévues dans le collectif budgétaire - soit, mais attendons de savoir ce que fera la Réserve fédérale américaine.
La nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, même si elle résout certains défauts techniques des dispositions de première lecture, ne modifie en rien les grands équilibres et les orientations du budget pour 2017. Je vous propose donc de confirmer la position du Sénat par l'adoption d'une nouvelle motion tendant à opposer la question préalable.
M. André Gattolin. - Monsieur le rapporteur général, vous avez évoqué l'application anticipée, de septembre à janvier 2017, de la réduction de l'impôt sur le revenu. L'impact budgétaire de cette mesure a-t-il été évalué, et dans quel article ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Cette question relève de l'article 2 relatif à l'impôt sur le revenu, mais elle n'a fait l'objet d'aucune estimation.
Mme Michèle André, présidente. - Il s'agit de simples mesures de trésorerie !
M. Philippe Dallier. - Et non d'opérations budgétaires.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Cela n'aura effectivement pas d'impact sur le solde budgétaire. Concrètement, au lieu de percevoir cette réduction d'impôt avec l'avis de tiers provisionnel du mois de septembre, autrement dit après les élections, les contribuables la percevront bien avant, dès janvier.
L'objectif est d'anticiper dès le mois de janvier la baisse du barème, ce qui ne dégradera pas le solde du budget de l'État, mais seulement la trésorerie.
Mme Michèle André, présidente. - Ce sera sensible aux premier et deuxième trimestres.
M. Philippe Dallier. - C'est une sacrée gymnastique, car on ne sait pas quel montant les ménages vont déclarer pour les revenus de l'année précédente. On va afficher une diminution dès le mois de janvier, puis, en fonction de leur déclaration, des réajustements seront effectués !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Certains auront des mauvaises surprises.
Mme Michèle André, présidente. - Ce sera un ajustement.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je pense à ceux dont les revenus augmenteront : n'ayant pas encore rempli leur déclaration, ils profiteront par anticipation de la réduction d'impôt sur la base du barème de l'impôt payé sur l'année n-1 et recevront un avis d'imposition indiquant un montant moins élevé ; puis, en septembre, après les élections, ils recevront un rappel...
M. Philippe Dallier. - C'est de la gymnastique électorale.
M. Vincent Éblé. - Les contribuables qui ont choisi le paiement mensualisé connaissent cela par coeur.
M. Philippe Dallier. - Ce n'est pas comparable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les contribuables, mensualisés ou non, font leur déclaration au printemps puis reçoivent l'avis d'imposition avec le montant exact de l'impôt. Là, on anticipe sur le montant de la déclaration. C'est extraordinaire !
M. Richard Yung. - Les impôts des redevables mensualisés sont fixés sur la base des revenus perçus l'année n-1, avant d'être recalculés.
J'espérais que les conditions dans lesquelles nous avons examiné le projet de loi de finances rectificative - plus de 500 amendements en trois jours, un vrai débat - vous inciteraient à faire de même pour le projet de loi de finances pour 2017. Je suis surpris et déçu que vous mainteniez votre refus de toute discussion. Il aurait été intéressant de débattre de la TTF par exemple, et de nombreux autres articles.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je suis à la disposition du Sénat pour débattre de tout cela si certains d'entre vous le souhaitent.
M. Marc Laménie. - Lors de la discussion du projet de loi initiale, le rapporteur général avait beaucoup insisté sur une surestimation des recettes. Est-elle encore d'actualité ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - J'ai dit que la révision du taux de croissance pour 2016, qui est maintenant officielle, et les mesures du projet de loi de finances rectificative, nous imposaient déjà de constater une surestimation des recettes pour 2017 de près de 400 millions d'euros.
Imaginons que nous voulions procéder à une nouvelle lecture du projet de loi de finances rectificative : je ne vois pas, matériellement, comment cela serait possible. Concrètement, nous devrions regarder sur la chaîne parlementaire dans la nuit de mardi à mercredi le débat à l'Assemblée nationale, puis nous réunir mercredi matin en commission. Mais il y a ensuite le délai pour le dépôt des amendements...
Mme Michèle André, présidente. - Nous aurons le texte dans la nuit.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'année dernière, nous avons suivi le débat à la télévision pour savoir sur quelle base travailler. En pratique, il est assez difficile de déposer des amendements ou de rédiger à nouveau un rapport complet dans ces conditions. Notre rythme est incompatible avec l'organisation d'une nouvelle lecture.
M. Éric Doligé. - Sommes-nous obligés de déposer une motion tendant à opposer la question préalable ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Non, car sur le projet de loi de finances, nous avons un peu de temps.
M. Richard Yung. - Sur les méthodes de travail, je partage très largement les propos du rapporteur général. Examiner en commission autant d'amendements en si peu de temps était déraisonnable : je n'arrivais même pas à tourner les pages tellement le rythme était rapide !
M. André Gattolin. - Votons une loi organique pour changer la date de Noël !
Mme Michèle André, présidente. - J'ai fait valoir ces inconvénients à la dernière conférence des présidents.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Ce matin, lors de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de finances rectificative, nos collègues de l'Assemblée nationale l'ont volontiers reconnu. À mon sens, un projet loi de finances rectificative devrait être ramené à ce qu'il est vraiment, à savoir un texte destiné à intégrer les ajustements de fin d'année et non des mesures fiscales nouvelles. L'année dernière, nous avons dû nous prononcer sur des réformes substantielles. Même chose pour l'article relatif aux valeurs locatives des locaux industriels cette année. De telles mesures devraient nous être soumises en projet de loi de finances, non en collectif. Tout le monde en joue, y compris le Gouvernement qui fait présenter ses mesures par des parlementaires pour contourner le Conseil d'État.
M. Richard Yung. - La méthode est employée des deux côtés...
M. Francis Delattre. - C'est aussi le cas des dispositions relatives à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Bien sûr, mais nous avons décidé de reporter d'un an la nouvelle répartition de la CVAE des groupes qui a des incidences importantes, notamment sur l'Île-de-France et Paris.
M. Philippe Dallier. - Ce matin, en commission mixte paritaire, l'Assemblée nationale disposait des simulations sur l'incidence de l'article 23 octies du projet de loi de finances rectificative. Or nos soupçons étaient bien fondés, dans la mesure où auront bien lieu un transfert de l'Île-de-France vers la province, et des mouvements au sein de l'Île-de-France. Nous sommes en train de faire des choix dont on ne mesure pas exactement les conséquences ; nous décidons d'une nouvelle répartition alors que la baisse des dotations sur les recettes de fonctionnement a été calibrée en incluant le montant de CVAE. Il semblerait cependant qu'un report est prévu en 2018.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les députés n'ont pas exclu cette piste.
M. Richard Yung. - L'an prochain cela se passera sans doute beaucoup mieux ?
Mme Michèle André, présidente. - Il faut nous prononcer sur la question préalable.
M. Richard Yung. - Pour les raisons déjà exposées, les membres du groupe socialiste et républicain voteront contre la motion.
M. Philippe Dallier. - Et nous, quitte à désespérer Richard Yung qui, depuis de nombreuses semaines, en commission et en séance, nous reproche de ne pas examiner ce projet de loi de finances, nous voterons la question préalable. Je ne vois pas comment nous pourrions faire autrement dans un temps si contraint.
M. Thierry Foucaud. - Le groupe CRC votera contre.
M. André Gattolin. - Le groupe écologiste également.
La commission des finances décide de proposer au Sénat l'adoption d'une motion tendant à opposer, en nouvelle lecture, la question préalable au projet de loi de finances pour 2017.
La réunion est close à 16 heures.
Mercredi 21 décembre 2016
- Présidence de Mme Michèle André, présidente -Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord multilatéral entre autorités compétentes portant sur l'échange des déclarations pays par pays - Désignation d'un rapporteur
La réunion est ouverte à 9 h 05.
La commission désigne M. Éric Doligé en qualité de rapporteur sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord multilatéral entre autorités compétentes portant sur l'échange des déclarations pays par pays.
Projet de loi de ratification de trois ordonnances relatives à la collectivité de Corse - Demande de saisine et désignation d'un rapporteur pour avis
La commission demande à se saisir pour avis sur le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2016-1561 du 21 novembre 2016 complétant et précisant les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la collectivité de Corse, l'ordonnance n° 2016-1562 du 21 novembre 2016 portant diverses mesures institutionnelles relatives à la collectivité de Corse et l'ordonnance n° 2016-1563 du 21 novembre 2016 portant diverses mesures électorales applicables en Corse.
La commission désigne M. Charles Guené en qualité de rapporteur pour avis sur le projet de loi de ratification sur le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2016-1561 du 21 novembre 2016 complétant et précisant les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la collectivité de Corse, l'ordonnance n° 2016-1562 du 21 novembre 2016 portant diverses mesures institutionnelles relatives à la collectivité de Corse et l'ordonnance n° 2016-1563 du 21 novembre 2016 portant diverses mesures électorales applicables en Corse.
Projet de loi de finances rectificative pour 2016 (nouvelle lecture) - Examen du rapport
La commission examine le rapport en nouvelle lecture sur le projet de loi de finances rectificative pour 2016.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'encre est à peine sèche et le papier encore chaud, puisque nos collègues députés ont achevé l'examen du texte à presque deux heures du matin. Nous allons demander l'application de la directive européenne sur le temps de travail ! Nous avons suivi en direct l'avancée du texte à l'Assemblée nationale pour préparer le rapport pour ce matin. Les conditions de travail ne s'améliorent pas. Je ne sais même pas comment nous aurions fait si nous n'avions pas déposé de question préalable.
M. Philippe Dallier. - C'est sûr !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Concrètement, comment les sénateurs pourraient-ils déposer des amendements sur un texte qui vient à peine de nous être transmis ?
La commission mixte paritaire, qui s'est réunie ici même avant-hier, n'est pas parvenue à établir un texte commun sur le projet de loi de finances rectificative pour 2016, en raison de quelques points de désaccord - j'en avais souligné quatre -, malheureusement confirmés par la nouvelle lecture du texte opérée hier par l'Assemblée nationale.
Sur 138 articles restant en discussion, l'Assemblée nationale en a adopté 40 conformes, modifié 33 (dont 29 accords partiels), mais elle a rétabli son texte de première lecture sur 19 articles et supprimé 46 articles introduits par le Sénat.
Plusieurs articles emblématiques, qui se trouvaient tous dans le texte initial du Gouvernement, ont été rétablis malgré notre opposition - vous les connaissez, car j'avais attiré l'attention de nos collègues députés à leur sujet. Il s'agit des articles suivants :
- l'article 12, procédant à la ratification des trois décrets d'avance de l'année sur lesquels la commission des finances avait émis un avis défavorable ;
- l'article 34, créant un nouvel acompte de contribution sociale de solidarité des sociétés, ou C3S ;
- l'article 35, créant une contribution pour l'accès au droit et à la justice, afin d'alimenter un fonds interprofessionnel dont ne veulent pas les professionnels concernés ;
- l'article 51, procédant à la ratification d'un avenant à la convention entre la France et le Portugal, alors même que, selon moi, l'article 53 de la Constitution et la loi organique relative aux lois de finances ne permettent pas de ratifier une convention fiscale par une loi de finances. La question sera tranchée par le Conseil constitutionnel, si le texte lui est déféré.
Par ailleurs, on peut regretter que l'Assemblée nationale ait refusé un certain nombre de modifications que nous avions introduites aux articles du projet de loi de finances rectificative et qui nous semblaient particulièrement utiles.
Par exemple, à l'article 13 bis, nous avions souhaité supprimer la dématérialisation des avis de sommes à payer des produits locaux pour offrir des garanties aux contribuables, mais cette disposition a été rétablie par un amendement du Gouvernement. Le Gouvernement m'a confirmé qu'il n'y avait pas de réversibilité : ceux qui communiquent leur adresse e-mail recevront tous les avis de sommes à payer des produits locaux par voie dématérialisée et ne pourront plus faire le choix de la version papier. Ils ne devront pas s'étonner s'ils ont des pénalités !
À l'article 19 ter, nous avons souhaité que la déclaration automatique par les plateformes en ligne des revenus de leurs utilisateurs soit mise en oeuvre dès 2018, mais l'Assemblée nationale a confirmé l'échéance plus lointaine de 2019. À quoi bon dire que les impôts ne rentrent pas si l'on n'adopte pas de mesures concrètes pour lutter contre ce phénomène ? Je ne vois pas l'intérêt de retarder d'un an l'échéance.
À l'article 20, qui clarifie la notion de bien professionnel au titre de l'ISF, l'Assemblée nationale n'a pas non plus retenu nos amendements d'amélioration, qui reprenaient pourtant la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Cela impliquera de nouvelles questions prioritaires de constitutionnalité à terme.
L'Assemblée nationale a aussi rétabli des dispositions concernant les plus-values de cessions de logements à des organismes HLM (article 21 bis) et les droits d'enregistrement (article 21 sexies), que nous souhaitions supprimer, et n'a pas élargi, comme le souhaitaient Vincent Éblé et Michel Bouvard, le dispositif Malraux pour certains sites patrimoniaux remarquables (article 22). C'est dommage, car cette extension n'aurait pas été très coûteuse.
Enfin, l'Assemblée nationale a rétabli son texte à l'article 24, relatif à la TGAP, et à l'article 24 septies, relatif au prélèvement supplémentaire de TGAP.
Elle n'a pas souhaité baisser le taux de la taxe de solidarité sur les billets d'avion, qui abonde pourtant le budget de l'État (article 24 decies), ni celle sur la taxe sur les spectacles (article 3 bis), dont elle a même relevé le plafond de 30 à 50 millions d'euros. On ignore ce que le Centre national de la chanson, des variétés et du jazz fera de tout cet argent.
L'Assemblée nationale n'a pas souhaité prolonger, comme nous le proposions à l'article 31 bis, le suramortissement des investissements productifs jusqu'à fin 2017.
Par ailleurs, je ne pourrai citer tous les articles additionnels - ils sont nombreux -qu'elle n'a pas voulu reprendre : les informations aux contribuables locaux souhaitées par Michel Bouvard ; la prorogation du régime Censi-Bouvard pour des opérations engagées avant le 31 décembre 2016, sur l'initiative de Claude Raynal ; les exonérations de taxe foncière pour les bâtiments ruraux à usage agricole, la saliculture, les golfs ruraux, cette dernière mesure étant souhaitée par Alain Houpert ; les aménagements au fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, le FPIC, sur l'initiative de Charles Guené ; l'extension du périmètre du crédit d'impôt pour la transition énergétique, le CITE, aux prestations de raccordement à un réseau de chaleur, souhaitée par François Marc, Vincent Capo-Canellas et Jean-François Husson ; la provision pour risque prud'homal...
Enfin, elle a supprimé l'article 35 quater B sur l'aménagement de l'imposition des élus locaux, introduit sur l'initiative de notre collègue Charles Guené, et l'article 23 septies, relatif aux modifications des modalités de calcul de la valeur locative de certains établissements industriels. Ces sujets restent donc entiers.
Cela étant, l'Assemblée nationale a tout de même conservé quelques apports du Sénat, même si la plupart ne sont pas des apports majeurs.
Parmi ceux-ci, je citerai :
- la conservation au format électronique des factures établies au format papier (article 13 ter) ;
- l'application des régimes de l'impôt de solidarité sur la fortune et de l'impôt sur le revenu sur les PME aux activités immobilières agricoles des entreprises solidaires (article 20 bis) ;
- un certain nombre d'améliorations concernant le nouveau compte PME innovation (article 21) ;
- l'application de la contribution au service public de l'électricité à Wallis-et-Futuna (article 24 bis D) ;
- l'exemption de taxe sur les véhicules de sociétés utilisant du gaz naturel ou du GPL (article 24 bis B) ;
- l'attribution aux métropoles d'une fraction du produit des amendes radars (article 26 nonies) ;
- la mise en conformité de la redevance sur les paris hippiques en ligne (article 31 bis C) et le nouveau régime fiscal des casinos flottants (article 31 bis D), ainsi que divers articles introduits par les sénateurs du groupe socialiste, dont certains me paraissaient particulièrement bien rédigés ;
- plusieurs articles relatifs à l'outre-mer et, en matière agricole, la reprise d'une disposition sur le régime micro-BA, assez consensuelle, invalidée dans la loi Sapin II. Ces dispositions avaient fait l'objet d'un large consensus, mais avaient été censurées par le Conseil constitutionnel en tant que cavaliers.
L'Assemblée nationale a également donné son accord sur l'enrichissement du jaune budgétaire sur les opérateurs de l'État concernant la « masse des douanes » (article 35 septies), ce qui ne coûtera pas grand-chose, et, s'agissant des appels en garantie, sur l'article 36 A, introduit sur notre initiative. Ce dernier a d'ailleurs été modifié sur l'initiative du Gouvernement, qui remettra un rapport trimestriel sur les appels en garantie.
L'Assemblée nationale a confirmé l'ajustement de la réforme des APL pour les adultes handicapés (article 41 bis A).
Enfin, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement visant à réduire le prélèvement sur Office national de l'eau et des milieux aquatiques, l'ONEMA, de 90 à 70 millions d'euros (article 3).
Pour finir, elle a également confirmé le report en 2018 des nouvelles modalités de répartition de la CVAE, la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, des groupes de sociétés (article 23 octies), en apportant des précisions sur le contenu du rapport que devra remettre le Gouvernement.
Comme vous le voyez, mes chers collègues, les votes conformes n'ont pas concerné des points majeurs. Quand je pense que l'on nous a reproché notre question préalable sur le projet de loi de finances, le peu de considération de nos collègues députés à l'égard du texte du Sénat me laisse dubitatif.
M. Vincent Éblé. - On ne peut pas se plaindre de ne pas être entendu quand on ne parle pas !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - En l'espèce, mes chers collègues, nous avons procédé à l'examen complet du texte. Voyez ce qu'il en ressort !
En conclusion, même si le Sénat rétablissait son texte initial, je pense qu'une nouvelle navette ne serait pas de nature à beaucoup faire évoluer les choses, compte tenu des points de désaccord majeurs. Manifestement, l'Assemblée nationale ne veut pas reprendre grand-chose de ce qui a été voté au Sénat.
Dans ces conditions, et compte tenu par ailleurs du délai extrêmement bref qui nous a été imparti pour examiner ce texte, je vous propose de poser la question préalable sur le projet de loi de finances rectificative pour 2016.
M. Philippe Dallier. - L'Assemblée nationale a-t-elle conservé mon amendement « marronnier » sur la compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Non, elle l'a supprimé.
M. Richard Yung. - Je veux féliciter le rapporteur général : travailler dans de telles conditions tient du funambulisme ou des activités circassiennes, pour reprendre un terme qui a été utilisé dans la discussion vendredi.
Monsieur le rapporteur général, vous vous plaignez de n'avoir pas été entendu par la majorité à l'Assemblée nationale. Mais que pourrions-nous dire ? Qu'avez-vous retenu de nos propositions ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Beaucoup !
M. Richard Yung. - Pour notre part, nous souhaitons que les quatre points importants que vous avez indiqués - les décrets d'avance, la C3S, la contribution pour l'accès au droit et à la justice et l'avenant à la convention France-Portugal - soient maintenus dans le texte.
Par conséquent, nous sommes favorables à la version issue des travaux de l'Assemblée nationale. Cela ne vous surprendra pas.
Pour ce qui concerne la ratification de l'avenant à la convention fiscale, nous verrons comment le Conseil constitutionnel tranchera.
M. André Gattolin. - Je veux à mon tour saluer le travail de la commission des finances. J'ai moi-même essayé de suivre les débats. Or, ce matin, la totalité du compte rendu ne figurait toujours pas sur le site de l'Assemblée nationale - il s'arrêtait à l'article 28 voilà à peu près une heure.
Le passage de relais se fait dans des conditions quelque peu surréelles.
Au passage, je regrette fondamentalement que l'article 24 bis C, relatif au reversement d'une fraction de TICPE aux collectivités territoriales ayant engagé des plans de transition énergétique à la suite des engagements de la COP 21, que nous avions fait voter, soit passé à l'as. Les débats ont été des plus superficiels. Nous avons donc toute raison de ne pas être satisfaits.
Cependant, conformément à la logique politique de mon groupe - nous sommes avant tout des parlementaristes -, nous ne soutiendrons évidemment pas la question préalable. Nous voulons mener le débat jusqu'au bout, même si ce débat est parfois laminé, effacé, écrasé.
À cet égard, je veux dire à ceux d'entre mes collègues qui envisageraient un jour de gouverner qu'il conviendrait de mettre en oeuvre le plus grand respect du travail parlementaire que nous appelons de nos voeux, à l'Assemblée nationale comme ici, notamment en commission.
M. Jean-Claude Boulard. - Je regrette moi aussi que l'on n'ait pas pu débattre jusqu'au bout du budget comme de ce projet de loi de finances rectificative, notamment des articles relatifs aux finances locales.
Je crains que l'on n'ait d'assez mauvaises surprises quand on verra arriver les dotations. Outre la question, extrêmement sérieuse, de la compensation du foncier bâti, les changements de périmètre en matière de FPIC risquent eux aussi d'avoir des conséquences non maîtrisées. Je redoute un écart entre les engagements du Président de la République devant l'Association des maires de France et les dotations que recevront les collectivités locales.
Sur ces sujets, nous plaidions pour la prudence, la progressivité, le lissage dans le temps. Il n'y avait pas d'enjeu budgétaire : si nos propositions avaient mis en cause l'équilibre du projet de loi, il est clair que nous ne pouvions être entendus. Dès lors, il est extrêmement regrettable que nous n'ayons pu débattre jusqu'au bout.
M. Marc Laménie. - Je veux revenir sur les états législatifs annexés au rapport, notamment sur les prélèvements sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales, qui figurent en page 84. Je me demande pourquoi le prélèvement au profit du FCTVA s'élève à -832 792 000 euros, soit une baisse de 20 %. Pourquoi une telle baisse ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je trouve Richard Yung un peu sévère : au-delà de ses aspects politiques, ce texte comporte beaucoup d'aspects techniques, sur lesquels j'ai essayé d'être le plus objectif possible. D'ailleurs, énormément d'amendements, déposés par des sénateurs de tous les groupes, ont été adoptés. Je pense notamment à certains articles adoptés sur l'initiative de Richard Yung, Michèle André, Claude Raynal ou Georges Patient.
Nous avons fait preuve d'ouverture. Au reste, certains de ces amendements paraissent très bien inspirés...
Nous avons essayé d'améliorer techniquement le texte. Nous n'avons pas eu de lecture politique de dispositions techniques qui paraissaient utiles. Malheureusement, on n'est pas toujours récompensé de ses efforts.
Marc Laménie, la baisse du prélèvement au profit du FCTVA traduit le ralentissement de l'investissement public local que j'ai dénoncé lors de la discussion générale de ce collectif. Pourtant, lorsque la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat avait publié des rapports qui s'inquiétaient de ce phénomène, on nous avait rassurés.
Pour ce qui concerne les conditions d'examen du texte, il semble que le seul moyen de travailler aujourd'hui est de regarder la télévision.
Mes chers collègues, je vous donne lecture des deux derniers paragraphes de la motion que je vous présente : « Considérant que sur ces dispositions comme toutes celles restant en discussion il n'y a pas lieu de penser qu'un examen complet du projet de loi de finances rectificative pour 2016 en nouvelle lecture conduirait l'Assemblée nationale à modifier sa position en lecture définitive ; le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi de finances rectificative pour 2016, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture. »
Mme Michèle André, présidente. - En ma qualité de présidente de la commission, je veux faire un point objectif : sur les 196 articles, nous pouvons tout de même considérer qu'il y a eu plus de 120 accords, partiels ou totaux - cela inclut les amendements rédactionnels et de coordination.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - 46 des articles introduits par le Sénat ont été supprimés et l'Assemblée nationale a rétabli son texte sur 19 articles. Bien évidemment, ce ne sont pas les points majeurs qui ont été votés conformes !
Mme Michèle André, présidente. - La commission survivra à cette nouvelle déception.
La motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi de finances rectificative pour 2016 est adoptée.
Proposition de résolution européenne sur les propositions de directive du Conseil de l'Union européenne COM (2016) 683 concernant une assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS) et COM (2016) 685 concernant une assiette commune pour l'impôt sur les sociétés - Examen du rapport et du texte de la commission
En application de l'article 73 quinquies, alinéa 2 du Règlement, la commission examine ensuite le rapport et élabore le texte sur la proposition de résolution européenne présentée par M. Albéric de Montgolfier, au nom de la commission des finances, sur les propositions de directive du Conseil de l'Union européenne COM (2016) 683 concernant une assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS) et COM (2016) 685 concernant une assiette commune pour l'impôt sur les sociétés (M. Albéric de Montgolfier, rapporteur).
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La semaine dernière, je vous ai présenté mon analyse des propositions de directive du Conseil de l'Union européenne COM (2016) 683 concernant une assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS) et COM (2016) 685 concernant une assiette commune pour l'impôt sur les sociétés.
Aucun amendement n'a été déposé sur la proposition de résolution européenne, en dehors de ceux que je vous propose.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Mon amendement FINC.1, qui porte sur l'alinéa 34, est un amendement de précision.
L'amendement FINC.1 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement FINC.2 soulève une question de fond.
La consolidation de l'assiette et le guichet unique marquent un progrès pour les entreprises : l'entreprise qui voudra s'implanter dans différents pays européens n'aura plus à s'adresser à autant d'administrations fiscales. Elle s'enregistrera auprès de l'une d'entre elles, qui calculera l'assiette et percevra l'impôt, lequel sera réparti entre les pays suivant une clé reposant sur trois tiers : les actifs corporels, les effectifs et le chiffre d'affaires. Ce système de répartition ressemble un peu à ce qui existe entre collectivités territoriales pour la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.
Le problème, c'est que la qualité de l'administration fiscale n'est pas tout à fait la même dans tous les pays.
Avec cet amendement, je précise qu'il faut une mise à niveau, une confiance réciproque entre les administrations fiscales dans l'Union européenne. À défaut, l'acceptabilité du dispositif pourrait être compromise. Je vous propose d'écrire que cette nouvelle répartition « nécessiterait une mise à niveau et une confiance réciproque entre administrations fiscales dans l'Union européenne ».
Michèle André et moi-même avons rencontré le responsable de la nouvelle « super-agence » fiscale grecque indépendante, chargée du recouvrement des impôts en Grèce. Notre interlocuteur a été incapable de nous donner des précisions sur le taux de TVA dans les îles, sur les montants de l'érosion fiscale ou encore sur le montant anormalement faible des revenus déclarés par un médecin ou un avocat. Nous avons ressenti un manque manifeste de compétence.
Concrètement, peut-on faire confiance à toutes les administrations fiscales de l'Union européenne pour percevoir l'impôt ? Dans certains cas, n'y aurait-il pas érosion de nos recettes fiscales ?
Il faut un minimum de mise à niveau des standards. Autant je pense que l'on peut faire confiance à l'administration fiscale allemande ou l'administration fiscale française, qui a l'un des meilleurs taux de recouvrement spontané au monde, autant il y a encore des problèmes de mise à niveau et de confiance réciproque dans la capacité d'un certain nombre d'administrations fiscales étrangères.
Les conséquences du guichet unique peuvent être assez graves : si l'impôt est mal recouvré ou l'assiette mal calculée, nous percevrons beaucoup moins d'impôt qu'aujourd'hui. Autrement dit, le système de guichet unique implique un minimum de standards à respecter par les administrations fiscales des différents pays. Aujourd'hui, cela ne me paraît pas atteint, et c'est ce qui peut compromettre l'acceptabilité du dispositif. Concrètement, l'Allemagne et la France, pour lesquelles l'enjeu est le plus grand dans cette affaire, peuvent très bien refuser le système s'il existe un risque pour leurs recettes fiscales.
M. Daniel Raoul. - Comment la répartition s'opère-t-elle avec le guichet unique, sachant que les taux diffèrent suivant les pays ?
M. André Gattolin. - Le terme « confiance » est toujours compliqué. On peut avoir confiance en des truands ! Il me paraît trop philosophique ou religieux pour figurer dans la loi.
Selon moi, la rédaction devrait plutôt se référer à « une harmonisation des compétences des administrations fiscales des pays concernés ».
M. Maurice Vincent. - Avec le guichet unique, comment sera déterminé le pays auquel une entreprise s'adressera ? Est-ce le groupe qui décide de se déclarer résident fiscal dans tel ou tel pays ou y a-t-il d'autres critères, plus objectifs ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je vous rappelle que ces directives ne portent que sur l'assiette. Elles n'induisent pas une harmonisation des taux, ce qui, d'ailleurs, peut poser des problèmes. De ce point de vue, la France et l'Allemagne, qui sont les pays les plus demandeurs, sont aussi ceux qui ont le plus à perdre dans l'application de ces projets, puisque c'est dans ces pays que les taux sont le plus élevés.
Concrètement, il y a consolidation de l'assiette, puis partage de celle-ci entre les États membres en fonction des trois critères que j'ai évoqués, et enfin application sur la quote-part de chaque État membre du taux national pour déterminer le produit. On appliquerait donc le taux de l'impôt français à la quote-part française.
Maurice Vincent, la société ne peut choisir sa résidence fiscale. La directive prévoit que c'est la localisation du siège de la société mère qui déterminera le lieu du guichet unique.
M. Richard Yung. - Si je comprends bien, la société mère - dans le cas des groupes - n'aura plus de relations qu'avec un seul service fiscal ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - En effet.
M. Richard Yung. - C'est une avancée considérable pour les entreprises, qui n'auront plus à remplir vingt-sept déclarations, à se voir appliquer vingt-sept assiettes, etc.
Mme Michèle André, présidente. - Cela pose la question de la compétence de certains pays.
Le rapporteur général a évoqué notre rencontre avec l'agence grecque. Nous avons bien compris que l'administration grecque souffrait d'une absence de formation. D'ailleurs, la France s'était clairement engagée, dans la zone euro, à soutenir l'administration grecque et à l'aider à acquérir les compétences nécessaires.
Le guichet unique constitue une avancée incontestable, mais il implique que les compétences soient identiques d'un pays à l'autre.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Richard Yung, oui, c'est évidemment un progrès considérable, puisqu'une entreprise qui veut travailler dans les différents pays de l'Union européenne, exporter, etc., n'aura pas à respecter vingt-sept législations, à remplir autant de formulaires fiscaux... Il lui suffira de s'adresser à un guichet unique.
En contrepartie, celui-ci représente un risque pour les recettes fiscales des États : concrètement, le travail reposera sur une administration fiscale étrangère, qui n'a pas forcément aujourd'hui le même degré de technicité, de compétence que l'administration fiscale française. Or nous ne percevrons plus directement l'impôt. Nous recevrons la quote-part d'un produit réparti sur des critères. J'ai cité l'exemple de la Grèce, mais il y en a peut-être d'autres.
J'ai bien compris que le mot confiance pouvait faire débat. Je vous propose donc de modifier la rédaction de l'amendement de manière à remplacer « ce qui pourrait compromettre l'acceptabilité du dispositif » par « ce qui nécessiterait une mise à niveau et une harmonisation des compétences des administrations fiscales dans l'Union européenne ». Cette formulation n'est pas subjective. Elle signifie, concrètement, que les administrations fiscales doivent harmoniser leurs standards en les tirant plutôt vers le haut, la France se situant sans doute parmi les pays où l'administration fiscale est la plus élaborée, la plus efficace.
L'amendement FINC.2, ainsi rectifié, est adopté.
La proposition de résolution européenne, ainsi modifiée, est adoptée.
La réunion est close à 9 h 50.
Finalisation de l'accord international de « Bâle III » - Audition de M. François Villeroy de Galhau, Gouverneur de la Banque de France
La réunion est ouverte à 10 h 05.
La commission entend M. François Villeroy de Galhau, Gouverneur de la Banque de France, sur la finalisation de l'accord international de « Bâle III ».
Mme Michèle André, présidente. - Je remercie vivement le Gouverneur de la Banque de France de venir devant le Parlement faire le point sur une très importante négociation en cours. Les règles prudentielles applicables au secteur bancaire sont définies dans le cadre du comité de Bâle, en dehors des procédures habituelles de discussion entre États. Eu égard à leur incidence sur l'économie réelle, il est indispensable que les parlements suivent les négociations, au lieu d'en prendre acte seulement lorsqu'elles sont adoptées ou transposées en droit européen. Il est alors trop tard pour les infléchir significativement.
Les régulateurs du secteur bancaire souhaitent aujourd'hui finaliser le nouveau cadre réglementaire, dont l'accord international de Bâle III constitue le principal jalon. À cet égard, une réunion particulièrement importante du groupe des gouverneurs de banque centrale et des responsables du contrôle bancaire (GHOS) se tiendra le mois prochain afin de trancher sur les mesures visant à finaliser l'accord Bâle III. En mai dernier, le Sénat a adopté une résolution visant à protéger le système du crédit immobilier français. L'enjeu de la négociation dépasse toutefois la seule question du crédit immobilier et se concentre désormais sur les différences d'approche entre les banques européennes et les établissements américains pour mesurer le risque de leurs actifs.
La mesure du risque constitue un enjeu crucial puisque les principaux ratios prudentiels de fonds propres sont exprimés en pourcentage des actifs pondérés par le risque. Pour mesurer le risque, le comité de Bâle souhaite aujourd'hui restreindre l'usage des modèles internes, privilégiés par les banques européennes, au profit du modèle standard retenu par les banques américaines. Cela pourrait conduire les banques européennes à devoir augmenter significativement leurs fonds propres et à perdre du terrain par rapport à leurs concurrents américains.
Depuis la résolution adoptée par le Sénat, les négociations au comité de Bâle ont-elles permis de sécuriser le système du crédit immobilier français ? Les mesures discutées actuellement ne risquent-elles pas de pénaliser l'Europe continentale par rapport aux États-Unis et de freiner la croissance ? Dans un contexte marqué par l'élection de Donald Trump et le Brexit, ne craignez-vous pas que l'Union européenne soit la seule à mettre en place les normes qui seront adoptées ? Nous savons que l'Allemagne partage les inquiétudes de la France. Y a-t-il une position commune des régulateurs européens au sein du comité de Bâle ? Existe-t-il à l'inverse des divergences, et si oui, lesquelles ?
M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Je remercie la présidente d'avoir associé notre commission à cette audition. Richard Yung suit avec grande attention l'évolution du secteur bancaire et son encadrement, et nous a appelés à être vigilants sur les travaux du comité de Bâle. François Marc, la semaine passée, nous a fait une communication sur le shadow banking. Nous sommes inquiets de l'évolution des négociations communautaires au travers de la procédure du trilogue. Le comité de Bâle veut modifier les modalités d'évaluation des risques de crédit, des risques de marché, des risques opérationnels, et de ceux liés aux taux d'intérêt. On ne peut ignorer les craintes envers ces réformes. Nous nous interrogeons sur le niveau des contraintes prudentielles imposées aux banques, surtout si elles pénalisent plus l'Union européenne que les États-Unis. Les réactions européennes ont été nombreuses, tant de la part du Conseil que du Parlement européen. Le commissaire Valdis Dombrovskis s'est aussi inquiété de ces contraintes trop importantes, et le gouvernement allemand et la Bundesbank se sont engagés dans le débat.
Mes questions sont les mêmes que celles de Michèle André. Les travaux nécessitent un arbitrage par le groupe des gouverneurs et des superviseurs en janvier 2017 sous la présidence de Mario Draghi. Quels sont les résultats attendus ? Si les messages d'outre-Atlantique - certes à caractère électoral - sont mis en oeuvre, les perspectives seront extrêmement contrastées entre l'Europe et les États-Unis.
M. François Villeroy de Galhau, gouverneur de la Banque de France. - Merci de m'accueillir une nouvelle fois sur un sujet fortement d'actualité, où les négociations évoluent heure par heure : l'accord de Bâle III, négocié depuis la crise financière de 2007-2008, n'est pas encore finalisé. Votre résolution sur le crédit immobilier est arrivée à point nommé. Je suis accompagné de Frédéric Hervo, directeur des affaires internationales au secrétariat général de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).
La réforme des standards internationaux relatifs aux normes prudentielles bancaires, dite Bâle III, entamée après le déclenchement de la crise financière, est en voie de finalisation. Nous sommes entrés dans une période d'intenses et ultimes discussions avec nos partenaires siégeant au comité de Bâle afin de stabiliser un compromis final pouvant être approuvé lors d'une réunion des Gouverneurs et chefs d'autorités de supervision qui pourrait se tenir début janvier 2017. Cette réunion n'est cependant pas confirmée à ce jour. Je rappellerai les progrès déjà acquis de la réglementation financière, avant de présenter les éléments de la réforme en cours et les points de négociation toujours en discussion et de répondre à vos questions.
Une réforme renforçant la surveillance et la solidité financière du système bancaire après la crise est utile. Personne ne peut contester sérieusement, y compris parmi l'industrie bancaire, qu'après la crise financière, il fallait renforcer significativement la réglementation pour diminuer les risques. La crise financière a eu de lourds coûts économiques, sociaux - à travers le drame du chômage - et budgétaires ; ses conséquences politiques dans nos démocraties se voient encore aujourd'hui. Nous devons tous souhaiter une meilleure prévention des risques futurs et agir dans cette direction : c'est un impératif collectif. Un travail remarquable a été accompli depuis 2009 sous l'impulsion du G20 et du Conseil de stabilité financière.
Le premier effort de régulation poursuivi par la réforme dite Bâle III a touché la quantité et la qualité des fonds propres devant être détenus par les banques pour couvrir leurs risques. C'est ainsi que les grands groupes bancaires français ont plus que doublé leurs « fonds propres durs » - essentiellement constitués de capital et de réserves - entre 2008 et 2015, qui sont passés de 132 milliards d'euros à 275 milliards d'euros au total. Cette amélioration très sensible des ratios de solvabilité s'est faite pour l'essentiel par l'augmentation du capital disponible - au numérateur - et non par une diminution des actifs moyens pondérés - le dénominateur - c'est-à-dire essentiellement des financements à l'économie.
Au-delà des règles de solvabilité, Bâle III a aussi élargi la réglementation bancaire internationale pour prendre en compte un ensemble plus large de risques, dont une nouveauté, les risques de liquidité, par des ratios comme le Liquidity Coverage Ratio (LCR).
Pour autant, la réforme Bâle III, engagée depuis 2009, n'avait pas encore mis à jour les mesures des risques existant avant la crise, et qui servent à calculer les exigences de fonds propres au titre des ratios de solvabilité. C'est l'objet de la finalisation de l'agenda post-crise et des négociations actuelles, qui complèteront le dispositif de 2010-2011.
Où en sommes-nous aujourd'hui ? Certaines propositions du comité de Bâle étaient inacceptables ; désormais, des progrès sensibles ont été enregistrés. Ces discussions s'inscrivent dans l'objectif affiché par le comité de Bâle de réduire la variabilité des actifs moyens pondérés par les risques (AMP ou RWA) d'une banque à l'autre et par conséquent de davantage encadrer l'utilisation de modèles internes de risques. Nous avons accepté de débattre de la sensibilité, de la comparabilité et de la simplicité de la mesure du risque. C'est aussi l'avis du groupe des gouverneurs et chefs de la supervision, validé par le G20 en début d'année, appelant à ce que la finalisation des reformes « n'aboutisse pas à un accroissement significatif des exigences globales de fonds propres actuelles ». Il s'agit d'augmenter la comparabilité des résultats des modèles et d'améliorer la crédibilité de leur usage et non d'augmenter significativement les fonds propres. C'est un point essentiel de la négociation. Par ailleurs, il n'y a pas lieu de pénaliser les banques françaises, qui n'ont pas failli durant la crise et qui sont aujourd'hui dans une situation saine et robuste.
Très clairement, les propositions initiales du premier semestre n'étaient pas acceptables, comme la suppression des modèles internes sur des portefeuilles à risque faible ou la multiplication par plus de deux de l'exigence au titre du risque opérationnel, sur des incidents d'exploitation ou des pertes uniques. J'avais eu l'occasion de le dire nettement, comme vous et comme d'autres. Beaucoup a été fait depuis l'été pour modifier ces propositions techniques, d'abord de façon incrémentale jusqu'en novembre puis lors de la dernière réunion décisive du comité de Bâle fin novembre à Santiago, sans cependant conduire à un accord.
Au regard des derniers développements, je suis davantage confiant sur la possibilité de parvenir à un accord. Des avancées très significatives ont été obtenues grâce à une mobilisation sans faille des négociateurs français, qui ont pu s'appuyer sur la qualité des équipes de l'ACPR et de la Banque de France, et à une forte cohésion de la zone euro et en particulier aux positions conjointes franco-allemandes. Cela alors même que les marges de manoeuvre semblaient limitées tant une majorité de membres, et pas seulement les Américains, se montraient satisfaits de l'accord.
Nous avons pour objectif de préserver au maximum la sensibilité des ratios prudentiels aux risques, qu'une référence excessive à des mesures standardisées pourrait altérer. C'est un point sémantique important : il s'agit de finaliser Bâle III, pas de conclure un nouveau Bâle IV.
Parmi les différents sujets traités, nous avons aussi, comme vous l'aviez demandé dans votre résolution du 5 avril 2016, attaché une attention toute particulière à la question du financement de l'immobilier, afin de préserver les spécificités françaises. Sur les différents points que vous aviez soulevés, je puis désormais vous indiquer avec confiance que des avancées importantes ont été obtenues par les négociateurs de la Banque de France et de l'ACPR. Tout d'abord, le comité de Bâle ne cherchera pas à modifier les pratiques nationales vertueuses ou à remettre en cause un système de financement reposant sur l'analyse de la solvabilité des emprunteurs - le point 20 de la proposition de résolution sénatoriale - ainsi que sur le cautionnement. À cet égard, nous avons obtenu, par le comité de Bâle, l'assimilation des crédits cautionnés aux crédits hypothécaires, largement utilisés en France, aux fins d'une pondération en risque préférentielle - c'est le point 21 de votre résolution. Cela constitue une avancée majeure qui devrait réduire les exigences sur ces portefeuilles.
Sur le calcul du montant de l'emprunt en fonction de la valeur du bien financé, qui serait, comme cela était justement souligné dans le point 14 de la résolution, préjudiciable aux primo-accédants, il faut noter le caractère dynamique de l'exigence, qui baisse donc par définition avec le temps, et l'impact faible au niveau agrégé - comme le signale le point 22, puisque cette sensibilité accrue au risque est constatée également à l'approche de la maturité de la créance. L'exigence est donc plus faible qu'actuellement pour le stock.
Les ultimes discussions portent encore sur certains aspects techniques mais importants tels que le traitement réservé aux financements spécialisés, comme le financement d'avions ou d'infrastructures, qui sont essentiels pour le financement de l'économie, ou les derniers ajustements de la mesure du risque opérationnel.
La question essentielle, qui reste néanmoins à trancher et qui conditionne un compromis équilibré, est celle de l'introduction d'une exigence plancher, l'output floor, entre les résultats des modèles et les exigences de la méthode standard. Une très large majorité des membres du comité de Bâle souhaite un output floor de ce type. Mais, calibré trop haut, ce plancher nierait à la fois les efforts de maintien d'une sensibilité au risque via la préservation des modèles, et l'injonction du G20 à ne pas produire d'impact significatif.
Il reste des points de négociation difficiles mais nous travaillons à un compromis satisfaisant. La finalisation d'un accord de Bâle III acceptable est dans l'intérêt de tous. La crise dure depuis dix ans, il est temps d'achever ce cycle réglementaire et de stabiliser le cadre prudentiel. L'incertitude réglementaire pèse sur la stratégie bancaire, le développement de certains métiers de financement et la capitalisation sur les marchés des banques françaises et européennes.
Nous devons respecter trois principes : ne pas pénaliser le financement de l'économie française, et donc ne pas affecter les crédits immobiliers, les crédits aux PME et les financements spécialisés ; ne pas imposer d'exigences excessives aux banques nécessitant une augmentation de capital sur le marché - l'accord doit être mis en oeuvre par mise en réserve des résultats générés avec un taux raisonnable de distribution des dividendes ; et rester vigilant sur les conditions d'adoption et de mise en oeuvre de Bâle III pour conserver un cadre équitable et harmonisé entre l'Europe et les États-Unis. Bâle III ne fait que des recommandations, sans portée juridique, devant être transposées dans les lois communautaires et françaises. Les transpositions européennes et américaines devront être parallèles ; nous resterons vigilants.
Mme Michèle André, présidente. - Nous sommes attachés au maintien des prêts immobiliers à taux fixe. Que pouvez-vous nous en dire ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le ratio de 75 % pour un plancher d'exigences en fonds propres, très technique, a des conséquences directes et considérables sur les banques européennes, qu'il fragilisera. Selon le Crédit Suisse, s'il est appliqué, les capacités de crédit pourraient chuter de 8 000 milliards d'euros, soit une baisse de 20 %, dans les années à venir. J'ai compris que cela pouvait évoluer d'ici janvier. Quelle serait pour vous la ligne rouge ?
Vous avez évoqué l'immobilier. Nous avons sauvé l'essentiel sur le cautionnement. Reste d'autres types de financements spécialisés comme les équipements ou les grands projets, dans lesquels les banques françaises sont des acteurs majeurs du marché. Mais le projet initial de Bâle III multipliait par sept les exigences de fonds propres nécessaires pour financer un avion. Y a-t-il des avancées concernant les financements spécialisés ? Sinon, ce niveau de fonds propres pourrait mettre à mal les banques françaises qui ont des parts de marché importantes...
Quelle sera la suite de Bâle III ? Y aura-t-il une pause réglementaire ou de nouveaux chantiers ? Qu'en est-il par exemple de la révision du traitement prudentiel du risque souverain ? Les Allemands souhaitent que ce sujet avance.
Il a été rappelé que les règles du comité de Bâle n'ont aucune valeur contraignante. Ces règles, même sans valeur légale, sont appliquées en pratique ! La crédibilité du comité ne repose que sur celle de ses membres.
M. François Villeroy de Galhau. - Le système du crédit immobilier français est caractérisé par un financement très largement à taux fixes. Il y avait eu un débat avant la finalisation de Bâle III pour savoir s'il fallait obliger à augmenter le capital face au risque de remontée des taux. Il y a un an, ce point a été renvoyé au superviseur - ce qu'on appelle le pilier 2 - s'il estime qu'un risque important pèse sur un établissement. Le superviseur ne s'est pas empressé de demander des coussins de capital supplémentaires à ce titre : on maintient donc le financement à taux fixe dans les conditions actuelles. Dans certains pays comme les États-Unis, s'amorce une remontée des taux courts ; on verra alors que les taux variables n'ont pas que des avantages.
Nous devons considérer avec prudence les chiffres circulant actuellement sur l'impact des propositions discutées à Bâle. Les règles ne sont pas stabilisées sur l'output floor et certains chiffres peuvent être donnés par le secteur bancaire de manière imprécise.
L'effet de l'output floor dépend du taux et des règles d'assiette. Notre objectif est bien que, s'il devait y avoir un output floor - de nombreux pays le souhaitent -, il soit un garde-fou d'exception et non une contrainte en temps normal sur les banques françaises.
Les financements spécialisés sur les grandes infrastructures ou les avions sont très importants pour l'économie et constituent un secteur d'excellence pour les banques européennes. Nous avons obtenu que la méthode actuelle continue à s'appliquer, mais pas encore qu'elle soit considérée comme une règle durable. Cela ne nous suffit pas. Pour des financements de long terme, nous voulons stabiliser la règle du jeu.
Il devra y avoir une pause réglementaire après Bâle III. Ce n'est pas normal qu'il n'y ait pas de stabilisation, huit ans après la faillite de Lehman Brothers. Un accord de Bâle III, acceptable et équilibré, a une vraie valeur économique. Vu l'âpreté des négociations, aucun pays ne voudra précipitamment négocier un nouvel accord de Bâle.
Le risque souverain est un débat objectivement très difficile entre l'Allemagne et certains pays. Dans les règles de Bâle, le risque souverain est pondéré à zéro... L'Italie et le Japon notamment sont extrêmement attachés au maintien de la règle actuelle. Ce débat était très vif au sein de l'Union européenne lors de l'examen du projet de garantie européenne des dépôts. Ce débat a perdu de l'acuité en Europe, car la démarche choisie est progressive. La France a une position équilibrée. Les banques françaises sont exposées, mais elles ne seraient pas les plus gravement touchées par une pondération.
Il y a un point très important sur la réglementation - vous parliez de shadow banking tout à l'heure et des travaux de François Marc -, c'est que l'on puisse avancer sur le « hors-banque ». Cela relève non pas du comité de Bâle, mais du conseil de stabilité financière, présidé par le Gouverneur de la Banque d'Angleterre Mark Carney.
Pour schématiser, on a fait beaucoup de travail sur les banques, sur les assurances - en tout cas à l'échelle européenne, avec Solvabilité 2 -, mais il y a la fameuse question du shadow banking, c'est-à-dire des gestionnaires d'actifs, des fonds, etc. Il ne s'agit pas des mêmes règles, mais ce sujet doit être une des priorités fortes du conseil de stabilité financière dans les mois qui viennent.
Lors de la réunion du conseil de stabilité financière, à Londres, au mois de novembre, j'ai beaucoup insisté là-dessus, et je dois dire que Mark Carney est un allié fort. Les États-Unis, ou d'autres pays, peuvent montrer quelquefois un peu moins d'enthousiasme, mais nous maintenons une pression forte, notamment sur les tests de liquidité, qui sont très importants pour les gestionnaires de fonds.
Je termine par votre dernière question sur la valeur, le pouvoir et la place du comité de Bâle. Je suis conscient que c'est une question délicate. Il me paraît très important de redire que ce comité n'a pas de pouvoir normatif et que, comme il sied dans notre démocratie, le seul pouvoir normatif relève de la loi à l'échelle tant européenne que française.
Je souhaite avancer deux éléments de conviction personnelle à cet égard.
Tout d'abord, il me paraît utile, quand on regarde sur la période longue depuis 2008, de disposer d'une instance internationale qui essaye de contribuer à une harmonisation des règles.
Elle est composée de techniciens, c'est vrai, mais il s'agit de techniciens qui ne sont ni sourds ni aveugles au fonctionnement de la démocratie dans leur pays. C'est encore plus important face à l'incertitude que représente la nouvelle administration américaine. C'est un vrai progrès de la stabilité financière internationale et de l'équité de la concurrence, car nous savons tous que la crise financière de 2007-2008 est née en partie de phénomènes qui se sont propagés à travers les frontières, sans règles communes suffisantes.
En outre, à mon sens, dans ce travail de propositions techniques, les membres du comité de Bâle, à commencer par votre serviteur, doivent être à l'écoute. Nous avons eu l'occasion d'en parler régulièrement. La résolution que vous avez votée sur le crédit immobilier a évidemment joué un rôle dans notre position de négociation, et je suis heureux, à ce titre, des avancées qui ont pu être obtenues. Le rendez-vous d'aujourd'hui est important.
M. Richard Yung. - Merci, monsieur le Gouverneur, de ces informations sur les négociations en cours. On a besoin de mieux sentir les choses, car la rumeur court la ville...
Ma première question porte sur l'articulation entre ce qui pourrait être décidé ou suggéré par Bâle III en matière de fonds propres et les propositions contenues dans les directives européennes que la Commission européenne vient de mettre sur la table sur le renforcement des fonds propres.
Comment cela marche-t-il ? Est-ce que tout cela s'additionne pour arriver à des taux très élevés ou peut-on les fusionner ?
Ma deuxième question porte sur ce fameux plancher, qui agite beaucoup de monde. On a entendu 75 %, 60 %. Si je comprends bien, entre le modèle standard, c'est-à-dire le modèle plutôt américain, et les modèles dits internes - pour la France, le taux est, semble-t-il, autour de 50 % -, on instaurerait une sorte de minimum, que vous appelez le plancher, qui s'imposerait aux États. C'est ainsi que je le comprends. Qui fixe ce taux ? Est-ce le comité Bâle ? Dans ce cas-là, évidemment, c'est quelque chose de très sensible. Quel serait un taux acceptable pour la France ?
Mon troisième et dernier point concerne les États-Unis. Par le passé, les États-Unis ont montré qu'ils ne se sentaient pas toujours pieds et poings liés par les recommandations internationales. Par ailleurs, on sait que le candidat élu a clairement pour volonté de déréguler, entre autres domaines, le secteur bancaire. Toutes ces règles, ces contraintes, comme le Dodd-Frank Act sont, selon lui, mauvaises pour le business.
Comment pouvons-nous nous comporter par rapport à cela ? Nous présentons un front assez fort, si j'ai bien compris, avec les Allemands et avec la Commission européenne. Pensez-vous que l'Union puisse menacer les Américains de représailles ?
M. François Marc. - Je voulais remercier le gouverneur de la clarté de sa présentation ce matin. On sent bien quels sont les points qui restent encore en suspens et les avancées qui ont été obtenues.
C'est vrai qu'en 2016, nous sommes passés par des appréciations diverses et variées. Les marchés ont soufflé le chaud et le froid. Au printemps, il y avait beaucoup d'inquiétudes. La commission des finances a rencontré les banques, qui nous ont tenu ce discours. Durant l'été, les stress tests de l'autorité bancaire européenne ont été plutôt rassurants pour les établissements, ce qui nous a fait dire que les choses étaient finalement plutôt confortables pour les banques européennes, ou au moins pour une partie d'entre elles.
Puis, nous avons de nouveau ressenti des inquiétudes ces dernières semaines. Santiago, vous en avez parlé, a apporté un certain nombre d'avancées, en particulier en ce qui concerne l'assimilation des crédits cautionnés ou crédits hypothécaires, ainsi que sur les nouvelles règles qui pourraient être étalées dans le temps. Je pense que si l'output floor était renvoyé à 2025, ce délai pourrait permettre à nos établissements de s'adapter.
Ma première question porte sur l'appréciation des titres bancaires, semble-t-il très positive, qui prévaut aujourd'hui. Dans un marché boursier qui a progressé de 12 % à 15 % depuis septembre, les banques, elles, ont progressé de 50 % à 60 %. Cela sous-entend qu'il y a une forme d'euphorie anticipatrice. Ou alors on se trompe et c'est autre chose qui joue. Peut-être pourriez-vous nous éclairer sur ce point. En d'autres termes, pensez-vous que cette euphorie est légitimée par l'anticipation d'une décision plutôt favorable concernant la finalisation de Bâle III ?
Ma seconde question en comprend en fait plusieurs : est-ce que cette évolution de Bâle III peut conduire à des évolutions structurelles dans le secteur bancaire européen, qui regroupe 6 000 établissements ? Va-t-on assister à des modifications structurelles de l'architecture de la répartition des banques en Europe ? Est-ce qu'il y a des banques ou des pays plus fragiles que d'autres ? Peut-on anticiper déjà les conséquences en termes de réorganisation bancaire ?
M. Jean-Yves Leconte. - La question de la robustesse des banques revêt un aspect financier, mais également un autre aspect, qui est de plus en plus sensible : je veux parler de leur exposition au risque juridique.
Il y a eu le précédent BNP-Paribas, mais je pense aussi au développement de l'échange automatique d'informations en matière fiscale, qui, indirectement, fait peur aux banques, dès lors qu'elles traitent des opérations à l'étranger, dans des pays qui ne sont pas inclus dans des dispositifs d'échange automatique d'informations.
Comment ce risque peut-il être évalué ? On constate actuellement que les banques françaises, très sensibles à ce risque-là, préfèrent se désengager d'un certain nombre d'opérations et de pays. Il est vrai que ce risque est de plus en plus important. Discuter de la fiabilité strictement financière des banques, si l'on n'est pas capable d'évaluer, d'encadrer et d'accompagner les banques sur le risque juridique à l'étranger, ne revient-il pas à faire fausse route ? Ne faut-il pas accompagner les banques en parallèle ?
M. Francis Delattre. - Je suis agréablement surpris de la tonalité de votre intervention, parce que les responsables du secteur bancaire français ne sont pas aussi rassurants. Ils nous décrivent Bâle comme le lieu d'expression majeur du système anglo-saxon, peu favorable aux banques de la zone euro, au sein de laquelle les banques françaises sont les plus importantes. Le système bancaire français est essentiel à l'économie puisque 80 % à 90 % des investissements des entreprises sont faits en France via le système bancaire. Est-ce que vous pouvez nous confirmer, Monsieur le gouverneur, cette statistique ?
Cette situation nous différencie de tous les autres pays. En Allemagne, il me semble que c'est à peu près 50 %. C'est le révélateur d'une forme de capitalisme familial que nous n'avons plus.
Les améliorations que vous nous décrivez sont assez rassurantes, mais pouvez-vous nous indiquer s'il y a une harmonie entre vous, qui devez mener les négociations, et les banques françaises ? En effet, le discours des uns et des autres est tellement différent que nous avons besoin d'une explication complémentaire. Je ne sais pas qui a raison, mais force est de reconnaître que l'on a besoin d'un secteur bancaire en pleine capacité.
M. François Villeroy de Galhau. - Je rejoins le sénateur Yung pour reconnaître que « la rumeur court la ville ! » Nous devons y être attentifs, parce que les perceptions comptent. C'est aussi pour cela que je vous remercie de m'avoir invité ce matin. Il y a des incertitudes, que je n'ai pas cachées, mais il y a, en même temps, des progrès.
Les discussions de Bâle III et les récentes propositions de la Commission européenne ne sont pas liées stricto sensu, c'est-à-dire que les propositions de la Commission européenne, comme vous l'avez dit, portent sur les mécanismes dits de résolution et non pas sur les fonds propres durs, que modifie Bâle III. C'est l'objet du fameux TLAC - pardon encore pour l'acronyme anglo-saxon ! -, qui est une idée venue des États-Unis. Il s'agit d'une bonne idée, qui consiste à avoir une capacité additionnelle d'absorption des banques pouvant être transformée en capital en cas de difficulté et de pertes à couvrir. C'est cela le TLAC. Pour faire simple, il s'agit d'instruments de nature obligataire, mais qui peuvent devenir du capital destiné à combler des pertes en cas de difficulté et de manque.
C'est un facteur de sécurité, qui protège clairement les contribuables car il éviterait, en cas de difficulté pour un établissement, d'avoir à faire appel aux fonds publics, ce qui est heureusement peu ou pas arrivé en France. Les fonds publics arrivent vraiment en dernier recours. Stricto sensu, ce mécanisme s'additionne aux ratios de Bâle III, mais il n'est pas de même nature, puisqu'il y a des fonds propres durs, d'un côté, et des instruments de type obligataire ou dette, de l'autre, qui sont d'ailleurs plus faciles à lever et à trouver. Nous devons, évidemment, être attentifs à ce que l'ensemble reste compatible avec les capacités de financement des banques.
J'en profite pour dire que, là aussi, il s'agit de propositions de la Commission européenne. Avant qu'elles ne soient transposées, il faut passer par le Conseil européen et le Parlement européen. En tout cas, globalement, l'équilibre des propositions de la Commission européenne nous paraît assez bon. Certains pays ne raisonnent pas ainsi.
Monsieur Yung, sur la question du plancher, je partage tout à fait votre explication de principe, qui est extrêmement claire. Cela revient à dire qu'il y a un certain résultat des modèles, qui donne tel pourcentage, mais si l'on est en dessous du plancher, qui est à x %, on monte à x % de l'approche standard.
En revanche, le chiffre de 50 % que vous avez cité pour les banques françaises relève de la rumeur, c'est-à-dire qu'il ne correspond pas à la réalité d'aujourd'hui. Il varie évidemment selon les banques, mais il est significativement plus élevé pour les banques françaises. Évidemment, le fait qu'un plancher soit mordant ou non dépend aussi des règles d'assiette.
Comme vous avez posé, à ce propos, la question de l'immobilier, je précise que le plancher est d'application globale sur l'ensemble des risques, ce qui est plutôt un facteur de modération. En effet, si vous appliquez le plancher risque par risque, il peut y avoir une catégorie de crédit où le plancher s'applique, alors qu'en l'espèce lorsque l'on mutualise, donc les plus et les moins se compensent.
En revanche, pour aller dans le sens de votre question, je précise que nous appuyons une demande assez forte des Néerlandais pour que le traitement de l'immobilier dans le calcul de ce fameux plancher soit plus favorable et tienne compte du fait qu'il y a moins de risque sur l'immobilier en Europe.
Enfin, sur le parallèle avec les États-Unis d'Amérique, c'est évidemment une question politique tout à fait essentielle. Jusqu'à présent certes, il a pu arriver que les États-Unis ne se sentent pas liés par telle ou telle réglementation mais les États-Unis ont parfois le sentiment inverse ou symétrique au regard de la transposition européenne, qui réserve, selon eux, quelques exceptions.
Pour le futur, je crois que la question est tout à fait centrale. Nous ne savons pas quelles sont les intentions précises de la future administration américaine.
Si cela devait être le cas, on en tirerait les conséquences côté européen, sans naïveté. Personnellement, je trouverais cela regrettable, car je considère que ce qui s'est construit à l'échelle internationale à la suite de la crise, avec une certaine harmonisation, était à la fois nécessaire et adapté. Je pense que nous ne devons rien faire qui pousse en ce sens et dire maintenant que nous quittons la table des négociations me paraîtrait mal venu. Continuons à construire là-dessus, mais il nous faudra être très vigilant sur l'application.
Vous avez raison, monsieur Marc, sur les hauts et les bas dans la perception. Vous avez évoqué la question de l'application dans le temps, que je n'avais pas évoquée dans mon propos liminaire, ce dont je m'excuse. Je précise que toutes les règles dont on parle seraient applicables au plus tôt en 2021, ce qui laisse quatre à cinq ans pour s'adapter. Pour le plancher, s'il devait y en avoir un, il serait d'application progressive entre 2021 et 2025.
Nous avons donc du temps, mais il faut toujours être prudent avec cet argument du temps, parce que, de temps en temps, les banques souhaitent se mettre en conformité très tôt avec l'exigence finale, sous pression des marchés. En tout cas, les banques peuvent jouer sur la variable temps. Quand je disais que cela peut se faire par incorporation normale de réserves, avec une politique normale de distribution des dividendes, je faisais aussi référence à ce facteur temps.
Sur l'appréciation des banques en bourse, je la constate comme vous. Vous me donnerez acte que je suis toujours assez prudent sur l'interprétation des mouvements boursiers. C'est évidemment plutôt une bonne nouvelle, mais je ne suis pas sûr qu'elle soit tout à fait définitive. J'y vois trois éléments d'explication.
Tout d'abord, les banques avaient trop chuté après le Brexit, et il y a eu un rattrapage à partir de l'été.
Ensuite, il y a des anticipations sur les mouvements des taux d'intérêt et la pente de la courbe, comme disent les spécialistes, c'est-à-dire l'écart entre les taux longs et les taux courts, y compris à la suite des décisions politiques monétaires de la Banque centrale européenne ou de la Réserve fédérale américaine. Vous me permettrez de ne pas commenter cet état de fait, mais il faut tenir compte de l'idée communément admise qu'une pente positive est toujours meilleure pour la rentabilité des banques.
Enfin, il y a ces rumeurs qui sont dans l'air : on irait plutôt vers une stabilisation réglementaire, ce que je ne peux que soutenir, ou vers une dérèglementation, ce que je ne soutiendrai pas. Cela a beaucoup joué sur les valorisations aux États-Unis et, par contagion, cela a également joué sur les banques européennes.
S'il y a accord équilibré à Bâle, je pense que la stabilisation réglementaire pourra aider les banques à progresser vers leur valeur comptable normale. Or, aujourd'hui, la valeur boursière est inférieure même à la valeur comptable, surtout en Europe. Il peut y avoir diverses explications à ce phénomène, mais l'incertitude réglementaire en fait partie.
Enfin, vous m'interrogez sur modifications structurelles que l'on pourrait attendre en Europe. En d'autres termes, vous vous demandez s'il y a des pays plus fragiles en Europe aujourd'hui.
J'ai déjà eu l'occasion de dire, mais je vais le dire encore plus précisément ici : je pense que le problème des banques italiennes est traitable. Seules quelques banques sont concernées, et, honnêtement, à l'échelle de l'économie italienne, les besoins en capital dont on parle sont parfaitement absorbables. En revanche, il importe d'aller vite.
Vous le savez, nous avons refusé, au sein du système de supervision européen, d'accorder un nouveau délai pour la banque Monte dei Paschi di Siena. Sur ce cas, nous avons besoin non pas de délai, mais d'une solution rapide, qui peut être soit une solution de marché, en priorité, soit une solution de recapitalisation publique, ce que permettent les textes européens. Le délai expire le 31 décembre.
Au-delà de ce cas, il est souhaitable, une fois levée l'incertitude réglementaire, que nous puissions reprendre un mouvement de consolidation bancaire en Europe. La taille des banques y est en effet très inférieure à ce qu'elle est sur le marché américain. Il ne s'agit pas de faire des très grosses banques pour le plaisir, mais comme nous avons une union monétaire et une union bancaire, il est de l'intérêt de tous que l'épargne circule mieux à travers les frontières en Europe. En effet, on sait que l'épargne est abondante dans certains pays, alors que les besoins d'investissement sont dans d'autres pays. La meilleure façon de résoudre cette équation est d'avoir des banques transfrontières en Europe. Il se trouve par ailleurs que les banques françaises sont parmi les plus solides d'Europe, ce dont nous pouvons tous nous réjouir. Il faudra aller dans ce sens, et je ne suis pas le seul à le dire autour de la table du conseil des gouverneurs. Mais cela suppose, tout d'abord, de stabiliser le paysage réglementaire, et, ensuite, d'adapter, à l'intérieur de l'Europe, quelques règles du jeu.
Monsieur Leconte, vous m'interrogez sur les risques juridiques. Je ne peux que vous rejoindre sur leur importance. C'est vrai pour toutes les banques internationales, nous observons un mouvement de désengagement, notamment d'un certain nombre de pays en développement. Ce sujet est très difficile, parce qu'il a deux composantes. Tout d'abord : les autorités judiciaires américaines, comme elles l'ont montré, ont une interprétation très rigoureuse de l'application des règles américaines, dès lors que les opérations se font en dollar.
La deuxième difficulté est qu'il faut trouver le bon équilibre entre deux objectifs également louables, mais potentiellement contradictoires, c'est-à-dire la lutte contre le blanchiment, les évasions de capitaux, et la volonté de bien financer un certain nombre d'économies en développement. En tout état de cause, leur convergence nécessite un gros travail. Nous essayons de plaider à l'échelle de Bâle en faveur du correspondant banking, à savoir la présence des grandes banques internationales dans les pays en développement. Nous recherchons l'équilibre en évitant des décisions de fermeture brutale, comme celle que vous évoquiez. Il s'agit plutôt de renforcer la surveillance, tout en restant dans les pays. Je ne serais pas honnête si je disais que ce problème est totalement résolu à ce jour. C'est un problème de fond qui est sur la table. La vraie réponse serait d'avoir les équipes de conformité les plus fines, les plus pointues possible. On doit autoriser certaines opérations dans ces pays, mais pas toutes.
Monsieur Delattre, nous parlons aussi avec les banques. Il n'est pas totalement anormal que l'écho des banques soit toujours un peu plus alarmiste. Je connais bien les banques et je suis très attaché à leur rôle.
Néanmoins, in fine, il revient aux autorités publiques de décider de la réglementation, ce qui me paraît sain. Il n'appartient pas aux régulés de décider des règles. En revanche, les autorités publiques doivent écouter les régulés, et, objectivement, un certain nombre de modifications intervenues dans Bâle III viennent de ce dialogue.
Derrière tout cela, il y a un objectif de financement de l'économie totalement central. Un accord équilibré pour nous, à Bâle, est un accord qui vise les deux objectifs suivants, qui peuvent, eux, être tout à fait compatibles : la stabilité financière et le bon financement de l'économie.
Je n'ai pas le sentiment aujourd'hui qu'un accord, tel qu'il pourrait s'esquisser à Bâle, sacrifie l'un ou l'autre de ces objectifs. D'ailleurs, vous vous souvenez que le premier principe que j'ai posé est la préservation du fonctionnement et du financement de l'économie française. J'ai cité en particulier l'immobilier, les PME et les financements spécialisés, mais ce principe vaut globalement.
Enfin, s'agissant de la part des financements bancaires par rapport aux financements de marché, sachez qu'elle est un peu moins forte en France qu'elle ne l'est dans les autres pays européens. Nous sommes en France à 60 % de financements bancaires, contre 40 % de financements de marché, car nous avons des grandes entreprises en France qui recourent beaucoup aux financements de marché. En Allemagne, c'est 80/20. Cela dit, le financement bancaire reste très important en France. Pour conclure, je vous confirme que rien ne change dans les règles de Bâle pour les PME qui font moins de 500 millions d'euros de chiffre d'affaires.
M. Jean-Claude Boulard. - On a beaucoup parlé de reconstitution ou d'augmentation des fonds propres des banques, comme si la crise avait eu pour origine leur insuffisance. Or la crise est arrivée, car les crédits sont venus financer des actifs inexistants ou spéculatifs. C'est la banqueroute de Law au XVIIIe siècle. Je ne comprends pas, du reste, que l'on n'ait pas regardé ce qu'il s'était passé à cette époque. Deux siècles après, les mêmes causes ont produit les mêmes effets. Or les règles évoquées ne semblent pas concerner les montages de crédits affectés à des actifs inexistants et à des spéculations. Je n'ai rien entendu sur ce sujet.
M. Jean-Paul Emorine. - Le financement de l'économie mondiale est différent selon l'endroit où l'on se trouve dans le monde. Vous avez évoqué la France, à 60/40, l'Allemagne, à 80/20 ; il faut savoir que l'économie des États-Unis est financée à 70 % par les marchés de capitaux. Avec Richard Yung, à la demande du président de la commission des affaires européennes, nous avons travaillé sur l'union des marchés de capitaux, quand le président Juncker a émis le souhait de faire évoluer cette union pour relancer l'économie. Nous avons donc entendu les représentants de la Fédération bancaire française à ce sujet.
Monsieur le gouverneur, comment ressentez-vous cette demande du président de la Commission européenne ? Y a-t-il une adhésion pour augmenter la part des financements de marché ?
M. Maurice Vincent. - Depuis plusieurs mois, les gazettes se font l'écho des inquiétudes sur la stabilité du système financier mondial. Sont notamment mentionnés les engagements des banques américaines sur les marchés des prêts aux étudiants pour le financement de leurs études supérieures et le financement de l'immobilier en Chine. Est-ce que le comité de Bâle a un avis sur ces questions ?
M. François Villeroy de Galhau. - Je partage très largement l'inspiration de ces trois questions.
Monsieur Boulard, vous avez raison, la crise n'est pas liée au manque de fonds propres. Si l'on prend les mortgage américains, il y a eu une prise de risque abusive. Cependant, la réponse à votre question passe pour partie par la supervision individuelle, qui ne relève pas de la réglementation de Bâle. Il faut un superviseur fort. En Europe, lorsque nous avons mis en place le superviseur européen, tout en maintenant les moyens de l'ACPR, j'ai dit aux établissements bancaires qu'il était normal qu'après la crise il y ait plus de supervision qu'avant. C'est pourquoi nous avons insisté sur le maintien du plafond de ressources de l'ACPR dans le budget 2017, et je suis heureux que le Parlement, dans sa sagesse, en ait décidé ainsi.
M. Richard Yung. - Pas le Sénat...
M. François Villeroy de Galhau. - La supervision est extrêmement importante.
Le renforcement des règles en capital est une composante de la prévention des risques. En effet, si, sur une activité risquée telle que celle que vous avez évoquée, vous imposez des besoins en capitaux plus importants, vous freinez la prise de risque sur ladite activité. Par exemple, l'augmentation du capital nécessaire pour financer certaines activités de marché a été significative. Dans les premières estimations que nous avons reçues, la moitié de l'augmentation en capital des banques françaises répond aux risques de marché. Il s'agit d'une première vertu des règles en capital.
La seconde vertu joue si une crise survient : il est alors essentiel qu'il y ait suffisamment de fonds propres pour la couvrir. Nous n'aurions pas eu tous ces phénomènes de contagion, avec la contestation politique qui s'en est suivie, si les banques américaines et européennes avaient été suffisamment capitalisées. Le fait de doubler le capital a freiné certaines activités à risques ; en cas de difficultés, la sécurité de la carrosserie est beaucoup plus grande.
Monsieur Emorine, sachez que je vais justement aujourd'hui voir Jean-Claude Juncker à Bruxelles, donc votre question ne pouvait pas mieux tomber. Je compte bien lui redire qu'il nous paraît souhaitable d'avancer sur ce point. Comme vous le savez peut-être, j'ai eu l'occasion de proposer d'inclure l'union des marchés de capitaux dans un objet plus large, que j'ai appelé union de financement et d'investissement, et qui consiste à mobiliser l'épargne européenne, en mettant en synergie le plan Juncker - des capitaux publics -, l'union des marchés de capitaux - privés - et l'union bancaire, c'est-à-dire les financements par crédit.
Je trouve regrettable que ces projets soient aujourd'hui menés de façon séparée. En Europe, nous avons un certain nombre de problèmes, mais nous avons un vrai actif, qui est l'épargne : 350 milliards d'euros par an d'excédent d'épargne sur l'investissement dans la zone euro. L'enjeu de l'union de financement et d'investissement est de mieux utiliser cette épargne pour des investissements d'avenir, tels que des infrastructures, la transition énergétique, le numérique, ainsi que les fonds propres des entreprises. Il faut resituer l'union des marchés de capitaux par rapport à son objectif économique et politique. S'il y a un risque aujourd'hui, c'est qu'elle soit un peu perdue dans un agenda technico-juridique.
Enfin, monsieur Vincent, vous m'interrogez sur les risques en général. Oui, il y a des risques qu'il faut suivre de très près dans le système financier international. Je suis toujours prudent pour les situer exactement, parce que, malheureusement, l'histoire récente nous a enseigné la modestie. En général, les crises ne se produisent pas là où on les attend.
Plus précisément, je ne suis pas spécialiste du risque sur les crédits étudiants aux États-Unis, donc je serai prudent. S'agissant du risque chinois, je vous rejoins. Outre le risque de bulle immobilière - j'emploie ces mots avec prudence -, il y a un problème de financement des entreprises par la dette. La dette des entreprises chinoises augmente vite, il faut constater que ce phénomène n'est pas circonscrit à la Chine. Ainsi, la dette des entreprises dans les économies émergentes en général a fortement crû. Il y a de bonnes raisons à cela : ces économies se développent ; les financements sont disponibles à un taux avantageux.
Cependant, il faut surveiller ce phénomène, d'autant que, comme vous le savez, une partie de cette dette est libellée en dollars. Aussi, la montée récente de cette monnaie est susceptible de poser un problème pour la stabilité de ces économies.
Cela n'est malheureusement pas le seul facteur de risques de l'économie mondiale. Pour autant, notre rôle n'est pas de faire disparaître les risques ou les incertitudes. Nous devons seulement essayer d'identifier où sont les plus grands risques pour y mettre une pondération en capital plus élevée. Par ailleurs, pour reprendre mon image de la carrosserie, il s'agit de faire en sorte que, lorsqu'un risque se matérialise, les établissements financiers, plus solides qu'avant, puissent mieux absorber les chocs, comme dans un accident automobile.
De ce point de vue, et je terminerai par une note prudemment optimiste, je rappelle que 2016 a été une année de chocs successifs ; on l'avait même présentée comme la répétition de 2008 : choc sur les marchés financiers en janvier et février, Brexit au mois de juin ; élection américaine au mois de novembre. Le moins que l'on puisse dire est que les choses ne se sont pas passées comme prévu. Or, face à chacun de ces trois chocs, le système financier - je m'exprime avec prudence, sans préjuger ce qui va se passer à l'avenir - a résisté mieux que prévu. C'est en partie lié au renforcement de la réglementation effectué depuis 2009.
Mme Michèle André, présidente. - Monsieur le gouverneur, au nom de tous mes collègues, je vous remercie d'avoir répondu à nos questions.
La réunion est close à 11 h 25.