COMPTES RENDUS DE LA MI SUR LA GESTION DES RISQUES CLIMATIQUES

Mercredi 20 février 2019

- Présidence de Mme Pascale Bories, vice-présidente -

La réunion est ouverte à 16 h 30.

Audition de Mme Odile Mérel, administrateur et membre du bureau et M. Christian Sanchidrian, délégué général, de l'Union nationale des associations de lutte contre les inondations (UNALCI-France-Inondations)

Mme Pascale Bories, présidente. - Mes chers collègues, nous reprenons les auditions de notre mission d'information consacrée aux risques climatiques. Le président, Michel Vaspart, ne pouvant être présent aujourd'hui, il m'a demandé de le remplacer pour présider les auditions de cet après-midi.

Je rappelle que cette mission d'information a été créée à la demande du groupe Socialiste et républicain, et que notre collègue Nicole Bonnefoy en est la rapporteure.

Nous recevons Mme Odile Mérel, administratrice et membre du bureau, et M. Christian Sanchidrian, délégué général, de l'Union nationale des associations de lutte contre les inondations (UNALCI). Merci d'avoir accepté notre invitation.

Vous êtes les premiers interlocuteurs représentant des sinistrés entendus par notre mission, et à ce titre, nous sommes très intéressés par vos observations sur la prévention et l'indemnisation des risques naturels, en l'occurrence des inondations.

Sans plus attendre, je vous laisse la parole pour une présentation liminaire, avant de passer aux questions de la rapporteure et des autres membres de la mission.

Mme Odile Mérel, administrateur et membre du bureau de l'Union nationale des associations de lutte contre les inondations (UNALCI-France-Inondations). - L'UNALCI-France-Inondations est une association qui a été créée en 2002, dans le but de rassembler les associations de particuliers exposés à des risques d'inondation, en France métropolitaine comme dans les outre-mer. Elle s'intéresse à tous les phénomènes d'inondation, quelle qu'en soit la cause : par débordement, par coulée de boue, par submersion marine, etc. Notre but est de faire entendre la voix des sinistrés, afin de soutenir des mesures de prévention et de protection. Pour cela, l'UNALCI conduit différentes actions, en particulier par la collecte de données qui viennent du terrain. Une quarantaine d'associations sont aujourd'hui membres de l'UNALCI, mais ce nombre varie dans le temps et a pu atteindre quatre-vingt.

Nos adhérents sont présents dans toute la France, sur tous les territoires, même s'ils sont un peu moins nombreux dans le Sud-Ouest. Cela dépend largement de la vie des associations locales, qui naissent après les périls, sont actives tant que des actions sont utiles, puis tendent à disparaître ensuite ou à se mettre en sommeil, soit par diminution du risque, soit par vieillissement des particuliers qui y participent. Je pense notamment à l'association de mon territoire d'origine, près de Caen, où des travaux importants de prévention ont été menés. Par conséquent, le risque a diminué significativement et l'association est désormais moins active. Elle reprendra sans doute ses activités à l'occasion d'une révision du plan de prévention des risques d'inondation (PPRI). Ces associations nous transmettent de nombreuses informations. Nous intervenons par ailleurs auprès d'elles pour aider à leur création puis à leur fonctionnement.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Avez-vous obtenu des avancées grâce à la mobilisation de l'UNALCI ?

Mme Odile Mérel. - Au niveau national, l'UNALCI oeuvre pour mener de larges concertations en vue de construire des solutions avec les acteurs institutionnels, en s'appuyant sur la voix des sinistrés, qui ont une connaissance fine des problèmes de terrain. Pour conduire nos actions, nous sommes présents dans plusieurs instances nationales : à la commission mixte inondation (CMI), qui est notamment chargée de valider les programmes d'actions de prévention des inondations (PAPI), au conseil d'orientation et d'appui scientifique et technique (Codost) du service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations (Schapi), au conseil d'orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM) et à l'observatoire national des risques naturels (ONRN).

M. Christian Sanchidrian, délégué général de l'UNALCI-France-Inondations. - Mon association de base est celle des victimes des inondations de La Faute-sur-Mer. Je siège à la CMI, ce qui nous permet de participer aux décisions relatives aux PAPI, qui sont très structurants pour la prévention des risques d'inondation. Nous participons aussi régulièrement à des groupes de travail pour améliorer la législation et la réglementation.

Mme Odile Mérel. - La plupart de nos associations sont de petite taille, même si certaines sont plus importantes. Nous sommes souvent sollicités par les sinistrés après les inondations, pour leur donner des conseils, ce qui a été le cas récemment dans le département de l'Aude. Nous faisons parfois un travail de médiation avec les acteurs locaux.

Mme Pascale Bories, présidente. - Dans vos activités, avez-vous identifié des difficultés dans la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, concernant les inondations ?

M. Christian Sanchidrian. - Il n'y a pas de problème de fond mais plutôt, d'une part, de délais, et, d'autre part, dans la prise de décision. Actuellement, la reconnaissance d'une catastrophe naturelle est déclarée par un arrêté interministériel, après sollicitation de la mairie de la commune concernée par un évènement naturel. Nous avons sollicité nos associations de base pour préparer cette audition et nous avons eu beaucoup de réponses.

Le rôle du maire est perçu de façon ambivalente car certains sinistrés ont l'impression qu'il est à la fois juge et partie. Son intervention est indispensable pour obtenir une reconnaissance de la catastrophe naturelle, mais il est parfois mis en cause en termes de responsabilité. Une même personne demande parfois de l'aide à la mairie, avant de l'attaquer en justice. En même temps, c'est aussi la municipalité qui est au contact du terrain, ce qui est précieux. Une association nous a également signalé l'importance de certains dispositifs tels les schémas locaux d'aide aux victimes et les comités locaux d'aide aux victimes (CLAV).

La question des délais revient régulièrement dans les retours que nous avons eus, avec un constat inversement proportionnel à l'importance de la catastrophe : si les procédures s'enclenchent nécessairement plus rapidement dans le cadre d'un sinistre de grande ampleur, elles demeurent plus complexes et interviennent plus tardivement pour les événements de moindre envergure. Une association du Pays basque nous a indiqué qu'ils avaient souffert d'un délai de trois mois pour cette raison.

Concernant la prise de décision, une solution alternative à la procédure actuelle pourrait être l'application quasi-automatique et rapide de critères techniques, mais cela pourrait avoir d'autres inconvénients en créant une procédure plus désincarnée et plus théorique.

Mme Odile Mérel. - Le maire peut aussi subir des pressions de la part de ses administrés pour ne pas déclarer l'état de catastrophe naturelle, car cela peut avoir des effets négatifs sur la valeur des biens immobiliers. Par ailleurs, la mise en oeuvre des dispositifs d'indemnisation dépend de l'existence d'un plan de prévention. D'où l'intérêt d'améliorer la couverture des territoires par les PPRI, même si cela conduit à officialiser l'exposition de telle ou telle partie d'un territoire au risque d'inondation. Nous sommes convaincus qu'il faut agir en connaissance de cause, avec un document clair et partagé.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Sur votre site internet, vous parlez du régime de catastrophes naturelles comme faisant « l'objet de continuelles remises en cause et grignotements ». Vous parlez également de « mesures règlementaires » prises par les administrations pour « dégager leur responsabilité et la reporter insidieusement sur les victimes ». Pouvez-vous préciser et nous donner des exemples ?

Mme Odile Mérel. - Quelques mises à jour sont peut-être nécessaires sur notre site internet. Cela renvoie plutôt à des tentatives antérieures de « grignoter » le régime d'indemnisation. Nous l'avons régulièrement affirmé : par rapport à d'autres pays, la France a un bon système de lutte contre les inondations. La législation est globalement pertinente et permet de bien protéger et prévenir.

Nous avons fait référence à des tentatives de « grignotement » lorsque certains ont envisagé de faire varier les primes en fonction du lieu d'habitation, entre 2002 et 2010. De même, il y a régulièrement des débats sur la modulation des franchises en fonction des risques ou de leur fréquence. Le droit en vigueur le permet et certains de nos adhérents l'ont subi. L'absence de PPRI peut conduire à doubler voire tripler les franchises. Pourtant, de nombreux territoires très exposés à des risques d'inondation ne sont toujours par couverts par un plan approuvé.

Le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) dit « fonds Barnier » a également fait l'objet de « grignotements ». Nous souhaiterions que l'autonomie du fonds soit mieux assurée.

M. Christian Sanchidrian. - Les points forts du régime français d'indemnisation des catastrophes naturelles sont la solidarité entre tous les assurés et la mutualisation des risques. En ce qui concerne les tentatives d'affaiblissement des dispositifs de prévention ou d'indemnisation, nous avons craint dans le passé que les principes fondamentaux du système français de lutte contre les inondations ne soient remis en cause. Or, personne ne choisit son exposition aux risques. Il est donc essentiel d'assurer une égalité de traitement et une solidarité entre tous, sans rentrer dans une logique de culpabilisation. On peut responsabiliser mais sans culpabiliser. C'est un point important sur le plan éthique.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - J'avais participé à la mission d'information du Sénat sur la tempête Xynthia, présidée par notre collègue Bruno Retailleau. Je m'étais rendue à La Faute-sur-Mer. Ce qui s'y est passé est épouvantable, avec de nombreuses personnes disparues. Avoir construit à des endroits où on n'aurait jamais dû construire, notamment en-dessous du niveau de la mer, avec des maisons de plain-pied, a contribué à la catastrophe. Cela correspond à des problématiques d'urbanisme.

M. Christian Sanchidrian. - En effet, et cela contribue à l'appréciation ambivalente du rôle du maire que j'évoquais, notamment au sujet de la délivrance des permis de construire.

Mme Nelly Tocqueville. - Vous avez indiqué intervenir auprès des personnes exposées mais aussi représenter des personnes sinistrées. Vos modes d'action diffèrent-ils, entre prévention et indemnisation ? Par ailleurs, comment recensez-vous les personnes exposées et comment intervenez-vous auprès d'elles ?

M. Christian Sanchidrian. - Nous intervenons lorsqu'on nous sollicite, sur des cas précis. Nous n'avons donc pas une vision exhaustive sur toute la France. Toutefois, à partir de ces sollicitations de terrain, nous portons des messages au niveau national. Je pense notamment aux pièces de survie, qui constituent des mesures individuelles importantes. Grâce à la CMI, nous faisons remonter des éléments et nous discutons avec le ministère de l'environnement. Récemment, nous avons soutenu le passage de 40 à 80 % du soutien public aux mesures individuelles.

Mme Françoise Cartron. - Êtes-vous implantés en Nouvelle-Aquitaine, en particulier sur le littoral ?

Mme Odile Mérel. - Nous n'avons pas d'adhérents dans ces zones.

Mme Françoise Cartron. - S'agissant du fonds Barnier, nous savons que les ressources qui lui sont affectées ne sont pas pleinement utilisées, d'où les ponctions régulièrement faites ces dernières années au profit du budget général de l'État. Comment expliquer cette sous-consommation des ressources disponibles ? Est-ce faute de demandes suffisantes ?

M. Christian Sanchidrian. - C'est un sujet fondamental pour la prévention. Nous sommes convaincus de l'utilité du fonds Barnier. Il a accumulé une trésorerie qu'il peut être tentant de ponctionner. Cela conduit à dévoyer les ressources qui lui sont affectées, en les utilisant pour une finalité différente. Ces pratiques peuvent choquer car elles modifient la destination du prélèvement sur les primes d'assurance versées par les assurés.

Le financement des PAPI constitue la principale utilisation du fonds Barnier. Or, leur mise en oeuvre se déroule sur plusieurs années, environ cinq ans. Un décalage dans le temps est donc fréquent entre les engagements et les paiements, avec le risque d'une accumulation des besoins de paiement au même moment, lorsque les actions se réalisent. Environ 100 millions d'euros en engagements s'ajoutent chaque année.

Par ailleurs, n'oublions pas que certains aléas naturels peuvent susciter des besoins urgents de financement tels les séismes ou les tornades, ainsi que tous les phénomènes qui occasionnent des frais de relogement. Le fonds contribue également à des opérations d'expropriation. Enfin, il faut certainement promouvoir les mesures individuelles, éligibles au FPRNM mais avec une enveloppe globale limitée, 5 millions d'euros prévus cette année, et un taux de recours qu'il faut améliorer. De manière plus générale, il faut faire beaucoup plus en termes de prévention.

Mme Odile Mérel. - Il faut élargir le champ du fonds à de nouvelles mesures de prévention et accélérer sur l'élaboration, l'application et l'actualisation des PPRI.

Mme Évelyne Perrot. - Avez-vous une association dans le bassin de la Seine ?

Mme Odile Mérel. - Oui, nos adhérents sont très actifs dans cette zone ainsi que près de la Somme.

M. Christian Sanchidrian. - Pour revenir sur la question du Sud-Ouest, une association du Pays basque nous a signalé des problèmes récents de coulées de boue, liées à des inondations, en juillet 2018.

Mme Gisèle Jourda. - Vous avez évoqué les évènements dans l'Aude, département dont je suis sénatrice. Six personnes sont mortes dans la commune de Trèbes où j'habite. Qui vous a saisi dans l'Aude ? Est-ce la cellule de crise réunissant la préfecture et les collectivités territoriales ? Par ailleurs, intervenez-vous en matière d'activités artisanales, commerciales ou agricoles ?

M. Christian Sanchidrian. - L'UNALCI se concentre sur les problématiques de particuliers. Par ailleurs, nous ne sommes généralement pas sollicités par les collectivités territoriales, car les élus sont déjà très occupés par la gestion de crise. Par ailleurs, intervenir dans une période d'urgence ajouterait sans doute de la confusion. En l'espèce, nous nous sommes rendus dans l'Aude quinze jours après les inondations, après avoir été contactés par deux associations qui nous ont demandé des conseils pour leur constitution et au sujet des procédures d'expropriation. Nous intervenons souvent en vue de clarifier les esprits, mais aussi pour aider à prendre du recul.

Mme Odile Mérel. - Vous avez évoqué des décès. Bien entendu, ils n'apparaissent pas dans le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles, et n'ont pas de coût, sauf affaire pénale, mais la mortalité liée aux inondations rapides, notamment les crues cévenoles, est un sujet qui nous préoccupe beaucoup actuellement.

Mme Gisèle Jourda. - Toutefois, les proches des familles recherchent souvent une faute, pas immédiatement mais un peu après la catastrophe.

M. Christian Sanchidrian. - Nous sommes souvent sollicités dans le sud de l'Aude, concernant le bon entretien des cours d'eau, notamment le curage des rivières. J'ignore si des évolutions du code de l'environnement sont nécessaires mais c'est un problème récurrent et important en matière de prévention.

M. Henri Cabanel. - Vous avez évoqué les PAPI, les PPRI et on pourrait y ajouter la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » (Gemapi) qui a été récemment attribuée aux intercommunalités. Est-ce que la réglementation en matière de prévention est suffisante ou des évolutions sont-elles nécessaires ?

Mme Odile Mérel. - L'enjeu porte plutôt sur la mise en oeuvre de la réglementation existante. Je pense notamment aux plans communaux de sauvegarde (PCS), qui sont importants mais qui nécessitent de faire des exercices régulièrement. Sinon les habitants actuels oublient et les nouveaux habitants ne sont pas informés.

M. Christian Sanchidrian. - Le cadre juridique est bien conçu et je ne suis pas convaincu qu'il y ait besoin d'une intervention du législateur. Pour que les acteurs et les citoyens s'approprient les outils, il faut une certaine stabilité. C'est le message que nous avions porté lors de la réforme liée à la Gemapi. Le plus important c'est la mise en oeuvre des textes existants, associée à une vraie volonté d'amélioration quant à la prévention des risques. Des améliorations techniques sont peut-être nécessaires - je pense à l'article L. 215-14 du code de l'environnement sur l'entretien des cours d'eau - mais l'essentiel est de progresser sur le déploiement des outils et leur mise à jour régulière, ainsi que sur l'utilisation des ressources disponibles comme celles du fonds Barnier. Je m'étonne que des PPRI restent à approuver, ou que des PCS ne soient pas régulièrement mis à jour. Je pense aussi à la loi littoral, qui est une très bonne loi, mais qui fait l'objet de tentatives régulières de remise en cause.

Mme Pascale Bories, présidente. - Vous avez évoqué l'efficacité de la législation française par rapport à d'autres pays. Pouvez-vous préciser ? La France se démarque-t-elle en termes de définition des phénomènes, d'identification au cas par cas, ou encore de procédure d'indemnisation ?

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Je pense également qu'il ne faut pas réformer ou créer de nouvelles règles par principe. Notre préoccupation est d'améliorer les dispositifs existants. Quelles sont les marges d'amélioration que vous identifiez et avez-vous des préconisations ?

Mme Odile Mérel. - Il y a des débats sur la reconstruction. L'objectif est globalement de construire mieux et de façon plus résiliente. Mais pour cela, il faut encourager les particuliers qui font des efforts de prévention. À titre personnel, j'ai reconstruit en utilisant de la chaux, ce qui réduira le coût d'indemnisation lors de la prochaine inondation, donc cela sera bénéfique au système assurantiel. Il faut un retour positif pour les particuliers qui engagent des travaux.

M. Christian Sanchidrian. - La préoccupation des sinistrés est d'être mieux pris en charge. La reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle facilite les discussions avec les assureurs. On nous a signalé des enjeux particuliers pour les artisans, en vue d'adapter les modalités d'indemnisation.

Nous avons identifié d'autres pistes d'amélioration. La première concerne la période d'indemnisation, avec une demande parfois contradictoire : allonger la période de déclaration tout en réduisant les délais d'indemnisation. Une autre problématique concerne l'indemnisation de sinistres répétés. Lors du premier évènement naturel, le dispositif d'indemnisation fonctionne bien. Les difficultés naissent lorsqu'il s'agit de gérer la répétition du sinistre, en termes de franchises, de plafonnement de l'indemnisation et de risques de résiliation. La prise en charge du relogement temporaire est une autre demande forte et récurrente. Enfin, pour revenir sur la prévention, des marges de progression existent, notamment en termes d'approbation des plans de prévention, d'élaboration des plans de sauvegarde, et bien sûr d'actualisation de ces outils. Mieux prévenir permettra de réduire le besoin d'interventions curatives.

Mme Pascale Bories, présidente. - Merci à vous pour ces réponses et votre participation à nos travaux. Nous sommes preneurs d'éléments complémentaires à l'écrit aux questions que nous vous avons adressées, et nous sommes à l'écoute des retours supplémentaires que pourraient faire vos adhérents dans les prochaines semaines.

Audition de MM. Patrick Josse, directeur de la climatologie et des services climatiques, Sylvain Mondon, responsable du département des missions institutionnelles et Mme Alima Marie-Malikité, directrice de la communication, de Météo-France

Mme Pascale Bories, présidente. - Mes chers collègues, nous poursuivons nos auditions et avons le plaisir d'accueillir les représentants de Météo-France : M. Patrick Josse, directeur de la climatologie et des services climatiques, M. Sylvain Mondon, responsable du département des missions institutionnelles, et Mme Alima Marie-Malikité, directrice de la communication.

Nous sommes heureux de vous recevoir, compte tenu du rôle majeur assuré par Météo-France en matière de risques naturels. Cet établissement public apporte son expertise à la fois en amont pour la prévision des phénomènes naturels, et en aval pour la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.

Sans plus attendre, je vous laisse la parole pour une présentation liminaire avant de passer aux questions de la rapporteure, Nicole Bonnefoy, et de nos collègues.

M. Patrick Josse, directeur de la climatologie et des services climatiques de Météo-France. - Merci beaucoup. Je vais dans un premier temps vous présenter succinctement les missions de Météo-France, avec un focus particulier sur la contribution au dispositif d'indemnisation des catastrophes naturelles, en prenant l'exemple particulier de la sécheresse. J'essaierai, dans un deuxième temps, sur la partie recherche et changement climatique, de vous montrer comment nous travaillons, en terminant par un panorama des effets constatés du changement climatique sur les aléas concernés par le dispositif d'indemnisation des catastrophes naturelles.

Le champ d'action de Météo-France, outre l'atmosphère, couvre aussi l'océan superficiel et le manteau neigeux. Au premier rang des missions de l'établissement public se trouve la sécurité météorologique des personnes et des biens, incarnée par le dispositif de vigilance météorologique. La notion de risque météorologique et d'aléa naturel irrigue l'ensemble des missions de l'établissement ; par exemple, la sécurité du trafic aérien suppose aussi le signalement de phénomènes dangereux pour l'aéronautique. Nous travaillons sur l'aspect patrimonial du climat, c'est-à-dire sa mémoire, mais menons également des activités de recherche et de documentation sur l'évolution attendue du climat, compte tenu du changement climatique. Nos travaux portent ainsi, notamment, sur l'évolution attendue de l'intensité et de la fréquence des évènements météorologiques extrêmes.

Concernant le dispositif d'indemnisation des catastrophes naturelles, Météo-France se positionne en appui scientifique et technique dans le cheminement entre la demande effectuée par un particulier et l'éventuelle procédure d'indemnisation. Nous fournissons, à la demande des préfectures des rapports scientifiques et techniques, qui sont ensuite utilisés par la commission interministérielle « catnat » pour rendre son avis. Je vous rappelle que Météo-France ne siège pas au sein de cette commission.

Je voudrais souligner que cet appui scientifique et technique est au meilleur état de l'art possible dans différents domaines. Il s'agit, d'une part, de donner la meilleure restitution possible du phénomène, et d'autre part, de qualifier et de caractériser le phénomène par rapport à la climatologie, en s'appuyant sur la littérature scientifique, nos activités de recherche propres, mais également toutes les mesures disponibles, depuis les stations météorologiques conventionnelles jusqu'aux moyens de télédétections. Météo-France apporte ce support scientifique et technique pour tous les aléas couverts par le dispositif, à l'exception du risque sismique. Nous ne sommes néanmoins pas le seul organisme technique à jouer ce rôle, puisqu'il peut également être fait appel au Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), au Service hydrographique et océanographique de la Marine (SHOM) pour les submersions marines ou encore aux services de prévisions de crues pour les inondations. In fine, c'est la commission interministérielle « catnat » qui examine les éléments à sa disposition, dont les rapports techniques de Météo-France, pour émettre un avis sur le dossier qui lui est présenté par la préfecture.

Je vous propose de faire un point particulier sur la sécheresse géotechnique. La commission interministérielle « catnat » fixe des critères permettant de définir une catastrophe naturelle sécheresse. Ces critères se fondent sur un indice d'humidité du sol, le SWI (Soil Wetness Index), qui constitue un standard au niveau international, ayant donné lieu à de nombreuses publications scientifiques ; il ne s'agit en aucun cas d'une création de Météo-France ou d'un indice spécifique au dispositif « catnat ». Nous disposons d'une archive de ce SWI depuis 1989. Concrètement, le SWI évalue l'état de la réserve en eau du sol, sur une profondeur d'environ deux mètres. Il s'agit donc de l'état du sol superficiel et non du remplissage des nappes phréatiques. Le SWI évalue cet état par rapport à la réserve utile, qui est un indice variant entre zéro et un. À zéro, le sol est très sec et les végétaux ne peuvent plus en tirer d'eau, tandis qu'à un, le sol est saturé d'eau et a atteint sa réserve utile.

Les rapports relatifs à la sécheresse géotechnique sont produits sur une base annuelle par Météo-France, au 1er trimestre de l'année N+1, tandis que pour d'autres aléas, comme les précipitations, les rapports sont produits sur évènements. Ces rapports opèrent des calculs en fonction des critères fournis par la commission interministérielle « catnat ». Ils sont ensuite examinés par la commission, qui les croise avec d'autres éléments, notamment les zones de présence d'argile identifiées par le BRGM, pour déterminer les communes en état de catastrophe naturelle sécheresse.

Le SWI étant un élément central des rapports fournis par Météo-France sur les « catnat » sécheresse, je voudrais expliquer comment il est calculé. De manière générale, la représentation de la météo et du climat suppose de représenter aussi fidèlement que possible une large gamme de processus physiques, parmi lesquels les échanges physiques à l'interface sol - atmosphère. Par exemple, nous n'avons aucune chance de faire une prévision correcte de brouillard si, dans nos modèles météorologiques, nous ne savons pas représenter correctement les échanges de chaleur et d'humidité à la surface du sol.

Au sein de ces systèmes de prévision de Météo-France existe un modèle physique, hydrométéorologique plus précisément, qui représente ces échanges : évaporation, infiltration, drainage, diffusion, ruissellement ou utilisation de l'eau par les végétaux. Ce modèle Safran-Isba-Modcou (SIM) intègre comme données d'entrée les représentations atmosphériques du réseau de Météo-France en temps réel ; les échanges seront ensuite pilotés par des paramètres comme les précipitations, la température ou le vent pour ce qui est de l'évapotranspiration.

Ce modèle est confronté à la réalité et validé selon deux modes : d'abord, grâce à des campagnes de mesure au cours desquelles nous réalisons une mesure directe de l'humidité du sol. En effet, à l'heure actuelle, il n'existe pas de réseaux denses ou de mesures disponibles en temps réel pour déterminer l'humidité du sol superficiel. Nous avons donc recours à des campagnes de mesures pour obtenir ces informations, afin de les confronter directement avec le modèle SIM. Par ailleurs, le modèle est confronté en permanence, quoique de manière un peu moins directe, à d'autres mesures au travers des débits des fleuves et des cours d'eau, calculés par le schéma de sol.

Dans le modèle SIM, la France est découpée en mailles de 8 kilomètres de côté. Sur chacune de ces mailles, l'indice SWI est calculé à l'échelle de la saison ; ainsi, pour chacune des mailles, Météo-France calcule le critère prescrit par la commission interministérielle « catnat » et détermine s'il est satisfait. Dans notre rapport annuel, nous listons les mailles pour lesquelles le critère est rempli, en fournissant un ensemble de cartes par saisons.

Jusqu'en 2017, année incluse, les critères retenus différaient en fonction des saisons. La construction de ces critères résulte de plusieurs évolutions, initiées à la demande de la commission interministérielle « catnat », en 2000, 2003 et 2011. Nous sommes ainsi parvenus à un ensemble de critères complexes et peu lisibles pour les acteurs du dispositif, au premier rang desquels les sinistrés.

En 2018, la commission interministérielle a souhaité simplifier et harmoniser ces critères, pour les rendre plus compréhensibles et lisibles. Le processus de validation interministérielle n'ayant pas encore atteint son terme, ces critères ne sont pas applicables aujourd'hui, mais nous espérons pouvoir les utiliser dès le prochain rapport annuel fourni au premier trimestre 2019. Pour chaque saison, le critère deviendrait le même, conformément à ce qui existe pour d'autres aléas du dispositif « catnat ». Il s'agirait de comparer l'état du SWI pour la saison considérée à la climatologie calculée sur une cinquantaine d'années, tout en comparant à un état de sécheresse pour une durée de retour, c'est-à-dire la fréquence d'occurrence statistique d'un phénomène, fixée à 25 ans par la commission dans son rapport de janvier.

Je vous propose à présent de mettre le modèle SIM en perspective par rapport au système Terre, qui au coeur de l'activité de recherche de Météo-France. La climatologie suppose de se focaliser sur de longues périodes ; on est alors véritablement en présence d'un système, dans lequel il faut calculer l'évolution et les interactions de chaque composante.

SIM s'inscrit dans un système beaucoup plus complexe, où l'on retrouve les océans, les banquises, l'homme avec les émissions de gaz à effet de serre et le cycle de l'eau complet avec les lacs et les fleuves. Ce travail de recherche est mené au premier chef par le Centre national de recherche météorologique, qui est une unité mixte Météo-France - CNRS, en partenariat avec la communauté scientifique dans des domaines qui dépassent ceux de la météorologie : océanographes, spécialistes de la biosphère, de la cryosphère ou encore des sciences humaines et sociale pour ce qui touche à la composante humaine du système Terre.

Cet outil de modélisation qu'est le système Terre est la première contribution majeure de Météo-France aux travaux du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC). Il existe quelques outils de ce type dans le monde, mis en oeuvre dans des exercices d'inter comparaison, pour échantillonner au maximum les scénarios possibles. Le modèle de climat de Météo-France constitue l'un des rares modèles au monde jugés réellement performants. Ce modèle donne lieu à de nombreuses publications internationales ; de plus, pour l'exercice en cours du GIEC, Météo-France est impliqué directement dans la rédaction des rapports, avec deux auteurs de chapitres et un coordinateur de chapitre.

La valorisation sous forme de services climatiques constitue un débouché majeur de cette activité scientifique, consistant à exploiter ces résultats climatiques complexes pour fournir un appui aux politiques publiques, à l'élaboration de stratégies d'adaptation au changement climatique ou d'atténuation.

Je voudrais, pour terminer, dresser un bref panorama, aléa par aléa, de ce que l'on sait en termes d'évolutions constatées jusqu'à maintenant, en s'appuyant sur nos archives, et attendues, en s'appuyant sur les projections climatiques.

La sécheresse géotechnique peut résulter d'un déficit de précipitations mais aussi de températures élevées qui favorisent l'évapotranspiration. En climat passé comme en climat futur, le signal est relativement faible pour les cumuls annuels de précipitation ; le déficit de précipitations n'est donc pas un élément déterminant sur l'évolution des sécheresses. En termes d'humidité du sol et de sécheresse agricole, c'est l'effet des températures qui l'emporte. En climat passé, nous avons pu observer et mesurer une extension des zones touchées par les sécheresses estivales et hivernales. En climats futurs, nous prévoyons un assèchement des sols en toute saison. Les graphiques qui vous sont présentés montrent que, dans un scénario pessimiste d'émissions de gaz à effet de serre, c'est-à-dire sans politique climatique, les conditions normales attendues entre 2071 et 2100 correspondraient au record de sécheresse que nous avons connu jusqu'ici.

Pour ce qui est des précipitations, le signal est faible en termes de cumul. En revanche, en climat passé, nous constatons une augmentation mesurée de l'intensité et de la fréquence des pluies extrêmes sur la zone méditerranéenne. En climat futur, les modèles climatiques indiquent la même tendance d'augmentation de l'intensité et de la fréquence des précipitations extrêmes.

Pour les cyclones, il n'y pas de signal attribuable au changement climatique en climat passé. Nous constatons de la variabilité, avec des périodes de pluies fortes ou de moindre activité en fonction des bassins, mais pas d'évolution attribuable au changement climatique. En climat futur, nous estimons que d'une manière générale, sans qu'il soit possible de le distinguer d'un bassin océanique à l'autre, le réchauffement de l'océan superficiel devrait se traduire par des cyclones moins fréquents mais plus intenses. Il faut néanmoins considérer avec prudence ces orientations, auxquelles le GIEC a attribué un niveau de confiance faible dans son dernier rapport. Grâce à l'évolution de la science, les prochains rapports pourraient voir ces degrés de confiance se préciser.

Le signal est plus clair concernant les avalanches. En climat passé, nous observons une tendance nette à la diminution du nombre et l'altitude d'arrêt des avalanches, données étroitement liées au réchauffement climatique et à la diminution de l'enneigement. Cette tendance devrait se poursuivre quel que soit le scénario d'émission de gaz à effet de serre, mais son amplitude pourrait évoluer ; la réduction du nombre d'évènements pourrait être de l'ordre de 20 à 30 %, sachant que seules les avalanches les plus graves, susceptibles d'endommager les infrastructures, affectent le dispositif « catnat ».

Pour ce qui est des tempêtes, le recensement des quarante tempêtes les plus sévères depuis les années 1980 traduit une forte variabilité, mais pas de tendance attribuable au changement climatique. En climat futur, le GIEC demeure très prudent : les modèles climatiques n'indiquent pas d'évolution pour la fréquence et l'intensité des tempêtes en moyenne latitude. Nous n'avons donc pas de signal en climat futur sur les tempêtes. L'éventualité d'un déplacement vers le nord, en direction des côtes britanniques, de ce type de phénomènes fait l'objet de travaux de recherche, mais demeure controversée, le GIEC lui attribuant un niveau de confiance très limité.

Pour finir, l'absence de signal sur les tempêtes pourrait se traduire, en apparence, par une absence de signal sur les submersions marines. Néanmoins, l'évolution attendue et mesurée de l'élévation du niveau de la mer, toutes choses égales par ailleurs, devrait conduire à une augmentation des submersions marines au cours du XXIème siècle. En climat passé, nous avons observé une élévation du niveau de la mer de l'ordre de 3 millimètres par an tandis que les projections climatiques indiquent, en fonction des émissions de gaz à effet de serre et donc de l'amplitude du réchauffement, une évolution de l'ordre de 3 à 10 millimètres par an, soit un mètre en fin de siècle.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Je vous remercie pour cette présentation. Ma première question concerne plus particulièrement le modèle SIM. Vous venez d'expliquer que le modèle développé par Météo-France pour apprécier l'anormalité et l'intensité des effets sur le sol d'une sécheresse constatée sur une période définie correspond à une simulation mathématique. Vous avez également précisé qu'actuellement, l'examen des demandes de reconnaissance en état de catastrophe naturelle se fonde essentiellement sur la comparaison entre les résultats de cette simulation et des critères fixés discrétionnairement sur des mailles de huit kilomètres carrés, mais en aucune façon sur des observations et des analyses in situ.

Aucune disposition n'a été prise aux fins de mettre en oeuvre l'article L. 125-1 du code des assurances, à savoir la méthode retenue par l'administration pour apprécier si une commune doit être regardée ou non comme se trouvant en état de catastrophe naturelle. Cela nous a été rappelé lors des auditions que nous avons menées. Dans un rapport de 2009, nos collègues Fabienne Keller et Jean-Claude Frécon dénonçaient déjà cette situation et demandaient au Gouvernement que les critères et les seuils retenus par la commission interministérielle fassent l'objet d'une traduction normative et d'une présentation accessible aux assurés. Le Conseil d'État a probablement tiré les conséquences de cette inaction en annulant récemment un arrêté refusant de reconnaître l'état de catastrophe naturelle à une commune, au motif que l'administration avait appliqué des critères non prévus par les textes et donc non opposables aux administrés. J'imagine que cela ne vous a pas échappé. Dix ans après ce rapport, la situation est la même : nous sommes là pour la faire avancer.

Je voudrais évoquer à présent mon département de Charente. Les résultats du modèle mathématiques SIM ont conclu à l'absence d'intensité anormale pour l'évènement climatique de l'été 2016, laissant dans le désarroi le plus total les sinistrés. Toutes les parties prenantes conviennent pourtant que cette période relevait d'une sécheresse exceptionnelle et historique, encore plus sévère que celles des années 2003 et 2013 qui avaient, quant à elles, donné lieu à une reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Vous comprendrez bien que les sinistrés eux-mêmes soient extrêmement dubitatifs. Envisagez-vous de remplacer le modèle SIM par un nouveau système, dont les critères seraient totalement transparents et qui reposerait sur des données corrélées par des observations et des analyses sur le terrain ? Cette question est d'une grande importance puisque, comme l'ont rappelé plusieurs personnes entendues par notre mission, les phénomènes de sécheresse devraient devenir récurrents.

De mon point de vue, le système d'évaluation de l'intensité de l'évènement climatique, sur lequel se fonde la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, doit gagner en transparence et être davantage aux prises avec la réalité du terrain.

Mme Pascale Bories, présidente. - Pourriez-vous préciser également comment se font les relevés de terrain ? Est-ce qu'un agent de Météo-France vient chaque trimestre, sur chaque maille, pour faire les prélèvements ?

M. Patrick Josse. - Je vais commencer par répondre à la dernière partie de votre question. S'il existait un point de mesure de l'humidité du sol tous les huit ou dix kilomètres, les choses seraient bien plus aisées. Aujourd'hui, ce n'est malheureusement pas le cas. L'humidité du sol est un paramètre difficile à mesurer, qui suppose de créer des fosses ; personne ne va effectuer de relevé dans chaque maille, puisque nous n'avons pas ces points de mesure.

Jusqu'en 2009, nos travaux s'appuyaient sur de rares mesures directes de l'humidité du sol, en des points très espacés, de l'ordre de la dizaine voire de la centaine de kilomètres. À partir de 2009, nous avons décidé de basculer sur une approche mettant en oeuvre le modèle mathématique SIM et permettant de compléter l'information aux endroits où il n'y a pas de mesure directe du paramètre. C'est la façon dont nous calculons, sur chacune des mailles, la meilleure valeur possible de cet indice d'humidité.

Les critères retenus sont totalement indépendants de la fabrication de l'information. La façon dont le SWI est calculé vise à donner la meilleure description possible du phénomène, à partir des informations disponibles et de l'état de l'art scientifique. En supposant que cette meilleure description possible corresponde à la description parfaite, le seuil à partir duquel le phénomène est considéré comme anormal relève d'une problématique tout autre. Il est difficile de définir le seuil à partir duquel des dommages peuvent être constatés ; c'est pour cette raison que la commission interministérielle, qui fixe ce seuil, nous a demandé de faire évoluer les critères au fil du temps.

M. Sylvain Mondon, responsable du département des missions institutionnelles de Météo-France. - Effectivement, le modèle intègre à la fois des éléments physiques et des mesures, permettant de de restituer la meilleure image possible, avec des pixels de huit kilomètres. La méthode et le modèle SIM ont été définis par des études scientifiques ayant fait l'objet de nombreuses publications, qui ont été récompensées par des prix au niveau mondial.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Je ne comprends pas pourquoi l'état de catastrophe naturelle a été reconnu dans mon département pour les sécheresses de 2003 et 2013, mais pas pour celle de 2016. Est-ce qu'entre-temps le seuil a évolué ?

Mme Nelly Tocqueville. - Il me semble difficile d'aller expliquer à des sinistrés qui ont tout perdu que tel paramètre a été pris en compte au détriment de tel autre. Dans certains cas, des communes espacées de quelques kilomètres seulement font face à des décisions opposées. Dans la mesure où nous sommes confrontés à des situations douloureuses, il conviendrait de rendre plus accessible le discours. Trop souvent, les personnes sinistrées ne comprennent pas le sens de la décision qui a été prise, ce qui me semble très problématique.

M. Yves Bouloux. - Depuis quand le modèle SIM est-il mis en oeuvre ? S'il ne donne pas satisfaction, cela était manifestement pire avant.

M. Sylvain Mondon. - Sous réserve de confirmation de l'année exacte, je crois qu'il est mis en oeuvre depuis 2009.

M. Yves Bouloux. - Dans mon département de la Vienne, avant 2009, le dispositif était encore plus baroque, puisque nous étions reliés à la station météorologique de Châteauroux, alors que nous aurions dû être rattachés à Poitiers, comme le village voisin. Ce rattachement ne répondait à aucune logique. Nous avions néanmoins, dans ces années-là, réussi à obtenir un dispositif spécial d'indemnisation pour des personnes extrêmement pénalisées. Désormais, nous avons le modèle SIM, je ne vais donc pas m'étendre sur le passé. Néanmoins, nous pouvons concevoir facilement que tout ceci demeure très complexe et inquiétant pour les sinistrés.

Mme Maryse Carrère. - Je partage l'avis de ma collègue sur l'illisibilité de ces critères. Comment est-il possible que sur un même évènement et un même territoire, à seulement trois ou quatre kilomètres de décalage, l'état de catastrophe naturelle soit déclaré pour une commune et refusé pour une autre, quand bien même cette dernière serait confrontée à des dommages plus importants ? C'est arrivé récemment, et je ne comprends toujours pas comment c'est possible.

M. Patrick Josse. - Il y a un certain nombre de questions convergentes. Je commencerai pas m'appuyer sur ce que vous avez dit, à savoir qu'avant 2009, le pixel n'était pas à 8 kilomètres, mais à 50 voire plus de 100 kilomètres.

Contrairement à d'autres aléas naturels, comme les précipitations, pour lesquelles nous disposons d'un réseau dense de pluviomètres et de radars précipitations fournissant une information de plus en plus fiable, le paramètre sécheresse n'est pas mesurable directement - ou en tout cas, de façon très complexe. Il n'existe pas de radar ou de satellite permettant de mesurer l'humidité du sol. C'est pour passer de cette situation pré-2009, où les rares points de mesures entraînaient des rattachements baroques, que nous avons mis en oeuvre un outil de modélisation, qui s'appuie d'une part sur des paramètres atmosphériques mesurables directement et d'autre part sur l'état de l'art scientifique, pour donner la meilleure description possible de l'état de sécheresse, avec cette maille de 8 kilomètres.

Les remontées de terrain en provenance de la mission « catnat » et des associations de sinistrés, soulignent également le manque de lisibilité des critères. Je rappelle cependant que ces critères sont fixés par la commission interministérielle.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Si la même commission fixe les seuils, puis accorde ou non la reconnaissance en état de catastrophe naturelle, elle est un peu juge et partie.

M. Sylvain Mondon. - Nous ne pouvons pas vous répondre sur la manière dont fonctionne la commission puisque nous n'y siégeons pas.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Est ce que cette commission se base sur des éléments scientifiques ? Ou fixe-t-elle les seuils de manière arbitraire ?

M. Sylvain Mondon. - La commission fixe le seuil de durée de retour qui permet de prétendre à une indemnisation. Elle doit donc choisir ce qui est considéré comme un aléa exceptionnel et ce qui ne l'est pas. Météo-France ne peut être responsable de ce qui n'entre pas dans son champ. Il nous appartient de calculer, grâce à la méthode scientifique, la meilleure résolution possible, pas de déterminer si un aléa est considéré exceptionnel avec une durée de retour de 25 ans ou plus.

Mme Pascale Bories, présidente. - Les critères sont-ils officialisés ? Sont-ils simplement diffusés à Météo-France ou font-ils l'objet d'une communication extérieure ?

M. Sylvain Mondon. - Il me semble que les critères font l'objet d'une circulaire.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Ces critères changent-ils avant chaque commission interministérielle ? Y-a-t-il une régularité dans le changement ?

M. Patrick Josse. - Depuis le début des années 2000, les critères ont évolué à trois reprises, en 2003, 2009 et 2001 ; une nouvelle évolution, pour tenir compte de la sécheresse en 2018, donnera lieu à un rapport en 2019. Mais en aucune façon nous ne changeons de critères avant chaque rapport annuel.

M. Sylvain Mondon. - Nous pouvons également servir de conseil dans le cadre du changement climatique, pour alerter sur le risque d'intensification de la sécheresse en fin de siècle et rappeler qu'en tendanciel, si le dispositif n'évolue pas, la situation sera problématique.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Dans l'évaluation, pour le calcul des durées de retour, les périodes reconnues en catastrophes naturelles, donc les pics, sont pris en compte. Bien évidemment, ces pics modifient le seuil : avec le changement climatique, il y aura de plus en plus de pics, et donc sur une période donnée, la catastrophe naturelle pourra devenir un évènement habituel, n'entrant plus dans le champ du dispositif « catnat ». Faut-il, dans ce contexte, redéfinir ce qu'est une catastrophe naturelle ?

Mme Pascale Bories, présidente. - L'objectif de cette mission est de travailler pour améliorer les choses. Cette audition a mis en exergue deux problématiques majeures : celle des critères retenus, et celle des prélèvements au niveau communal.

Pour ce qui est des critères, pensez-vous qu'il soit utile de redéfinir de manière périodique les seuils retenus par la commission interministérielle, eu égard à l'évolution du climat ? Le cas échéant, selon quelle fréquence ? Pourriez-vous nous faire part de vos éventuelles propositions à ce sujet ?

J'ai par ailleurs le sentiment que dans de nombreux cas, la question n'est pas celle du seuil, mais celle du prélèvement du sol par vos services. J'ai bien compris que vous ne pouvez réaliser ces prélèvements pour chaque commune, mais cette situation se traduit par de grandes différences de traitement entre communes. Comment pensez-vous que l'on puisse améliorer et affiner les déclarations de catastrophe naturelle ?

M. Patrick Josse. - Je voudrais vraiment distinguer la notion de critère de celle de seuil. Il n'est pas de la responsabilité de Météo-France de déterminer quels seraient les meilleurs critères possibles. Je peux simplement rappeler que dans le système actuel, où une situation météorologique est qualifiée d'anormale par rapport à ce qui s'est passé sur une période plus longue, plus les aléas deviennent fréquents en raison du changement climatique, moins les critères seront satisfaits, mécaniquement. Cependant, les critères n'entrent pas dans le champ des compétences de Météo-France.

Par ailleurs, quel que soit le critère fixé, la façon dont nous décrivons la valeur de cet indice de sécheresse est indépendante du seuil retenu par la commission pour rendre sa décision.

Aujourd'hui, il n'existe aucun paramètre météorologique pour lequel nous disposerions de réseaux de mesures à l'échelle de la commune. Pour les paramètres atmosphériques standards, en intégrant les réseaux partenaires, nous disposons au mieux de 1500 points de mesures. Nous sommes donc loin du nombre de communes de France métropolitaine. Néanmoins, nous avons la conviction que la meilleure réponse à la question posée par la commission interministérielle, à savoir comment évaluer la valeur de l'indice de sécheresse, demeure l'exploitation de cet outil indirect et mathématique, qui nous donne une cartographie de l'état de sécheresse. C'est l'état de l'art scientifique de ce qu'il est possible de faire aujourd'hui.

M. Sylvain Mondon. - J'aimerais apporter une précision. Cette cartographie se fonde sur les lois physiques et les équilibres thermodynamiques. Il ne s'agit pas d'une interpolation, ni d'une moyenne dégradée. Nous organisons des campagnes de mesures pour vérifier si l'image à laquelle nous parvenons est valable ; nous ne déployons l'image à grande échelle que si elle est qualifiée comme valable lors des tests. Les lois de la physique nous permettent ainsi, avec trois ou quatre mesures sur un petit territoire, de reconstituer l'état des sols à plus grande échelle.

Mme Nelly Tocqueville. - Si je comprends bien, plus les phénomènes de sécheresse vont se répéter, plus le critère de référence va être repoussé. C'est-à-dire que ce qui est aujourd'hui un critère de référence ne le sera plus demain.

M. Patrick Josse. - En mettant au conditionnel, ce que vous dites est vrai.

M. Henri Cabanel. - Sachant que les critères vont évoluer, il serait bon d'auditionner des personnes dans le domaine du bâtiment et de la construction, notamment sur la manière de construire les maisons de demain.

Mme Pascale Bories, présidente. - C'est prévu dans nos auditions.

Mme Alima Marie-Malikité, directrice de la communication de Météo-France. - Compte tenu du caractère technique de ces sujets, nous sommes à votre disposition pour organiser une visite de Météo-France, afin que vous puissiez voir sur quoi se basent les calculs et comment toutes ces mesures s'intègrent.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Intervenez-vous également sur la problématique de reconnaissance en calamité agricole ?

M. Patrick Josse. - Oui, nous sommes en relation avec le ministère de l'agriculture, avec la même position d'appui scientifique et technique.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Avec les mêmes seuils ?

M. Patrick Josse. - Nous fournissons également des calculs de SWI, la meilleure représentation possible demeurant la même. Cependant, étant donné qu'il ne s'agit pas du même prescripteur, la question qui nous est posée est différente, de même que les seuils définis.

Mme Pascale Bories, présidente. - Nous allons rester en contact et des précisions nous seront sans doute nécessaires. Je vous remercie.

Audition de Mme Laure Tourjansky, cheffe du service des risques naturels et hydrauliques de la direction générale de la prévention des risques du ministère de la transition écologique et solidaire

Mme Pascale Bories, présidente. - Nous terminons notre après-midi d'auditions en entendant la direction générale de la prévention des risques, représentée par Mme Laure Tourjansky, cheffe du service des risques naturels et hydrauliques, que je remercie d'avoir accepté notre invitation.

Je rappelle que la direction générale de la prévention des risques relève du ministère de la transition écologique et solidaire et pilote la politique de l'État en matière de prévention pour différentes catégories de risques, notamment les risques naturels.

À ce titre, nous avons souhaité vous entendre le plus tôt possible dans notre cycle d'auditions. Je vous laisse la parole pour une présentation liminaire d'une dizaine de minutes, avant de passer aux questions de nos collègues.

Mme Laure Tourjansky, cheffe du service des risques naturels et hydrauliques de la direction générale de la prévention des risques. - La direction générale de la prévention des risques est chargée des risques technologiques, des risques pour la santé et l'environnement, des risques naturels avec, pour chacun de ces risques, une posture différente. S'il existe une même grille d'analyse prenant en compte les aléas et les enjeux pour apprécier le risque, s'agissant des risques naturels, la question primordiale est de définir les zones de travail prioritaires car l'ensemble du territoire est exposé à des risques différents.

Notre service est constitué d'environ 80 personnes. Sa spécificité est d'avoir des activités opérationnelles, notamment pour la sécurité des ouvrages hydrauliques et la prévision des crues à travers le site « Vigicrues ». Ce site est le fruit d'un travail partenarial entre certaines de nos équipes situées à Toulouse et l'ensemble des services de prévision des crues et unités d'hydrométrie implantés dans les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal).

La politique de prévention au sein de l'État est structurée autour d'un échelon central et de trois niveaux : les Dreal de bassins pour les inondations ; les Dreal au niveau régional et les directions départementales des territoires (DDT) auprès des préfets de département. La direction travaille également avec de nombreux opérateurs de l'État bénéficiant de compétences indispensables, comme Météo-France.

Le champ d'action est très large car les risques naturels couvrent de très nombreux sujets. Nous sommes très mobilisés sur les inondations, tant leurs formes et leurs localisations diffèrent. Ce n'est pas pareil de réduire les dommages et les atteintes à la vie humaine en cas de crue de la Seine ou dans les cas de crues cévenoles connues en octobre dernier.

Il y a également des aléas plus régionaux qui demandent des réponses adaptées en fonction des territoires concernés. Je pense aux incendies dans le Midi, qui peuvent remonter progressivement vers le Nord ou aux mouvements de terrains qui sont d'ailleurs historiquement à l'origine des outils de la politique de prévention des risques naturels. Il y a également les risques de montagne, liés aux avalanches et au permafrost. Dans chaque situation se pose la question de l'évolution de ces risques à la lumière du changement climatique.

Un autre sujet nous occupe énormément, c'est le risque de séisme qui, lui, n'est pas lié au changement climatique. C'est une préoccupation majeure notamment aux Antilles, dans les Alpes et dans des villes comme Nice ou Lourdes.

Concernant les faits marquants de ces dernières années, il est important de les rappeler car ils sont souvent les éléments déclencheurs d'une évolution des politiques publiques. Il faut bien évidemment s'appuyer sur les périodes de mobilisation des autorités publiques consécutives à des catastrophes naturelles, qui permettent de déceler de nouveaux outils de prévention. Nos services ont en particulier été mobilisés par Xynthia, les crues du Var de 2010, les sécheresses en 2003 et 2012, la tempête Irma en 2017. L'année 2018 aura été assez chargée entre les crues lentes hivernales en janvier, les épisodes orageux en mai et juin et les crues d'octobre dernier.

Si tout le territoire est concerné par des risques naturels, nous nous focalisons sur certaines zones, notamment les outre-mer et les zones dites « Arcmed », très concernées par les crues cévenoles. La Caisse centrale de réassurance (CCR) produit des cartes de sinistralité par département qui offrent une vue d'ensemble sur ces catastrophes naturelles. Nous nous attachons, dans le cadre de notre travail partenarial avec la Fédération française de l'assurance (FFA) et la CCR, à ne pas retenir que la sinistralité d'une zone mais à bien travailler sur la notion d'exposition en croisant les cartes. Certains territoires n'ont connu aucune catastrophe depuis longtemps mais sont exposés à un fort risque, je pense au risque sismique par exemple.

Nous disposons par ailleurs de nombreux outils. Le premier volet d'action est l'élaboration de plans de prévention des risques (PPR). C'est peut-être le plus visible grâce à la mobilisation des préfets et des élus locaux. Le délégué aux risques majeurs a fait un état des lieux de la couverture du pays en PPR fin 2017 : la France a vu sa couverture en PPR progresser de manière remarquable entre 1995 et aujourd'hui, permettant d'intégrer la notion de risque dans l'urbanisme, malgré une procédure complexe pour les élus. Afin de mieux identifier un aléa sur un territoire donné, les personnes concernées peuvent consulter le portail « Géorisques » que l'on essaie de moderniser. Chacun peut donc être informé d'un risque d'inondation, de séisme ou de glissement de terrain là où il habite. Dans cette connaissance, nous nous appuyons beaucoup sur différents opérateurs et l'objectif est de faciliter la circulation de la connaissance de ces aléas afin d'améliorer leur prise en compte dans les documents d'urbanisme.

Le second volet d'action consiste à réduire la vulnérabilité tant à l'échelle d'une ville que d'un bâtiment. Pour que ces actions soient efficaces, nous essayons de développer l'information préventive et de recourir à des campagnes de communication. Nous avons par exemple mené pour la quatrième année consécutive une campagne d'information sur les crues cévenoles et, pour la première fois cette année, une campagne sur la prévention des incendies. Parmi les autres outils régaliens, il y a aussi ceux destinés à prévoir les crues.

En outre, il existe des outils contractuels, qu'il est très important de mentionner. Notre conviction est que la politique des risques naturels doit s'appuyer sur un socle législatif stable. Le rapport de la délégation sénatoriale aux outre-mer de l'année dernière sur les risques naturels outre-mer est d'ailleurs éloquent en ce qu'il n'appelle à aucun bouleversement du cadre législatif mais plutôt à une mobilisation des outils existant. Certes, la prise en compte du risque peut d'abord être perçue comme une contrainte, mais l'enjeu est d'en faire une composante du développement durable d'un territoire par une mobilisation commune de l'État et des élus locaux. En ce sens, des outils contractuels comme les programmes d'actions de prévention contre les inondations (PAPI) constituent le meilleur exemple de la politique que l'État souhaite mener avec des élus locaux. Ces derniers se saisissent d'ailleurs de cet enjeu local, et sont accompagnés par les préfets pour mobiliser les financements du fonds Barnier.

Au sein de la commission mixte inondation (CMI), chargée de labelliser les PAPI, nous nous rendons compte que c'est un moment fort pour les pétitionnaires qui viennent présenter leurs programmes, particulièrement pour les élus mobilisés et sensibilisés à la question de la conciliation des différents outils. Ainsi, le PAPI nous permet de concilier le régalien - en s'appuyant sur le PPR -, la démarche de construction d'un territoire et les cofinancements.

Il y a 154 PAPI labellisés aujourd'hui. Cela représente 1,9 milliard d'euros de cofinancements en provenance de l'Union européenne, de l'État et des collectivités locales ainsi qu'un apport du fonds Barnier de 0,8 milliard d'euros.

À titre de comparaison, notre budget et le fonds Barnier représentent des montants « epsilonesques » par rapport aux coûts des catastrophes naturelles. Néanmoins, il faut prendre en compte l'effet de levier qui permet d'économiser sept euros pour un euro investi.

La gestion des risques naturels est par ailleurs intégrée au plan national d'adaptation au changement climatique (PNACC).

Le fonds Barnier, les PPR, les PAPI sont inscrits dans le paysage depuis longtemps. L'évolution la plus récente de nos outils se retrouve dans la Gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (Gemapi) qui permet une montée en puissance des collectivités territoriales avec le soutien de l'État. Un travail a également été mené dans la loi ELAN, afin de lutter contre les effets de la sécheresse sur le retrait-gonflement des argiles. Grâce à cette nouvelle loi, il sera possible d'imposer des études de sol peu coûteuses préalablement à la construction des maisons afin d'éviter des dommages très importants. C'était une préoccupation majeure pour les assureurs car la réparation des logements mobilise une part importante du fonds Barnier alors que c'est un aléa où les atteintes à la vie humaine sont rares. En outre, un travail est en cours sur l'encadrement des plans de prévention du risque inondation (PPRI) dans le but de faciliter leur préparation et leur approbation. Enfin, la loi de finance pour 2019 a permis des évolutions du fonds Barnier.

Notre préoccupation est de contribuer à une mobilisation collective. À ce titre, les instances de gouvernance comme le conseil d'orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM) doivent être utilisées pour faire vivre ces sujets et pour cela, nous avons besoin de la présence d'élus. De même, les 25 et 26 mars se déroulent les Assises nationales des risques naturels (ANRN) à Montpellier qui permettront, lors d'ateliers réunissant tous les acteurs de la prévention des risques, de faire un point sur les politiques actuelles et d'évoquer des pistes d'amélioration. Les résultats de ces assises permettront d'alimenter in fine le COPRNM.

Mme Maryse Carrère. - J'ai une expérience en termes de gestion d'un syndicat de rivière qui a anticipé la Gemapi d'un an et qui porte toujours un PAPI de 15 millions d'euros sur un territoire. Les PAPI sont des outils pertinents qui ne sont pas toujours compris par nos concitoyens mais qui sont surtout très complexes à mettre en place sur nos territoires. Il faut faciliter la vie de ces PAPI. Pour prendre l'exemple que je connais bien, le PAPI dont je vous parle devait durer deux ans pour un montant de 15 millions d'euros. On en est aujourd'hui à 70 % au bout de quatre années compte tenu de la durée des études requises !

Quel est le niveau d'intervention de la DGPR sur les attributions des sommes issues du fonds Barnier mais aussi des autres fonds de solidarité ou sur les calamités agricoles ? Pourrions-nous avoir une idée de la consommation de ces fonds sur l'année 2018 ? Avec un nombre croissant d'évènements naturels, l'État n'aura-t-il pas tendance à utiliser les PAPI comme variable d'ajustement du fonds Barnier ? De plus en plus de dossiers ne sont pas retenus aujourd'hui car ils ne figurent pas dans les PAPI. Enfin, la doctrine de l'État est-elle de favoriser la reconstruction à l'identique des ouvrages touchés ou peut-il y avoir des marges de manoeuvre ?

Mme Pascale Bories, présidente. - J'adhère à l'ensemble de ces questions. Je me fais l'écho, dans le Gard, d'attentes identiques en tout point de syndicats n'arrivant pas à réaliser le moindre investissement en travaux car ils sont sans cesse contraints de relancer de nouvelles études. Ils désespèrent de pouvoir dépenser le premier euro pour lancer un chantier dans le cadre d'un PAPI.

M. Didier Mandelli. - Je rejoins mes collègues sur les procédures et les lenteurs sur ces dossiers. J'ai eu l'occasion dans le cadre des débats budgétaires de m'élever contre les prélèvements importants réalisés par l'État sur le fonds Barnier : 55 millions d'euros il y a trois ans, 71 millions l'année dernière et un plafonnement cette année à 137 millions d'euros pour plus de 200 millions de recettes. Si l'on considère que l'on n'a plus besoin de ces recettes pour le financer, je m'interroge sur le niveau du fonds Barnier aujourd'hui. Vous avez évoqué le nombre de PAPI et les investissements supérieurs à un milliard d'euros actuellement. Quel est le nombre de PAPI complémentaires à venir dans les deux et trois prochaines années et, partant, quel est le niveau de financements nécessaires pour y faire face ? Quelle visibilité a-t-on pour éviter cette gestion à vue des dotations du fonds Barnier ? C'est une vraie question des élus locaux et des sénateurs, dont témoigne l'adoption d'un amendement, dont j'étais à l'initiative, voté à l'unanimité pour le déplafonnement du fonds Barnier !

Mme Gisèle Jourda. - Depuis des années, les élus locaux de l'Aude travaillent pour élaborer un PAPI. Ce PAPI n'a toujours pas été conclu, puisqu'une association remet toujours en cause la pertinence du projet proposé par un recours.

Vous avez parlé de la reconstruction à l'identique. Dans certaines zones de l'Aude, il est impossible de reconstruire pour ne pas avoir à subir les mêmes choses. Mais lorsque les villages sinistrés souhaitent déplacer leur EHPAD, leur station d'épuration, leur piscine, ou leur école, d'autres administrations en profitent pour tout changer afin de refaire leur cartographie globale. Ce type de problèmes très concrets se posent et limitent la possibilité d'une reconstruction rapide. Si le cas de l'Aude a été exemplaire en termes de célérité, ces questions de reconstruction et de logement des victimes posent des difficultés ailleurs.

M. Didier Mandelli. - J'ajoute que j'ai été désigné en 2014 pour siéger au Conseil d'orientation pour la prévention des risques naturels majeurs. À ma connaissance, il n'a pas été réuni depuis 18 mois.

Mme Laure Tourjansky. - Sur ce dernier point, il s'est réuni une fois par an. Il était prévu de le réunir deux fois l'année dernière mais nos services ont été mobilisés par les crues de l'Aude. Cette année, l'ambition est d'organiser deux réunions, l'une au mois de mai et l'autre à l'automne. Nous avons conscience que pour améliorer la mobilisation autour de cette politique, il faut entretenir ces instances de concertation, comme le COPRNM, et en faire des lieux d'échange sur les orientations. Cette concertation se fait déjà entre ministères avec la direction de l'eau et de la biodiversité, la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages, la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, la direction générale des collectivités locales et la direction générale du Trésor. Il n'y a aucun antagonisme entre ces directions qui travaillent bien ensemble. Le COPRNM, pour nous, est un lien important que nous souhaitons mobiliser davantage pour débattre, par exemple du fonds Barnier. Aujourd'hui, les orientations sont décidées en fonction d'arbitrage interministériel, laissant peu de champ au débat extérieur, ce que nous regrettons.

Sur les PAPI, dans vos questions, il y a deux facteurs qui conduisent à accroître les délais. La réflexion sur un projet de territoire est longue car ce sont des sujets complexes. Mais il y a aussi des difficultés liées à la mise en oeuvre des PAPI. C'est une préoccupation pour nous au sein de la DGPR car nous administrons le fonds Barnier en lien avec la direction générale du Trésor. Or, si nous voulons montrer que le fonds Barnier est utile, il faut une mobilisation rapide des financements qui passe par une mise en travaux la plus prompte possible. Certains élus disent que nous avons progressé sur cette question même si d'autres déplorent que des PAPI soient toujours bloqués. Ce n'est d'ailleurs pas le PAPI qui fait l'objet de recours mais bien les travaux prévus à l'intérieur, comme pour tous les grands projets. Nous souhaitons apporter une réponse en renforçant le « PAPI d'intention » en essayant d'identifier les différents risques de procédure dès le début de la réflexion du PAPI, afin de lever ces obstacles et d'avancer plus vite sur la réalisation du PAPI lui-même.

Pour accélérer le processus, une certaine pédagogie est nécessaire auprès des personnes qui attaquent les PAPI afin de les convaincre que ce sont des projets d'ensemble qui favorisent des solutions favorables à la protection de la nature. Par exemple, la population se montre souvent méfiante vis-à-vis de l'implantation des digues, car elles sont souvent construites dans des zones fragiles où les enjeux environnementaux sont importants.

Nous avons fait le choix de ne pas soumettre les PAPI à l'avis des autorités chargées de l'environnement. Si le PAPI est soumis à évaluation environnementale, les procédures encadrant les projets sont normalement plus légères. Néanmoins, nous avons considéré qu'il était plus adapté d'élaborer les PAPI en prenant en compte la question environnementale, plutôt que de les soumettre directement à évaluation environnementale.

Mme Pascale Bories, présidente. - Les PAPI n'ont pas à être soumis à évaluation environnementale ?

Mme Laure Tourjansky. - Dans son ensemble, le PAPI n'est pas soumis à évaluation environnementale, contrairement à ses composantes. Nous avons rencontré l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) et l'Agence française pour la biodiversité (AFB) pour envisager l'élaboration d'un guide pour faciliter la prise en compte des normes environnementales. Par exemple, comment faire une route pour bien intégrer la dérogation espèces protégées ou le traitement des zones humides ?

Mme Pascale Bories, présidente. - Le problème c'est le délai. Quand vous lancez un PAPI, il faut deux ans. Vient seulement ensuite la phase d'identification et de validation des travaux. Entre ces deux temps, les normes ont évolué et il faut diligenter une nouvelle étude car le PAPI doit être actualisé.

Mme Laure Tourjansky. - C'est un sujet de préoccupation dont nous discutons au COPRMN ou dans la commission mixte inondation pour identifier les points de blocage et les obstacles au déploiement effectif des PAPI.

Reste-t-il beaucoup de PAPI à réaliser ? Notre politique est de prioriser les endroits où il y a des plans de prévention des risques et, pour l'inondation, les territoires à risques importants d'inondations qui découlent d'une directive européenne. En résumé, nous avons deux lignes directrices. D'une part, la politique de prévention doit reposer sur une adhésion des élus locaux. D'autre part, sur certains territoires soumis à une forte exposition et dépourvus d'outils adaptés aux risques, une vigilance accrue est nécessaire. Ce travail, nous l'avons mené avec la CCR, en croisant la sinistralité et les aléas. Pour certains territoires très exposés, la prévention doit être renforcée, avec le soutien du préfet ou des élus locaux dans les mois à venir, afin de mobiliser les outils disponibles tel que le fonds Barnier ou le PAPI. Par exemple en Ile-de-France, s'il existe un PAPI, la métropole et le préfet se mobilisent pour remédier à l'insuffisance des montants mobilisés pour la prévention des inondations au regard des dommages éventuels en cas de crue de la Seine.

Le fonds Barnier s'appuie sur les primes d'assurance. Il est doté de 200 millions d'euros par an, en légère croissance. Il a connu des épisodes en lois de finances qui sont de nature différente selon les années. Il faut bien distinguer les prélèvements sur la trésorerie, du plafonnement en recettes à 137 millions d'euros et enfin, l'année dernière, du plafonnement de mesures en dépenses du fonds Barnier. La DGPR veille à l'application du cadre légal. Le fonds Barnier est organisé en grands paquets. Le premier concerne les mesures de délocalisation qui, historiquement, ont été prises à la suite des mouvements de terrain de Séchilienne dans les Alpes. S'il est clair que les populations ne pourront être prévenues en cas d'effondrement brutal d'un morceau de montagne, le rachat des maisons au fur et à mesure dans les zones à risque peut être une solution satisfaisante, sachant que le prix d'achat des maisons concernées est déterminé en dehors de toute prise en considération des risques. Ces mesures ne sont pas prévisibles et le fonds Barnier est fait pour être réactif. Le second paquet permet de réaliser des études pour les collectivités locales. Si les élus locaux se saisissent de cet outil, des efforts de communication doivent être réalisés afin d'accroitre son utilisation. Cette mesure représentait un coût d'environ 125 millions d'euros, et a été récemment plafonnée à 105 millions d'euros. Un autre volet vise la réduction de la vulnérabilité pour les mesures prescrites dans les PPR pour les entreprises et les particuliers. Les montants sont peu importants, ce qui décourage les particuliers de les utiliser. Dans la loi de finances, le taux de soutien dans les territoires couverts par des PAPI a été porté à 80 %. Enfin, il reste des mesures d'acquisition de la connaissance, sous-jacent des PPR, dont le plafond a été ramené de 26 à 17 millions d'euros cette année.

Compte tenu de la trésorerie du fonds, l'action reste soutenable encore quelques années. Le montant de la prévention au regard de l'indemnisation n'est pas très élevé aujourd'hui. En revanche, il est clair que si les acteurs en ont besoin, la trésorerie ne suffira plus. Pour l'instant, il est possible de gérer les projets en planifiant par exemple les programmes d'acquisition de connaissances.

Sur les mesures de réduction de la vulnérabilité, peut-on reconstruire mieux ? Ce point est traité dans la stratégie nationale de gestion du risque inondations. En résumé, il convient de sauver des vies humaines, réduire la vulnérabilité des territoires et mieux reconstruire. Mais comment reconstruire mieux ? Ce n'est pas évident car les sinistrés ont des avis divergents sur la question. Nous sommes décidés à apporter plus de soutien via le fonds Barnier quant à la reconstruction visant à réduire la vulnérabilité. Mais cela ne peut concerner qu'une partie des travaux, à savoir 80 % des 10 % de la valeur vénale du bien.

La question qui est débattue entre les assureurs et l'État est simple : peut-on aider la partie qui coûte plus cher à la reconstruction ? Dans le principe, tout le monde y est favorable mais la mise en oeuvre est très complexe, puisqu'aucune preuve de la bonne utilisation de cet argent ne peut être apportée. Notre travail est aujourd'hui d'accompagner et de conseiller, en élaborant des référentiels avec la CCR et la FFA, et de financer la réduction de la vulnérabilité avec le fonds Barnier.

Mme Nelly Tocqueville. - En tant que rapporteure de la proposition de loi visant à instaurer un régime transitoire d'indemnisation pour les interdictions d'habitation résultant d'un risque de recul du trait de côte, qui portait plus particulièrement sur le dossier du Signal, j'avais appris que les propriétaires mis en demeure de quitter leur domicile n'avaient pas pu bénéficier du fonds Barnier dans la mesure où il y avait une différence entre côte sableuse et côte rocheuse. En bord de Seine, pour les maisons construites en pied de falaise, le fonds Barnier est mobilisable. L'utilisation du fonds Barnier est donc soumise à des différences d'appréciation en fonction de la nature de la côte. Faut-il dès lors intégrer les expropriations préventives liées à l'érosion côtière dans les besoins du fonds Barnier ? Si c'était le cas, les besoins de financement ne seraient pas les mêmes.

Mme Laure Tourjansky. - Les règles d'utilisation du fonds Barnier sont de niveau législatif, ce qui limite le risque d'arbitraire dans sa mise en oeuvre. Tout n'est pas clair et une circulaire vient d'ailleurs d'être publiée pour préciser ce cadre général. Sur le recul du trait de côte, c'est un sujet complexe car la loi vise les aléas présentant un caractère « violent non prévisible ». Pour les falaises d'Ault par exemple, on sait que la craie est par nature fragile et peut casser de manière imprévisible, ce qui permet au fonds Barnier d'intervenir. Par contraste, le Conseil d'État puis le Conseil constitutionnel ont considéré que le recul lent du trait de côte n'entrait pas dans le champ d'action du fonds Barnier en ce qu'il ne constitue pas un aléa non prévisible.

La conviction que nous avons tous, c'est qu'il faudrait un outil complémentaire pour mieux prendre en compte le recul du trait de côte. On est au-delà de la prévention des risques naturels. On est dans la transformation de certains territoires. Il existe un chantier, même s'il a été est jugé que le fonds Barnier ne doit pas en être l'outil. Une mission commune IGF-IGA-CGAAER travaille sur le sujet et devrait proposer des outils adaptés à ce phénomène.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Sur l'indemnisation des sinistres, y a-t-il des choses à améliorer ?

Mme Laure Tourjansky. - Le président de la République a pris des engagements lors de son déplacement à Saint-Martin. Des pistes de réforme ont été ébauchées dès 2012 dont une évolution importante relative au retrait-gonflement des argiles, qui a été menée à bien dans la loi ELAN. L'ensemble des partenaires a dans l'idée que certains ajustements utiles peuvent être réalisés pour rendre l'indemnisation plus lisible et plus facile à mettre en oeuvre. Notre travail à la DGPR concerne surtout la prévention. C'est la direction générale du Trésor qui est en première ligne sur le sujet.

Mme Pascale Bories, présidente. - Siégez-vous à la commission interministérielle chargée de donner un avis sur la reconnaissance d'état de catastrophe naturelle ?

Mme Laure Tourjansky. - Nous y siégeons en tant qu'experts. Le secrétariat est assuré par la DGSCGC. Par exemple, pour savoir si une crue est une catastrophe naturelle, il faut déterminer quelle est son occurrence. Ce sont nos services de prévision des crues qui sont chargés d'estimer l'importance de l'aléa par rapport aux seuils qui ont été fixés.

Mme Pascale Bories, présidente. - Merci pour toutes ces réponses. Nous sommes preneurs de compléments par écrit, en réponses aux questions que nous vous avions adressées.

La réunion est close à 19 heures 30.