COMPTES RENDUS DE LA CE EAUX EN BOUTEILLE

- Présidence de M. Laurent Burgoa, président -

La réunion est ouverte à 16 h 30.

Audition de M. Pierre Ricordeau, ancien directeur général de l'agence régionale de santé d'Occitanie

M. Laurent Burgoa, président. - Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de notre commission d'enquête avec l'audition de Monsieur Pierre Ricordeau, qui fut directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) d'Occitanie de 2018 à avril 2022. Monsieur, je suis tenu de vous rappeler qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal et notamment de cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende. Je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Pierre Ricordeau prête serment.

Je vous remercie par ailleurs de nous faire part de vos éventuels liens d'intérêts.

M. Pierre Ricordeau, ancien directeur général de l'agence régionale de santé d'Occitanie. - Aucun intérêt.

M. Laurent Burgoa, président. - Je rappelle rapidement pour les internautes, cette audition étant retransmise en direct sur le site du Sénat, que le Sénat a constitué, le 20 novembre dernier, une commission d'enquête sur « les pratiques des industriels de l'eau en bouteille ». Au début de l'année 2024, plusieurs médias ont révélé les pratiques illégales de certaines entreprises du secteur des eaux embouteillées, en particulier le recours à des traitements interdits sur des eaux minérales naturelles et de source. Notre commission d'enquête du Sénat vise à faire la lumière sur ce dossier, sous réserve des éventuelles procédures judiciaires en cours.

Mes chers collègues, je rappelle que les ARS sont chargées du contrôle sanitaire des eaux conditionnées, c'est-à-dire de la vérification de la qualité des eaux, de l'inspection des installations et du contrôle des mesures de surveillance mises en oeuvre par l'exploitant.

En tant que directeur général de l'ARS d'Occitanie, vous avez opéré dans une région où l'activité des embouteilleurs est importante pour l'économie locale. De nombreuses exploitations se trouvent en Occitanie. Pour n'en citer que quelques-unes : Perrier, La Salvetat, Mont-Roucous ou encore Quézac.

Quel a été, lorsque vous étiez en fonction, le rôle de l'ARS d'Occitanie dans la crise des eaux minérales de Nestlé dans le Gard ? Comment expliquez-vous que des épisodes de contaminations bactériologiques se soient produits chez Perrier entre 2020 et 2022, donnant lieu à des destructions de lots, alors qu'à l'époque des filtres à charbon actif et des lampes à UV étaient utilisés pour la désinfection de l'eau ? Quelles ont été, dans cette période, vos interactions avec les autres services de l'État, au niveau central, avec la direction générale de la santé (DGS) et, au niveau local, avec le préfet du Gard ?

Plus globalement, comment l'ARS a-t-elle exercé son rôle de contrôle sanitaire des eaux embouteillées sur le site, mais aussi sur les autres sites de la région ? Quelles leçons tirez-vous de cette crise qui a fragilisé la confiance des consommateurs pour un secteur auquel nous tenons tous ?

Voilà quelques thèmes sur lesquels notre rapporteur va vous interroger. Nous vous proposons de dérouler cette audition en trois temps. Vous présenterez, à titre liminaire, vos réflexions, en cinq minutes maximum. Suivra un temps de questions-réponses, en particulier avec notre rapporteur, puis avec les autres membres de la commission.

M. Pierre Ricordeau. - Je vous remercie, Monsieur le Président, Monsieur le rapporteur, Messieurs les sénateurs, Mesdames les sénatrices, je vous remercie de m'accueillir devant cette commission. Entre novembre 2018 et avril 2022, j'ai été directeur général de l'ARS d'Occitanie, issue de la fusion des ARS Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon en 2016. Ayant quitté l'ARS depuis près de trois ans et n'étant pas un spécialiste de l'eau, j'ai échangé avec mes anciennes équipes, que je remercie, et ai visionné un certain nombre des auditions que vous avez conduites.

L'ARS d'Occitanie est composée d'un siège, installé sur les sites de Toulouse et de Montpellier, ainsi que de 13 directions départementales. Les questions de santé environnementale sont pilotées par la direction de la santé publique, en charge également de l'inspection-contrôle de l'ARS. Quant aux missions opérationnelles, elles sont conduites dans les directions départementales en lien avec la direction de la santé publique.

Initialement, l'agence comprenait également deux cellules mutualisées régionales, héritées de l'ARS Midi-Pyrénées. Je précise qu'une cellule régionale peut associer des agents qui sont au siège, mais aussi en direction départementale. La première cellule avait pour objet l'eau, hors eaux minérales et thermales, tandis que la seconde traitait des eaux minérales et thermales, essentiellement dans l'ancienne région de Midi-Pyrénées. Ainsi, la source Perrier dans le Gard relève de cette organisation départementalisée. À l'Est, ce travail opérationnel était assigné aux directions départementales. La cellule « eaux minérales et thermales » a connu deux évolutions, une extension de son champ d'intervention à l'Est, puis sa fusion avec l'autre cellule pour ne former plus qu'une cellule mutualisée régionale unique sur l'eau, début 2022.

Les équipes de la santé-environnement manifestent un fort engagement et sont dotées de solides compétences techniques. Elles ont établi un lien régulier de grande qualité, avec la direction générale de la santé au ministère afin de lui apporter leur expertise - je salue leur travail. La particularité de leurs missions est d'être essentiellement exercées pour le compte du préfet de département, ce qui n'est pas le cas pour l'essentiel des autres missions de l'ARS.

Ces équipes traitent d'un grand nombre de sujets, en dépit d'effectifs qui ont eu tendance à se réduire - environ d'une centaine d'équivalents temps plein (ETP) au total à l'époque. Cette contraction a concerné l'ensemble des services de l'ARS, compte tenu des schémas d'emploi négatifs qui leur ont été appliqués jusqu'à l'arrivée de la pandémie de Covid 19.

Leurs missions portent premièrement sur la prévention et la gestion des risques de l'environnement extérieur, tels que l'air extérieur, les rayonnements non ionisants et les déchets, deuxièmement sur la prévention et la gestion des risques dans les espaces clos concernant notamment les problèmes d'amiante, d'habitat insalubre et de radon et troisièmement, les missions sur l'eau telles que la protection de la ressource, l'alimentation en eau potable et le problème des légionnelles, les eaux thermales, les eaux de baignade et les eaux de piscine. Les eaux conditionnées relèvent de cette compétence « Eau ». Les effectifs dédiés à cette mission sont limités, soit environ 2,8 ETP, en 2018, en comptabilisant ceux de la cellule mutualisée régionale, couvrant l'Ouest et ceux des directions départementales, sur l'Est.

En toute franchise, le sujet des pratiques des industriels de l'eau en bouteille n'est pas celui que nous avions identifié à l'époque comme présentant le plus de risques du point de vue sanitaire, préoccupation première de l'ARS. En effet, au-delà des sujets sensibles des eaux thermales et des eaux de baignade, la préoccupation entraînant la plus forte mobilisation, en termes de gestion de risque sanitaire, est celui des eaux potables, les eaux du robinet. Cette vigilance particulière s'explique par le très grand nombre de captages dans la région Occitanie - près de 4 800 captages publics et un certain nombre de captages privés - d'une part, ainsi que par les risques de pollution par les pesticides et les métabolites de pesticides, d'autre part.

Cette appréciation du risque sur les eaux embouteillées se fonde sur les résultats du contrôle sanitaire, qui sont très bons. Ainsi, en 2019 sur l'ensemble de la région on n'avait relevé que 11 prélèvements non conformes aux normes bactériologiques et aucun aux normes chimiques. À titre de comparaison, la même année, plus de 1 000 prélèvements non conformes aux normes bactériologiques et plus de 600 aux normes chimiques concernaient l'eau du robinet. Par ailleurs, aucune toxi-infection alimentaire collective (TIAC) n'a été constatée en Occitanie depuis la création de l'ARS en 2016 avec une origine d'eau minérale alors qu'on en avait recensé un grand nombre dans le cadre d'une eau d'origine du robinet.

Je reconnais que ces eaux n'étaient donc pas ciblées dans le programme régional d'inspection et de contrôle qui privilégiait plutôt les inspections de captages destinés à l'eau du robinet. Nous avons effectué ce choix parce qu'il existait également d'autres formes de contrôle que l'inspection-contrôle, telles que les visites obligatoires de récolement sur les sites d'eau embouteillée qui sont assez régulières sur l'ensemble des sites alors qu'elles n'existent pas sur les captages pour l'eau du robinet. 15 contrôles au total, dont 10 visites de récolement et 5 inspections, ont été effectués sur la période 2018-2022. Perrier est le site le plus visité, au moins une fois par an par l'ARS. À ces visites de l'ARS, s'ajoutent les visites du laboratoire agréé pour le contrôle sanitaire, sur un rythme, à l'époque, moyen de 80 visites par an sur l'ensemble de la région.

Compte tenu de la nature de la mission effectuée pour le compte du préfet, la gestion courante des dossiers est réalisée au niveau départemental, en lien avec les autres services de l'État. En cas de problème significatif ou de blocage, le dossier est alors transmis à la direction générale de l'ARS. J'ai ainsi eu connaissance de problèmes relatifs aux eaux embouteillées, à deux reprises, illustrant parfaitement le fonctionnement de l'ARS dans une telle situation.

La première a concerné la source Lapadé, à Luchon, en 2019. J'ai été alerté par la directrice de la santé publique fin juin 2019, d'une série de contaminations problématiques détectées sur cette eau minérale naturelle. Le prélèvement à l'émergence du contrôle sanitaire ainsi que les contrôles suivants ont démontré la présence de coliformes totaux. Des tests récents, utilisant notamment la technique MALDI-TOF (Matrix Assisted Laser Desorption Ionization - Time of Flight), ne permettaient pas d'écarter une contamination d'origine fécale et la présence de virus. Cet épisode a confirmé l'ancienne analyse des équipes quant au manque de fiabilité de cette source Lapadé.

Trois jours après l'alerte de juin, nous avons demandé, en urgence, à la sous-préfète de Saint-Gaudens, la destruction des lots contaminés, la désinfection de la source ainsi que son déclassement en eau rendue potable. Nous avons également prévenu la DGS. Celle-ci ainsi que la direction départementale de la protection des populations (DDDP), qui avait échangé avec la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), ont confirmé notre position. Un travail de concertation avec l'exploitant, organisé par la sous-préfète a été ensuite engagé. La mairie de Luchon, qui possède le captage, a décidé de rechercher un nouveau forage. L'exploitant, quant à lui, a mis fin à la production de l'eau minérale de cette source, dès le 19 juillet, soit moins d'un mois après les signalements initiaux. Il a alors souhaité investir sur une autre source qu'il possédait à Luchon, la source Estivelle. Au contraire de l'eau minérale naturelle de la source de Lapadé, l'eau de l'Estivelle n'est qu'une eau de source.

Cette seconde source a fait l'objet d'un arrêté modificatif, en novembre 2019. En effet, l'exploitant a demandé à ce que soit autorisé un nouveau traitement d'absorption sur alumine, concernant l'arsenic dans l'eau de source brute. Eu égard à la nouveauté du traitement, nous avions alors saisi la DGS, qui, après un certain nombre d'échanges, a validé l'utilisation de cette technique. La question de la filtration à 0,2 micron n'était pas posée à ce stade et n'est intervenue que plus tard, lors de la finalisation de l'arrêté modificatif.

Je comprends en consultant les documents de l'époque que l'exploitant avait demandé de faire ainsi référence dans l'arrêté à une pratique qui était mise en oeuvre depuis longtemps sur ce forage. Les services ont considéré, à l'époque, que la source était d'une grande pureté. Le seul objet du filtre était technologique et non à but de désinfection. Il visait à retirer les particules solides ou les impuretés pour protéger les équipements. La réglementation n'interdisait pas formellement ce type de filtre dès lors que l'objectif n'était pas de modifier les caractéristiques microbiologiques de l'eau. Nous avions, cependant, le sentiment d'être dans une zone grise. Ce type de dispositif était toléré et connu dans un certain nombre de sources en France, s'agissant notamment d'une eau de source. Ce sentiment sera confirmé ultérieurement par la mission de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) qui a identifié 12 % d'arrêtés non conformes à ce titre.

L'arrêté préfectoral qui est finalement pris avec l'accord de l'ARS, inclut la microfiltration à 0,2 micron, avec la condition que ce filtrage n'ait pas pour but de modifier les caractéristiques microbiologiques de l'eau. Il est demandé à l'exploitant de réaliser des mesures analytiques pour vérifier la conformité de l'eau de production à l'embouteillage.

Je suis saisi une seconde fois sur les questions d'eau minérale, en 2021, à la suite d'une série de contaminations de l'eau embouteillée sous la marque Perrier, révélée par le contrôle sanitaire. J'en ai été informé par la directrice de la santé publique, début juillet 2021. Depuis plusieurs mois, des épisodes de contamination bactériologique avaient été identifiés lors du contrôle sanitaire au niveau de la chaîne de production et sur les produits finis. Il s'agissait de contamination en flore aérobie revivifiable. Les autres paramètres bactériologiques étaient conformes.

Dans ce type de situation, l'industriel vérifie ses installations, recherche les fuites éventuelles et réalise des nettoyages. Les lots de produits non conformes sont bloqués et des analyses sont relancées quelques jours plus tard afin de s'assurer de la conformité des produits distribués aux consommateurs. Cela fut le cas en raison de l'effet inhibiteur et bactériostatique du CO₂ utilisé dans l'eau de Perrier. Il n'y a pas eu de destruction de l'eau sur cette période, mais des blocages et déblocages après vérification de l'absence de contamination. Un nouvel épisode est apparu fin juin. Les lots ont été à nouveau bloqués. Une campagne de recontrôle a été organisée avec l'envoi des échantillons à trois laboratoires agréés pour comparer les résultats. Certains lots ont été retenus jusqu'à la fin juillet, puis libérés après assurance de l'absence de risques sanitaires.

Concernant ces épisodes, si les procédures mises en oeuvre permettent de s'assurer du retour à un niveau conforme avant la commercialisation, ce type de gestion est très inhabituel. C'est pourquoi l'ARS a échangé dès le début de l'année 2021 avec la DGS et avec l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation et de l'environnement (ANSES), puis à nouveau lors de l'épisode de juin 2021. L'avis partagé avec la DGS était qu'il n'y avait pas de risque sanitaire, mais que l'industriel devait absolument améliorer ses procédés industriels pour remédier à la situation. Les contaminations étaient liées aux modifications structurelles du site d'embouteillage de Perrier depuis 2020, en raison d'un projet de développement qui visait à augmenter assez significativement la production. Le site avait également souffert des arrêts intermittents de production pendant le confinement de la crise du Covid 19. Même s'il était question alors de germes non pathogènes pour l'homme, notre analyse était que les déviations observées traduisaient clairement un défaut de maîtrise des procédés industriels.

Mes services et Nestlé ont échangé tout au long de l'année 2021 sur une fréquence élevée. La DDDP était régulièrement informée ou associée ainsi que la préfète. Plusieurs réunions ont eu lieu en mars et en juin 2021 entre la délégation départementale et Nestlé pour souligner cette situation non satisfaisante et la nécessité d'y remédier de façon pérenne. Les relations n'ont pas toujours été aisées ou fluides avec Nestlé. On a parfois observé un manque d'information de l'ARS dans les temps, sur les résultats de l'autosurveillance. Il semblerait que Nestlé ait critiqué l'application de la réglementation en France et contesté les résultats de notre laboratoire agréé. Les équipes ont agi avec professionnalisme. L'ARS a demandé à Nestlé de s'expliquer lors de chaque incident ainsi que d'adapter son autosurveillance. Elle a renforcé son contrôle sanitaire, avec dès le mois d'avril, une augmentation non seulement du nombre de points de prélèvements, mais de la fréquence avec deux analyses par semaine jusqu'à la fin de l'année 2021. Au total, nous sommes passés de 180 prélèvements par an sur Perrier en 2018-2019 à plus de 700 en 2021. Notre laboratoire a mis en place la technique particulière dite MALDI-TOF.

Nestlé a été dans l'obligation de présenter un plan d'action en septembre 2021, à l'ARS et à la DDDP. Ce plan a consisté en la modification progressive des installations avec le bouclage des lignes pour améliorer la circulation dynamique de l'eau et faciliter les nettoyages. Il a également inclus l'ajout ou le déplacement de filtres à 3 microns et 1 micron à but technologique. À cette époque, il n'était pas question de filtres à 0,2 micron.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - À quel moment, vous situez-vous ?

M. Pierre Ricordeau. - Le plan d'action a été présenté en septembre 2021. Le dossier avec un projet d'arrêté préfectoral a été soumis au conseil départemental de l'environnement, des risques sanitaires et technologiques (CoDERST), en janvier 2022.

Je n'ai pas eu connaissance de nouveaux phénomènes de contamination fin 2021, en dépit d'un épisode cévenol. Lors des nombreux échanges et des visites de récolement de l'ARS sur place en 2021 et début 2022, Nestlé Waters ne nous a jamais indiqué avoir utilisé des traitements interdits.

Je voudrais saluer le travail substantiel réalisé par les équipes au cours de l'année 2021 sur le dossier de Perrier. Elles ont dû traiter de questions très complexes dans une situation qui n'était clairement pas habituelle pour elles. Elles ont montré une forte détermination dans l'action pour garantir la sécurité sanitaire des produits. Je le dis d'autant plus, après avoir lu une grande partie des échanges pour préparer cette audition, qu'elles étaient fortement mobilisées depuis le début 2020 sur la pandémie de Covid. L'ensemble des services régionaux et départementaux, y compris ceux affectés à la santé et à l'environnement, était, alors, réquisitionné pour la gestion de la crise. On a commencé à sortir de ce mode de gestion de crise à peu près à partir de mon départ en avril 2022. On s'en souvient peu, mais en 2021 et au début 2022, l'ARS d'Occitanie était non seulement mobilisée fortement sur la vaccination et le contact-tracing, mais devait gérer les pires vagues de Covid qu'a connues l'Occitanie, en avril 2021, en juillet 2021 et en janvier 2022, dates de pics de malades en service de réanimation.

C'est dans ce contexte que nous sommes informés de la mission de l'IGAS sur les eaux minérales, fin janvier 2022. Mon équipe de la cellule mutualisée a intégré le petit groupe de travail constitué par l'IGAS, dont une des tâches était l'envoi de questionnaires aux exploitants, le 17 mars avec retour à l'IGAS demandé pour la fin mars. Sauf mise en copie par l'exploitant de sa réponse à l'IGAS, nous n'avions pas connaissance de ses réponses. En l'espèce, nous n'avons pas été destinataires d'une copie de la réponse de Nestlé Waters pour Perrier.

Trois inspections ont été entreprises en mars et avril dans le cadre de la mission de l'IGAS. Cette dernière a été informée de ce choix début mars. Celui-ci tient compte de la capacité des équipes - la cellule mutualisée venait d'être renouvelée -et du délai très court prévu par l'IGAS. Trois groupes différents, de tailles différentes, dans des départements différents, ont été inspectés. Perrier n'en faisait pas partie. Les rapports ont été rendus peu après mon départ. Je ne les évoquerai donc pas. J'en ai terminé avec cette introduction visant à présenter les missions « Eaux » de l'ARS et sa gestion des dossiers.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Je vous remercie pour cet exposé clair et chronologique. Vous avez été directeur général de l'ARS d'Occitanie de 2018 à avril 2022. Avez-vous eu connaissance de la réunion qui s'est tenue au ministère de l'Industrie le 31 août 2021, au cours de laquelle Nestlé a reconnu avoir eu recours à des traitements interdits dans certaines usines de conditionnement d'eaux minérales naturelles ? En cas de réponse positive, à quel moment en avez-vous eu connaissance ?

M. Pierre Ricordeau. - Je n'en ai jamais eu connaissance.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Vous n'avez donc eu aucun échange avec le ministère de l'Industrie. Les échanges s'intensifient-ils à ce moment-là ? Observez-vous une quelconque réaction ? Que se passe-t-il ?

M. Pierre Ricordeau. - Il n'y a absolument rien.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Vous avez évoqué chez Nestlé les différents épisodes de contamination qui avaient été observés. Avez-vous eu alors des soupçons sur ces traitements illégaux ? En d'autres termes, étant en poste jusqu'en avril 2022, en avez-vous eu connaissance, à un quelconque moment ?

M. Pierre Ricordeau. - Non, nous n'en avons eu aucune connaissance. Ce n'est même pas évoqué, comme hypothèse, par les services. Nous avions plutôt des contaminations. Nous n'avions donc aucune information sur ce sujet.

Comme mentionné dans mes propos liminaires, il est alors question de filtres à 1 micron et 3 microns, dans le plan d'action que nous leur demandons. Nous sommes après la fameuse réunion que vous évoquez. Nestlé Waters ne nous parle pas, à ce moment, de filtres à 0,2 micron.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - À aucun moment, vous ne saviez s'il y avait des filtres à 0,2 micron dans son processus de production.

M. Pierre Ricordeau. - Non.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - J'aimerais également vous interroger sur un autre élément d'incompréhension que vous pourrez peut-être clarifier grâce aux échanges avec vos services. Comment expliquez-vous qu'il y ait eu une fraude dont l'objectif était de couvrir une détérioration potentielle de la qualité de la ressource et en même temps, des contaminations ? Quelle est votre analyse a posteriori de cette situation ? La comprenez-vous ?

M. Pierre Ricordeau. - Je ne dispose pas de tous les éléments et ne suis pas certain d'être le meilleur expert en la matière. Il me semble que cela justifie plutôt les causes qui étaient alors avancées pour expliquer les contaminations, à savoir : le changement du processus industriel qui avait été profondément réformé et, peut-être, l'exploitation intermittente, avec arrêt puis reprise, en raison de la crise du Covid.

Si j'ai bien compris, ces traitements existaient depuis longtemps. Dans la période qui a précédé ces épisodes à partir de 2020, il n'y a pas eu d'épisodes significatifs de même type. La connaissance désormais de l'utilisation de traitements interdits tend à renforcer l'idée que c'est un manque de maîtrise de la transformation du processus industriel qui explique ces cas de contamination. Toutefois, je ne suis pas le meilleur expert pour répondre à la question.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Nous avions également formulé cette hypothèse. Toutefois, les filtres que nous avons observés étaient placés à l'émergence, en amont du processus de production. Cela pose un problème de réconciliation de ces deux données. Le filtre étant placé à l'émergence, la question de la qualité des émergences se pose. Nous sommes en attente de rapports d'hydrogéologie. Peut-être voulez-vous ajouter un point ?

M. Pierre Ricordeau. - Ce n'est pas forcément contradictoire, car si le filtre est à l'émergence, c'est qu'il y a un problème à l'émergence. Je n'en ai pas connaissance, mais je l'imagine. En revanche, c'est plutôt après l'émergence que s'est posé le problème, nous semble-t-il, en 2020-2021, en raison du processus industriel qui suit l'émergence. La transformation de celui-ci, dans le cadre probablement d'un manque de maîtrise, a entraîné les contaminations. Cela ne veut pas dire qu'il n'y en avait pas avant, à l'émergence, cependant cela n'est pas forcément contradictoire.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Nestlé vous a alors présenté un plan de transformation dans lequel, en effet, les filtres ont une maille de 1 et de 3 microns. Le confirmez-vous ?

M. Pierre Ricordeau. - Ce n'est pas le seul élément. Ce plan d'action répondait à notre demande, même si Perrier travaillait sur d'autres pistes. C'est un élément parmi d'autres. J'ai voulu le signaler compte tenu du sujet des filtres. Je ne sais pas si ces filtres étaient réellement à 3 microns ou s'ils étaient en réalité à 0,2 micron.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Vous avez évoqué des problèmes de fluidité dans votre relation avec Nestlé. Tout d'abord cette relation était-elle entretenue à votre niveau ou à celui de la direction ? Pourriez-vous nous communiquer une liste la plus exhaustive possible des cas d'absence de fluidité, de tension ou de points de discordance ?

M. Pierre Ricordeau. - Les échanges n'ont jamais eu lieu à mon niveau. Ils étaient gérés par la direction départementale, avec, dans certains cas, l'appui de la directrice de la santé publique. Dès le début de 2021, mes équipes ont été assez mécontentes de constater des retards dans l'information sur le résultat de l'autosurveillance. Un courrier, signé par mon directeur départemental, a été adressé à Nestlé pour faire état de ce problème et demander à l'entreprise de changer ses pratiques. Nous étions alors au début du processus. Je n'ai pas de traces précises de cette relation, tout au long du processus. À titre d'exemples, Nestlé a déploré que la réglementation telle qu'elle est appliquée en France soit plus stricte et a douté des résultats de notre laboratoire agréé et a demandé qu'il soit audité. Nous avons eu une relation qui n'est pas tout à fait habituelle. Je ne sais pas comment la qualifier. Elle est un peu dure.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Lorsque vous quittez vos fonctions en avril 2022, la question de Nestlé Waters a-elle été abordée avec votre successeur ?

M. Pierre Ricordeau. - Non. J'y ai réfléchi. Selon moi, le sujet a été traité. Je crois que nous n'en avons pas parlé.

M. Laurent Burgoa, président. - Vous dites, je crois. En êtes-vous certain ?

M. Pierre Ricordeau. - Je n'en ai pas le souvenir.

M. Laurent Burgoa, président. - Vous disposez de quelques jours pour nous répondre, si le souvenir vous revenait.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Votre illustration du dossier « Luchon » est tout à fait intéressante, car il s'agit d'un cas alternatif à celui de Nestlé, avec des décisions prises extrêmement rapidement. Pouvez-vous nous présenter les différences entre les deux cas, qui ont justifié, chez vous, des approches différentes, notamment des actions plus rapides, une décision de fermeture du forage ?

M. Pierre Ricordeau. - S'agissant de l'exemple de la source Lapadé à Luchon, nous ne pouvions pas exclure des contaminations d'origine fécale.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Ce qui n'était pas le cas chez Nestlé ?

M. Pierre Ricordeau. - Pas à ma connaissance. Dans le cas de Luchon, les services ont constaté que cette source n'était pas fiable. Elle était souvent contaminée. Alors que je découvrais cet épisode, en 2019, l'ARS avait déjà des doutes depuis un certain temps concernant la fiabilité de cette source. Elle a demandé à la mairie d'étudier un autre forage. Nous n'avions donc pas la même appréciation sur la source Perrier.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Vous ne vous êtes donc jamais posé la question de la fermeture d'un forage sur Perrier. Cette question a-t-elle été évoquée à un quelconque moment ? A-t-elle été discutée ?

M. Pierre Ricordeau. - Nous ne nous la sommes pas posée. Je n'en ai pas le souvenir. Comme je vous l'ai précisé, l'analyse faite à l'époque, dont j'ai retrouvé la trace dans la documentation, a porté sur la transformation du processus industriel. La première différence entre les deux cas est que nous n'avions pas de doute sur la source de la pollution, mais sur le fait que le processus industriel n'ait pas été maîtrisé.

La seconde différence réside dans le fait que le problème a été assez vite compris par l'industriel. Il aurait pu faire le choix de conserver la source, mais au contraire, il a rapidement partagé notre analyse. Finalement, la discussion, menée par la sous-préfète de Saint-Gaudens, a été assez brève parce que l'industriel s'est rangé à nos arguments. Par ailleurs, il n'a pas voulu exploiter une eau rendue potable, mais a préféré investir sur une autre source, qui n'est pas une eau minérale, mais une eau de source.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - S'agissant de la microfiltration à Luchon, découvrez-vous, à un moment, une microfiltration à 0,2 micron ? Demandez-vous alors une mise en conformité ? La question technologique est, en effet, posée. Vos services l'ont-ils vérifiée car c'est un point qui peut être autorisé par la réglementation.

M. Pierre Ricordeau. - La question de la deuxième source à Luchon n'est pas liée aux filtres à 0,2 micron, mais au souhait de l'industriel de mettre en place un nouveau type de filtre, dit « sur alumine », pour traiter l'arsenic. Sa demande de modification de l'arrêté pour intégrer ce nouveau traitement a donné lieu à un débat qui s'est clos par l'autorisation de la DGS.

Lors de la finalisation de l'arrêté, l'industriel nous a demandé d'intégrer des filtres à 0,2 micron qu'il utilisait manifestement depuis longtemps. Cette requête relevait certes d'une autre problématique, étrangère à celle des filtres sur alumine. Toutefois, nous savions que cette source était très pure, notamment grâce aux tests à l'émergence. Celle-ci a une flore à l'émergence qui est très faible. Nous avons donc convenu que ce type de filtre ne pouvait être qu'à but technologique, en raison de l'absence de besoin de désinfecter. En revanche, l'industriel avait souligné que c'était important pour enlever les particules. Nous étions alors, manifestement, dans une zone grise, ni rouge ou noire, je ne sais quel terme utiliser.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - La DGS a-t-elle validé également l'ensemble des microfiltrations ?

M. Pierre Ricordeau. - La DGS n'a pas validé ce point. Elle n'a pas été consultée.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Pourquoi ne pas l'avoir consulté sur ce point, mais sur l'autre, si vous saviez que vous étiez dans une zone grise ?

M. Pierre Ricordeau. - Je ne sais pas.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Vous n'en avez plus le souvenir ou vous ne savez pas.

M. Pierre Ricordeau. - Je n'en ai plus le souvenir.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Pensez-vous que quelqu'un puisse répondre à cette question au sein des services de l'ARS d'Occitanie ?

M. Pierre Ricordeau. - Je peux essayer de vous répondre par écrit.

Mme Antoinette Guhl. - Vous avez déclaré : « Nous n'avons jamais eu d'épidémie liée à une mauvaise qualité de l'eau ». Cette réflexion est étrange, car il me semble que la qualité de l'eau, en tout cas l'eau minérale, est rarement vérifiée lorsqu'il y a des épidémies. Est-ce exact ?

M. Pierre Ricordeau. - Je ne suis pas certain de comprendre votre question. Mes propos signifiaient que les contrôles sanitaires ont constaté qu'il y avait très peu de contamination dans les eaux minérales par rapport aux eaux du robinet. Bien entendu, en cas de déclaration de toxi-infection, la source de celle-ci est toujours recherchée. Or, il s'avère que depuis 2016, l'eau minérale n'a jamais été à l'origine des contaminations déclarées en Occitanie.

Mme Antoinette Guhl. - En conséquence, chaque fois que vous êtes informé d'une épidémie qui peut être liée soit à des aliments, soit à de l'eau, vous effectuez des recherches sur l'eau minérale ?

M. Pierre Ricordeau. - Non, on recherche la cause.

Mme Antoinette Guhl. - Je n'ai jamais entendu dire qu'on recherchait la cause d'une épidémie dans l'eau minérale.

M. Pierre Ricordeau. - Il peut y avoir des causes provenant de l'eau minérale. Il y en a eu dans une eau andorrane.

Mme Antoinette Guhl. - Quel regard portez-vous aujourd'hui sur le travail et les investigations que vous meniez à l'époque et que vous dirigiez ?

M. Pierre Ricordeau. - Je répondrai de deux manières. La première est de constater que des traitements clairement interdits ont été mis en oeuvre dans certains endroits, sans que nous nous en apercevions. C'est un échec collectif qui renvoie au levier dont on peut disposer en ARS en termes de contrôle. Je partage ce qui a été dit par Madame Cécile Courrèges, directrice générale de l'ARS d'Auvergne-Rhône-Alpes devant votre commission sur ce sujet. Ces éléments me font penser aux constats concernant les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD). Certains éléments relèvent de politiques de groupe qu'il conviendrait d'examiner.

Le second angle de ma réponse est purement sanitaire. En effet, force est de constater que le contrôle sanitaire des eaux embouteillées fonctionne. On peut probablement l'améliorer et le renforcer, mais il fonctionne.

En réponse à votre question, j'ai donc un sentiment un peu partagé parce que, manifestement, on a raté quelque chose, tout en pouvant affirmer que du point de vue sanitaire, le système est solide et a fonctionné.

Mme Antoinette Guhl. - Quand vous dites « on a raté quelque chose », vous assumez par ces mots toute la faute alors que vous n'aviez pas eu l'information des agissements de Nestlé, contrairement au ministère de l'Industrie qui était informé, puisque Nestlé lui avait avoué directement ses agissements. Ce qui a surtout manqué, c'est l'information que vous auriez dû avoir, au bon moment, si elle avait été transmise par les directions qui dépendent du ministère qui avait été informé.

M. Pierre Ricordeau. - Je ne me prononcerai pas sur ce point. Je peux vous dire que nous n'avions pas détecté ces éléments lors des actions de contrôle et d'inspection que nous avions menées.

Mme Antoinette Guhl. - Vous ne vous prononcez pas sur la non-transmission des informations qui étaient connues par une partie de l'État. Est-il normal qu'on vous ait laissé effectuer votre mission sans vous alerter, alors même qu'il était très clair que certains avaient eu connaissance de certains agissements de Nestlé ? Cela constitue une mauvaise utilisation des deniers publics et de vos compétences. C'est une défaillance, me semble-t-il, dans la chaîne de responsabilité.

M. Pierre Ricordeau. - Ce n'est pas habituel, dirons-nous.

Mme Marie-Lise Housseau. - Je souhaiterais revenir sur les relations entre vos équipes et Nestlé. Vous avez mentionné que celles-ci étaient au départ peu amènes puis qu'elles étaient devenues tendues par la suite, peut-être en raison de préconisations de l'ARS que Nestlé ne voulait pas mettre en oeuvre. Savez-vous à quel moment, la relation s'est crispée ? Ne pensez-vous pas qu'il y ait un lien de cause à effet avec la visite au ministère de l'Industrie en août 2021 ? L'absence d'amélioration des relations ne les a-t-il pas conduits à agir plus fermement ?

Enfin, à partir du moment où le ministère avait été informé des problèmes de Nestlé, ne pensez-vous pas que vos supérieurs auraient dû revenir vers le directeur de l'ARS qui a en charge la protection du consommateur ?

M. Pierre Ricordeau. - Je ne qualifierais pas les relations avec Nestlé de mauvaises ou exécrables, mais elles étaient « dures ». Par ailleurs, contrairement à mon directeur départemental, je n'ai pas suivi ces relations en direct. Toutefois, au début de l'année 2021, un mécontentement s'était exprimé, comme en témoigne le courrier du directeur départemental de l'ARS à Nestlé, exprimant très clairement son fort mécontentement. Je ne suis pas sûr qu'il y ait un lien avec les déclarations faites au ministère de l'Industrie. J'ai entendu d'autres explications. Les affaires de 2020-2021 ne sont pas forcément directement connectées à celles des traitements interdits, qui sont, si j'ai bien compris, beaucoup plus anciennes.

Mme Marie-Lise Housseau. - S'agissant de l'absence d'information de l'ARS par le ministère, vous avez déclaré que ce n'était pas tout à fait normal. Pouvez-vous dire que c'est anormal ?

M. Pierre Ricordeau. - Ce n'est pas habituel. Je ne dispose pas de l'ensemble des éléments qui ont conduit à cette décision.

M. Laurent Burgoa, président. - Est-ce inhabituel ?

M. Pierre Ricordeau. - C'est inhabituel.

M. Jean-Pierre Corbisez. - Votre retour à l'IGAS en avril 2022 a-t-il un lien direct ou indirect avec votre départ de la direction de l'ARS en Occitanie ? A-t-il un lien direct ou indirect avec l'affaire Nestlé ?

M. Pierre Ricordeau. - Il n'y a aucun lien. C'est un choix personnel. J'y suis revenu, à ma demande.

M. Laurent Burgoa, président. - Monsieur le directeur, je vous remercie pour cette audition qui permettra d'enrichir notre réflexion sur le sujet de notre commission d'enquête.

Mes chers collègues, je vous donne rendez-vous demain après-midi à 13 h 30 dans le même lieu pour auditionner Mme Marie-Françoise Lecaillon, ancienne préfète du Gard.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 17h20.

- Présidence de M. Laurent Burgoa, président -

La réunion est ouverte à 13 h 30.

Audition de Mme Marie-Françoise Lecaillon, ancienne préfète du Gard

M. Laurent Burgoa, président. - Mes chers collègues, nous poursuivons notre série d'auditions avec celle de Marie-Françoise Lecaillon, ancienne préfète du Gard du 8 mars 2021 au 20 août 2023.

Avant de vous passer la parole, je suis tenu de vous rappeler qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal et notamment de cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende.

Mme Marie-Françoise Lecaillon prête serment.

Je vous remercie. Avez-vous des liens d'intérêts avec l'objet de notre commission d'enquête ?

Aucun lien d'intérêt n'est déclaré.

Je rappelle rapidement pour les internautes que le Sénat a constitué, le 20 novembre dernier, une commission d'enquête sur « les pratiques des industriels de l'eau en bouteille ».

Au début de l'année 2024, plusieurs médias ont révélé les pratiques illégales de certaines entreprises du secteur des eaux embouteillées, en particulier le recours à des traitements interdits sur des eaux minérales naturelles et de source.

Notre commission d'enquête vise à faire la lumière sur ce dossier, sous réserve des éventuelles procédures judiciaires en cours.

Nous poursuivons cette série d'auditions visant à mettre en lumière l'action des autorités à l'échelle locale en ce qui concerne les exploitants d'eaux minérales naturelles.

En tant que préfète du Gard, vous avez suivi les difficultés rencontrées par Nestlé Waters sur le site de Vergèze, avec plusieurs épisodes de contamination bactériologique, puis le début de la mise en oeuvre du « plan de transformation » destiné à mettre fin à l'usage illicite des UV et des filtres à charbon.

Quel a été le rôle de la préfecture, sous votre autorité, dans le suivi de ce dossier ? Comment avez-vous exercé votre rôle de contrôle des eaux embouteillées sur le site ?

À quelle date vos services ont-ils eu connaissance de traitements non autorisés sur les eaux de Perrier ? Les services de l'Agence régionale de santé (ARS) vous ont-ils immédiatement informée ? Quelle a été votre réaction ?

Quelles ont été vos interactions avec les autres services de l'État concernés, au niveau central, avec les cabinets ministériels de l'économie, de l'industrie ou de la santé, ou encore avec la direction générale de la santé (DGS) ou la direction générale de la consommation de la concurrence et de la répression des fraudes (DGCCRF) et, au niveau local, avec l'ARS ?

Quelles leçons tirez-vous de cette crise qui entame la confiance des consommateurs pour un secteur auquel nous tenons tous ?

Voilà quelques thèmes cruciaux sur lesquels notre rapporteur va vous interroger. Nous vous proposons de dérouler cette audition en trois temps : un propos liminaire de 15 à 20 minutes suivi d'un temps de questions-réponses avec notre rapporteur, puis avec les autres membres de la commission.

Mme Marie-Françoise Lecaillon, ancienne préfète du Gard. - Merci Monsieur le président. J'ai été préfète du Gard du 8 mars 2021 au 6 août 2023, puis rattachée au secrétariat général du ministère de l'Intérieur jusqu'à ma retraite, à ma demande, le 1^er mars 2024. Étant donné le temps écoulé depuis la fin de mes fonctions, certains détails du dossier Perrier peuvent m'échapper. Pour préparer cette audition, j'ai consulté les services de la préfecture du Gard et la direction générale de l'ARS d'Occitanie pour récupérer des éléments du dossier portant sur ma période d'exercice. J'ai également pris connaissance des articles de presse parus depuis début 2024 et j'ai visionné les enregistrements des auditions qui m'apparaissaient pertinentes.

À mon arrivée dans le Gard, Perrier m'apparaissait comme une entreprise mondialement connue employant environ 1 000 personnes sur le site de Vergèze. La question des traitements non conformes a émergé début novembre 2022. J'ai eu à traiter deux problèmes principaux concernant Perrier :

- La problématique des volumes prélevés, cruciale pour le maintien de l'activité à long terme face aux sécheresses récurrentes. Je ne traiterai pas ce point dans la mesure où les questions que vous m'avez adressées n'y font pas référence et que vous avez auditionné les élus, les responsables de l'Établissement public territorial de bassin (EPTB) et le directeur départemental des territoires et de la mer. Mon courrier du 28 juillet 2023 abordait l'ajustement des prélèvements aux conditions de recharge de la nappe de façon à assurer une gestion durable ;

- Les contaminations bactériologiques : depuis fin 2020, l'usine a fait face à des contaminations par des germes revivifiables à 36 °C et 22 °C dans son réseau, sans contamination des forages. Ces contaminations n'étaient pas persistantes, les produits redevenaient conformes 48 heures après l'embouteillage. La direction générale de la santé avait confirmé que cela ne remettait pas en cause les autorisations d'exportation.

Pour lutter contre ces contaminations, l'exploitant a rationalisé son réseau de distribution d'eau, demandant l'autorisation d'exploiter une nouvelle ligne d'embouteillage et modifiant le processus de production. J'ai signé l'arrêté correspondant le 1^er mars 2022.

J'ai été informée le 30 août 2022 par mail de la délégation territoriale de l'ARS de la non-conformité de deux lots de produits finis, canettes et bouteilles en verre, produits le 16 août. Cette information a été confirmée par une note du 1^er septembre 2022. Les lots ont été bloqués et de nouvelles analyses programmées, aboutissant à la destruction des lots des lignes 29 et 15. J'ai demandé à l'entreprise de définir les mesures prises pour maîtriser le risque sanitaire, un point de situation sur les travaux, et une transmission hebdomadaire des résultats d'autosurveillance. L'ARS a également proposé de renforcer le contrôle sanitaire sur les produits finis.

Le 14 novembre 2022, nous avons reçu un nouveau signalement de non-conformité lors de la mise en service de la ligne 15. J'ai alors demandé, sur proposition de l'ARS, la destruction des lots conditionnés le 26 octobre.

Concernant le traitement illicite de l'eau minérale naturelle, j'ai été associée à une réunion en visioconférence fin octobre ou début novembre 2022 avec la directrice de cabinet de la ministre déléguée en charge de l'organisation territoriale et des professions de santé. Cette réunion semble avoir été ma première information sur ce que les ministères de la santé et de l'industrie connaissaient depuis un certain temps.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Le ministère de l'industrie était-il présent à cette visioconférence ?

Mme Marie-Françoise Lecaillon. - Je ne m'en souviens pas, je sais que le directeur général de l'ARS Occitanie y participait. En revanche, je me souviens très bien avoir dit lors de cette réunion que ma seule connaissance sur le fonctionnement de l'usine Perrier se limitait aux deux points mentionnés précédemment.

Par mail du 7 novembre 2022, le directeur général de l'ARS m'a informée qu'à la suite de la réunion avec la directrice de cabinet de la ministre déléguée, il avait rencontré les représentants de Nestlé Waters le 3 novembre 2022. Cette réunion s'inscrivait entre deux réunions avec les cabinets des ministres de la santé et de l'industrie.

M. Laurent Burgoa, président. - Est-ce que vous parlez de Monsieur Didier Jaffre quand vous mentionnez le directeur général de l'ARS ?

Mme Marie-Françoise Lecaillon. - Je vous le confirme.

Dans le cadre de la mission de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS), Nestlé Waters a répondu à un questionnaire sur le site de Vergèze. L'entreprise s'est engagée à retirer à moyen terme les barrières de protection comme les UV et le charbon actif. Un déplacement sur le site du directeur général de l'ARS Occitanie a été convenu. Dans un mail du 4 novembre adressé à Monsieur Jaffre, Monsieur Nicolas Bouvier du cabinet Brunswick indique que le plan de transformation a été présenté aux autorités nationales à l'été.

Le 12 décembre 2022, le directeur général de l'ARS m'a informé par mail de sa visite et m'a transmis le compte rendu qu'il avait adressé à la directrice de cabinet de la ministre déléguée en charge de l'organisation territoriale et des professions de santé. Il y confirmait l'utilisation de traitements interdits, relevant potentiellement d'une infraction à l'arrêté ministériel de 2007. Il mentionnait également la problématique de l'étiquetage des eaux minérales naturelles et le possible non-respect des dispositions du code de la consommation. Il demandait un positionnement national sur la microfiltration à 0,2 micron et proposait deux options pour les traitements par UV et charbon actif : un retrait immédiat ou une dérogation pour une période transitoire. Il était favorable aux deux dispositifs au titre de la seule sécurité sanitaire.

La position nationale a été formalisée par le compte rendu de la concertation interministérielle dématérialisée (CID) du 23 février 2023, transmis le 24 février par Nicolas Chantrenne alors directeur adjoint du cabinet du ministre en charge de l'industrie. Ce bleu du cabinet de la Première ministre autorisait la pratique de la microfiltration inférieure à 0,8 micron et demandait à la préfète du Gard et au directeur général de l'ARS Occitanie de définir une démarche d'accompagnement et de contrôle de l'eau aux différentes émergences dans le cadre du plan de transformation prévu par l'industriel.

À la suite de la réception de ce document, nous avons organisé une réunion avec Nestlé Waters, initialement prévue le 22 mars, puis reportée au 28 mars. Lors de cette réunion, l'entreprise a présenté son plan de transformation. Je n'ai pas retrouvé de compte rendu formalisé de cette réunion, mais j'ai les diaporamas présentés, que je peux faire transmettre par la préfecture si nécessaire.

M. Laurent Burgoa, président. - Nous avons déjà ce document.

Mme Marie-Françoise Lecaillon. - J'ai rendu compte de cette réunion à Mathilde Bouchardon, conseillère au cabinet du ministre de l'industrie. Il est intéressant de noter que le directeur général de l'ARS était davantage focalisé sur les aspects sanitaires, tandis que je me concentrais sur les enjeux industriels. Nous avons ainsi effectué une coordination interministérielle à notre niveau, travaillant de manière concertée.

J'ai transmis mon compte rendu à la conseillère du cabinet du ministre de l'industrie le 30 mars, puis j'ai transféré ce mail au directeur général de l'ARS. J'ai demandé à Nestlé Waters de nous fournir un véritable plan de transformation, car à l'époque, nous ne disposions que d'un diaporama de quatre pages. Nous avons finalement obtenu ce document le 27 avril 2023.

Concernant les délais, il est important de noter qu'ils ne sont pas uniquement dus aux procédures administratives, mais également à l'exploitant. En relisant les échanges, on peut penser que Nestlé Waters avait probablement des raisons de gagner du temps. Sans parler d'obstruction, tant que le dossier n'était pas déposé, nous ne pouvions pas l'instruire.

J'ai eu un échange avec la conseillère du cabinet qui pensait que Nestlé respectait déjà la norme de filtration définie par le bleu. J'ai corrigé cette impression et soulevé la question de la période transitoire. Elle m'a informé avoir reçu une demande de rendez-vous urgent de la part de la présidente de Nestlé Waters.

Nos relations avec le cabinet du ministre de l'industrie ont été plutôt fluides, même si elles n'étaient pas quotidiennes. La direction territoriale de l'ARS a reçu une présentation détaillée du plan de transformation le 2 juin 2023.

Nous avons poursuivi les réunions techniques, notamment le 26 juin, dont le compte rendu m'a été envoyé le 28 juin. Ce document mentionnait que Nestlé Waters avait rendez-vous le 29 juin avec la DGCCRF.

J'ai reçu un courrier de Nestlé Waters le 28 juin 2023 demandant l'autorisation de retirer les barrières de protection dans un délai de quinze jours, une réunion pour valider le calendrier, et mentionnant le contexte économique tendu.

J'ai présidé une réunion à la préfecture du Gard qui a conclu à la nécessité de revoir l'ensemble des autorisations préfectorales. J'ai signé le 28 juillet un projet de lettre proposé par l'ARS, qui reprenait les engagements de Nestlé Waters et demandait le dépôt des dossiers pour faire évoluer les arrêtés préfectoraux.

J'ai également fait un point sur les certificats d'exportation et réintroduit les attentes concernant la connaissance de l'hydrosystème, les deux aspects étant liés dans ce changement important.

En conclusion, je me permets de vous livrer quelques réflexions.

M. Laurent Burgoa, président. - Vous avez toujours été une femme et une préfète libre.

Mme Marie-Françoise Lecaillon. - Dans ma situation actuelle, je peux m'exprimer sans conséquence. Je tiens à souligner qu'au niveau déconcentré de l'État, nous travaillons très bien avec tous les services, quel que soit leur statut. La particularité concernant l'eau, comme l'a expliqué Monsieur Jaffre, c'est que c'est une compétence du préfet de département et que les services sont mis à sa disposition.

Je rappelle qu'au moment de la réorganisation des services de l'État, la question s'était posée de savoir si les ingénieurs sanitaires allaient intégrer les directions départementales de la protection des populations (DDPP) ou rester dans ce qui allait devenir les ARS. Le choix a été fait de les laisser dans les ARS, et les services de l'État travaillent très bien entre eux. Les comptes rendus des réunions techniques montrent que d'autres services de l'État étaient associés et consultés.

Il est important de souligner qu'il n'y avait pas de divergence entre les positions des différents services sur ces sujets. J'ai beaucoup échangé avec Monsieur Jaffre et je tiens à réaffirmer que j'ai travaillé en toute confiance avec lui. C'est une nécessité, car nous n'avons pas les moyens dans les préfectures d'avoir des personnes pour suivre tous les dossiers. La confiance est essentielle et elle n'a jamais été trahie. Nous avons toujours échangé et partagé les informations.

Concernant mes décisions ou non-décisions, comme cela a été mentionné, nous avons découvert le dossier lorsque Nestlé Waters nous a informés.

J'ai pris le temps d'analyser la situation, car il était important de comprendre pourquoi nous avons agi différemment dans le Gard par rapport aux Vosges. La principale différence réside dans le fait que la découverte du problème a commencé beaucoup plus tôt dans les Vosges. Dans notre cas, nous sommes intervenus à la suite d'une information par Nestlé Waters. J'ai d'ailleurs eu l'occasion d'échanger à ce sujet avec ma collègue préfète des Vosges.

Pour ma part, j'ai découvert le sujet début novembre. Il apparaît clairement que les cabinets ministériels et les directions d'administration centrale étaient informés bien avant nous. Je regrette sincèrement de n'avoir jamais été en contact direct avec la DGS ou la DGCCRF. Si cette dernière avait insisté davantage auprès de nous sur l'importance de ce dossier, nous l'aurions probablement intégré différemment dans nos réflexions. Notre approche s'est principalement concentrée sur les aspects de sécurité sanitaire.

Il faut également noter que le bleu de la CID nous invitait à accompagner l'entreprise dans son plan de transformation. Je ne pouvais pas ignorer l'importance de Perrier à Vergèze, qui représente 1 000 emplois directs et bien plus d'emplois indirects, dans un département où le taux de chômage avoisinait les 10 %, contre 7,2 % au niveau national. Bien que consciente de l'existence du chantage à l'emploi, je ne pouvais pas écarter cet aspect de mes réflexions, d'autant plus que je n'avais pas identifié de danger sanitaire immédiat pour la population.

Je tiens à préciser que sans instruction écrite ministérielle et en l'absence de risque sanitaire avéré, je n'aurais pas pris l'initiative d'arrêter l'exploitation, d'autant qu'une partie importante de la production, qui subit des traitements non autorisés en France pour les eaux minérales naturelles, était destinée à l'exportation vers les États-Unis. Cette position était claire dans nos discussions avec le directeur général de l'ARS. Je pense que je n'avais pas pris conscience de la tromperie des consommateurs qui constitue un délit.

Avec le recul, je pense que j'aurais dû, après avoir reçu le bleu de Matignon, mettre en demeure l'entreprise de cesser l'utilisation des UV et des charbons actifs. Cela nous aurait donné une base juridique plus solide pour agir, notamment en vue d'une éventuelle saisine du procureur de la République dans le cadre de l'article 40 en cas de non-conformité persistante. C'est une erreur de ma part de ne pas y avoir pensé à l'époque.

Concernant les délais de révision des arrêtés préfectoraux, le processus est long et complexe. Il nécessite le dépôt d'un dossier complet par le porteur de projet, une pré-instruction, des passages en commissions, des avis à recueillir, etc. Ce dossier met en lumière la complexité des réglementations, parfois contradictoires, entre les normes sur l'eau minérale naturelle et celles sur la sécurité sanitaire.

Je m'interroge également sur les moyens dont dispose l'État déconcentré pour réaliser et analyser ces contrôles. Sans remettre en cause la compétence des ingénieurs et des services de l'État, je note que les ressources humaines sont limitées face à l'ampleur de la tâche. Par exemple, en Occitanie, nous disposions de seulement deux ingénieurs dans le Gard et neuf au niveau régional pour treize départements, couvrant tout l'éventail des problématiques liées à l'eau.

Enfin, je partage l'idée qu'il serait utile de réunir les préfets concernés par des sujets communs pour assurer une certaine cohésion et élaborer une stratégie commune de contrôle.

M. Laurent Burgoa, président. - Merci beaucoup, Madame la Préfète. Vous avez une fois de plus démontré votre franc-parler. Je vais maintenant laisser la parole à notre rapporteur

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Je me joins aux remerciements du Président, car vous nous avez effectivement livré votre part de vérité avec beaucoup de détails, ce qui est très utile pour notre commission. J'ai néanmoins quelques questions complémentaires.

Si vous souhaitez apporter des précisions sur certains points, comme vous l'avez signalé, il vous est possible de nous répondre par écrit après vérification.

Vous nous avez précisé que c'est à votre demande qu'il a été mis fin à vos fonctions. Est-ce que cela avait un lien, de près ou de loin, avec la question qui nous occupe aujourd'hui ?

Mme Marie-Françoise Lecaillon. - Cette décision n'avait aucun lien avec l'objet de votre commission.

M. Laurent Burgoa, président. - Je peux le confirmer.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Je souhaite revenir sur ce que vous appelez avec beaucoup de pudeur la « période transitoire ». Durant cette période, vos services et l'ARS étaient informés d'une fraude au consommateur, à savoir l'existence de traitements illégaux habituellement pratiqués sur l'eau du robinet, contraires à la réglementation sur les eaux minérales naturelles. Pourriez-vous nous expliquer plus en détail si vous avez envisagé l'application de l'article 40 ? Avez-vous discuté de cette possibilité avec vos services ou avec Monsieur Jaffre ? Par ailleurs, avez-vous eu connaissance de l'article 40 déposé dans le Grand Est, et si oui, à quel moment ? Je rappelle que l'article 40 a une portée générale : lorsqu'on est informé d'une fraude, on doit la signaler au procureur de la République.

Mme Marie-Françoise Lecaillon. - Au cours de ma carrière, j'ai effectivement eu recours à l'article 40 à plusieurs reprises, notamment pour des cas de fraude environnementale comme des décharges sauvages organisées. Dans ces situations, nous avions travaillé en collaboration avec le parquet de Marseille. Concernant le cas qui nous occupe aujourd'hui, je dois admettre que je n'ai pas souvenir d'avoir abordé la question de l'article 40, ce que je regrette. J'ai redécouvert récemment, en relisant la note de Monsieur Jaffre à la suite de sa visite du 29 novembre, qu'il avait mentionné la fraude envers les consommateurs.

Pour contextualiser, j'ai pris connaissance de cette affaire en novembre 2022. D'après ce que j'ai pu retracer, les administrations centrales étaient informées depuis l'été 2021. Une mission de l'IGAS avait été diligentée, et c'est à la suite de sa visite sur le site de Vergèze et des réponses de Nestlé Waters que la fraude a été mise en lumière.

Concernant mes échanges avec ma collègue des Vosges, nos discussions ont principalement porté sur la gestion de la situation avec Nestlé Waters, notamment face à leurs annonces de plan social. Dans le Gard, nous n'étions pas confrontés à cette problématique, ce qui a influencé ma décision de ne pas risquer la fermeture de l'usine en l'absence de risque sanitaire avéré.

Je reconnais que j'aurais dû déduire, après avoir reçu le bleu de Matignon autorisant la microfiltration, que les autres traitements étaient interdits. J'aurais alors dû mettre en demeure Nestlé Waters de cesser ces pratiques. Le directeur général de l'ARS et moi-même avions interrogé les ministères de l'industrie et de la santé sur cette période transitoire, mais en l'absence de réponse, j'aurais dû prendre mes responsabilités.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - En novembre 2022, étiez-vous au courant de l'illégalité de ces traitements ? Vous mentionnez que vous auriez dû le déduire du bleu de Matignon, mais je voudrais comprendre si vous en aviez effectivement connaissance à ce moment-là.

Mme Marie-Françoise Lecaillon. - Oui, j'étais au courant. La note que j'ai reçue des services était détaillée et mentionnait clairement ce point. Cependant, lors des échanges avec le directeur général de l'ARS Occitanie mi-décembre, la question de la période transitoire a été soulevée, proposant deux options : soit arrêter l'exploitation, soit accorder une période transitoire. Nous n'avons pas reçu de réponse à cette interrogation.

Je reconnais que j'aurais dû m'en inquiéter davantage. Cependant, il faut comprendre que nous gérions de nombreux dossiers simultanément. Sans relance des services, notamment de la direction territoriale de l'ARS qui a très bien suivi le dossier, il est facile de passer à d'autres sujets urgents. Je tiens à souligner que l'actualité était particulièrement intense, notamment avec les émeutes de 2023 et d'autres enjeux spécifiques au département du Gard, sans oublier une visite du président de la République.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Ce qui me questionne dans votre réponse, c'est que même a posteriori, vous semblez indiquer que vous n'auriez pas eu recours à l'article 40, mais plutôt à une mise en demeure. Cela m'interroge sur la culture administrative autour de cet article 40, qui est pourtant de portée générale et s'impose dès que les faits sont caractérisés. Ma question est donc la suivante : dans les notes de vos services, que ce soit de l'ARS ou d'autres, vous a-t-on à un moment proposé de recourir à l'article 40 ?

Mme Marie-Françoise Lecaillon. - Je n'ai pas retrouvé de trace écrite d'une telle proposition. Il est probable que nous en ayons discuté oralement, mais je ne peux l'affirmer avec certitude. Je tiens à préciser que ce n'est pas par méconnaissance de l'article 40, que j'ai utilisé dans d'autres situations.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - J'essaie de comprendre pourquoi, face à une fraude au consommateur qui apparaît massive et prolongée - même si cette perception est peut-être influencée par la connaissance actuelle des trente ans de fraude - vous avez choisi de ne pas la révéler à la justice. C'est ce point précis qui m'interpelle. Pouvez-vous éclaircir ce choix ?

Mme Marie-Françoise Lecaillon. - Je comprends votre questionnement. Je pense qu'il y a peut-être un point d'amélioration à apporter dans les relations entre les administrations centrales et les services déconcentrés. Nous sommes assez éloignés des questions d'infractions au code de la consommation dans notre pratique quotidienne. J'ai peut-être eu des moments d'inattention en réécoutant l'audition de la directrice générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Elle a évoqué la mission de l'IGAS, en disant qu'elle attendait ses conclusions, et a mentionné les relations avec l'ARS, mais n'a pas évoqué la préfecture.

Les inspecteurs de la concurrence et de la consommation, qui effectuent un excellent travail, suivent des plans de contrôle définis au niveau national. On pourrait établir un parallèle avec les inspecteurs du travail qui disposent de pouvoirs propres, y compris celui de relever des infractions et de saisir le procureur, sans passer par la préfecture. Si parfois ils nous informent de problèmes potentiels, cela reste rare. J'ai eu une expérience similaire lorsque j'étais préfète de l'Allier, concernant Saint-Yorre, mais je ne me souviens pas précisément de la source de l'information.

Il est possible que nous en ayons discuté lors du compte rendu de la visite du 29 novembre, mais à l'époque, nous avions également à l'esprit l'importance de Perrier à Vergèze, qui représente environ 1 000 emplois.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Ce point est crucial pour notre compréhension de la situation. Quand Nestlé nous décrit la situation à Vergèze, nous avons l'impression d'une activité florissante et des créations d'emplois. Ils ne nous ont jamais présenté une entreprise en danger. Ce qui m'interpelle, c'est qu'il existait une alternative à la fermeture, que vous avez d'ailleurs évoquée pour Maison Perrier : le déclassement des eaux minérales naturelles. Pourquoi l'État n'a-t-il pas envisagé cette option pour faire cesser l'infraction, sans pour autant arrêter la production ? Cela aurait simplement signifié que Perrier n'aurait plus eu le droit d'étiqueter son produit comme de l'eau minérale naturelle. Cette question du déclassement a-t-elle été envisagée avant que Nestlé ne la propose pour Maison Perrier ?

Mme Marie-Françoise Lecaillon. - Dans mes échanges avec Nestlé, la question d'un plan de sauvegarde de l'emploi n'a jamais été évoquée. À mon arrivée, Nestlé avait un plan d'investissement conséquent d'environ 200 millions d'euros, visant à doubler la production, bien qu'il ait été affecté par la crise sanitaire. Lorsque le problème de non-conformité des traitements a émergé, nous n'étions pas dans une logique de réduction d'emplois comme dans les Vosges, mais plutôt d'investissement pour consolider le site. En tant que préfète, face à l'infraction sur les traitements, j'ai constaté que la sécurité sanitaire n'était pas remise en cause, comme l'a souligné à plusieurs reprises le directeur général de l'ARS. Je tiens à préciser que si j'avais eu le moindre soupçon d'un risque avéré pour la santé des consommateurs, je n'aurais pas hésité à agir.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Avec le recul, pensez-vous que l'option du déclassement aurait dû être sérieusement envisagée pour mettre fin à l'infraction au droit du consommateur ? Cette mesure n'aurait pas empêché la poursuite de l'activité économique, mais aurait permis au consommateur de savoir exactement ce qu'il achète, reconnaissant la différence entre une eau traitée et une eau minérale naturelle, cette dernière étant vendue à un prix supérieur.

Mme Marie-Françoise Lecaillon. - Effectivement, avec le recul, j'aurais dû agir différemment. Après la réception du bleu de Matignon concernant la microfiltration inférieure à 0,8 micron, j'aurais dû officiellement signifier à Perrier que les autres dispositifs utilisés, à l'exception de ceux pour le marché américain représentant la moitié de la production, devaient être retirés. J'aurais dû les mettre en demeure. Selon les derniers échanges, notamment dans la lettre du 28 juin, ils affirmaient pouvoir effectuer ce retrait en quinze jours. Je reconnais avoir mal évalué la situation. Dès que nous avons eu la certitude de l'infraction début novembre, confirmée par le compte rendu du directeur général de l'ARS le 12 décembre, j'aurais dû agir. Si Perrier n'avait pas répondu aux injonctions, nous aurions peut-être eu recours à l'article 40.

Concernant le déclassement, nous en étions conscients puisque c'était en partie l'objet du plan de transformation. Les réunions visaient à les inciter à se mettre en conformité, notamment en modifiant l'arrêté préfectoral.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Concernant la microfiltration à 0,2 micron, saviez-vous, à travers vos échanges avec l'administration centrale et l'ARS, que le seuil de 0,2 micron était contraire à la réglementation en vigueur fixant la limite à 0,8 micron ?

Mme Marie-Françoise Lecaillon. - Je pense que tout est dit dans le compte rendu du directeur général de l'ARS, à la suite de sa mission d'inspection du 29 novembre. En lisant entre les lignes, on comprend que l'existence des filtres était avérée. Nestlé Waters a également fait une demande à ce sujet auprès des cabinets ministériels, ce qui tend à confirmer leur utilisation.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Nous passons d'une irrégularité à une autre. Concernant cette nouvelle irrégularité liée aux filtres à 0,2 micron, êtes-vous consciente de l'écart entre la réglementation, les recommandations de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) et la position de la DGS ?

Mme Marie-Françoise Lecaillon. - Quand le cabinet de la Première ministre me sollicite directement, je me conforme à ses instructions.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - C'est ce que je voulais vous entendre dire.

Mme Marie-Françoise Lecaillon. - Je tiens à réitérer que, compte tenu des connaissances dont nous disposions à ce moment-là, le directeur général de l'ARS a implicitement indiqué, je crois que c'est dans son mail du 12 décembre, qu'il préférait maintenir le dispositif en place pour des raisons de sécurité sanitaire. Notre priorité était la gestion de la sécurité des personnes et du risque sanitaire. Nous avons déjà dû fermer des restaurants et prendre d'autres mesures similaires en raison de problèmes de santé publique. Je ne minimise pas l'importance du manque d'information du consommateur, mais dans notre hiérarchisation des priorités, nous accordons naturellement plus d'attention aux alertes concernant des lots contaminés, nécessitant des destructions, qu'aux problèmes de désinformation.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Sur ce volet, je souhaite vous apporter un éclairage supplémentaire, car nous avons effectivement pris en compte la question sanitaire. Ce qui nous a interpellés dans le Gard, c'est la différence avec ce qui s'est passé dans le Grand Est. Là-bas, lorsque les tromperies ont été révélées et que les dispositifs ont été remplacés par des systèmes de microfiltration moins efficaces, les autorités ont immédiatement mis en place un contrôle sanitaire renforcé. Dans votre cas, on est resté pendant une période assez longue sur de l'autocontrôle de l'industriel qui avait déjà triché. Cela nous interroge sur la prise en compte du risque de fraude chez un industriel qui, ayant déjà fraudé sur un aspect, pourrait le faire sur d'autres, d'autant plus qu'il a retiré des filtres à l'émergence.

Ce qui nous préoccupe d'un point de vue sanitaire, bien que le risque ne se soit pas matérialisé, c'est que l'État ait laissé à l'industriel la responsabilité de l'autocontrôle au lieu de mettre en place un contrôle renforcé comme dans le Grand Est. C'est une question que nous avons également soulevée avec l'ARS.

Concernant les délais, nous observons que lorsqu'il s'agit de Maison Perrier, le dossier avance très rapidement. L'industriel a obtenu l'autorisation d'exploiter Maison Perrier en quelques mois. En revanche, lorsqu'il s'agit de modifier l'arrêté préfectoral pour la filtration à 0,2 micron, alors qu'il y a un problème de légalité, une très longue période s'écoule. Je ne sais pas si cela appelle un commentaire de votre part, mais nous avons l'impression que lorsque l'industriel est volontaire, les choses vont très vite, et que lorsqu'il n'est pas pressé, il prend le temps qu'il veut pour régulariser sa situation.

Mme Marie-Françoise Lecaillon. - Votre observation est certainement juste. Lorsqu'il s'agit de faire évoluer une autorisation, nous ne disposons pas toujours des dossiers complets rapidement. Concernant la période entre mon départ et la prise de fonction de mon successeur, je ne suis pas en mesure de préciser le moment exact où les choses se sont faites. Il est vrai que la transformation était une priorité de Nestlé, mais c'était aussi pour nous un moyen de les maintenir sur Vergèze. Je pense que cela a peut-être été un des éléments déterminants. Il est généralement plus simple de déclasser que d'accorder de nouvelles autorisations. De plus, des interrogations persistent, notamment sur la capacité de la nappe à supporter des augmentations de production. C'est un point de vigilance que nous avons tous essayé de garder à l'esprit, en collaboration avec la DDTM, et qui restera d'actualité.

M. Laurent Burgoa, président. - Avez-vous visité le site de Perrier ? Avez-vous abordé ce sujet avec votre successeur ?

Mme Marie-Françoise Lecaillon. - J'ai visité Perrier, comme de nombreuses entreprises du département, par exemple Sanofi ou encore le site de Marcoule. Par ailleurs, j'ai évoqué le cas de Perrier avec mon successeur, car c'est un dossier que j'ai traité personnellement et je m'attendais à ce qu'il y ait une suite.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Je souhaite vous demander une dernière précision concernant la fin de votre mandat dans le Gard. Vous nous avez dit tout à l'heure qu'à la suite du courrier du 28 juin, vous aviez présidé une réunion au cours de laquelle vous aviez constaté la nécessité de réviser tous les arrêtés préfectoraux. À quelle date cette réunion a-t-elle eu lieu et Nestlé était-il présent ?

Mme Marie-Françoise Lecaillon. - Nestlé était présent à cette réunion du 24 juillet, mais il y avait eu plusieurs réunions techniques auparavant, donc l'entreprise savait qu'elle devait déposer des dossiers de révision. L'ARS Occitanie m'a transmis la note qu'elle m'avait envoyée à l'issue de cette réunion retraçant la situation et le projet de réponse que j'ai signé le 28 juillet.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Souhaitez porter des éléments à l'attention de la commission d'enquête sur la problématique des volumes prélevés ?

Mme Marie-Françoise Lecaillon. - Mon prédécesseur, Didier Lauga, avait signé un arrêté qui engageait Perrier à diminuer les volumes prélevés. Deux aspects étaient à considérer. Premièrement, concernant les types de prélèvements, nous avons d'une part les prélèvements d'eau minérale naturelle, dont nous venons de parler, et d'autre part les prélèvements d'eau non classifiée utilisée pour la gazéification. L'objectif était de réduire l'utilisation de l'eau pour gazéifier l'eau minérale naturelle et de privilégier la gazéification par des moyens industriels.

Par ailleurs, comme l'ensemble des entreprises du Gard, Perrier était assujettie aux restrictions des arrêtés sécheresse et donc à la diminution de ses prélèvements. L'unité interdépartementale de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) était chargée de veiller au respect de ces dispositions.

M. Laurent Burgoa, président. - Je vous remercie, Madame la Préfète, pour cette audition franche et directe.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 14 h 40.

La réunion est ouverte à 16 h 30.

Audition de M. Yves Séguy, ancien préfet des Vosges

M. Laurent Burgoa, président. - Mes chers collègues, nous poursuivons notre série d'auditions avec celle de Yves Séguy, ancien préfet des Vosges.

Avant de vous passer la parole, je suis tenu de vous rappeler qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal et notamment de cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende.

M. Yves Séguy prête serment.

Je vous remercie. Avez-vous d'éventuels liens d'intérêts avec l'objet de notre commission d'enquête ?

Aucun lien d'intérêt n'est déclaré.

Je rappelle rapidement pour les internautes que le Sénat a constitué, le 20 novembre dernier, une commission d'enquête sur les pratiques des industriels de l'eau en bouteille.

Au début de l'année 2024, plusieurs médias ont révélé les pratiques illégales de certaines entreprises du secteur des eaux embouteillées, en particulier le recours à des traitements interdits sur des eaux minérales naturelles et de source.

Notre commission d'enquête vise à faire la lumière sur ce dossier, sous réserve des éventuelles procédures judiciaires en cours.

Nous poursuivons notre série d'auditions visant à analyser l'action des autorités à l'échelle locale en ce qui concerne les exploitants d'eaux minérales naturelles.

En tant que préfet des Vosges, vous avez suivi le début de la mise en oeuvre dans les Vosges du « plan de transformation » de Nestlé Waters qui consistait principalement à retirer les traitements interdits de ses eaux minérales naturelles par UV et filtres à charbon.

À quelle date vos services ont-ils eu connaissance de traitements non autorisés sur les eaux de marque Vittel « Grande Source », Hépar et Contrex ? Quelle a été votre réaction ?

Quel a été le rôle de la préfecture, sous votre autorité, dans le suivi de ce dossier très sensible ?

Quelles ont été vos interactions avec les autres services de l'État concernés, au niveau central, avec les cabinets ministériels de l'économie, de l'industrie ou de la santé, ou encore avec la direction générale de la santé (DGS) ou la direction générale de la consommation de la concurrence et de la répression des fraudes (DGCCRF) et, au niveau local, avec l'Autorité régionale de santé (ARS) ?

Quelles leçons tirez-vous de cette crise qui entame la confiance des consommateurs envers un secteur auquel nous tenons tous ?

Voilà quelques thèmes sur lesquels notre rapporteur va vous interroger. Nous vous proposons de dérouler cette audition en trois temps : un propos liminaire de 15 à 20 minutes suivi d'un temps de questions-réponses avec notre rapporteur, puis avec les autres membres de la commission.

M. Yves Séguy, ancien préfet des Vosges. - Permettez-moi de commencer par quelques éléments de contexte concernant mes fonctions antérieures de préfet des Vosges. J'ai occupé ce poste du 23 novembre 2020 au 21 octobre 2022, une période marquée par la gestion de la crise sanitaire du Covid-19.

L'eau est un sujet majeur dans tous les départements, mais particulièrement dans les Vosges. Ce département voit naître trois rivières importantes : la Saône, la Moselle et la Meurthe. Il se situe sur deux bassins-versants, Rhin-Meuse et Rhône-Méditerranée. Paradoxalement, c'est le seul département qui connaît une zone de répartition des eaux sur le bassin Rhin-Meuse avec la nappe des Grès du Trias Inférieur (GTI).

Les activités de thermalisme sont également importantes dans les Vosges, avec Plombières-les-Bains, Bains-les-Bains, et bien sûr Vittel et Contrexéville. L'évolution de l'offre thermale nous a particulièrement mobilisés en 2021 et 2022. Le projet Vittel 2030 a présenté la stratégie portée par les acteurs du territoire, notamment face aux incertitudes concernant la présence du Club Med sur le site de Vittel.

La communauté de communes Terre d'Eau, qui accueille Vittel et Contrexéville, compte 18 000 habitants répartis sur 45 communes, avec une densité démographique de 43 habitants par kilomètre carré. Elle se situe en zone de revitalisation rurale, ce qui est important pour l'analyse des capacités du territoire.

Les activités de production d'eau minérale embouteillée constituent une activité importante et historique. L'histoire des eaux minérales à Contrexéville et à Vittel remonte à la deuxième moitié du XIX^e siècle, avec des dates clés en 1854 pour Vittel et 1861 pour Contrexéville. Les activités de mise en bouteille à Contrexéville ont débuté en 1908. En 1969, le groupe Nestlé est entré au capital de la Société Générale des Eaux Minérales de Vittel (SGEMV) à hauteur de 30 %, pour finalement l'acquérir entièrement en 1992.

Depuis 1992, Nestlé Waters a créé une filiale, Agrivair, chargée de la protection de la ressource en eau, de l'impluvium et des surfaces environnantes. Sur le plan économique, Nestlé Waters a compté jusqu'à 2 000 salariés dans les Vosges en 2005. Après le plan social de 2023, les effectifs se situent autour de 550 salariés.

En 2021, Nestlé Waters bénéficiait d'autorisations pour 65 forages, qui n'étaient pas tous exploités. Les trois gîtes hydrominéraux exploités permettent de prélever la qualité Hépar pour le gîte A, Vittel Grande Source et Contrex pour le gîte B, et Vittel Bonne Source pour le gîte C, cette dernière étant destinée notamment à l'exportation sur le marché allemand.

Les services de l'État mobilisés sur l'exploitation de la ressource en eau autour du préfet sont principalement la direction départementale des Territoires (DDT), la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), l'ARS et la direction départementale de l'emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations (DDETSPP). Il existe également des organisations interservices à caractère opérationnel, co-présidées par le préfet et le procureur de la République, telles que la mission inter-services de l'eau et de la nature (MISEN) et le comité opérationnel départemental anti-fraude (CODAF).

À mon arrivée dans le département des Vosges, j'ai rapidement pris la mesure des points de vigilance existants à l'ouest du département, principalement liés au partage de la ressource en eau. Cette problématique, qui remonte aux années 1970, n'a cessé de s'accentuer au fil du temps. En 2004, un arrêté préfectoral a classé les cantons de l'ouest vosgien en zone de répartition des eaux, reconnaissant ainsi le déficit chronique de la nappe des GTI et renforçant le régime des autorisations de prélèvement.

Pour résoudre ce problème, les comités de bassin Rhin-Meuse et Rhône-Méditerranée ont inscrit dans leurs schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) la nécessité de mettre en place un schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) sur le secteur des GTI. Le SAGE est un outil de concertation permettant de traiter les conflits d'usage dans le domaine de l'eau.

Il faut noter que plusieurs masses d'eau souterraines sont sollicitées sur ce vaste espace. Certaines parties de ces masses d'eau constituent les gîtes hydrominéraux A, B et C, exploités pour l'embouteillage d'eau minérale et le thermalisme. L'objectif principal de l'État dans le département est la régénération rapide de la nappe des GTI, la plus profonde, grâce à la maîtrise des prélèvements industriels, l'amélioration des rendements des réseaux d'adduction d'eau potable et les économies réalisées par les collectivités et les particuliers.

L'élaboration du SAGE fait suite à la création de la zone de répartition des eaux en 2004, couvrant l'essentiel de l'ouest du département. En 2009, le périmètre de la zone de répartition des eaux (ZRE) a été repris pour l'élaboration du SAGE, en y ajoutant le canton de Monthureux-sur-Saône. Le SDAGE Rhin-Meuse a rendu la réalisation du SAGE GTI obligatoire.

En 2010, la commission locale de l'eau (CLE) a été mise en place, initialement portée par l'association La Vigie de l'eau. Le projet d'élaboration du SAGE a débuté en 2011. La stratégie du SAGE, visant à combler le déficit par des économies d'eau et des mesures de substitution, a été validée par la CLE le 26 avril 2016. Le 1^er janvier 2017, le conseil départemental des Vosges a pris en charge le portage de la CLE.

Le 3 juillet 2018, la CLE a décidé de saisir la commission nationale du débat public (CNDP) pour nommer un garant pour la concertation préalable sur le projet de SAGE GTI. Cette concertation s'est déroulée du 13 décembre 2018 au 20 février 2019. La proposition de construction d'un aqueduc a suscité de vives discussions avant d'être rejetée, l'avis du comité de bassin du 18 octobre 2019 ayant été déterminant dans ce renoncement.

En février 2020, un protocole d'engagement volontaire des acteurs publics et privés pour la restauration quantitative des aquifères du secteur de Vittel a été conclu. Ce document, préfigurant les contrats de territoire eau et climat proposés par l'Agence de l'eau Rhin-Meuse, a donné un nouvel élan à l'élaboration du SAGE et a impacté les documents d'urbanisme ou d'aménagement du territoire tels que le schéma de cohérence territoriale (SCoT) ou le schéma départemental des carrières (SDC).

Le 6 juillet 2022, la CLE a adopté le projet de SAGE de la nappe des GTI visant à équilibrer les volumes prélevés avec la recharge naturelle. Le périmètre du SAGE, adopté le 16 avril 2021, couvre 190 communes de l'ouest du département des Vosges, comptant environ 60 000 habitants. L'alimentation en eau potable est assurée par une cinquantaine d'opérateurs. La CLE est perçue comme le parlement de l'eau sur le territoire et sa composition a été renouvelée par arrêté préfectoral du 29 septembre 2022.

Après une enquête publique du 10 janvier au 21 février 2023, le SAGE a été adopté par arrêté préfectoral le 28 juillet 2023, après 14 ans de travail, d'études et de concertation. Ce dispositif vise à rétablir l'équilibre de la nappe des GTI au plus tard en 2027, selon un calendrier défini dans le protocole d'engagement volontaire des acteurs publics et privés pour la restauration quantitative des aquifères du secteur de Vittel de février 2020.

Les étapes comprennent la poursuite de la baisse des prélèvements de Nestlé Waters, l'évolution des autorisations de prélèvements, l'amélioration des rendements des réseaux d'adduction d'eau potable et des travaux de sobriété chez les industriels. Il est prévu de réduire les prélèvements dans le gîte C d'un million de mètres³ par an par rapport à 2017, en substituant les ouvrages fragiles, en mobilisant davantage le gîte B et en mettant en place un plan d'économie d'eau pour tous les usages.

Je tiens à rappeler qu'au-delà des objectifs de retour à l'équilibre de la nappe des GTI, la constitution d'un observatoire hydrogéologique des gîtes A, B et C a été actée. Cet observatoire, placé sous le pilotage de la CLE, est chargé de suivre notamment les pressions et les niveaux piézométriques.

En 2021, une commission d'enquête parlementaire, présidée par Madame Mathilde Panot, s'est penchée sur la mainmise des intérêts privés sur la ressource en eau et ses conséquences. J'ai eu l'occasion d'apporter mon éclairage à cette commission. Dans ce cadre, nous avons évoqué la problématique des décharges plastiques découvertes sur le territoire des communes de They-sous-Montfort et Saint-Ouen-lès-Parey. Cette situation fait actuellement l'objet d'une enquête judiciaire.

Conformément à l'article 4 du protocole d'engagement de 2020, j'ai traité la demande de Nestlé Waters visant à réaménager leurs autorisations de prélèvement. Cette demande impliquait une diminution de 500 000 mètres³ sur le gîte C, couplée à une demande de prélèvement dans le gîte B pour sécuriser la production et rationaliser les points de prélèvement.

Il est important de noter que les forages A et B ont été autorisés au titre des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) à la suite des constats effectués en 2016 par l'administration précédente. À l'époque, neuf ouvrages exploités par Nestlé Waters ont été soumis à une nouvelle procédure au titre de la loi sur l'eau. Deux de ces ouvrages prélevaient plus de 900 000 mètres³ par an dans le gîte A, les sept autres prélevant plus de 200 000 mètres³ par an dans le gîte B. Nestlé Waters a mis en avant le principe d'antériorité d'usage au sens de la loi sur l'eau de 1992, position controversée qui a donné lieu à des éléments pris en compte par la justice dans le cadre de la convention judiciaire d'intérêt public (CJIP) conclue par le procureur de la République d'Épinal.

Nestlé Waters a déposé en 2019 une demande de modification environnementale, qui a été retirée à la suite d'un changement de réglementation. En avril 2021, j'ai informé le pétitionnaire que cette autorisation était soumise à évaluation environnementale. Par conséquent, Nestlé Waters a rapidement envisagé de déposer une nouvelle demande, soumise à enquête publique, passage en conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (CoDERST), et à une expertise technique du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM).

J'ai signé les nouveaux arrêtés pour les gîtes A et B le 19 octobre 2022, au terme d'une procédure démarrée en décembre 2021. Ces autorisations se sont faites à volume constant, avec des dispositions spécifiques. Pour le gîte A, le total des prélèvements autorisés est de 902 000 mètres³ par an pour neuf forages. Pour le gîte B, il est de 1 700 000 mètres³ par an pour 19 forages. Pour mémoire, les volumes prélevés sur le gîte A s'élevaient à 753 000 mètres³ et à 1 274 000 mètres³ sur le gîte B.

Ces nouvelles autorisations visent à rationaliser l'exploitation des eaux souterraines dans les bassins de Contrexéville et Vittel, tout en facilitant le suivi et les contrôles. L'exploitant dispose désormais d'une autorisation par gîte, avec un volume maximum défini par ouvrage. Des dispositions ont été prises pour garantir une gestion équilibrée de la ressource en eau, préserver l'environnement et prendre en compte les effets du changement climatique. Les volumes autorisés sont notamment définis mensuellement et deux périodes ont été identifiées afin de tenir compte de l'étiage, Nestlé Waters devant proposer aux services de l'État un protocole de réalisation d'un inventaire complet des zones humides et des haies du périmètre des communes concernées par les ouvrages de prélèvement. Enfin, les arrêtés prévoient un réexamen complet du dossier, notamment de l'évaluation des impacts sur la base de données collectées au plus tard le 31 décembre 2032.

Parallèlement à ces démarches, la problématique de la qualité de l'eau commercialisée est apparue par surprise. J'ai été informé verbalement des traitements non autorisés par les représentants de l'ARS Grand Est début juin 2022. Lors de cette réunion, l'ARS m'a présenté l'historique des traitements diligentés à la demande de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) ainsi que les écarts observés liés à des traitements non autorisés et dissimulés. Ces traitements concernaient principalement des filtres à charbon actif et des lampes UV sur plusieurs émergences. L'ARS m'a par ailleurs informé qu'elle poursuivait des réunions techniques associant ses inspecteurs et Nestlé Waters à la mi-juin 2022, avant même de conclure le rapport définitif transmis à l'IGAS. Ces documents ne m'ont jamais été communiqués au préalable.

Après avoir été profondément surpris par ces constats, et même déconcerté au regard de la qualité du travail mené en amont et de la qualité des relations entretenues avec les responsables de Nestlé Waters, j'ai cherché à savoir si la qualité alimentaire des eaux commercialisées était en cause. L'ARS m'a assuré qu'aucun risque sanitaire lié à la qualité de l'eau embouteillée n'était à signaler.

Sur l'article 40, la directrice générale de l'ARS, qui bénéficie d'une délégation de mission et de signature, a échangé avec moi à plusieurs reprises en juin 2022 sur ces éléments. Sa note du 27 juin 2022, adressée au cabinet du ministre de la Santé, au directeur général de la santé et au chef de l'inspection générale des affaires sociales, fait clairement référence à nos échanges et confirme que j'ai été informé de l'ensemble des éléments issus du contrôle de l'ARS, y compris des éventuelles suites judiciaires, et que je soutenais les analyses de l'ARS.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Je vous remercie, Monsieur le préfet, d'être parmi nous. Vous avez été préfet des Vosges du 23 novembre 2020 au 5 octobre 2022, sur une période qui nous intéresse particulièrement.

Vous avez évoqué le rapport de l'Igas, mais pas la réunion qui a lieu au cabinet du ministre de l'Industrie le 31 août 2021. Avez-vous été informé de cette réunion ou est-ce que vous avez reçu les premiers éléments d'information en juin 2022 ?

M. Yves Séguy. - Je n'ai pas été informé de cette réunion, je n'ai appris la situation qu'en juin 2022.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - L'inspection de l'ARS sur le site a eu lieu le 6 avril 2022, mais vous n'avez été informé qu'au mois de juin. Est-ce que ce délai vous semble normal ? À quelle date précise avez-vous été informé ?

M. Yves Séguy. - J'assume par définition, au regard des fonctions qui sont les miennes, un certain nombre de responsabilités. Quand j'accorde une délégation, j'attends retour d'information. Au regard de la sensibilité de cette affaire et compte tenu de la mission commandée par l'IGAS à l'ARS, je n'ai pas été avisé sur l'instant de ce qui se passait ni des premiers retours. Je ne l'ai été que quelques semaines après.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Quel est le rapport avec la mission de l'IGAS ?

M. Yves Séguy. - L'ARS répondait à la demande de l'IGAS. J'aurais préféré l'apprendre plus tôt, mais l'affaire était suffisamment importante et sérieuse pour que j'en prenne acte sans m'émouvoir de ce retard d'information auprès de la directrice générale de l'ARS.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Merci beaucoup pour cette précision. Quelles suites avez-vous données à cette inspection et à la présentation par Nestlé de son plan de transformation ?

M. Yves Séguy. - L'ARS m'informe en juin que Nestlé doit rapidement prendre des mesures et nous convenons que les équipes de l'ARS suivront la mise en oeuvre du plan de transformation de l'industriel. Nous convenons également de suivre ensemble l'évolution de la situation et d'examiner quelles suites y donner, notamment sur le plan judiciaire.

À la fin de l'été, après la période des vacances où il est difficile de joindre les uns les autres, je discute de l'affaire avec le procureur de la République. Vous avez compris dans mon propos liminaire que les relations entre un préfet et un procureur de la République sont fréquentes. Selon les périodes, nous nous voyons chaque semaine, notamment pour suivre des questions de sécurité.

Nous convenons la directrice générale de l'ARS, le procureur et moi-même de nous revoir rapidement pour préciser notre perception de la situation. En septembre 2022, je convie donc à une réunion, en préfecture le procureur, la directrice générale de l'ARS et des représentants de la DDT et de la DDETSPP. Le secrétaire général de la préfecture et le sous-préfet de Neufchâteau y participent également. Il y avait enfin des représentants de tous les services concernés par cette affaire qui nous heurtait, notamment de la gendarmerie. Le procureur prend l'avis des inspecteurs ayant procédé aux contrôles et des spécialistes des questions d'eau. Nous convenons des modalités que va mettre en place la directrice générale de l'ARS pour porter à sa connaissance, par écrit, tous les éléments utiles pour qu'il analyse en profondeur la situation, ce qui a abouti à la saisie quelques semaines plus tard de la DGCCRF.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - À notre connaissance, le rapport provisoire établi par l'ARS est transmis à Nestlé le 29 avril et vous n'avez pas connaissance de son existence. Est-ce que le rapport définitif du 1^er juillet vous a été adressé ?

M. Yves Séguy. - Ce rapport ne m'a pas été communiqué. Il a suivi un cheminement direct entre l'ARS et son commanditaire.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Est-ce normal ?

M. Yves Séguy. - Même si je pouvais comprendre l'extrême sensibilité de l'affaire, être informé m'aurait paru utile, nécessaire et même indispensable.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Je vous remercie. Pour poursuivre sur la question de l'article 40, nous sommes dans une situation différente de celle du Gard où les autorités n'ont pas jugé opportun de procéder à un article 40. Pourquoi, dans les Vosges, cette procédure a-t-elle été lancée et pourquoi la préfecture ne s'est-elle pas associée à cet article 40 ? Est-ce que l'article 40 était pour vous une évidence ?

M. Yves Séguy. - Au regard de l'importance des faits signalés, des éléments réunis, des responsabilités et des fonctions qu'exerce un préfet, je ne pouvais agir différemment. Étant chargé du respect des lois, du contrôle de légalité et de la défense des intérêts nationaux, il m'était impossible de rester inactif. Les modalités pratiques ont été définies lors de cette réunion, en totale solidarité avec le procureur. Nous avons convenu que la directrice générale de l'établissement public administratif, en charge des missions d'inspection, pouvait rédiger un rapport. Deux options s'offraient à elle : soit m'envoyer un rapport que je transmettais au procureur de la République en indiquant : « Monsieur le procureur, voici les éléments que vient de me faire parvenir la directrice générale de l'ARS, je crois utile de vous en saisir », soit, comme convenu lors de notre réunion de coordination, lui adresser directement les éléments. Dans son article 40, la directrice générale de l'ARS fait référence à cette réunion du 21 septembre et me met en copie du texte envoyé au procureur de la République.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Comment expliquez-vous que des autorités analogues, placées dans une situation similaire, aient réagi de manière très différente et qu'il ait fallu attendre cette commission d'enquête pour que les faits soient instruits par la justice ? Considérez-vous qu'il existe un problème de culture administrative concernant l'article 40 ? Comment avez-vous observé ce sujet tout au long de votre carrière ? C'est un point particulièrement important pour cette commission, car nous constatons que des services se renvoient la responsabilité d'un article qui, pour nous, a une portée générale et oblige chaque serviteur de l'État, du préfet au ministre, de l'agent d'inspection jusqu'au sommet de la hiérarchie administrative et politique.

M. Yves Séguy. - J'ajoute que parmi les autorités visées par l'article 40, il y a aussi les élus et les parlementaires.

Je n'ai ni les qualités ni la responsabilité d'apprécier l'action de mes collègues. Je ne connais pas les éléments dont ils disposaient pour prendre position de telle ou telle manière.

M. Laurent Burgoa, président. - Pour aller dans le sens de notre rapporteur, je pense qu'il cherche à savoir si votre administration centrale vous sensibilise à la procédure de l'article 40 ?

M. Yves Séguy. - Je n'ai pas de statistiques précises, mais en tant que préfet, je signe de nombreux articles 40 chaque année et j'imagine que mes collègues font de même. Ces articles 40 portent sur divers sujets et font partie de la gestion administrative courante. C'est un acte que nous assumons tous.

Au regard des informations portées à ma connaissance, de la qualité des relations et de la confiance établies avec la direction générale de Nestlé Waters, notamment sur toutes les procédures administratives que nous menions en régularisation et en adaptation dans le droit fil du protocole de 2020, il me paraissait inconcevable de ne pas réagir. En droit, en responsabilité et en conscience, je ne pouvais faire autrement que de signaler ces faits au procureur de la République. Je ne peux pas à la fois me charger quotidiennement d'un certain nombre de missions de police, de respect des textes et des lois, et ne pas intervenir sur de tels manquements, pour des faits qui ont été dissimulés.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Nous vous donnons quitus de votre action. Cette commission observe qu'il semble y avoir un problème culturel sur l'article 40 et son utilisation. Avez-vous le même sentiment et avez-vous rencontré les difficultés que nous constatons ?

M. Yves Séguy. - Non, je n'ai pas rencontré ce type de difficulté. Quand le ministre de l'Intérieur estime qu'il y a des difficultés, il nous rappelle que nous pouvons agir au moyen de l'article 40. Cela fait partie de nos modes opératoires, il suffit d'appliquer le droit. Encore faut-il avoir les éléments de perception et d'analyse pour pouvoir aboutir à ce type de démarche.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Avez-vous eu un échange avec la préfète du Gard sur l'article 40 ?

M. Yves Séguy. - Nous n'avons pas échangé. En toute sincérité, je n'avais pas connaissance, dans le détail, de ce qu'elle pouvait rencontrer, sauf à lire dans la presse les difficultés de la source Perrier.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Avez-vous été associé à la CJIP conclut le 10 septembre 2024 entre Nestlé Waters et le parquet d'Épinal ? Si votre réponse est positive, la préfecture l'est-elle encore, d'une manière ou d'une autre ?

M. Yves Séguy. - Cette question devrait plutôt être posée à ma successeure. Lorsque j'étais en fonction dans les Vosges, j'ai évidemment travaillé avec le procureur de la République. Il connaissait mon sentiment sur cette affaire, mais je n'ai pas été associé au travail qu'il a mené.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Vous avez dit à plusieurs reprises que vous avez été affecté par la duplicité de l'industriel. Sur les enjeux économiques, dans une note du 27 juin 2022 transmise au directeur général de la santé, la directrice générale de l'ARS évoque la crainte d'un éventuel désengagement de Nestlé Waters des sources vosgiennes et que la décision administrative de retirer les traitements soit le prétexte à une restructuration économique déjà planifiée aux conséquences sociales dramatiques pour le territoire.

Est-ce que Nestlé vous a fait part d'un éventuel désengagement ? Est-ce que la question économique a été mise en balance dans les décisions que vous étiez amené à prendre.

M. Yves Séguy. - Mon métier implique de concilier différents intérêts et de rechercher l'intérêt général.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Ce n'est ni une question piège ni un reproche. Vous avez le droit de parler avec des industriels. L'objectif est de comprendre comment se prennent les décisions.

M. Yves Séguy. - Je ne peux évidemment pas occulter les questions économiques, même si elles ne supplantent pas les enjeux sanitaires et environnementaux. Dans mes fonctions, j'entretiens naturellement des relations avec les acteurs économiques du territoire. Concernant la situation de Vittel en 2022, j'étais initialement plus impliqué sur les enjeux liés à la pérennité du thermalisme et du patrimoine thermal. Cela a motivé l'intervention de nombreuses collectivités territoriales, de la région, du département et de la Banque des Territoires, dans le cadre du plan Vittel 2030 porté par les élus locaux.

Les difficultés de Nestlé-Waters étaient connues depuis plusieurs mois : perte du marché allemand, perte du marché russe à la suite du conflit en Ukraine, hausse des coûts énergétiques. Cela a entraîné une baisse notable de l'activité et une dégradation des résultats. Les informations que je recevais de la Banque de France et de la direction des finances publiques laissaient présager un nouveau plan social, ce qui s'est effectivement produit.

J'ai informé les cabinets ministériels de ma lecture de la situation par une note d'opportunité, qui englobait l'ensemble des difficultés mentionnées.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Je vous remercie. Pouvez-vous transmettre cette note à notre commission d'enquête ?

M. Yves Séguy. - Je ne l'ai pas en ma possession, mais la préfecture pourra certainement vous la communiquer.

M. Khalifé Khalifé. - Entre 2020 et 2022, en raison de la gestion du Covid, les préfets se sont rapprochés des ARS, établissant des relations très étroites. J'ai pu l'observer dans d'autres territoires. Trouvez-vous anormal de ne pas avoir été informé de ces différentes réunions et points de situation ? Est-il possible que le préfet de région ait été avisé à votre place ?

M. Yves Séguy. - Avant d'être préfet des Vosges, j'étais secrétaire général de la préfecture du Bas-Rhin, préfecture de région. Je connaissais bien la situation, le Grand Est ayant été durement touché par le Covid. Vous avez raison de rappeler qu'à cette période difficile, nous avions des contacts quotidiens avec l'ARS. Je connaissais particulièrement bien la directrice générale adjointe, devenue par la suite directrice générale de l'ARS. Nous entretenons toujours des relations de qualité.

Je ne pense pas que la préfète de région ait été informée alors que je ne l'étais pas. Nous travaillions ensemble depuis longtemps, j'ai été son premier collaborateur, et elle n'avait pas non plus cette information. Les préfets de région, dans l'organisation actuelle des grandes régions, réunissent presque chaque semaine les préfets de département, notamment grâce à la visioconférence. La qualité des échanges est réelle et importante. Si l'un d'entre nous avait eu connaissance de la situation, nous en aurions discuté, car nous étions tous concernés par cette affaire.

M. Khalifé Khalifé. - Connaissant le contexte et la préfète, cela m'aurait étonné, mais il était important de le préciser pour le rapport.

M. Hervé Gillé. - Certains préfets ont effectivement eu des relations renforcées avec les ARS pendant la crise sanitaire, mais elles étaient parfois compliquées. Cela a d'ailleurs été critiqué pendant la crise, car les ARS n'étant pas sous autorité préfectorale, la coordination variait selon les régions. Je suppose que ce n'était pas votre cas. Cela pourrait affecter les relations normales qu'un préfet devrait avoir avec les ARS, compte tenu de la situation. Vous connaissez le débat actuel sur l'éventuel placement des ARS sous l'autorité des préfets, ce qui simplifierait la gestion des dossiers. Quel est votre point de vue sur ce débat ?

Par ailleurs, j'ai été surpris par les échanges verbaux que vous avez eus avec l'ARS. Cela suggère-t-il qu'il y a eu un évitement des confirmations écrites, et que ces informations confidentielles ne pouvaient pas être consignées par écrit ? Pouvez-vous confirmer mon interprétation ? Cela impliquerait une forme de traitement particulier de cette situation pour éviter d'éventuels dégâts collatéraux ou une transparence potentiellement préjudiciable.

Enfin, pourriez-vous résumer votre introduction concernant les SAGE et les différentes mesures relatives aux nappes phréatiques ? J'ai cru comprendre qu'il y avait un dépassement problématique en termes de prélèvement, puis des problèmes de qualité, avec des procédures longues à mettre en place. Les SAGE sont-ils bien en place pour les nappes faisant l'objet de prélèvements ? Quelles ont été les conséquences des décisions ou non-décisions prises en la matière ?

M. Yves Séguy. - À ma connaissance, il n'y a qu'un seul SAGE qui porte sur la nappe des GTI. C'est la seule nappe qui, selon les experts, était en déséquilibre.

Mon travail initial dans le département était axé sur la mise en oeuvre des travaux antérieurs et d'apporter ma contribution à l'amélioration de la gestion quantitative de l'eau. L'approbation du SAGE a pris 14 ans, principalement en raison de la nécessité d'expliquer sur ce territoire rural que l'eau est une ressource rare et vulnérable, malgré son apparente abondance.

Les échanges oraux avec l'ARS ne cachaient rien. Il s'agissait probablement d'une volonté de discrétion, peut-être exacerbée par l'importance de la situation découverte, qui nous paraissait invraisemblable compte tenu de l'envergure de l'opérateur concerné. C'est d'ailleurs peut-être pour cette raison que la directrice générale de l'ARS a décidé de remettre au procureur le rapport détaillé de l'action de ses services.

Quant à l'autorité du préfet sur les ARS, en cas de crise majeure comme celle du Covid, les textes permettent désormais au préfet d'assurer l'unité de commandement et de responsabilité. Pour d'autres situations, c'est un sujet qui mérite réflexion, notamment en matière de santé environnementale ou de santé mentale. Il y a certainement des marges de progrès dans notre relation avec l'ARS pour bâtir une action publique plus efficace.

Enfin, j'entretiens de bonnes relations avec l'ARS.

M. Hervé Gillé. - Regrettez-vous de ne pas avoir vous-même déclenché l'article 40 plus tôt ?

M. Yves Séguy. - Je ne le regrette pas. L'article 40 stipule que le signalement doit être effectué « sans délai », mais cela ne signifie pas « dans la précipitation ». Les relations avec le procureur sont étroites et basées sur la confiance et le partage des responsabilités. Au moment où j'échange avec lui, je ne dispose que d'éléments de synthèse assez sommaires. C'est ce travail d'approfondissement que nous avons fourni lors de la réunion en préfecture. Je souhaitais que tous les acteurs soient présents, non pas pour cacher des éléments, mais pour que chacun mesure le degré de responsabilité et le travail restant à accomplir. Cela signifiait également que les sites en question étaient désormais sous très haute surveillance.

Mme Marie-Lise Housseau. - Votre exposé chronologique était très détaillé et clair. Il corrobore parfaitement les témoignages des deux maires que nous avons auditionnés, Messieurs Luc Gerecke et Franck Perry. Ils nous ont confirmé que les gîtes A et B n'étaient pas déficitaires, contrairement au gîte C, et ont évoqué le projet de pipeline qui a été abandonné au profit du SAGE et d'un observatoire. Ils nous ont également informés qu'une CJIP leur avait été proposée et que la préfète des Vosges était venue avec le procureur pour en expliquer les avantages, notamment l'exonération de poursuites judiciaires en échange d'une indemnisation. Cependant, lorsque j'ai interrogé la préfète à ce sujet, elle a affirmé découvrir ce qu'était une CJIP et que l'initiative venait du procureur. Étant donné que vous avez travaillé avec le procureur, pouvez-vous nous éclairer sur cette proposition qui semble avantager Nestlé Waters ? Était-elle uniquement à l'initiative du procureur ou quelqu'un d'autre a-t-il pu lui suggérer cette idée ?

M. Yves Séguy. - Je vous assure que je n'ai rien suggéré au procureur. C'est son domaine de responsabilité directe et je ne me serais pas permis d'intervenir. Je ne sais pas si quelqu'un d'autre est intervenu.

En examinant la CJIP, on constate qu'elle comprend à la fois une pénalité, un investissement dans des actions de renaturation et un soutien financier à l'observatoire. Cela semble offrir davantage de moyens d'action et de transparence. Quant à savoir si c'est suffisant, cela dépasse mon cadre d'intervention. J'observe que les CJIP sont de plus en plus utilisées dans les contentieux environnementaux.

Concernant les propos des élus, il est possible qu'ils aient fait un raccourci ou une confusion, peut-être en évoquant le pilotage de la convention de revitalisation.

Mme Marie-Lise Housseau. - Ils ont mentionné les indemnisations. La présidente de la CLE a également indiqué qu'elle attendait 30 000 euros dans le cadre de cette CJIP. Je constate que les sommes mentionnées semblent relativement modestes comparées aux conséquences potentielles d'une condamnation judiciaire et de poursuites pénales.

M. Yves Séguy. - Je ne commenterai pas une décision de justice. Je prends acte qu'elle a été validée par ordonnance du président du tribunal judiciaire d'Épinal. Nous verrons si toutes les actions prévues dans la CJIP, qui font l'objet d'un contrôle de l'Office français de la biodiversité, se concrétiseront.

Mme Antoinette Guhl. - Je vous remercie pour toutes vos réponses. Considérez-vous qu'une fraude estimée à 3 milliards d'euros a été suffisamment sanctionnée par une amende de 2 millions d'euros ?

M. Yves Séguy. - En tant que préfet, je ne peux pas commenter une décision de justice.

L'assiette calculée pour évaluer la fraude caractérisée repose sur une analyse juridique qui a été débattue. Comme je l'ai mentionné dans mon propos liminaire, il s'agissait de déterminer s'il fallait appliquer le principe d'antériorité à de nombreux forages préexistants. Nous sommes face à une affaire qui s'étend sur une très longue période, avec des forages quasiment historiques. De mémoire, le calcul repris par le procureur quantifie les chiffres d'affaires réalisés par la société et je crois que la pénalité était plafonnée à 30 % de ces chiffres d'affaires. Le procureur a respecté les règles et je pense qu'il a agi en droit, et non en opportunité.

Mme Antoinette Guhl. - Vous avez bien précisé qu'il s'agit d'un plafond et non d'un plancher. Les 2 millions d'euros d'amende ne représentent clairement pas 30 % du chiffre d'affaires, il est très en dessous de ce plafond.

M. Laurent Burgoa, président. - En tant que préfet des Vosges, avez-vous visité les sites industriels de Nestlé ?

M. Yves Séguy. - Je l'ai fait, comme je le fais encore aujourd'hui, notamment pour aller à la rencontre des acteurs économiques qui sont importants pour le territoire.

M. Laurent Burgoa, président. - Vous avez une certaine expérience, vous avez occupé divers postes dans la fonction préfectorale. Vous avez évoqué vos relations avec l'ARS. Est-ce que les préfets de région devraient signer les arrêtés d'autorisation de prélèvement des minéraliers en lieu et place des préfets de département puisque les ARS sont régionales ?

M. Yves Séguy. - Il existe un lien juridique appelé délégation, qui est contrôlé et contrôlable. Je ne suis pas certain que la volonté du Gouvernement soit de remettre en question ce lien étroit avec le territoire. Les responsabilités exercées au plus près des territoires, en l'occurrence par les préfets de département, me semblent devoir être maintenues. Elles sont parfaitement reconnues et assumées. Le fait que nous disposions de services de niveau régional, voire d'autres services parfois à compétences interdépartementales, n'y change rien. L'offre d'expertise est à géométrie variable pour les ARS régionales, avec une déclinaison départementale. Elle fait l'objet d'échanges réguliers, comme on pourrait le faire avec n'importe quel autre prestataire.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Nous avons auditionné un responsable d'association, Monsieur Schmitt, qui nous a déclaré sous serment avoir été menacé chez lui, je crois même par un fonctionnaire de police. Avez-vous eu connaissance de ces menaces ? Par ailleurs, Monsieur Schmitt a fait état d'un climat de tension très élevé, ce qui nous a été confirmé par les élus, bien que dans des termes différents. Que pouvez-vous nous en dire ? Avez-vous été informé de la situation de Monsieur Schmitt ? Pouvez-vous nous parler du climat qui règne autour de la question de l'eau et des ressources dans le département des Vosges ?

M. Yves Séguy. - L'exploitation des eaux minérales dans l'ouest du département des Vosges est une question centrale depuis près de 150 ans. L'eau représente un axe d'émancipation et de développement du territoire. Le rapport à l'eau est perçu avec un niveau affectif et passionnel extrêmement fort. C'est un aspect culturel. Cette passion a d'ailleurs été soulignée dans le rapport de la Commission nationale du débat public, qui mentionne que l'intensité des débats a entravé le partage d'informations et l'échange d'arguments.

Le commissaire enquêteur chargé de la préparation des arrêtés de réorganisation des forages a également noté dans son rapport le peu d'observations enregistrées malgré une forte mobilisation du territoire.

Il est évident que c'est un sujet qui divise, d'où la nécessité d'apaiser la situation. On ne peut avancer que de manière apaisée, en expliquant les enjeux. C'est ce à quoi je me suis efforcé, et d'autres poursuivent certainement dans cette voie.

Je crois fermement aux capacités de développement durable. Il ne faut pas sanctuariser un territoire, aussi sensible soit-il. Il faut respecter la ruralité et ceux qui veulent continuer à y travailler et à vivre de leur travail, y compris en rapport avec l'eau. L'essentiel est d'être capable de gérer la ressource en respectant les potentialités qu'elle permet d'exploiter. C'est un débat qu'il faut mener avec force et conviction, car toutes les parties ne sont pas nécessairement disposées à l'entendre.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Avez-vous eu connaissance de menaces ?

M. Yves Séguy. - Je n'ai pas été informé des difficultés rencontrées par la personne que vous avez mentionnée. En revanche, lors des réunions publiques, j'ai veillé à ce que les forces de l'ordre soient à proximité pour calmer les esprits si nécessaire.

M. Laurent Burgoa, président. - Je vous remercie pour cette audition qui a permis d'éclairer notre commission d'enquête.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de M. Thomas Breton, sous-directeur du contentieux à la direction des affaires juridiques des ministères sociaux

M. Laurent Burgoa, président. - Mes chers collègues, nous poursuivons notre série d'auditions avec celle avec celle de Thomas Breton, sous-directeur du contentieux à la direction des affaires juridiques des ministères sociaux.

Avant de vous passer la parole, je suis tenu de vous rappeler qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du Code pénal et notamment de cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende.

M. Thomas Breton prête serment.

Je vous remercie. Avez-vous d'éventuels liens d'intérêts avec l'objet de notre commission d'enquête ?

Aucun lien d'intérêt n'est déclaré.

Pour les internautes qui suivent cette audition en direct sur le site du Sénat, je rappelle que le Sénat a constitué le 20 novembre dernier une commission d'enquête sur les pratiques des industriels de l'eau en bouteille. Cette commission fait suite aux révélations de plusieurs médias au début de l'année 2024 concernant des pratiques illégales de certaines entreprises du secteur, notamment le recours à des traitements interdits sur des eaux minérales naturelles et de source. Notre objectif est de faire la lumière sur ce dossier, sous réserve des éventuelles procédures judiciaires en cours.

Cette audition a pour objectif de faire la lumière sur la façon dont a été gérée juridiquement la révélation des fraudes de Nestlé Waters, et notamment la question du recours, ou du non-recours, au signalement au titre de l'article 40 du Code de procédure pénale.

Lorsque Jérôme Salomon, directeur général de la santé à l'époque, demande conseil en octobre 2021 à la direction des affaires juridiques du ministère sur la pertinence d'un signalement au titre de l'article 40, pourquoi avez-vous renvoyé cette responsabilité vers la DGCCRF ou des services déconcentrés ?

Pourquoi ne vous êtes-vous pas prononcé sur l'opportunité de mesures administratives telles que la mise en demeure ou la suspension de l'exploitation ?

Pourquoi, par la suite, la direction des affaires juridiques du ministère a-t-elle aussi peu encouragé Virginie Cayré, alors directrice de l'ARS Grand Est, à procéder à un signalement au titre de l'article 40, ce qu'elle a fait malgré tout ?

Voilà quelques thèmes sur lesquels notre rapporteur va vous interroger. Nous vous proposons de dérouler cette audition en trois temps : un propos liminaire de 15 à 20 minutes suivi d'un temps de questions-réponses avec notre rapporteur, puis avec les autres membres de la commission.

M. Thomas Breton, sous-directeur du contentieux à la direction des affaires juridiques des ministères sociaux. - J'occupe les fonctions de sous-directeur du contentieux de la direction des affaires juridiques depuis le 1^er mai 2021, date de réorganisation de cette direction. J'ai été amené à travailler sur le sujet qui occupe votre commission d'enquête à quatre moments distincts : le 13 octobre 2021, au mois de juillet 2022, brièvement en septembre/octobre 2022 et enfin en mars/avril 2023.

Concernant le 13 octobre 2021, mon directeur Charles Touboul, que vous auditionnerez demain matin, m'a transmis en milieu de matinée un message qu'il avait reçu quelques minutes plus tôt de Jérôme Salomon, alors directeur général de la santé. Le titre de ce message était « Possibles infractions à la réglementation relative aux eaux minérales naturelles conditionnées par Nestlé Waters ». Ma sous-direction a travaillé en échangeant avec la DGS. Nous avons fait un point avec Charles Touboul en milieu d'après-midi et, en fin d'après-midi, je lui ai transmis des éléments de réponse que j'ai moi-même envoyés à Jérôme Salomon à 20 h 20.

En résumé, la DAJ des ministères sociaux a estimé ce 13 octobre 2021 qu'il fallait diligenter une enquête administrative, qui serait confiée à l'Inspection générale des affaires sociales (Igas). En revanche, un signalement au procureur de la République par les services du ministère chargé de la santé n'apparaissait pas pertinent à ce moment-là, pour deux raisons principales : Nestlé Waters s'était auto-incriminée et surtout le domaine des infractions concernait peu le ministère de la santé. Nous nous sommes prononcés au vu des pièces dont nous avons été saisis, les directions des affaires juridiques de tous les ministères étant des directions de support qui répondent aux directions métiers, aux services déconcentrés ou aux établissements publics qui les saisissent.

La direction générale de la santé (DGS) nous posait quatre questions dans son message :

- Elle souhaitait savoir si une saisine de l'Igas concomitante à un signalement au procureur de la République poserait des difficultés susceptibles d'entacher ou de pénaliser l'une ou l'autre de ces démarches ;

- Elle voulait déterminer quelle administration devait être à l'origine du signalement au procureur de la République, et donc savoir s'il lui appartenait de faire ce signalement alors que Nestlé Waters s'était présenté et avait été reçu par la DGCCRF ;

- Elle voulait savoir si elle devait joindre à ce signalement une fiche rédigée pour le ministre par la DGCCRF le 14 septembre précédent ;

- Elle nous interrogeait également sur les autres mesures administratives à mettre en oeuvre.

Pour les questions 2 et 3, notre réponse indiquait qu'en première analyse, il semblait que la fraude reconnue par Nestlé Waters ne relevait pas du domaine de la santé publique, mais que les éventuelles infractions qui pouvaient être retenues relevaient du domaine de la tromperie du consommateur, donc de la compétence directe du ministère des Finances et de la DGCCRF. Notre réponse insistait également sur l'auto-incrimination et sur le fait qu'il était peu évident, au vu de ces deux éléments, qu'un signalement par le ministère de la santé puisse avoir lieu.

Concernant les mesures administratives, nous avons fourni une réponse technique, indiquant que le contrôle sanitaire des eaux destinées à la consommation humaine relevait de la compétence de l'État, que toute modification notable des caractéristiques de l'eau minérale naturelle ou tout changement notable devait faire l'objet d'une demande de révision de la reconnaissance ou de l'autorisation d'exploitation, que toute personne publique ou privée titulaire d'une telle autorisation était tenue de n'employer qu'un certain nombre de produits, et que le Code de la santé publique prévoyait un régime de mise en demeure.

Le 8 juillet 2022, j'ai été informé par la DGS de l'organisation d'une réunion le mercredi 13 juillet au cours de laquelle les inspecteurs de l'Igas devaient restituer les principales conclusions de leur rapport.

J'y ai assisté sans avoir reçu préalablement le rapport en question. Je n'ai pas de notes de cette réunion et la DAJ n'a reçu aucune demande d'analyse juridique concernant ce rapport ou ses recommandations. Le rapport m'a été transmis le 19 juillet à titre confidentiel, sans instructions particulières.

Le même jour, Virginie Cayré, directrice générale de l'ARS Grand Est, a contacté mon directeur pour évoquer la possibilité d'un signalement au titre de l'article 40, en joignant une note et un rapport de contrôle. J'ai transmis une note juridique à mon directeur le 22 juillet identifiant trois manquements principaux : la présence de traitements sur filtration, l'utilisation de traitements non autorisés, et un contrôle sanitaire des eaux brutes faussé. Cette note précisait que l'ARS n'avait pas identifié de nouveau risque sanitaire, mais que l'appellation « eau minérale naturelle » n'aurait probablement pas été accordée si l'État avait été informé des traitements pratiqués. Après analyse des infractions possibles, nous avons conclu que le délit de risque causé à autrui (article 223-1 du Code pénal) ne semblait pas constitué, faute de risque sanitaire avéré. En revanche, les délits de tromperie (article L. 441-1 du Code de la consommation) et de pratiques commerciales trompeuses (article L. 121-2 du même code) pouvaient justifier un signalement au procureur.

J'ai accompagné ma note d'un courriel à mon directeur, soulignant qu'un signalement semblait juridiquement justifié, mais que la décision finale devait revenir au cabinet. J'ai également mentionné que l'ARS évoquait un risque d'instrumentalisation par Nestlé et que nous n'avions pas été sollicités pour analyser le rapport de l'Igas, qui ne faisait état d'aucun risque pénal. Je poursuivais en disant que les incriminations possibles en l'état des connaissances ne relevaient pas de la santé et que l'Igas avait indiqué que l'ARS d'Île-de-France avait transmis un signalement à un Parquet au titre de l'article 40, sujet sur lequel je n'ai jamais reçu d'autre information.

Le 29 juillet, mon directeur a résumé ma note dans un courriel adressé à Virginie Cayré, avec en copie Grégory Emery, directeur général adjoint de la santé, et le cabinet du ministre de la santé François Braun. Il y reprenait les faits et les infractions potentielles, indiquant qu'un signalement semblait nécessaire, que l'ARS pouvait le faire même si les infractions n'étaient pas d'ordre sanitaire, et proposait deux options au cabinet. Il ajoutait qu'il fallait regarder si, compte tenu des infractions, les incriminations relevant du Code de la consommation devaient être traitées par la DAJ des ministères sociaux.

En septembre et octobre 2022, j'ai été contacté par le cabinet de Mme Firmin-Le Bodo, ministre déléguée chargée de l'organisation territoriale et des professions de santé concernant une éventuelle saisine du procureur par l'ARS Grand Est. J'ai interrogé Mme Cayré qui m'a informé qu'un échange était prévu avec le procureur la semaine suivante. J'ai transmis cette information à la DGS.

Le 15 septembre, la DGS m'a posé des questions techniques sur la publicité d'un éventuel signalement et l'information de Nestlé Waters. Le 6 octobre, Virginie Cayré a informé les cabinets des ministres, la DGS et l'Igas qu'elle avait effectué un signalement au procureur à la suite du contrôle réalisé par ses équipes.

En mars-avril 2023, nous avons eu un dernier contact avec l'ARS concernant une demande technique du Service national d'enquête de la DGCCRF, à la suite d'un « soit transmis » du Tribunal judiciaire d'Épinal relatif au signalement effectué le 3 octobre 2022.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - M. le sous-directeur, je vous remercie pour votre présence. Avant de poursuivre, permettez-moi d'exprimer ma surprise quant à vos propos précédents. Vous avez suggéré que puisque Nestlé s'était auto-incriminée devant les pouvoirs publics, un article 40 ne semblait pas nécessaire. Cette position me paraît très discutable venant d'une direction des affaires juridiques. Cela reviendrait à dire que n'importe quel délinquant pourrait échapper à la Justice en se contentant d'informer les autorités préfectorales. Cette approche me semble juridiquement très contestable, mais vous aurez l'occasion d'y revenir.

Le mercredi 13 octobre 2021 à 10 h 43, Jérôme Salomon, directeur général de la santé, a envoyé un mail à Charles Touboul, votre supérieur hiérarchique, l'informant de possibles infractions commises par Nestlé. Il demandait des analyses juridiques en vue d'une réunion interministérielle prévue le lendemain à 9 heures, pour discuter des actions à envisager. Il évoquait notamment la saisine de l'Igas, un signalement au procureur, et des mesures administratives pour faire cesser l'infraction rapidement, y compris la possibilité de demander à l'ARS de mettre Nestlé en demeure de se mettre en conformité dans un délai déterminé voire de suspendre son activité.

Vous avez répondu le soir même à 20 heures 20. Cette réponse a-t-elle été validée par le directeur des affaires juridiques ?

M. Thomas Breton. - Le courriel que j'ai envoyé n'a pas fait l'objet d'une validation formelle. Cependant, une réunion s'est tenue en milieu d'après-midi au cours de laquelle nous avons discuté de son contenu.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Votre directeur vous a-t-il dit, d'une manière ou d'une autre, qu'il n'était pas d'accord avec ce que vous aviez écrit ?

M. Thomas Breton. - Je n'ai pas de souvenir ni de trace d'une telle remarque.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Concernant l'enquête judiciaire évoquée par M. Salomon, vous indiquez qu'elle est possible sur le plan du droit de la consommation. Pourquoi la DAJ s'oriente-t-elle directement, à ce moment-là, vers le droit de la consommation ? Qu'est-ce qui explique que vous n'ayez pas souhaité, ou voulu, vérifier la question du risque sanitaire et que celui-ci n'apparaisse pas dans votre réponse à ce moment-là ?

M. Thomas Breton. - À ce moment-là, au vu des pièces qui nous sont transmises, notamment la fiche pour le ministre du 14 septembre 2021 de la DGCCRF, aucun élément ne mentionne un risque sanitaire. Or, un signalement au titre de l'article 40 suppose que les faits présentent un caractère de vraisemblance.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - On parle pourtant d'un retrait de traitements illégaux, mis en place à des fins sanitaires. Il y a donc un lien entre la question sanitaire et l'article 40. Or, vous écartez immédiatement la question de l'enjeu sanitaire.

M. Thomas Breton. - Au moment où nous sommes saisis le 13 octobre 2021, comme en juillet 2022, aucun élément dans les pièces qui nous sont transmises montre un risque sanitaire.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Vous indiquez dans votre mail que, en première analyse, la fraude que reconnaît Nestlé n'est pas du domaine de la santé publique, mais que les éventuelles infractions pouvant être retenues sont du domaine de la tromperie du consommateur.

M. Thomas Breton. - Nous utilisons le conditionnel parce que nous n'avons qu'un seul document et qu'il nous semble, à ce moment-là, que plus qu'un signalement, c'est une vérification des faits à laquelle il faut procéder.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - L'article 40 fait obligation à l'ensemble des fonctionnaires de signaler les infractions dont ils ont connaissance. La question n'est pas de savoir quelle est l'autorité compétente. Dans ces conclusions, la DAJ dit que la pertinence d'un signalement sur la base de l'article 40 par le ministère de la santé n'apparaît pas évidente. Or, vous écrivez et vous nous dites à l'instant que les éventuelles infractions pouvant être retenues relèvent du domaine de la tromperie du consommateur. Pourquoi la DAJ, qui devrait comme toutes les directions des affaires juridiques faire preuve de la plus grande prudence, fait le choix à ce moment-là de l'imprudence et de ne pas être en conformité avec la lettre de l'article 40 ? Est-ce que vous considérez aujourd'hui, avec le recul, que ce que vous avez écrit est conforme à la règle de l'article 40 du code de procédure pénale ?

M. Thomas Breton. - Il me semble que oui. J'ai conscience que nous avons visiblement une divergence. Cependant, au regard des pièces dont nous disposions, il fallait vérifier les faits.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Quand un industriel reconnaît des faits de tromperie, que vous en êtes informé via le directeur général de la santé, vous considérez que les faits ne sont pas suffisamment caractérisés pour aller devant le procureur de la République et qu'il utilise les moyens d'enquête dont il dispose !

M. Thomas Breton. - Dans l'urgence dans laquelle nous étions et avec les pièces dont nous disposions, je peux concevoir que cela surprenne, mais nous estimions qu'il y avait lieu de vérifier les pièces.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Ces pièces évoquent clairement que nous sommes en présence de traitements désinfectants pour faire baisser le risque microbiologique. Vous avez sept éléments à votre disposition, mais vous dites en première analyse que la fraude reconnue par Nestlé n'est pas du domaine de la santé publique. Est-ce que la question microbienne fait partie du domaine de la santé publique ?

M. Thomas Breton. - Oui.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Pour autant, vous me dites que vous écartez d'emblée le risque sanitaire. Comment réconcilie-t-on ces deux éléments ?

J'ai le sentiment que la DAJ essaie de temporiser les demandes de Jérôme Salomon, voire de le dissuader d'agir, alors que nous sommes sur une situation où, d'un point de vue de la tromperie, les faits sont reconnus, portés à la connaissance de l'État et que, du point de vue de la question sanitaire, il y a une alerte dans les documents dont vous disposez.

À partir de quand faut-il faire un article 40 ? À partir de quand conseille-t-on au directeur général de la santé qui vous interroge de transmettre un signalement au titre de l'article 40 ?

Pourquoi avez-vous considéré, alors même que l'industriel s'est auto-incriminé, qu'il n'y avait pas lieu de faire un article 40 ?

M. Thomas Breton. - Je comprends que ma réponse ne vous satisfait pas. Au regard des pièces dont nous disposions, nous avons considéré qu'il fallait lancer une enquête administrative.

M. Laurent Burgoa, président. - Est-ce que c'est votre propre décision ou vous a-t-elle été conseillée ?

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Est-ce que l'analyse de la DAJ est la vôtre ? J'estime que vous n'avez pas procédé à une analyse juridique et je constate votre gêne à répondre. Des acteurs extérieurs à la DAJ sont-ils intervenus ? Est-ce que vous étiez aligné avec votre directeur sur cette position ?

M. Thomas Breton. - Je n'ai été l'objet d'aucune pression.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Lors de la réunion de l'après-midi, qui a eu l'idée du non-signalement ? Sur quoi portait le débat juridique entre vous ?

M. Thomas Breton. - Je suis navré, je n'ai pas de notes de cette réunion et je suis incapable de répondre à cette question. Il me semble que nous étions tous d'accord. Il y avait mon directeur et un chef de bureau, mais je ne peux pas vous dire qui a pris la décision.

Je n'ai pas de souvenirs précis de cette réunion qui a duré un quart d'heure, ni de débats ou de pressions. Je comprends que cela puisse vous interpeller.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Qui était le chef de bureau qui a participé à cette réunion ?

M. Thomas Breton. - Il s'agissait de Patrick Wardenski, chef du bureau des questions judiciaires et du droit privé, qui est l'un des quatre bureaux que je dirige.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Je reste étonné. Le directeur général de la santé vous pose une question sérieuse concernant la fermeture d'un site, l'Igas est sollicitée, la question du recours à l'article 40 posée, et vos échanges se concluent en 15 minutes.

M. Thomas Breton. - Nous avons été saisis à 10 h 47 et la réunion a eu lieu à 15 h 45.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Est-ce vous qui préparez la réunion de 15 heures et les éléments sur lesquels vous vous prononcez ? Qui fait les recherches ? Pouvez-vous nous expliquer comment les choses se sont déroulées ? Nous avons du mal à comprendre comment une direction des affaires juridiques peut se prononcer ainsi sur l'article 40.

M. Thomas Breton. - Ce jour-là, Charles Touboul a organisé une réunion de 15 heures 45 à 16 heures. Mon chef de bureau a travaillé sur le sujet et j'ai également examiné certains aspects. Nous avions d'autres sujets à traiter. Je n'ai pas retrouvé beaucoup d'échanges de courriels ce jour-là. Les discussions ont eu lieu oralement. Je n'ai pas de notes.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - L'instruction est donc de votre côté et de celui de votre chef de bureau, avec validation de M. Touboul.

Avec le recul, lorsque vous considérez que l'État est informé de faits de tromperie, que des questions sanitaires sont soulevées, le fait d'écarter rapidement la question sanitaire et de ne pas recourir à l'article 40 est-il une erreur de jugement ?

M. Thomas Breton. - Je sais que ma réponse va vous surprendre, mais il me semblait, à ce moment-là, que le risque sanitaire n'était pas démontré par les pièces du dossier. Je ne pense pas qu'il y ait eu d'erreur de jugement à ne pas recourir à l'article 40. C'est sur la base de l'absence de risque sanitaire que nous avons jugé qu'il n'était pas opportun de recourir à l'article 40.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Partagez-vous l'idée que l'article 40 est un article de portée générale qui s'applique à l'ensemble des fonctionnaires, non pas dans leur domaine spécifique ni dans les fonctions qui leur sont confiées par la loi, mais pour l'ensemble des faits d'ordre pénal dont ils pourraient avoir connaissance ?

M. Thomas Breton. - Je connais bien la manière dont ce texte est rédigé.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Partagez-vous cette vision de l'article 40 ? Il est difficile d'obtenir un oui ou un non de votre part, mais je vous invite à répondre simplement à cette question ?

M. Thomas Breton. - Oui.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Au regard de ce que nous partageons, comprenez-vous que ne pas recourir à l'article 40 alors que vous êtes au courant de faits de tromperie, que vous êtes une direction des affaires juridiques, c'est-à-dire ceux qui sont les plus proches des textes, de leur sens, et qui sont les garants de leur application par l'État, pose un problème, alors que vous avez connaissance de faits relevant de la tromperie commerciale ?

M. Thomas Breton. - La DGCCRF était saisie. Je peux comprendre que cela vous surprenne, mais nous avons examiné l'article 40 et son opportunité uniquement au regard du risque sanitaire.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - J'ai l'impression qu'aujourd'hui, face à une situation similaire, vous agiriez de la même manière. C'est ce qui m'inquiète le plus. Si aujourd'hui, votre direction avait connaissance de faits relevant du pénal, mais ne la concernant pas directement du point de vue de ses compétences, vous les laisseriez passer. Cela m'inquiète quant à la culture de l'article 40 dans l'administration.

M. Laurent Burgoa, président. - En tant que sous-directeur du contentieux des ministères sociaux, avez-vous déjà proposé un recours à l'article 40, et si oui, dans quelle affaire ?

M. Thomas Breton. - Je n'ai jamais proposé de recours à l'article 40, mais j'ai déjà eu à statuer sur son opportunité. Une direction des affaires juridiques est une direction support, donc il nous arrive d'être saisis. Le sujet est suffisamment sérieux pour que nous ayons rédigé une fiche récapitulative disponible sur l'intranet des ministères sociaux, qui explique ce que tout fonctionnaire doit faire quand il a connaissance de faits relevant de l'article 40.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Sur toutes les saisines dont vous avez eu à connaître concernant l'article 40, avez-vous conseillé son application ?

M. Thomas Breton. - J'ai conseillé son application à la suite de plusieurs signalements.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Le 28 juillet 2022, à 14 h 57, Virginie Cayré, directrice de l'ARS Grand Est, écrit à M. Touboul que le cabinet lui ayant donné son feu vert, sa directrice des affaires juridiques a pris contact avec le procureur d'Épinal et qu'une réunion est prévue avec lui début septembre. D'ici là, les premiers éléments pour pouvoir déterminer la meilleure qualification des faits lui seront transmis. Charles Touboul lui répond le vendredi 29 juillet 2022 à 8 h 15. Avez-vous été associé à cette réponse ?

M. Thomas Breton. - La réponse de Charles Touboul est un condensé de la note que je lui ai adressée. Il n'y avait pas les deux options qu'il évoque, mais le reste est un résumé fidèle.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Charles Touboul répond que : « l'article 40 est possible, mais pas absolument évident dans ce contexte particulier ». Qu'entendez-vous par « contexte particulier » ? Pourquoi l'article 40, en juillet 2022, n'est toujours pas considéré comme évident ? Nous sommes maintenant plus de neuf ou dix mois après votre première analyse.

M. Thomas Breton. - En juillet 2022, lorsque l'ARS nous saisit, elle nous informe qu'elle va transmettre un signalement au procureur. Nous avons répondu sur les modalités de ce signalement.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Quand vous dites que l'article 40 est possible, mais pas absolument évident, ce n'est pas une question de modalité, c'est une question d'opportunité.

M. Thomas Breton. - Le courriel envoyé par Charles Touboul, basé sur la note que je lui ai adressée, détermine qui est le mieux placé pour appliquer l'article 40. Nous réfléchissons à ce genre de modalité parce que les procureurs de la République interrogent ceux qui adressent les signalements.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - L'ARS vient de faire en avril 2022 une inspection sur site qui a constaté la pratique de traitements illégaux. Comment pouvez-vous lui répondre que l'article 40 est possible, mais pas absolument évident dans ce contexte particulier ? Quelle est la signification de ce « contexte particulier » ?

M. Thomas Breton. - Nous n'avons jamais envisagé de bloquer un signalement en cours. La question était de savoir comment, qui, dans quelles conditions et sur quelles infractions le faire.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Vous interprétez ma question qui était : pourquoi n'est-il pas absolument évident de procéder à un signalement alors que l'ARS a mené une inspection prouvant l'existence de traitements illégaux ?

M. Laurent Burgoa, président. - Permettez-moi de reformuler la question de notre rapporteur.

M. Touboul écrit dans son mail « l'article 40 est possible, mais pas absolument évident ». C'est une formulation ambiguë, difficile à comprendre.

M. Thomas Breton. - Juridiquement Charles Touboul écrit que le signalement doit être transmis. Nous étions saisis d'une note de l'ARS adressée au cabinet indiquant qu'elle allait le faire. La question pour nous n'était plus de savoir si on devait ou non le faire.

M. Laurent Burgoa, président. - Pourquoi ne pas avoir précisé dans votre réponse si l'article 40 était possible ou impossible ?

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - La suite du mail qui repose la question de l'opportunité : « En opportunité toutefois et alors que l'abstention à faire le signalement n'est pas vraiment susceptible de donner lieu à des poursuites ». On dirait une manoeuvre de dissuasion ! Vous ajoutez que les incriminations ne relèvent pas de votre sphère d'intervention et que le risque évoqué par l'ARS d'instrumentalisation pour effectuer une restructuration du site et des équipes qui y travaillent n'est pas négligeable. Cette dernière phrase n'appartient plus au domaine d'une direction des affaires juridiques, mais relève d'une question d'opportunité, de poids et de mesures par rapport à la vie économique.

Comment voulez-vous que nous comprenions autrement ces mots que comme une tentative de dissuasion du recours à l'article 40 ? Vous dites clairement à votre interlocuteur qu'il ne risque rien à ne pas déclencher d'article 40 et vous utilisez le risque d'instrumentalisation comme argument pour ne pas effectuer l'article 40.

M. Thomas Breton. - La note que j'ai adressée à M. Touboul était très claire, il vous répondra sur ce message.

M. Laurent Burgoa, président. - Vous ne répondez pas aux questions du rapporteur. Je vous rappelle que vous avez prêté serment. Je vous demande de répondre directement à la question du rapporteur, sinon nous serons obligés de prendre des mesures, ce qui serait dommageable.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Pourquoi, après avoir conseillé le 13 octobre 2021 de ne pas informer la Justice, tout en mettant en avant qu'un tel signalement pouvait être fait par les autorités de contrôle (ARS et Igas), indiquer ensuite à l'ARS Grand Est qu'elle peut hésiter sur un tel signalement, lui rappeler qu'elle ne risque rien d'un point de vue pénal à ne pas le faire et lui donner des éléments contextuels qui n'ont rien à voir avec les missions d'une direction des affaires juridiques sur le risque d'instrumentalisation dans le cadre d'une restructuration du site ?

Avez-vous eu des discussions avec le cabinet sur ce sujet pour établir votre note et ce mail ?

M. Thomas Breton. - Je n'ai jamais eu de consignes du cabinet, nous avons eu des échanges avec l'ARS qui nous a fait part de ces éléments.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Le risque d'instrumentalisation figure-t-il dans votre courriel ?

M. Thomas Breton. - Je vous le confirme.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Je vous remercie de nous le transmettre.

Pourquoi rappelez-vous à la directrice générale de l'ARS, qui s'apprête à faire un signalement, qu'une abstention n'est pas vraiment susceptible de donner lieu à poursuites ?

M. Thomas Breton. - C'est le courriel de Charles Touboul qui le précise, pas moi. Je n'ai eu aucun échange avec qui que ce soit sur ce sujet entre le 22 et le 29 juillet.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - C'est donc un ajout de M. Touboul. Vous n'avez jamais indiqué qu'il fallait conseiller à la directrice générale de l'ARS de s'abstenir de faire un signalement.

M. Thomas Breton. - Vous constaterez dans le courriel que je vous transmettrai que je signale également le risque d'instrumentalisation et que je donne des éléments de contexte.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Est-ce que c'est un ajout de M. Touboul ?

M. Thomas Breton. - Il me semble que c'est un ajout par rapport à ce que j'ai écrit.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Mettez-vous à la place de la commission d'enquête. Vous avez une fonctionnaire qui annonce à une direction des affaires juridiques qu'elle va exercer l'article 40, ce qui était d'ailleurs la recommandation, contestable, de la direction des affaires juridiques de déléguer aux autorités de contrôle. La DAJ lui dit à nouveau que l'abstention à faire un signalement n'est pas vraiment susceptible de donner lieu à la poursuite. On essaie de la dissuader, je ne sais pas comment lire cette phrase différemment.

Quels sont les éléments qui vous ont amené à faire état du risque d'instrumentalisation ?

M. Thomas Breton. - Je pourrais compléter ma réponse à l'écrit, car je n'ai pas revu ces éléments. Il me semble que nous avons fait une réunion avec l'ARS et que c'est au cours de cette réunion qu'il y a eu ce débat.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Avez-vous été en lien pendant cette période d'instruction avec le cabinet ?

M. Thomas Breton. - À ma connaissance, non.

M. Hervé Gillé. - Je vais reformuler vos réponses pour voir si je les ai bien comprises. Alors que vous n'aviez aucune certitude de l'état de la qualité sanitaire des eaux, tout en ayant connaissance d'un système de traitement illégal visant à rendre ces eaux potables, vous n'avez pas cherché à enclencher l'article 40. Si vous n'êtes pas d'accord avec ma reformulation, vous pouvez la corriger.

Je note que vous avez une mémoire très aléatoire, ce qui me surprend. Il y a beaucoup de notes que vous ne retrouvez pas. Je ne comprends pas qu'une direction juridique ne dispose pas de process de traçabilité et que les réunions ne fassent l'objet d'aucun compte rendu. Ces éléments nous manquent aujourd'hui. Est-ce que c'est voulu ?

Je ne comprends pas non plus pourquoi l'approche interministérielle n'a pas été déclenchée plus tôt, compte tenu de la nature du sujet, avec une clé d'entrée qui est d'abord économique, mais qui, de toute évidence, peut interroger la DGS. Sans l'Igas, l'ARS n'aurait pas été mobilisée.

M. Thomas Breton. - Je ne crois pas qu'il manque de pièces, la DAJ n'a jamais eu l'intention de cacher des éléments. Je ne prends pas systématiquement de notes pendant les réunions, surtout dans le cadre d'une visioconférence d'un quart d'heure avec mon directeur. Je lui ai transmis le 22 juillet 2022 une note qui répondait à la question posée par l'ARS.

Concernant la traçabilité, je vous l'ai dit en introduction, j'ai travaillé à quatre moments sur ce dossier. Les traces sont toutes conservées. Nous répondons aux questions qui nous sont posées, c'est le principe d'une direction des affaires juridiques. À plusieurs reprises dans les pièces du dossier, on nous indique qu'il n'y a pas de risque sanitaire en octobre 2021. En juillet 2022, nous sommes saisis de modalités pour rédiger la transmission d'un article 40. Je conçois que cela vous surprenne, mais tel que nous étions saisis, je pense avoir répondu correctement.

M. Laurent Burgoa, président. - Vous nous avez bien sensibilisés sur le fait que votre analyse juridique portait sur l'absence de risque sanitaire. Dans les cas qui ont motivé la création de cette commission d'enquête, nous sommes plutôt sur l'infraction de tromperie, qui relève de la DGCCRF.

Êtes-vous en contact avec votre homologue de cette instance ou travaillez-vous en silo, sans communiquer avec les autres services de l'État ?

M. Thomas Breton. - Sur cette affaire, je n'ai pas eu de contact avec la DGCCRF.

M. Laurent Burgoa, président. - En votre qualité de responsable juridique, considérez-vous que les informations qui vous remontent établissent l'infraction de tromperie ?

M. Thomas Breton. - En juillet 2022, il n'y a aucun doute sur la constitution de l'infraction. En juillet 2021, nous nous considérons comme saisis uniquement de la question sanitaire, que nous ne percevons pas clairement, et sur laquelle nous demandons des éclaircissements. Dans d'autres affaires, j'échange régulièrement avec d'autres directions des affaires juridiques, mais le 13 octobre 2021 nous nous sommes contentés de répondre aux questions de la DGS.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - La DAJ a-t-elle été amenée à se prononcer sur les traitements non autorisés relevés par l'ARS Occitanie sur le site de Perrier ?

M. Thomas Breton. - LA DAJ n'a jamais été saisie d'autres faits que ceux que j'ai mentionnés.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Je vous livre mon sentiment à l'issue de cette audition. Tout d'abord, je reste perplexe face aux événements de 2021, lorsque vous avez été saisi et que les tromperies ont été révélées et caractérisées. Je ne comprends pas pourquoi vous avez choisi de ne pas recourir à l'article 40. Ensuite, je suis stupéfait par la réponse donnée à la directrice générale de l'ARS, qui s'apparente à de la dissuasion.

L'Igas nous dit qu'elle s'était posé la question de l'article 40 et qu'elle aurait probablement dû l'appliquer. Or, dans cette situation où les faits appellent manifestement son application, vous nous affirmez avoir eu raison d'agir comme vous l'avez fait tout au long du processus. Cela m'inquiète non seulement pour cette affaire, mais aussi pour les futures situations que vous pourriez avoir à traiter et à révéler du point de vue de l'article 40.

M. Laurent Burgoa, président. - Souhaitez-vous réagir au rapport du rapporteur ?

M. Thomas Breton. - Je réaffirme qu'en juillet 2022, il n'y avait aucun doute sur la possibilité et la nécessité d'appliquer l'article 40. J'ai d'ailleurs signalé des éléments de contexte dans mon message. En octobre 2021, la situation me semblait différente d'un point de vue sanitaire. J'ai entendu vos critiques. Je pense qu'en juillet 2022, dans mon esprit, il était clair qu'il y aurait une action, et j'expliquais les méthodes, les modalités et le type d'infraction à mentionner. La note l'explique clairement, puisque nous estimions qu'il fallait préciser au procureur de la République les infractions concernées.

M. Laurent Burgoa, président. - La nuit porte conseil ! Si certaines informations vous revenaient, je vous invite à nous les transmettre par courriel dans les plus brefs délais. Cela pourrait peut-être éclaircir les questions soulevées par le rapporteur. Face à certaines de vos réponses un peu floues, je me permets de vous rappeler que vous avez prêté serment. La nuit pourrait vous permettre de clarifier votre pensée, et vous pourriez préciser ou infirmer par écrit certains de vos propos.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 18 h 50.

- Présidence de M. Laurent Burgoa, président -

La réunion est ouverte à 10 h 30.

Saisine du Secrétaire général de l'Élysée d'une demande de transmission de documents

M. Laurent Burgoa, président. - Le rapporteur souhaite communiquer une information à notre commission.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - J'informe notre commission que nous avons écrit au secrétaire général de l'Élysée, Alexis Kohler, pour lui demander de nous transmettre la documentation relative aux réunions et aux échanges qui ont eu lieu à la Présidence de la République sur les questions qui nous intéressent, relativement à l'affaire Nestlé Waters.

Audition de M. Charles Touboul Moracchini, ancien directeur des affaires juridiques des ministères sociaux

M. Laurent Burgoa, président. - Nous poursuivons notre série d'auditions en accueillant M. Charles Touboul Moracchini, ancien directeur des affaires juridiques des ministères sociaux.

Monsieur, nous vous remercions pour votre présence dans le cadre de cette commission d'enquête.

Avant de vous céder la parole, je suis tenu de vous rappeler qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure ». Je précise également qu'il vous appartient, le cas échéant, d'indiquer vos éventuels liens d'intérêts ou conflits d'intérêts en relation avec l'objet de la commission d'enquête.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Charles Touboul Moracchini prête serment.

M. Laurent Burgoa, président. - Au début de l'année 2024, plusieurs médias ont révélé les pratiques illégales de certaines entreprises du secteur des eaux embouteillées, en particulier le recours à des traitements interdits sur des eaux minérales naturelles et de source.

Notre commission d'enquête vise à faire la lumière sur ce dossier, sous réserve des éventuelles procédures judiciaires en cours.

Cette audition a pour objectif de faire la lumière sur la façon dont a été gérée juridiquement la révélation des fraudes de Nestlé Waters, et notamment la question du recours, ou du non-recours, au signalement au titre de l'article 40 du code de procédure pénale.

Lorsque Jérôme Salomon, directeur général de la santé à l'époque, vous demande conseil en octobre 2021 sur la pertinence d'un signalement au titre de l'article 40, pourquoi avez-vous renvoyé cette responsabilité vers la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ou des services déconcentrés ?

Pourquoi ne vous êtes-vous pas prononcé sur l'opportunité de mesures administratives telles que la mise en demeure ou la suspension de l'exploitation ?

Pourquoi, par la suite, avez-vous également peu encouragé Virginie Cayré, alors directrice de l'ARS Grand Est, à procéder à un signalement au titre de l'article 40, ce qu'elle a fait malgré tout ?

M. Charles Touboul Moracchini, ancien directeur des affaires juridiques des ministères sociaux. - J'ai l'honneur d'être auditionné ce matin en ma qualité d'ancien directeur des affaires juridiques des ministères sociaux, fonctions que j'ai exercées entre le 1^er septembre 2019 et le 31 août 2022. Durant cette période, la direction des affaires juridiques (DAJ) a été sollicitée sur l'affaire dite des eaux minérales conditionnées.

Je vous remercie de me laisser la parole pour cette intervention liminaire, qui sera assez brève pour nous laisser le temps d'un échange direct.

Il me semble que votre commission est attachée à une approche chronologique des faits. C'est en suivant cette méthode que je vous présenterai les avis de la direction des affaires juridiques. Ils ont essentiellement porté sur les suites administratives et judiciaires susceptibles d'être données aux faits qui ont été portés à la connaissance du ministère des solidarité et de la santé dans ce dossier.

Cette question s'est présentée à la DAJ à deux stades avant le 1^er septembre 2022 date à laquelle j'ai quitté mes fonctions.

Le premier stade intervient en octobre 2021, lorsque la DGS est informée via le cabinet du ministre de l'économie et le cabinet du ministre de la santé, de l'existence de possibles manquements à la réglementation de la part de Nestlé Waters, qui en a fait spontanément état. La DGS s'interroge alors sur la possibilité d'un signalement sur le fondement de l'article 40 du code de procédure pénale et son articulation avec une éventuelle enquête administrative, en particulier une saisine de l'Inspection générale des affaires sociales (Igas). Il nous est demandé une réponse dans la journée du 13 octobre en vue d'une réunion le lendemain matin avec le ministère de l'économie.

Nous répondons dans ce délai qu'il n'y a pas d'incompatibilité entre les deux procédures administratives et judiciaires qui peuvent, en droit, être conduites parallèlement. Nous observons qu'en pratique une saisine de l'Igas avec l'appui des ARS territorialement compétentes permettrait de disposer de plus d'éléments sur la base desquels « faire l'article 40 » comme on dit habituellement dans l'administration.

La DGS nous interroge aussi sur le point de savoir quelle administration serait amenée à procéder au signalement le moment venu, alors qu'elle souligne que Nestlé s'est spontanément présentée au ministère de l'économie. Nous observons pour notre part que les manquements potentiels relèvent en première analyse du droit de la consommation (tromperie du consommateur) et que Bercy semble d'ores et déjà maîtriser le volet pénal du dossier que son administration suit dans le cadre d'une autre procédure. Nous en déduisons que la pertinence d'un signalement au titre de l'article 40 qui proviendrait du ministère des solidarités et de la santé n'apparaît pas évidente.

La DGS nous remercie de cette réponse. Sauf erreur de ma part, nous ne sommes pas informés des suites qui lui sont données, ce qui n'est pas inhabituel pour une DAJ. C'est souvent après-coup que l'on découvre ce qu'il s'est passé et c'est ce qui est arrivé aussi dans cette affaire. J'apprends en effet deux mois plus tard que l'Igas a été saisie le 19 novembre par les ministres de l'économie, de l'industrie et de la santé. C'est la fin de la première séquence d'intervention de la DAJ, nous sommes donc fin 2021.

Le second stade intervient en juillet 2022, quand l'Igas a rendu ses conclusions. Mes équipes sont invitées par la DGS à une réunion de restitution le 13 juillet dans la perspective d'éventuelles suites administratives ou judiciaires. Nous sommes rendus destinataires du rapport par la DGS une semaine plus tard, le 19 juillet. Le même jour, la directrice de l'ARS du Grand Est, Madame Cayré, nous le transmet également. Elle s'interroge à son tour sur l'opportunité d'un signalement sur le fondement de l'article 40 et sollicite notre analyse sur ce point. Elle nous transmet, avec sa saisine, une copie d'une note qu'elle a adressée quelques jours plus tôt au cabinet sur le sujet.

Avant que nous ne répondions - nous sommes le 29 juillet - Madame Cayré revient vers nous pour nous informer que le cabinet ayant donné le feu vert pour l'article 40, ses juristes ont pris l'attache du procureur d'Épinal et qu'une réunion se tiendra avec lui début septembre.

À ce stade, la DAJ n'est donc plus à proprement parler saisie du principe du signalement au procureur de la République - il est déjà intervenu de facto - mais surtout sur ses modalités. Ce n'est pas gênant, nos éléments sur le principe restent utiles à l'ARS pour la conforter dans la mise en oeuvre de sa démarche, même si c'est après coup, et nous nous efforçons d'être utiles sur les modalités opérationnelles en proposant des solutions concrètes.

Sur le principe, donc un peu pour mémoire, nous confirmons qu'il y avait bien matière à qualification pénale relevant essentiellement du droit de la consommation (délit de tromperie et délit de pratiques commerciales trompeuses prévus respectivement par les articles L.441-1 et L.121-2 du code de la consommation). Nous écartons en revanche l'infraction de risque causé à autrui de l'article 223-1 du code pénal qui nécessite la preuve d'un danger immédiat qui fait défaut ici. Nous rappelons qu'en droit, un signalement doit être transmis par toute autorité qui a connaissance d'un délit en soulignant qu'il n'y a pas de compétence pour réaliser la transmission d'un article 40 et que l'ARS Grand Est en a parfaitement la possibilité - nous le faisons pour mémoire, puisqu'elle l'a déjà fait.

Sur les modalités du signalement, désormais objet principal de la saisine, nous observons, conformément à nos premières indications de fin 2021, que l'on est principalement face à un problème de droit de la consommation, c'est-à-dire l'information donnée au consommateur, et non de droit de la santé publique, la santé des consommateurs n'ayant jamais été mise en danger. Cette confirmation amène à reposer la question de l'administration la mieux à même de faire l'article 40, puisque la DGCCRF traite du droit de la consommation, dispose de contrôleurs dédiés et a eu connaissance du dossier bien avant nous.

Nous formulons deux options en conséquence pour formaliser le signalement de l'article 40 : soit y procéder au niveau de l'ARS Grand Est elle-même, soit envisager de laisser les services de Bercy prendre le relais eu égard au champ « consommation » des infractions. Comme l'ARS est déjà en lien avec le parquet d'Épinal à qui elle a signalé les faits, et qu'elle doit le rencontrer à la rentrée de septembre, nous invitons l'ARS à s'en ouvrir directement au procureur, afin qu'il puisse la guider de la manière la plus efficace et opérationnelle possible.

Lorsque je quitte mes fonctions, l'affaire en est là, au stade de la mise en oeuvre de l'article 40, dont le principe est acté.

J'ai appris a posteriori, dans le cadre de vos travaux, qu'un article 40 avait bien été transmis par l'ARS elle-même quelques semaines après ce rendez-vous, en octobre 2022 et qu'une convention judiciaire d'intérêt public environnemental (CJIPE) était intervenue deux ans plus tard, le 31 juillet 2024. J'ai consulté cette CJIPE en ligne, et j'ai constaté qu'elle avait retenu la tromperie, comme l'avait fait la DAJ au cours de la procédure, donc le terrain du droit de la consommation, et non d'éventuelles atteintes à la santé publique, qu'elle rejette explicitement (point 4.1).

C'est une satisfaction pour la DAJ - je ne parle que de mon point de vue, puisque je ne suis plus le directeur aujourd'hui -, que la procédure ait abouti sur le terrain que les équipes avaient retenu depuis le début, même si c'est dans le cadre d'une alternative aux poursuites. C'est une reconnaissance de la qualité du travail des équipes de la DAJ.

Je ne doute pas que vos questions reviendront sur certains points évoqués lors de l'audition de Monsieur Thomas Breton hier après-midi et sur lesquels il y a eu à l'évidence des incompréhensions. Mais nous les aborderons mieux dans le cadre d'un échange. J'arrête donc ici ce propos liminaire, non sans témoigner personnellement de l'impartialité absolue des équipes, de leur très grande rigueur juridique et de leur attachement viscéral à la poursuite de l'intérêt général sur l'ensemble des affaires qui leur étaient confiées, celle-ci comme toutes les autres.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Merci pour cette présentation, je vais reprendre cette chronologie, comme je l'ai fait hier avec votre sous-directeur de l'époque, et reprendre aussi un certain nombre de questions qui ont été révélées par cette audition d'hier auxquelles, d'ailleurs, il n'a pas été parfaitement répondu et pour lesquelles nous aurons besoin de précisions.

Le mercredi 13 octobre 2021, à 10 h 43, Jérôme Salomon, directeur général de la santé, vous écrit dans un courriel avoir été informé par son cabinet de possibles infractions de Nestlé. Il vous demande des analyses juridiques en vue d'une réunion interministérielle qui se tient le lendemain à 9 heures. Il vous pose la question sur les actions à envisager de façon concomitante.

Il cite lui-même une saisine de l'Igas, un signalement au procureur de la République et les mesures administratives à mettre en oeuvre afin de faire cesser l'infraction dans les plus brefs délais.

Dans votre réponse, vous écartez d'emblée qu'il s'agisse d'une question sanitaire. Or, dans la documentation qui vous est transmise, il est dit que le retrait des traitements illégaux réalisés par Nestlé pose une question microbiologique : nous y voyons une question sur le risque sanitaire. Quel a été votre argument pour vous écarter de ce risque sanitaire ?

M. Charles Touboul Moracchini. - Une première réponse factuelle à votre propos Monsieur le rapporteur, quand vous dites que la DAJ n'aurait pas pris parti sur la proposition faite par la DGS de mettre en demeure Nestlé Waters : notre courriel indique bien qu'une telle mesure est tout à fait possible au regard des textes.

Pourquoi sommes-nous partis sur le terrain non sanitaire, si j'ose dire ? Je m'en tiendrai aux faits. Nous sommes partis des éléments que nous a communiqués la DGS qui, à ce moment-là, les découvre tels qu'ils lui ont été communiqués par Bercy. Ce que je comprends alors - je le dis avec humilité, je n'étais pas dans ces circuits-là -, c'est qu'il y a eu une réunion à Bercy avec Nestlé Waters, que la DGCCRF en a été informée, et que l'information est arrivée au ministère de la santé par les cabinets ministériels, ce qui est assez habituel, donc la DGS a été informée par le cabinet du ministre de la santé. À ce stade, je pense donc que la DGS ne fait que récupérer un dossier qui lui a été communiqué par une voie politico-administrative, sans éléments qu'elle aurait établis elle-même et qui relèveraient du registre sanitaire. Et elle nous en saisit très rapidement ; je ne suis pas la personne qui a eu le premier contact, mais je n'ai pas de raison de mettre en doute le fait qu'alors, pour la DGS, ce dossier ne relève plutôt pas du sanitaire. Vous le savez mieux que moi après toutes vos auditions, la question était que Nestlé Waters avait traité des eaux qui n'auraient pas dû l'être, leur faisant perdre leur caractère d'eau minérale - c'est probablement ce qui a entraîné ce réflexe que la DGS, en nous transmettant ce dossier très rapidement pour avis, le regarde sous l'angle du droit de la consommation. Je ne veux pas m'exprimer à la place de la DGS, je ne dis pas que son analyse serait alors définitive, ce n'est qu'en première analyse qu'elle nous transmet ce dossier comme relevant non pas du sanitaire, mais de la consommation - et nous partons de cette base, comme le fera l'Igas. La DAJ n'a pas pour rôle de qualifier le risque sanitaire, mais mon travail c'est, en fonction de ce qu'on me dit, d'examiner les incriminations pénales potentielles et de voir de quel côté du droit elles vont tomber. C'est cela, mon métier.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - J'entends ce point, la question est effectivement à poser à la DGS.

J'aimerais, ensuite, revenir sur « la culture de l'article 40 ». Nous ne comprenons pas pourquoi vous ne conseillez pas à Jérôme Salomon le signalement au procureur, puisqu'il vous pose la question dans son courriel, et que vous dites vous-même - je cite votre courriel - que « les éventuelles infractions pouvant être retenues (seront) du domaine de la tromperie du consommateur ». Les choses sont caractérisées puisque Nestlé les a dites au ministère de l'économie ; vous êtes une direction des affaires juridiques, la garante par excellence du droit au sein de l'administration, vous savez, comme moi, comme nous le savons tous, que l'article 40 est de portée générale et qu'il s'applique donc à la direction des affaires juridiques - mais vous ne conseillez pas le signalement au motif, avez-vous commencé à nous dire dans votre propos liminaire, que Bercy s'en occuperait, ou serait censé s'en occuper. La vérité, c'est que lorsque nous interrogeons hier votre sous-directeur, il nous dit qu'il ne sait pas ce qu'il en était et il ne sait pas non plus si vous le saviez - peut-être vous étiez-vous renseigné, vous pourrez nous le dire, en tout cas nous ne savons pas si, à ce moment-là, vous saviez que Bercy n'avait pas fait de signalement au titre de l'article 40. Lorsque nous l'avons interrogée, la DGCCRF nous a dit que pour faire un tel signalement, il lui aurait fallu un rapport définitif des ARS.

Nous avons donc le sentiment que les administrations se renvoient la balle, y compris la vôtre, qui est pourtant la garante ultime du droit pour les questions sanitaires. J'ai travaillé en ministère, je connais la prudence légendaire de votre direction et son souci que les choses soient faites en bon ordre - aussi voudrais-je y voir plus clair dans le cheminement intellectuel qui vous a conduit à écarter le signalement au titre de l'article 40. Je ne le comprends pas, et j'aimerais aussi savoir si vous reprendriez une telle décision aujourd'hui, étant donné que les faits étaient caractérisés d'un point de vue de la tromperie du consommateur ?

M. Charles Touboul Moracchini. - Je partage vos constats, sauf sur ce point capital : nous n'avons jamais écarté l'article 40. Nous disons alors que le signalement n'est pas « évident », une expression qui vous fait vous interroger, si j'ai bien écouté l'audition de mon sous-directeur Thomas Breton.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Ce sous-directeur nous a dit que l'expression « pas évident » revenait à ne pas recommander le recours à l'article 40, et que s'il avait à se prononcer aujourd'hui sur le même cas, il maintiendrait cette position...

M. Charles Touboul Moracchini. - Il l'a explicité avec ses mots, je le ferai avec les miens. Dire qu'un recours n'est « pas évident », cela veut dire simplement qu'on peut le faire, mais qu'il n'y a là rien d'évident et qu'il y a une part d'opportunité.

Vous évoquez la « culture de l'article 40 », c'est un point très important. Elle est très forte dans les administrations en général, parce que, comme vous le savez très bien, c'est aussi une manière pour les agents publics de se protéger, de se « couvrir », en ne conservant pas par-devers eux des informations incriminantes qu'on pourrait leur reprocher d'avoir gardées. La culture de l'article 40 est donc un régime de trop-plein plutôt que de rareté - c'est très lié à des questions que vous connaissez bien mieux que moi, très présentes dans le débat public et parlementaire sur l'incrimination générale des comportements dans notre société, et particulièrement des comportements des agents publics. Chacun vit avec ce risque pénal, cette hantise du risque pénal, et il y a un réflexe très répandu dans les administrations de recourir à l'article 40 pour se « couvrir », je l'ai constaté dans les administrations où j'ai travaillé.

Une direction des affaires juridiques est là pour faire du droit et expliquer comment le droit fonctionne. La lettre de l'article 40 est très claire : il est ouvert à tout agent public. La pratique est évidemment beaucoup plus restrictive, ce qui n'a jamais été, à ma connaissance, contesté par le juge. Il est évident que quand vous êtes agent public - je suis sûr que c'est aussi votre cas, comme parlementaires, mais je n'irai pas plus loin sur la comparaison, car je ne veux pas donner l'impression de faire des comparaisons déplacées -, quand vous êtes agent public et que vous entendez parler ou vous avez connaissance de courriels, de pièces qui font état de comportements irréguliers, qui sont potentiellement sanctionnables sur le plan pénal, vous n'allez pas de ce seul fait saisir le procureur, ou bien tous les agents publics passeraient la moitié de leur temps dans les parquets pour leur dire : « J'ai entendu parler de ça, j'ai lu ça. »...

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Nous ne sommes pas dans cette configuration dans le cas qui nous occupe : nous parlons d'un industriel qui a fraudé et qui vient le dire aux services de l'État - le risque n'est pas ici d'en faire trop, comme vous le dites, mais plutôt pas assez. Nous avons auditionné les administrations, plusieurs ont exprimé des regrets, l'Igas a reconnu qu'elle aurait pu se poser la question plus rapidement.

Les faits de fraude étaient avérés, vous dites que Bercy suivait le risque pénal, mais vous ne répondez pas sur le fait de savoir si vous en étiez certain, si vous l'aviez vérifié - avez-vous eu un échange avec votre homologue de Bercy sur ce sujet ?

Votre argument d'un risque du « trop-plein » ne tient pas ici, cette affaire a été connue par l'administration en 2021 et elle n'a été révélée par la presse qu'en janvier 2024. Nous sommes plutôt dans le risque du « pas assez », vous ne trouvez pas ?

M. Charles Touboul Moracchini. - J'aimerais poursuivre sur la « culture de l'article 40 ». Comment cela fonctionne dans la vie administrative concrète, telle que je l'ai vue dans les différents postes que j'ai occupés ? C'est à peu près toujours la même chose et c'est de bon sens - je n'en avais pas conscience, mais cette explication me semble utile.

Je vois deux situations schématiques pour les agents publics, quant au recours à l'article 40 - il y en a probablement d'autres, mais c'est une première ébauche. Il y a d'abord celle où la question se pose sur votre champ de compétence ; le signalement au titre de l'article 40 ne fait alors aucun doute. Il y a ensuite le cas qui n'entre pas dans votre secteur, d'autres agents en sont informés, dont c'est le champ de compétence, et alors ce n'est pas à vous de faire le signalement, parce que ce n'est pas vous qui avez les éléments - vous avez l'information par d'autres agents publics, à qui il revient de faire le signalement, c'est ainsi que cela se passe.

Dans le cas d'espèce, Nestlé Waters est allé voir le cabinet du ministre de l'économie, lequel a transmis à la DGCCRF, laquelle a saisi le cabinet du ministre de la santé, lequel a transmis à la DGS. Quand on nous demande conseil sur ce dossier, nous sommes au quatrième ou au cinquième rang, avec l'idée que ce dossier ne relève pas de la santé publique - ce n'est pas à moi d'en juger, je ne suis pas un scientifique, on me dit en première analyse que cela ne relève pas du sanitaire, ce n'est donc pas dans notre champ et c'est à d'autres agents, qui ont plus d'éléments que nous, de faire un signalement s'il y a lieu.

Ce point est décisif dans le malentendu d'hier avec Thomas Breton : nous n'avons pas dit que ce n'était pas à nous de faire un signalement et advienne que pourra. Je le répète, je pense que c'est au coeur de vos travaux : nous sommes alors saisis d'un sujet de droit de la consommation, Bercy a été saisi par Nestlé, des procédures pénales sont en cours sur un dossier connexe - c'est donc plutôt à cette administration de faire un signalement. Je dis bien : plutôt à elle de faire. Pourquoi je dis « plutôt » ? Parce que si j'avais eu, et je suis sûr que Thomas Breton aurait fait pareil, sauf que la configuration ne s'est pas présentée, si nous avions eu des indications selon lesquelles, pour des raisons qui leur auraient appartenu, le cabinet du ministre de l'économie ou la DGCCRF n'auraient pas voulu faire ce signalement, nous n'aurions alors absolument pas pu nous abstenir de le faire. Il fallait qu'il n'y ait pas de « bouchon » vers le parquet, il revenait à l'administration la plus proche du dossier de faire le signalement. Encore une fois, lorsque nous sommes saisis, nous sommes en « queue de comète » - le sujet ne relève pas de la santé publique, nous le savons encore mieux aujourd'hui puisque nous disposons de pièces supplémentaires établissant que ce n'est vraiment pas un sujet de santé publique.

Est-ce que je referais la même chose aujourd'hui ? A question claire, réponse claire : oui, tout à fait. Ce n'est pas à vous de faire un signalement quand vous êtes au cinquième ou sixième niveau de connaissance de la chose, que ce n'est pas votre champ sectoriel et que d'autres agents publics sont en charge du dossier : vous n'êtes pas là pour les court-circuiter, pour leur passer devant. La bonne chose à faire, je vous rejoins, c'est bien sûr d'aller parler à Bercy, c'est tout à fait évident.

Hier, vous avez demandé à Thomas Breton quels échanges j'ai pu avoir avec Bercy, et vous me posez la question en creux. Il y a deux situations dans une direction des affaires juridiques : celle où vous êtes en charge du dossier, vous faites alors du contentieux administratif ; celle où on vous consulte, on vous pose des questions, mais ce n'est pas vous qui êtes en lien avec les opérateurs ni avec les administrations parties prenantes. Dans le cas d'espèce, nous étions plutôt dans la deuxième partie, nous devions répondre aux questions qui nous étaient posées, mais on ne nous a jamais dit de prendre l'attache par exemple de nos collègues juristes de Bercy - nous l'aurions fait si on nous l'avait demandé, mais ce n'était pas du tout ça, notre office. Nous étions saisis la veille d'une réunion avec Bercy, nous avons conseillé, sur le recours à l'article 40, d'en parler à nos collègues du ministère de l'économie en précisant que le signalement relevait plutôt d'eux, c'était intuitif, eu égard aux informations dont nous disposions. Cette façon de faire est tout à fait régulière au regard de l'article 40, conforme aux pratiques administratives telles que j'ai pu les voir comme juriste dans l'administration depuis 25 ans - et si c'était à refaire, je le dis aujourd'hui à la lumière de pièces complémentaires que j'évoquerai, mais que vous avez déjà, oui, je le referais.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Je vais tâcher de suivre votre doctrine de l'article 40, qui me semble s'éloigner beaucoup de la lettre, mais pour voir où elle mène. Le directeur général de la santé vous interroge sur le fait de savoir s'il doit, ou pas, faire un signalement au titre de l'article 40 ; vous lui répondez que la réponse n'est pas évidente. Si j'étais à sa place, j'aimerais que mon directeur des affaires juridiques m'aiguille un peu mieux ; vous nous dites aujourd'hui que cette réponse ne veut pas dire non, mais qu'elle signifie que ce signalement n'est pas évident : si j'étais Jérôme Salomon, je me dirais que je serais finalement peu conseillé en la matière, qu'on ne me dit rien de définitif...

Vous dites, ensuite, qu'il vous reviendrait évidemment de faire un signalement si l'administration en charge ne le faisait pas, mais que c'est bien à elle de le faire puisqu'elle est en charge et pas vous - pour éviter un encombrement du parquet, c'est ce qu'on peut appeler votre « théorie du bouchon ». Cependant, vous ne vérifiez pas si vos collègues de Bercy ont fait ce signalement, vous ne les contactez pas pour savoir si une procédure est en cours - ceci alors que votre direction des affaires juridiques est en charge, ultimement, du respect de la loi. Si vous l'aviez vérifié, votre « théorie du bouchon » s'appliquerait, mais ce n'est pas le cas ici, puisque, pendant quatre ans, il n'y a pas eu de signalement : vous en êtes d'accord ? Pourquoi n'avez-vous pas vérifié ?

M. Charles Touboul Moracchini. - Monsieur le rapporteur, vous avez fait des compliments à la direction des affaires juridiques dans d'autres auditions, vous avez relevé qu'elle avait répondu dans la journée et vous avez dit que vous trouviez cela admirable. C'est exactement ce qui s'est passé : nous avons répondu dans la journée sur un sujet compliqué, c'est un beau service rendu à la DGS et Jérôme Salomon m'a chaleureusement remercié par mail pour les éléments que je lui ai envoyés. Il n'a donc pas eu la même appréciation que vous, Monsieur le rapporteur, de la qualité de la réponse qui lui avait été adressée.

Ensuite, j'ai déjà dit pourquoi nous ne sommes pas allés voir la DGCCRF : personne ne nous l'a demandé. On nous a demandé un avis juridique préalable à une réunion où nous n'étions pas et qui se tenait le lendemain ; vous avez parlé de réunion interministérielle, mais ce n'était pas le cas au sens formel, la réunion n'était pas convoquée à Matignon par le Secrétariat général du Gouvernement, je crois que c'était simplement une réunion entre les cabinets des ministres de l'économie et de la santé. La DAJ donne alors des éléments pour la discussion, mais nous n'avons pas à tenir la main de nos collègues, sauf si on nous le demande, pour vérifier que tout a bien été fait. Dans le courriel, nous expliquons le cadre, nous essayons de le contextualiser - nous venons en support, il y a une part de subjectivité, c'est aussi l'honneur de la DAJ et j'ai toujours procédé comme ça : une bonne direction des affaires juridiques ne se contente pas de dire le droit, elle n'est pas un juge, le conseil juridique ne dit pas « possible » ou « impossible » comme le faisaient les directions des affaires juridiques d'avant, qui ne se « mouillaient » pas, elles se prononcent aussi sur une part d'opportunité - c'est ce qu'on a fait dans le cas d'espèce en disant que le signalement n'est « pas évident ». Je continue de le penser puisque, comme on le verra ensuite avec la convention juridique, la fin de l'histoire allait montrer que nous avions raison.

M. Laurent Burgoa, président. - Nous parlons la même langue, mais j'avoue que, depuis hier, j'ai du mal à comprendre le sens des mots que vous utilisez dans votre courriel du 29 juillet à 8 h 15. Vous dites que le recours à l'article 40 est « possible, mais pas absolument évident dans ce contexte particulier » - pourquoi « pas absolument évident » et quel « contexte particulier » ?

M. Charles Touboul Moracchini. - Je vais reprendre point par point. Le recours à l'article 40 est « possible », cela veut dire qu'on peut le déclencher juridiquement, mon courriel précise aussi que c'est le cas même en l'absence de « compétence », c'est-à-dire même hors notre secteur particulier - comme Monsieur le rapporteur l'a rappelé, l'article 40 est de portée générale, chacun peut y recourir et le faire hors de son champ sectoriel, cela ne pose pas de problème ; l'article 40 indique même que tout agent public doit le faire, y compris quand il n'est pas le mieux placé. Il y a des configurations où, même si vous n'êtes pas du secteur, c'est à vous de signaler, et c'est très bien ainsi. Ensuite, pourquoi n'était-ce « pas évident » ?

M. Laurent Burgoa, président. - Vous écrivez : « pas absolument évident »...

M. Charles Touboul Moracchini. - Oui, j'ajoute l'adverbe à mon explication. Le recours n'a rien d'évident parce que le sujet ne relève pas de la santé, ce n'est pas un sujet que la DGS a découvert elle-même. L'information vient de l'opérateur, il est venu se dénoncer dans les conditions que vous connaissez mieux que moi, il est venu dire à l'administration : « Voilà, en toute transparence, ce que je fais - et c'est probablement irrégulier », et il le dit à l'administration qui est en charge des règles qu'il pense enfreindre. La seule qualification pénale qui est en jeu concerne les droits de la consommation - l'opérateur est probablement bien conseillé sur le plan juridique, puisqu'il s'adresse au ministère chargé de suivre ces règles. Avec les informations dont je dispose, je comprends que la DGCCRF suit le dossier, qu'elle en a les éléments, et qu'elle a une affaire pénale en cours avec cet opérateur dans une affaire connexe, en plus d'être l'administration qui est compétente sur la matière considérée.

Ce sont ces éléments qui me font écrire que le signalement par la DGS au titre de l'article 40 n'est pas « absolument évident dans ce contexte ». J'ai découvert par la suite, avec les pièces connues ultérieurement, que j'étais encore loin du compte - c'était encore moins évident que ce que je ne l'avais imaginé : en réalité, ce n'était pas à nous de le faire. Cela ne veut pas dire qu'il ne fallait surtout pas le faire, je n'ai jamais dit ni écrit qu'il ne fallait pas le faire. Pardon de le dire crûment, mais en réponse à la DGS qui me demande ce qu'elle doit faire - c'est un réflexe habituel dans les administrations, après la révélation de faits ennuyeux et potentiellement graves, de se « couvrir » en recourant à l'article 40 - je lui réponds qu'elle n'a pas d'obligation à le faire, parce qu'elle n'est vraiment pas en première ligne sur ce dossier, et la suite l'a confirmé.

M. Laurent Burgoa, président. - N'aurait-il pas été plus clair d'expliciter dans votre courriel ce que vous nous dites aujourd'hui : le recours à l'article 40 est possible, mais la compétence désigne plutôt la DGCCRF pour y procéder ?

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Vous dites avoir dû intervenir dans un délai raccourci, nous l'entendons. Mais le courriel à l'ARS Grand Est vient neuf mois après celui à Jérôme Salomon, vous avez eu le temps de décrocher pour vérifier si l'article 40 avait été enclenché - je pense que c'était possible en un jour, alors a fortiori en neuf mois...

Effectivement, le jeudi 28 juillet 2022, à 14h57, Virginie Cayré, directrice générale de l'ARS Grand Est, vous écrit que « le cabinet lui ayant donné son feu vert, ma DAJ, Madame Monteiro, a pris l'attache du Procureur d'Épinal et nous aurons une réunion avec lui début septembre. D'ici là, nous lui transmettons les premiers éléments pour que nous puissions déterminer la meilleure qualification des faits. »

Dans votre réponse du 29 juillet à 8 h 15 à laquelle le président s'est référé, vous écrivez : « En droit, un signalement doit être transmis par toute autorité qui a connaissance d'un délit. Il n'existe donc pas de compétence pour réaliser la transmission d'un article 40 » - vous rappelez à raison la compétence générale. Cependant, vous écrivez ensuite cette phrase que Thomas Breton, votre sous-directeur de l'époque, dit qu'elle ne figurait pas dans l'analyse qu'il vous avait transmise : « En opportunité toutefois et alors que l'abstention à faire le signalement n'est pas vraiment susceptible de donner lieu à poursuites (...) » : nous lisons cela comme une forme de dissuasion à utiliser l'article 40, que répondez-vous ?

Toujours dans ce courriel, vous évoquez une question économique, alors que vous nous dites aujourd'hui vous être cantonné à la dimension sanitaire - il y a cette phrase : « Le risque évoqué par l'ARS d'instrumentalisation pour effectuer une restructuration du site et des équipes qui y travaillent n'est pas négligeable ».

Dans ce courriel, vous écrivez donc à la directrice de l'ARS Grand Est que si elle ne recourt pas à l'article 40, elle n'aura pas de difficulté, et vous lui écrivez aussi, quittant le domaine sanitaire auquel vous nous dites que vous réserviez vos jugements, qu'en opportunité, il y a une question de restructuration du site. Pourquoi ?

M. Charles Touboul Moracchini. - J'hésite à dire ce que je vais dire. Sur la méthode, nous ne parlons pas ici d'un dossier de 300 pages, mais de trois : vous n'avez que trois pages devant vous. Les questions que vous me posez portent sur des segments de phrase de quatre ou cinq mots, détachés de l'analyse. Dans le courriel que vous citez, l'expression « pas absolument évident dans le contexte particulier » se trouve dans les trois lignes de courtoisie que je mets en tête de l'analyse qui suit, où j'explique ce que je vous ai expliqué, et d'abord la compétence de la DGCCRF. Je veux bien répondre à toutes vos questions, je suis à votre entière disposition et je comprends très bien votre objectif de clarifier les choses, mais j'ai vu que cela n'a pas été facile hier pour Thomas Breton et je suis un peu surpris de la manière dont, parfois, les questions se présentent - je le dis très respectueusement...

M. Laurent Burgoa, président. - Je suis à mon tour surpris de vos propos, Monsieur le directeur. Vous remettez en cause le travail de contrôle parlementaire, qui est nécessaire. Faites attention à vos propos. Un travail important est effectué, notamment par nos administrateurs. Le rapporteur a également toute latitude dans son travail de contrôle parlementaire.

M. Charles Touboul Moracchini. - Je respecte pleinement vos travaux, Monsieur le Président, je me permettais juste cette remarque parce que la question qui m'est posée est revenue hier à plusieurs reprises, elle revient encore aujourd'hui...

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Elle est cruciale, comprenez-le !

M. Charles Touboul Moracchini. - ... alors que la réponse se trouve à la trentième ligne, après le membre de phrase que vous citez, Monsieur le Président. J'ai pris la peine de distinguer le droit et l'opportunité. Le droit, c'est ce que la DAJ dit avec autorité ; l'opportunité, c'est l'aide à la décision qu'elle apporte, il ne s'agit alors que d'opportunité - chacun peut se positionner en opportunité.

Je vous cite mon courriel : « En opportunité toutefois et alors que l'abstention à faire le signalement n'est pas vraiment susceptible de donner lieu à poursuites, on peut hésiter sur un tel signalement. En effet d'une part, les incriminations constatées ne relèvent pas de la sphère la plus naturelle d'intervention de l'ARS et, d'autre part, le risque évoqué par l'ARS d'instrumentalisation pour effectuer une restructuration du site et des équipes qui y travaillent n'est pas négligeable. »

Deux options sont envisageables dans le contexte d'alors. Première option : poursuivre la démarche engagée officieusement à ce stade par l'ARS, jusqu'à un signalement officiel ; j'indique à l'ARS qu'elle peut poursuivre et qu'il n'y a aucun problème à le faire. Deuxième option : s'en tenir à ce signalement officieux et inviter le parquet, s'il le souhaite, à se rapprocher de l'administration de la consommation, qui est peut-être mieux à même d'apprécier l'application de cette législation. Mon courriel n'est donc pas énigmatique, comme pourrait le laisser croire la seule mention des expressions que vous en citez, il présente les options en présence : soit un signalement par l'ARS, soit par la DGCCRF - les deux chemins sont possibles, ce qui compte, c'est d'y parvenir.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - C'est surprenant.

M. Charles Touboul Moracchini. - Non, ce n'est pas du tout surprenant. Je comprends que cela vous ait peut-être surpris, Monsieur le rapporteur, en faisant le lien avec ce que j'indiquais sur l'article 40. Cet article donne mandat, en quelque sorte, à tout agent public ayant connaissance d'un délit d'en donner l'information au parquet. La pratique n'est évidemment pas celle-là : il y a une logique de proximité, c'est de pur bon sens. Il est préférable de saisir quand l'information vous arrive directement, ou bien quand elle se trouve dans votre champ de compétence - vous êtes alors la bonne personne pour le faire, ou bien les agents publics passeraient beaucoup de temps dans les parquets...

Cependant, en tant que directeur des affaires juridiques, je suis garant ultime de l'application du droit et je vais reprendre une expression que vous avez utilisée hier lors de l'audition de Thomas Breton, Monsieur le rapporteur, je la partage : une DAJ, c'est ceinture et bretelles. Effectivement, je suis là pour sécuriser les interlocuteurs qui m'interrogent. C'est pourquoi je me suis posé la question, parce que je connais bien l'article 40 comme praticien depuis 20 ans, j'ai quand même un doute et je pose la question à mes équipes : est-on sûr que, surtout si l'affaire prenait de l'ampleur, le fait de ne pas signaler au titre de l'article 40 ne mettrait pas en risque le décideur, en l'occurrence la directrice de l'ARS Grand Est ? Ce dont je me souviens, c'est que j'avais en tête une analogie, peut-être fausse, avec le service de renseignement financier Tracfin, un mécanisme où l'absence de signalement fait courir le risque de la complicité. On me répond alors que non, et que la complicité, c'est vraiment dans des cas extrêmes et qu'en l'espèce, notre commanditaire n'encourt pas ce risque. Dès lors, nous l'écrivons dans un français dont je sais qu'il est perfectible, Monsieur le Président, en précisant que l'abstention à faire le signalement n'est pas suffisante pour donner lieu à poursuite. Cela indique que vous avez une marge d'appréciation et que si vous ne l'utilisez pas, en tant qu'ARS, vous ne vous exposez pas à des poursuites. Je suis dans mon rôle de DAJ en l'écrivant, ce n'est pas du tout une façon de dissuader l'ARS de faire un signalement - et j'ai été rassuré d'entendre Virginie Cayré vous dire, en audition, qu'elle n'avait été dissuadée par personne, elle a bien dit « personne », de faire son article 40, vous lui aviez posé directement la question. Je ne lui ai pas reparlé depuis deux ans et j'ai été rassuré de constater qu'elle n'avait pas malencontreusement interprété mes mots, qu'elle n'y avait pas lu une façon de la dissuader - mais qu'elle y avait vu une marge d'appréciation qu'il lui appartenait d'utiliser, en conscience, sans qu'un risque pénal ne pèse sur elle.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Pardon, mais le fait qu'il y ait, ou pas, un risque de poursuite, ne donne pas de marge d'appréciation, car l'article 40 pose une obligation de signalement.

Je reviens sur l'explication par votre « théorie du bouchon » : neuf mois s'écoulent entre vos deux courriels, prenez-vous contact avec votre homologue de Bercy dans ce délai, ou bien ne réagissez-vous qu'une fois saisi par l'ARS ? Et alors, pourquoi vous montrer si précautionneux, et avancer l'argument économique ? N'aurait-il pas été plus simple, et plus sûr même pour vos interlocuteurs, de vérifier auprès de Bercy qu'un signalement était en cours - pourquoi ne pas faire cette simple vérification ? C'est difficile à comprendre...

M. Charles Touboul Moracchini. - Je ne saurais vous répondre sur cet argument du « risque d'instrumentalisation pour effectuer une restructuration du site et des équipes qui y travaillent », parce que je n'avais pas d'information sur ce point mentionné par l'ARS, je me contentais d'écrire que l'ARS paraissait embarrassée et je l'indique - je vous prie d'en prendre note - dans les paragraphes relatifs à l'opportunité, où j'indique qu'il y a une marge d'appréciation. Et si c'était à refaire aujourd'hui, j'indiquerais encore qu'il y a une marge d'appréciation.

L'article 40 est écrit comme il est écrit, mais il y a son usage, sa pratique, j'aimerais vous en donner une vue concrète, pour que vous sachiez comment les choses se passent - aussi bien dans ma direction, qu'à l'ARS Grand Est ou qu'à l'Igas, nous avons à peu près tous réagi de la même façon. Combien d'agents publics étaient informés de ce dossier ? Une cinquantaine ? Une soixantaine ? Pensez-vous qu'ils devaient tous, sous peine de poursuites pénales, se rendre chez le procureur pour faire un signalement ?

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Au moins le premier qui constate que le signalement n'a pas été fait - pour reprendre votre « théorie du bouchon ».

M. Charles Touboul Moracchini. - Comment le savoir ?

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - C'est la question que l'on vous pose, qui est aussi celle de la responsabilité.

M. Charles Touboul Moracchini. - Attention, sauf dans les cas où la DAJ fait du contentieux, où elle réunit les informations pour rédiger des mémoires qu'elle envoie au juge, et qu'elle va donc chercher de l'information, la DAJ n'intervient qu'en consultation, comme un cabinet d'avocats ; nous sommes alors, soit en consultation simple, nous pouvons même accompagner des administrations lors de réunions, notre présence juridique rassure, soit nous sommes en copilotage, comme cela a été le cas pour toute la production normative de la crise sanitaire, une période où nous avions beaucoup travaillé avec vous. Dans le cas dont nous parlons aujourd'hui, nous ne sommes pas du tout copilotes, je comprends alors que les cabinets des ministres de la santé et de l'économie sont associés, avec les services opérationnels que sont la DGS et la DGCCRF - et à aucun moment je ne suis en relation avec mon homologue de Bercy, la DAJ du ministère de l'économie et des finances, que je connais bien pour y avoir commencé ma carrière. Je sais que la DAJ de Bercy travaille le plus souvent en position de conseil, plutôt qu'en opérationnel - et je pense que la DGCCRF ne l'avait même pas interrogée, mais je m'avance certainement trop en le disant, car je n'ai aucun élément d'information à ce sujet. La DAJ de Bercy n'est donc pas dans le paysage à ce moment-là, et ce n'est pas à moi d'aller chercher une direction opérationnelle, la DGCCRF, pour lui demander si elle fait bien son travail.

Vous savez, il y a une hiérarchie dans l'administration, informelle, mais très puissante, c'est presque une société de castes, avec au sommet les directions métiers, qui parlent entre elles, et en dessous les directions de support. J'étais très fier d'être DAJ, mais je n'étais qu'un directeur de services supports et donc je n'allais pas court-circuiter la direction générale de la santé, sauf si elle me le demandait, ou bien l'ARS, pour aller prendre langue avec un agent d'un autre ministère, d'autant qu'en l'espèce, les échanges se déroulaient au niveau cabinet. Je n'ai jamais été avare de coups de téléphone, je suis très à l'aise avec Bercy puisque ça a été ma « maison », mais à aucun moment la question ne s'est posée d'aller parler à la DGCCRF pour savoir si c'était à nous de faire le signalement, le dossier était déjà dans les circuits ministériels, il avait de l'antériorité, et il était évidemment assez politique - je mesure bien que Nestlé, c'est important, même si je ne suis pas spécialiste.

Vous m'interrogez sur l'expression que j'utilise dans le courriel, du « feu vert » donné par le cabinet santé à l'ARS Grand Est pour faire le signalement. Effectivement, l'information est remontée au cabinet, et nous en étions consultés la veille, comme vous le savez. Dans ce contexte, ce n'était pas à moi d'appeler la DGCCRF pour savoir si elle avait signalé, sauf si on me l'avait demandé, je l'aurais alors fait très volontiers. Nous n'étions pas du tout en charge de ce dossier et, aujourd'hui encore, je ne changerais rien à l'avis que j'ai rendu alors.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Jérôme Salomon va assister à une réunion interministérielle au niveau des cabinets, pourquoi ne lui conseillez-vous pas de vérifier qu'un signalement est en cours à l'initiative de Bercy ? Cela aurait été tout à fait conforme à votre « théorie du bouchon », et c'était bien plus simple, clair, précis...

M. Charles Touboul Moracchini. - Je vous l'ai dit, la DAJ n'est généralement pas informée des suites données à ses avis...

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Ce n'est pas le sujet. Ma question, c'est plutôt : je suis Jérôme Salomon et je vais demain matin dans une réunion à Bercy, j'ai besoin de me positionner - pourquoi ne me proposez-vous pas d'interroger mon homologue pour savoir si un signalement est en cours, en me précisant que si c'est le cas, je n'aurais alors pas à le faire, en application de votre « théorie du bouchon », oui, pourquoi ?

M. Charles Touboul Moracchini. - Je lui indique que son alter ego, le DGCCRF, est déjà en charge du dossier. Jérôme Salomon est une personnalité et il a suffisamment d'expérience pour savoir ce qu'il doit faire...

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Sa question portait tout de même sur l'article 40...

M. Charles Touboul Moracchini. - Et ma réponse lui a donné entière satisfaction, il m'en a chaleureusement remercié. Il était parfaitement informé, je n'avais pas à lui rappeler qu'il pouvait demander ce qu'il en était à son homologue de Bercy. Je rappelle, aussi, que nous étions en fin de crise sanitaire, nous étions très occupés et, si ce dossier a toute son importance, mon rôle n'était pas d'appeler Jérôme Salomon pour lui demander ce qu'il s'était dit à la réunion avec les cabinets ministériels...

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Ce n'est pas le sens de ma question. Ce que je vous demande porte sur l'avis que vous lui donnez avant la réunion avec les cabinets ministériels : pourquoi ne lui conseillez-vous pas de demander à ses interlocuteurs de Bercy s'ils ont fait, ou pas, un signalement - pour lui dire éventuellement qu'il aurait à le faire ? C'aurait été l'application exacte de ce que vous nous dites aujourd'hui comme étant la pratique de l'article 40, selon votre « théorie du bouchon » : pourquoi ?

M. Charles Touboul Moracchini. - Dans mon courriel, j'indique à Jérôme Salomon que l'article 40 peut se justifier en droit, et qu'il y a des agents publics beaucoup plus en charge que nous ; je pense que cela le rassure, car il comprend qu'il n'est pas en première ligne. Honnêtement, qui pouvait imaginer que nos collègues de Bercy n'avaient pas recouru à l'article 40 ? Je ne veux pas charger les autres, mais je ne comprends pas - je n'ai pas écouté l'audition de la DGCCRF, je suis sûr qu'elle avait de très bonnes raisons à agir comme elle l'a fait, mais je ne les connais pas et mon intuition va plutôt dans le sens contraire. Mes souvenirs peuvent manquer de précision, mais la lecture des courriels me rappelle que nous avions alors tous l'idée qu'un dialogue allait se nouer. La DAJ était saisie la veille de la réunion que nous pensions de dialogue, elle s'est ensuite déroulée et, vous savez ce qu'il en est pour avoir travaillé avec une direction des affaires juridiques, Monsieur le rapporteur, une DAJ est un service support qu'on vient voir lorsqu'il y a une difficulté, souvent urgente, on lui demande de se prononcer très vite - mais on ne l'informe que très rarement des suites des événements, cela m'est arrivé cent fois : c'est frustrant, mais c'est ainsi. Nous n'avons pas de service après-vente, qui nous donnerait une sorte de droit de suite sur le comportement de la direction métiers. Dans le cas d'espèce, l'avis que nous avions donné paraissait suffire, il a été jugé satisfaisant, nous sommes passés ensuite à une autre séquence - celle de l'enquête et du rapport de l'Igas, la DAJ y a participé et j'en suis content, ce rapport a apporté beaucoup à vos travaux, donc au public, il pose des questions d'intérêt général très utiles, je m'enorgueillis que cette voie aussi ait été exploitée.

M. Hervé Gillé. - Vous dites que ce dossier ne relevait « probablement pas du risque sanitaire », l'adverbe « probablement » est problématique : vous ne pouvez pas exclure le risque sanitaire parce qu'on ne vous communique pas des éléments objectifs, mais vous en restez à une appréciation subjective - et c'est donc sans certitude de risque sanitaire, que vous dites qu'il n'y en a « probablement pas », alors qu'en réalité, cette absence de certitude de risque sanitaire justifiait un recours précoce à l'article 40.

Ensuite, entre octobre 2021 et juillet 2022, il ne s'est rien passé. Vous justifiez aujourd'hui toutes vos positions, et vous nous dites même que l'évolution des choses vous a donné raison. Or, nous savons maintenant mieux les enjeux sanitaires, mais aussi le manque de transparence, l'inquiétude des consommateurs et de l'ensemble des parties prenantes : dans ces conditions, est-ce bien normal qu'entre octobre 2021 et juillet 2022, il ne se passe rien ? Vous le dites et vous en prenez la responsabilité.

Enfin, ce que vous démontrez avec brio, c'est l'incapacité des administrations à travailler ensemble, en interministériel : chacune attend l'autre. Le dossier Nestlé Waters n'était pourtant pas une paille, il sort du lot, mais rien ne paraît changer dans les habitudes des administrations, chacune reste dans son couloir en attendant que l'autre agisse - et c'est seulement le rapport de l'Igas qui a apporté de l'information, encore a-t-il été commandé bien tardivement.

M. Charles Touboul Moracchini. - Il ne s'est pas rien passé entre octobre 2021 et juillet 2022, il s'est même passé quelque chose d'essentiel : l'enquête de l'Igas. Et ces travaux de l'Igas, je vous ai dit que je m'en enorgueillissais, parce que quand la DGS m'interroge sur le recours à l'article 40, en plus de lui dire qu'un signalement est possible, j'écris qu'une mission de l'Igas serait utile - l'adverbe « probablement » vous pose problème, mais c'est précisément parce que nous n'avons pas de certitude sur le risque sanitaire, que nous indiquons ce recours à l'Igas pour avoir les idées claires...

M. Hervé Gillé. - Et donc, pendant ce temps, on ne fait rien, quoique le risque sanitaire soit éventuel - pendant tous ces mois ?

M. Charles Touboul Moracchini. - On ne fait pas rien, puisque l'Igas mène ses travaux, dans des délais qui me semblent raisonnables, pour autant que je puisse en juger.

M. Hervé Gillé. - Vous n'avez pas de certitude sur le risque sanitaire, donc il existe, et vous le laissez courir pendant des mois, au motif que l'Igas a été dépêchée pour voir ce qu'il en est : votre réponse n'est pas correcte, elle ne peut nous satisfaire.

M. Charles Touboul Moracchini. - Qui mieux que l'Igas pouvait s'assurer de ce risque ? Pensez-vous que le parquet d'Épinal aurait pu le faire ?

M. Hervé Gillé. - Cela s'appelle le principe de précaution.

M. Charles Touboul Moracchini. - Attention, il n'a rien à voir avec le droit pénal : ce n'est pas au pénal qu'on prend des mesures conservatoires pour interrompre les traitements, ce n'est pas le pénal qui, en l'espèce, protège les Français.

M. Hervé Gillé. -  Il peut le faire.

M. Charles Touboul Moracchini. - Non, le droit pénal sanctionne, mais les mesures conservatoires dont vous parlez relèvent de l'administration. Je reprends le déroulement des choses. Dans ce dossier, nous n'avions pas d'éléments de suspicion d'un problème sanitaire, la DGS l'a confirmé ; tout indiquait que nous étions sur un problème de droit de la consommation, un problème de transparence. Je suis bien d'accord avec vous sur l'importance de la transparence avec les consommateurs, mais on parle alors du droit de la consommation. Comme le risque sanitaire zéro n'existe pas, nous indiquons aussi le recours à l'Igas, je vous en ai parlé. Mais pour ce qui est des mesures conservatoires, certaines ont été prises, vous les connaissez mieux que moi ; de mon côté, je n'ai pas du tout été sollicité sur leur mise en oeuvre, j'ai indiqué dès l'amont qu'elles étaient possibles, je comprends qu'elles ont été mises en oeuvre, que les préfets, conseillés par les ARS, ont pris toutes les mesures conservatoires pour protéger - au cas où - les Français. Ces mesures conservatoires ne dépendent pas du parquet - le pénal intervient le moment venu, quand il s'agit, éventuellement, d'aller punir Nestlé pour des actes et comportements répréhensibles ; mais pour ce qui est de protéger les Français contre le risque encouru, c'est au préfet et à l'ARS de prendre les mesures conservatoires - la DAJ l'a indiqué dès l'amont, puis n'a pas été sollicitée sur cet aspect des choses par la suite.

Une fois l'Igas saisie, elle travaille en lien avec les ARS et c'est d'ailleurs ce travail qui va faire recourir à l'article 40. C'est un classique, que j'ai croisé dans mes fonctions : il y a des cas où l'on se pose la question d'un signalement, où les choses ne sont pas bien établies, y compris dans notre champ de compétence, et où, plutôt que de signaler « à l'aveugle », on recourt à l'Igas pour établir les choses, une investigation qui sera utile en cas de poursuites pénales. Mais ne pensez pas, Monsieur le sénateur, que le signalement au procureur soit un « coupe-circuit » : il permet d'informer le pénal, de se « couvrir », de faire qu'il y ait éventuellement une punition, mais cela n'arrête pas les faits - arrêter les faits, cela relève de la police administrative, pas du pénal.

Mme Audrey Linkenheld. - Je comprends à votre propos que dans la gestion du risque, il y a une répartition entre votre DAJ, qui, comme direction support, considère qu'elle gère le risque juridique, et la DGS qui, comme direction métiers, gère le risque sanitaire - mais qu'à aucun moment, vous ne considériez que votre matière même, la santé publique, change quelque chose à cette séparation, et cela est difficile à entendre. Quand vous dites que Nestlé a eu le bon réflexe de s'adresser à Bercy, parce que sa fraude n'aurait concerné que le droit de la consommation, en tant que parlementaire, en tant que citoyenne, je me dis que l'entreprise l'a fait exprès, car les risques économiques n'ont pas les mêmes conséquences et ne font pas l'objet de la même analyse que les risques sanitaires - et le principe de précaution consiste à s'assurer qu'on ne minimise pas le risque sanitaire au nom d'un principe économique. C'est la base de nos questions sur cette affaire, où se croisent l'économique, l'environnemental et le sanitaire, et nous sommes là au fondement du principe de précaution.

Je comprends votre raisonnement, mais ce qui m'interpelle, c'est qu'en tant que DAJ, vous ne vous posiez pas cette question : pourquoi Nestlé s'est-il adressé à Bercy plutôt qu'au ministère de la santé, pourquoi cette affaire se passe chez eux, et pas chez nous ? J'entends ce que vous nous dites avec la « théorie du bouchon », ou encore la distinction entre pénal et police administrative, mais le fond de ma question demeure : pourquoi une telle séparation entre ces directions métiers et support, alors qu'on parle de santé publique ?

M. Charles Touboul Moracchini. - Est-ce que j'ai été un DAJ « désincarné » ? Non, en plus j'étais en fin de mandat, très imprégné de cette expérience professionnelle, nous venions de vivre très intensément la crise sanitaire : la santé publique nous habitait tous au ministère, le jour, la nuit, les week-ends, et même le jour de Noël - nous avons tous « mouillé la chemise » pour protéger la santé des Français, au-delà des questions strictement juridiques.

La question que vous posez est celle des mesures conservatoires. Nous avons dit, dès l'amont, que ces mesures ne posaient pas de difficulté juridique. Mais ces mesures ne relèvent pas du pénal, et le principe de précaution ne conduit pas non plus au pénal, ces matières sont étanches les unes aux autres.

La suite de l'histoire a conforté l'avis de la DGS sur le risque sanitaire. Le procureur, une fois saisi, n'a pas entendu poursuivre, il a choisi une alternative aux poursuites, en préférant la voie d'une convention judiciaire d'intérêt public en matière environnementale (CJIPE) qui, comme son nom l'indique, est judiciaire, et non pénale.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Qu'en déduisez-vous ?

M. Charles Touboul Moracchini. - Que le parquet a estimé qu'il n'y avait pas matière à poursuivre et qu'il a préféré une transaction, laquelle a éteint les poursuites et n'est pas une reconnaissance de responsabilité. Attention, d'une manière plus large, nous ne sommes pas dans « le pénal, ou rien » : il y a des questions très importantes qui se traitent sans passer par la case pénale. C'est d'une certaine façon ce qu'on a fait en suggérant le recours à l'Igas pour établir les choses, ce qui ne ferme pas la porte à un signalement, qui sera alors beaucoup plus documenté. Si l'article 40 a pu être fait de manière pertinente, c'est parce qu'il y a eu le rapport de l'Igas, qui s'est appuyé sur les données des ARS. L'ARS Grand Est a fait les constats par elle-même et c'est forte de ces constats - qui valaient beaucoup plus que les informations venues de Bercy, dont nous disposions - que Virginie Cayré a estimé que c'était de sa responsabilité de faire un signalement au procureur, quand bien même la matière paraissait relever du droit de la consommation. Et nous, à la DAJ, nous lui avons dit qu'il n'y avait pas de difficulté à ce qu'elle le fasse. Elle a fait un signalement, puis cela s'est terminé par du non-pénal : le procureur d'Épinal a décidé de faire une transaction. La CJIPE est une alternative aux poursuites, le code pénal précise qu'elle ne vaut ni reconnaissance de culpabilité, ni, a fortiori, condamnation - et l'amende est d'intérêt public, ce n'est pas une condamnation pénale. Le pénal n'a donc pas abouti dans cette affaire, je crois utile de le souligner.

Je constate, pour le déplorer, qu'on met en doute les appréciations de la direction des affaires juridiques., alors que ce n'était pas à elle de dire si le risque était sanitaire, ou pas. La DAJ se prononce sur les éléments qu'on lui communique, et le dossier d'espèce n'indiquait pas de risque sanitaire. L'Igas enquête ensuite, ainsi que le service national d'enquête de la DGCCRF : leurs travaux concluent qu'il n'y a pas le début d'un problème sanitaire. Je cite la CJIPE, signée par le procureur : « Il est établi qu'à aucun moment, les irrégularités constatées n'ont eu pour conséquence de faire peser un risque sanitaire sur les populations et les consommateurs. » C'est décisif, je ne suis pas un spécialiste de l'eau minérale, je n'avais pas à m'interroger sur l'altération de la minéralité des eaux, un sujet qui entre dans votre commission d'enquête - et ce que dit cette CJIPE, c'est que le risque sanitaire n'est pas établi : « Aucune conséquence sur la santé publique n'a été relevée », et j'imagine que si cela avait été le cas, le procureur aurait poursuivi, plutôt que de signer une convention.

Un dernier mot pour vous dire que je ne me serais pas exprimé de la même façon si je n'avais pas vu l'audition de mon collaborateur hier, où j'ai eu le sentiment qu'on mettait en doute un certain nombre de qualités professionnelles de mes équipes, de ma direction et peut-être de moi-même. On nous dit que nous aurions reporté sur Bercy, puis que nous n'aurions rien fait ; que fait le procureur, après avoir reçu de l'ARS Grand Est le signalement sur le fondement de l'article 40 ? Il saisit qui, pour aller au fond des choses ? Le service national d'enquête de la DGCCRF, pas le ministère de la santé. CQFD.

Mme Antoinette Guhl. - Je voudrais commenter ce que vous dites sur le risque sanitaire. Au moment où vous preniez votre décision, on n'était pas sûr qu'il n'y avait pas de risque sanitaire. Aujourd'hui, on sait qu'il n'y en avait pas, l'eau était traitée, il y avait fraude, elle était avouée, vous en étiez informé. Or, il y a eu ensuite un risque sanitaire, quand on a demandé à Nestlé d'enlever les filtres et quand on a appliqué le plan de transformation qui a été validé par la DGS et par la DGCCRF. Donc oui, l'État a fait courir un risque sanitaire aux Français dans la consommation de l'eau minérale naturelle en ne mettant pas un arrêt à la vente de cette eau.

Vous dites avoir fait votre travail en disant qu'un recours à l'article 40 était possible, c'est un peu court, car ce que nous voulons, c'est que les Français soient en sécurité dans leur consommation, grâce à notre administration et à l'information qu'on leur donne. Or dans cette affaire, les Français n'ont pas été en sécurité, il n'y avait pas de certitude contre le risque sanitaire et il y avait fraude avérée sur l'information : les ministères de la santé et de l'économie n'ont pas protégé les Français et vous, comme service juridique qui avez eu à traiter ce dossier, vous avez été défaillant.

Alors vous allez répondre pour ce qui relève de votre seule compétence, mais je suis choquée de vous entendre dire que la fin de l'histoire a montré que vous aviez raison. Pour moi, la fin de l'histoire a montré que vous avez été défaillants dans le conseil que vous avez donné, puisqu'en réalité, vous n'avez pas assuré la sécurité sanitaire des Français en laissant Nestlé Waters continuer à distribuer une eau qui n'était pas une eau minérale naturelle, mais qui était une eau polluée avec des filtres qui laissaient passer les virus. On peut certes choisir de faire confiance à l'entreprise quand elle dit que son eau ne contient pas de virus, mais quand cette entreprise fraude depuis 20 ans, je ne vois pas pourquoi lui faire confiance.

Vous avez laissé faire cette fraude. Vous avez eu le dossier entre vos mains, vous êtes un service juridique de l'État, mais vous laissez passer la possibilité d'un risque sanitaire, et un défaut de transparence.

M. Charles Touboul Moracchini. - La fin de l'histoire, c'est votre commission qui va l'écrire. Pour ce qui est de la DAJ, saisie d'une demande sur l'article 40, la fin de l'histoire, c'est plutôt la CJIPE de juillet dernier.

Sur le fond de l'affaire, nous avons dit depuis le début que la fraude relève du droit de la consommation - c'est désormais confirmé. Vous nous trouvez peu, et même pas assez allant sur la voie pénale - or, le procureur lui-même ne l'a pas empruntée une fois qu'il a été saisi. Je n'ai pas d'argument à ajouter, si ce n'est que je suis très sensible aux sujets que vous évoquez, Madame la sénatrice. Quand on est DAJ au ministère de la santé, la santé des Français, c'est capital. Je suis moi-même très consommateur d'eau minérale naturelle et cette affaire me choque, comme consommateur - j'espère que vous saurez faire des propositions utiles pour garantir la transparence de l'information.

Je n'aime pas raisonner sur de la fiction, mais je vais m'y risquer. Si j'avais eu à me prononcer sur la levée des filtres que vous évoquez, Madame la sénatrice, ce qui n'a jamais été le cas, je crois que j'aurais conseillé une évaluation préalable par l'Igas, justement pour apprécier le risque sanitaire. Mais ce que je peux vous dire avec certitude, c'est que cette question des dispositifs de protection n'a absolument rien à voir avec les saisines qui étaient les nôtres.

Mme Antoinette Guhl. - Une réunion interministérielle se tenait le lendemain de votre courriel, elle a décidé d'appliquer le plan de transformation proposé par Nestlé. Votre avis a permis que cette réunion tranche en faveur de ce plan présenté par l'entreprise.

M. Charles Touboul Moracchini. - J'ai découvert l'existence du plan de transformation en écoutant les travaux de votre commission d'enquête. Je n'ai jamais été interrogé sur un tel plan ni sur le point de savoir s'il était suffisant ou non ni s'il respectait le droit. En revanche, le procureur d'Épinal l'a examiné et il l'a estimé suffisant - je n'ai pas d'autres observations à faire que celles qui relèvent de mon intervention, qui a porté sur le recours à l'article 40 et s'est « terminée » par l'action du procureur d'Épinal, qui a examiné ce plan de transformation et qui a recouru à une convention, laquelle fixe une amende, des mesures de réparation, ainsi qu'une indemnisation des associations requérantes.

J'ai dit tout à l'heure que la DAJ était loin d'être en première ligne, j'ai découvert en lisant la CJIPE combien nous étions plus loin encore que je ne me le figurais. Cette convention montre que les parquets étaient saisis depuis bien longtemps sous l'angle de l'installation classée et de l'environnement, c'est pour cela que le parquet d'Épinal a fait masse de l'ensemble des volets de l'affaire. C'est une convention environnementale, il y avait des plaintes bien avant la première saisine de la DAJ. L'impression que ça donne, c'est que le dossier a d'abord relevé de l'environnement, avant de relever de la consommation. J'en ai été surpris, et cela confirme qu'il y avait beaucoup de gens dans l'administration qui étaient concernés par ce dossier beaucoup plus directement que nous ne l'étions.

Je comprends que ce soit désagréable à vos oreilles sur le plan politique et des politiques publiques, mais d'un point de vue strictement pénal, nous étions très loin de nos bases.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Je vais tenter une conclusion de nos échanges. D'abord, sur la question de l'article 40. Ce que je retiens, avec peut-être aussi certains de mes collègues, c'est votre « théorie du bouchon », mais aussi le fait que vous ne l'avez pas appliquée au cas d'espèce, puisque pendant les neuf mois entre votre première intervention et la seconde, vous ne vérifiez pas qu'un signalement est fait par Bercy.

Sur la question sanitaire, ensuite, j'aimerais distinguer la matérialisation d'un risque et sa gestion, parce que cela est bien dans votre métier. Les faits, c'est que le risque n'était pas matérialisé au sens où il n'était pas établi qu'une bouteille d'eau consommée était polluée ni que l'eau consommée avait entraîné des maladies. Cependant, autre chose est la gestion du risque : lorsque, le 5 octobre 2021, vous renvoyez sur l'Igas, il est aussi possible que la DGS demande à l'ARS de vérifier immédiatement ce qu'il en est, pour voir s'il y a lieu de retirer l'eau de la vente. Or, ce qui est décidé, c'est d'attendre le retrait des traitements illégaux, puis, mais beaucoup plus tard, exiger un contrôle sanitaire renforcé sur la question virologique.

Une question se pose donc sur la gestion du risque sanitaire. Je vous donne un exemple en Occitanie, pour vous faire entendre les questions que nous nous posons sur la gestion du risque. En Occitanie, il a fallu attendre des mois pour sortir de l'autocontrôle : pendant des mois, c'est Nestlé, qui avait fraudé avec des traitements illégaux et qui avait menti, c'est Nestlé qui continuait à faire son autocontrôle sans même que l'administration ne s'empare du sujet et ne contrôle par elle-même : c'est ce que nous appelons une gestion défectueuse du risque sanitaire. Vous avez posé la question : qu'auriez-vous pu faire pour faire cesser le comportement frauduleux ? La réponse est simple : le ministère aurait pu utiliser ses moyens administratifs, avec l'ARS. Or, entre le 5 octobre 2021 et le 28 juillet 2022, on perd plus de neuf mois. Dans votre courriel, vous listez effectivement ce qui peut être fait, vous nous l'avez rappelé ; mais vous ne conseillez pas d'aller voir ce qui se passe en réalité, vous n'allez pas au bout, pour établir ce qu'il en est d'un risque sanitaire. Vous vous contentez de dire qu'il n'y a « probablement pas » de risque sanitaire, en vous fondant sur ce que Nestlé a dit à la DGCCRF. Je ne vous en fais pas reproche, mais on sent que, dans ce dossier, la procédure est orientée par ce que Nestlé a dit à Bercy - elle va d'un côté où la question sanitaire n'est pas bien gérée, de mon point de vue.

M. Charles Touboul Moracchini. - J'ai déjà répondu, à plusieurs reprises, sur la DGCCRF. Ce n'était pas à la DAJ de court-circuiter le réseau en allant voir une direction qui n'est pas son alter ego, avec qui elle n'a aucune relation directe, et avec qui elle n'a pas vocation à en avoir.

A-t-on perdu du temps en s'adressant à l'Igas, en a-t-on retardé l'action des ARS ? Je ne le crois pas, précisément parce que l'Igas a travaillé directement avec les ARS. Vous avez plus d'informations que moi sur ce dossier, j'ai appris beaucoup en lisant le rapport de l'Igas et en écoutant vos auditions, sur les zones d'ombre dans nos règles, européennes et nationales, sur les espaces laissés aux opérateurs pour avoir des comportements parfois répréhensibles. C'est aussi pourquoi l'intervention de l'Igas, avec son niveau d'expertise, en lien avec les ARS, me semble avoir été pertinente. L'inspection aurait-elle pu travailler plus vite ? Je ne sais pas, c'est une question technique que je ne maîtrise pas.

Quant à votre dernier point, je vous redis que nous n'avons pas été interrogés sur les options en présence, sur les mesures à prendre. Nous devions nous prononcer pour le lendemain, la demande nous était arrivée à 8 heures du matin ; j'ai écouté l'audition de Thomas Breton hier, j'avais oublié la réunion interne qu'il mentionne, mais je lui fais toute confiance pour l'exactitude de ses dires, de même que je valide et reprends à mon compte l'intégralité des mots qu'il a écrits dans ses courriels - vous l'avez compris, je suis très à l'aise avec le fond de ce dossier, avec ce que la DAJ a conseillé, et comme directeur, c'est mon devoir et mon honneur d'endosser tout ce que mon sous-directeur a écrit. Nous avons été saisis sur des points précis, jamais nous n'avons eu à répondre à une question ouverte sur ce qu'il faudrait faire et si nous estimions nécessaire de prendre d'autres mesures.

M. Laurent Burgoa, président. - Merci pour votre participation, Monsieur le directeur. Chacun a à coeur sa mission de contrôle parlementaire, chacun fait son travail - et si hier des questions plus directes ont pu être posées, c'est aussi que les réponses avaient pu manquer de précision, mais sachez que chacun ici est intègre et respecte pleinement les administrations et leurs agents.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de M. Norbert Nabet, ancien conseiller chargé de la santé publique au cabinet du ministre des solidarités et de la santé

M. Laurent Burgoa, président. - Nous poursuivons nos auditions avec celle de Monsieur Norbert Nabet, conseiller chargé de la santé publique au cabinet du ministre des solidarités et de la santé de mars 2021 à septembre 2022.

Je vous rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure ».

M. Norbert Nabet prête serment.

Je vous remercie. Avez-vous d'éventuels liens d'intérêts avec l'objet de notre commission d'enquête ?

Aucun lien d'intérêt n'est déclaré.

Je vous rappelle que cette commission d'enquête, constituée le 20 novembre dernier, vise à faire la lumière sur les pratiques des industriels de l'eau en bouteille. Au début de l'année 2024, les médias ont révélé les pratiques illégales de certaines entreprises du secteur des eaux embouteillées, en particulier le recours à des traitements interdits sur des eaux minérales naturelles et de source.

Cette audition vise à nous éclairer sur la gestion, au sein du cabinet ministériel, de la révélation des fraudes commises par Nestlé Waters, et en particulier la question du recours à un signalement au titre de l'article 40 du code de procédure pénale.

Qu'attendiez-vous de la mission confiée à l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) sur les eaux minérales naturelles et qu'avez-vous pensé de ses conclusions ?

Lorsque Jérôme Salomon, directeur général de la santé, évoque en octobre 2021 l'éventualité d'un signalement au titre de l'article 40, pour quelle raison cette responsabilité a-t-elle été transférée à la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ou aux services déconcentrés, alors même que ceux-ci ignoraient à l'époque l'existence de cette fraude ?

Pourquoi n'avoir guère encouragé Virginie Cayré, directrice de l'Agence régionale de santé (ARS) Grand Est, à procéder à ce signalement ?

Je vous propose de consacrer une vingtaine de minutes à votre propos liminaire, avant de répondre aux questions de notre rapporteur, puis à celles des autres membres de cette commission.

M. Norbert Nabet, conseiller chargé de la santé publique au cabinet du ministre des solidarités et de la santé. - Je vous remercie, Monsieur le Président. Permettez-moi de relever une imprécision dans votre présentation : j'ai quitté le cabinet en mai, et non en septembre. Ma prise de fonctions remonte au 1^er avril, et mon départ au 10 ou 12 mai 2022. Cette distinction revêt son importance, le rapport de l'Igas ayant été rendu en juillet.

M. Laurent Burgoa, président. - Absolument, je vous remercie pour cette précision.

M. Norbert Nabet. - Si vous en êtes d'accord, je me propose de répondre directement à vos questions, ainsi j'apporterai des précisions au fil de nos échanges.

M. Laurent Burgoa, président. - Cette approche nous convient parfaitement. Vous aurez l'occasion de développer votre propos au fur et à mesure des questions de Monsieur le rapporteur.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Pour commencer, qui vous informe de cette affaire en premier lieu ? Étiez-vous présent à la réunion de juillet consacrée à l'industrie ?

Pourriez-vous préciser les acteurs avec lesquels vous avez interagi à votre arrivée sur ce dossier ?

M. Norbert Nabet. - Plusieurs années se sont écoulées et l'exactitude de mes souvenirs, notamment sur certaines dates, n'est pas garantie. Dans la mesure où je suis sous serment, je tiens à éviter toute approximation qui pourrait prêter à confusion, car j'ai pleinement conscience de l'importance de ces détails.

M. Laurent Burgoa, président. - Vous aurez la possibilité d'apporter des précisions ultérieurement si un doute subsiste concernant une date.

M. Norbert Nabet. - Nous avons reçu l'information en septembre, par un courriel du cabinet du ministère de l'industrie adressé au directeur de cabinet du ministère de la Santé. J'ai été saisi de cette affaire au même titre que je l'avais été pour mes autres dossiers, en y consacrant un degré d'attention identique.

Le contexte de l'époque était marqué par une forte tension, toutefois l'organisation du cabinet garantissait un périmètre distinct du volet Covid- 19. Le dossier a été immédiatement transmis à la direction générale de la santé (DGS) qui a fait preuve de diligence quant à son instruction, insistant également pour qu'il soit traité promptement et avec une expertise à la hauteur des éléments connus à l'époque.

Une réunion de concertation a ensuite réuni les cabinets et les services, notamment la DGCCRF et la DGS. Je n'ai pas le souvenir de ma participation ou de celle de mon collaborateur. Cela dit, tout a été consigné par écrit sous forme de compte rendu. Notre position, formalisée par la suite, portait principalement sur la question de l'article 40. La direction des affaires juridiques (DAJ) a été saisie, et sa recommandation donnait priorité à l'inspection en laissant aux services la capacité de saisir le procureur en fonction de la nature des éléments recueillis.

À mon souvenir, le traitement du dossier a été rapide et n'a rencontré aucun obstacle ni dans le fonctionnement de l'administration, ni au sein du cabinet, ni dans les échanges entre ministères. La lettre de saisine de l'Igas a été rédigée et signée sans délai, et la mission engagée sans que j'aie eu d'interactions particulières avec l'Inspection ou de remontées des ARS entre son lancement et mon départ du cabinet.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Avez-vous eu connaissance de réunions organisées à l'Élysée sur ce dossier, ou y avez-vous personnellement participé ?

M. Norbert Nabet. - Aucunement.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Considérez-vous que la DAJ préconisait un passage par l'inspection plutôt qu'un recours à l'article 40 ?

M. Norbert Nabet. - La DGS estimait qu'une inspection conjointe avec la DGCCRF s'avérait nécessaire. Le service national d'enquêtes (SNE), déjà impliqué dans une démarche à caractère judiciaire, intervenait également en soutien, tout comme l'Igas, avec l'appui des ARS, afin d'assurer la couverture des aspects sanitaires. Cette orientation a été actée.

S'agissant de l'article 40, la question a été posée de manière explicite. De mémoire, la réponse indiquait que son activation ne s'imposait pas. Toutefois, il ne me semble pas que la DAJ ait exprimé par écrit une préférence pour l'inspection. En revanche, l'application de l'article 40 au niveau du ministère ne paraissait ni évidente ni requise.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Selon Monsieur Touboul, l'activation de l'article 40 relevait du périmètre de Bercy.

Cette question a-t-elle fait l'objet d'échanges entre les cabinets industrie et santé ?

M. Norbert Nabet. - J'imagine qu'elle a pu être abordée entre les services. En revanche, je n'ai pas eu d'échange avec mon homologue du cabinet sur ce sujet, ou, du moins, je n'en ai pas le souvenir.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Pourquoi avez-vous privilégié l'inspection plutôt qu'une action simultanée avec les ARS ? L'inspection ne portait d'ailleurs pas uniquement sur Nestlé, mais sur l'ensemble du secteur des minéraliers. Or, vous aviez alors connaissance d'un problème précis et immédiat lié à Nestlé.

M. Norbert Nabet. - À mon niveau, il semble difficile de vous apporter un éclairage précis. La présentation faite par la DGS dans le cadre de nos échanges quotidiens m'avait paru, à l'époque, parfaitement claire. Un contrôle de l'eau était en place sur les indicateurs connus à ce moment-là et n'avait révélé aucun signal d'alerte.

La réflexion menée par la DGS, autorité experte, reposait sur l'hypothèse que l'intervention sur l'eau minérale pouvait soulever un risque sanitaire. Dès lors, la mobilisation des agents, en parallèle de l'Igas et dans des délais rapides, permettait selon nous d'y répondre avec un niveau de contrôle supérieur à celui du régime de surveillance habituel qui, jusqu'alors et à ma connaissance, n'avait révélé aucun signal d'alerte particulier.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - L'ARS Grand Est a été informée un an et demi après les premières révélations au niveau du cabinet de l'industrie. Or, durant cette période d'inspection, les ARS, faute d'information, ont poursuivi leur activité comme si aucune fraude n'avait été révélée.

Un tel délai vous semble-t-il légitime, alors même que les ARS sont les seules à pouvoir agir concrètement par le biais des contrôles ?

M. Norbert Nabet. - Je ne suis pas compétent pour me prononcer sur le délai, et cette question ne s'est pas posée à mon niveau.

En revanche, lorsque le cabinet a été saisi, il m'a semblé que le dossier avait été traité avec sérieux et diligence. L'inspection ainsi que la mobilisation de l'Igas et des agences m'ont paru des choix appropriés dans ce cadre. À aucun moment, je n'ai jugé anormal que les événements suivent cet ordre et ce rythme.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - D'après les échanges du 5 octobre 2021 entre Corinne Feliers, cheffe de bureau de la qualité des eaux, et sa sous-directrice Joëlle Carmès, les cabinets santé et industrie n'étaient pas favorables, à ce stade, à la mobilisation des ARS. Ce choix semble donc avoir été pleinement assumé, impliquant une rétention partielle d'information.

Pouvez-vous confirmer qu'une décision explicite a été prise de ne pas informer les ARS ?

M. Norbert Nabet. - Je ne peux pas répondre à votre question avec certitude. Je n'ai aucun souvenir d'une discussion au cours de laquelle il aurait été explicitement décidé qu'il n'était ni utile ni nécessaire d'informer les ARS.

M. Hervé Gillé. - Selon vous, aurait-il fallu informer les ARS à ce moment-là ?

M. Norbert Nabet. - Au regard de mon expérience, je ne relève aucune anormalité dans le processus qui a été engagé, d'autant plus que les ARS sont souveraines, ou, plus précisément, disposent d'une pleine capacité à agir sur ces questions.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Permettez-moi de vous exposer mon incompréhension : Nestlé, un industriel aux antécédents sanitaires lourds - je pense notamment à l'affaire Buitoni -, signale une situation de fraude au ministère de l'industrie, qui engage ensuite des échanges avec le cabinet santé.

M. Norbert Nabet. - Permettez-moi de préciser que je n'ai jamais eu le moindre échange avec Nestlé.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Je vous remercie pour cette précision. Cependant, au lieu de solliciter directement les autorités de contrôle en lien avec ses usines, vous passez par une mission d'inspection, retardant d'un an et demi l'information des autorités compétentes. Du point de vue de la maîtrise du risque sanitaire, cette approche soulève de nombreuses interrogations.

Les échanges internes de vos services indiquent explicitement le choix de ne pas transmettre l'information aux ARS. Qui prend cette décision ? Relève-t-elle du cabinet ou d'une orientation ministérielle ?

M. Norbert Nabet. - Selon ma perception, le rapport de l'Igas visait à répondre avec méthode et en s'appuyant sur des éléments de preuve, à une double question : l'ampleur de la mauvaise pratique et les conséquences de son interruption, notamment sur le plan sanitaire.

Il s'agissait d'apporter un éclairage préalable, afin que, une fois cette analyse menée, l'inspection ou les ARS disposent des bases nécessaires pour intervenir avec leurs propres outils, conformément aux orientations formulées dans la lettre de saisine.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Pendant ce temps, la fraude de l'industriel se poursuit, et l'on cherche à évaluer les conséquences qu'aurait son interruption ?

M. Norbert Nabet. - L'objectif était d'évaluer, de manière précise, l'impact que cette suppression pourrait avoir sur la qualité des eaux.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Il me semble que nous exprimons, en des termes différents, la même idée.

M. Norbert Nabet. - Certes, toutefois je tiens à préciser que la lettre de mission mentionne clairement la nécessité d'examiner l'impact d'un arrêt de ces pratiques sur la qualité de l'eau et les implications sanitaires.

Si la décision de ne pas intervenir immédiatement a été prise, c'est probablement parce qu'un doute subsistait quant aux effets de cette suspension, et qu'il convenait d'en qualifier précisément les conséquences avant d'agir.

M. Laurent Burgoa, président. - Confirmez-vous que la lettre de mission adressée à l'Igas a été rédigée par le cabinet ?

M. Norbert Nabet. - Elle est rédigée et proposée par les services, puis signée par les ministres.

M. Laurent Burgoa, président. - N'est-elle pas validée par le cabinet ?

M. Norbert Nabet. - Si, bien sûr.

M. Laurent Burgoa, président. - Vous avez évoqué la souveraineté des ARS. Sauf erreur de ma part, en tant que services de l'État placés sous l'autorité du ministre de la santé, elles ne sont pas autonomes. Confirmez-vous cette lecture ?

M. Norbert Nabet. - Oui, toutefois les ARS restent des établissements publics administratifs, et je présume que je ne suis pas le premier à souligner cet aspect important. En tout état de cause, elles assurent en permanence un programme d'inspection des installations sanitaires, adapté à la situation du terrain et mené en lien avec le préfet. Il arrive également que les instances nationales interviennent dans le cadre d'une mission, saisissent une agence ou la mobilisent pour des contrôles spécifiques.

M. Laurent Burgoa, président. - Un flux d'informations circule, tant ascendant que descendant, n'est-ce pas ?

M. Norbert Nabet. - Oui, bien sûr. Cette circulation de l'information est structurée entre la DGS et les ARS.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Dans la note commandée par la DGS et lors de la réunion interministérielle du 14 octobre 2021, d'autres solutions comme la suspension des forages ou le déclassement des eaux ont-elles été envisagées ?

Pourquoi avoir maintenu un statu quo dans lequel l'industriel a pu poursuivre son activité sans sanction ? Il a fallu attendre que les ARS prennent l'initiative pour que la responsabilité de l'industriel soit engagée.

Par ailleurs, du point de vue commercial, l'entreprise a poursuivi son activité sans contrainte : ni déclassement ni modification de son périmètre d'exploitation.

Partagez-vous cette analyse ?

M. Norbert Nabet. - Oui. Je ne peux toutefois me prononcer sur l'aspect frauduleux, qui ne relevait pas du périmètre de notre intervention.

Dans l'instruction menée par la DGS, il me semble que ces questions ont bien été examinées, et la position arrêtée lors de la réunion interministérielle du 14 octobre a été la saisine rapide de l'inspection et des ARS, dans le cadre de la lettre qui a été adoptée.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Cette décision a-t-elle été validée par votre tutelle ?

M. Norbert Nabet. - Oui, le ministre a signé la lettre.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - La décision de ne pas engager d'actions à l'échelle territoriale - qu'il s'agisse de déclassements ou d'arrêts - a-t-elle été validée sur le plan politique ?

M. Norbert Nabet. - Cette décision a suivi la chaîne de validation habituelle. À mon niveau, je n'ai pas souvenir qu'elle ait fait l'objet d'un retour nécessitant de forcer un arbitrage à ce stade.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - À ce moment-là, un consensus semblait exister entre ministères sur la gestion du dossier, même si cette position évoluera après votre départ. Confirmez-vous ce point ?

M. Norbert Nabet. - Je n'ai perçu aucun désaccord entre le ministère de l'industrie et le ministère de la santé.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Virginie Cayré, directrice de l'ARS Grand Est, indique qu'elle a engagé l'article 40 après avoir obtenu le « feu vert » du cabinet.

Êtes-vous à l'origine de ce « feu vert » ?

M. Norbert Nabet. - Non, je n'ai aucun souvenir d'un échange avec Virginie Cayré sur ce sujet durant mes fonctions. Je n'exclus pas que des échanges aient eu lieu avec la DGS.

M. Hervé Gillé. - Il semblerait légitime que, même si les ARS n'avaient pas été informées de la situation, elles aient au moins été sollicitées pour intensifier les contrôles sur l'ensemble du secteur. J'aimerais recueillir votre point de vue à ce sujet.

Par ailleurs, vous distinguez la problématique sanitaire des considérations économiques et commerciales. Pourtant, ces eaux minérales sont précisément achetées et consommées en raison de leurs supposés bénéfices pour la santé.

M. Norbert Nabet. - Je comprends votre propos, néanmoins il ne s'agit pas de produits de santé à proprement parler.

M. Hervé Gillé. - Certaines eaux minérales sont prescrites par des médecins pour leurs propriétés spécifiques et font l'objet d'autorisations à ce titre. Elles se trouvent ainsi directement liées au domaine de la santé, dont vous semblez vous exclure. Comment expliquer que vous n'ayez pas jugé nécessaire d'intervenir sur un problème qui relève, non seulement d'une question sanitaire au sens strict, mais aussi d'un enjeu de santé publique ?

Enfin, puisque vous affirmez que la gestion du dossier a été menée avec rigueur et selon les procédures adéquates, où se situe alors la faille ?

M. Norbert Nabet. - La DGS et le cabinet ont privilégié une action rapide et cohérente en lien avec la DGCCRF, sans connaissance précise de l'ampleur de la mauvaise pratique. Une dimension majeure du dossier concernait la tromperie, relevant des prérogatives de la DGCCRF. Cela ne signifie pas que nous n'étions pas concernés, mais que la fonction du ministère de la santé consistait à évaluer l'impact sanitaire. Or, à cette période, les nombreux indicateurs de surveillance, qui bénéficient d'un suivi rigoureux, ne révélaient aucun signal d'alerte particulier.

La saisine rapide de l'Inspection représentait une mesure exceptionnelle dans un contexte de forte tension, et la lettre aux agences a permis de structurer un plan d'inspection approfondi. Il ne me semble pas que cette approche puisse être qualifiée d'insuffisante dans ce contexte. Je n'ai pas eu de relations conflictuelles avec les cabinets de l'industrie ou de l'économie, et nos échanges par courriel ont rapidement abouti à un accord.

L'essentiel du travail a été mené en profondeur par les experts de la DGS, instruit, validé et mis en oeuvre très rapidement. À notre niveau, ce dossier a toujours été considéré comme une priorité. À l'époque, l'ampleur du scandale qui émergera plusieurs mois plus tard n'était pas perceptible. Je me souviens d'un courriel du directeur général de la santé au cabinet, soulignant la gravité du problème et les risques politiques, économiques et sanitaires qu'il impliquait, et insistant sur la nécessité de les examiner.

La lettre de mission a été rédigée en quelques jours ou semaines. Je ne crois pas que nous ayons perdu un temps précieux au détriment de la santé des Français. Ce dossier a été traité avec sérieux et célérité, dans un volume d'affaires conséquent, et, à ce moment-là, avec un consensus clair entre les ministères concernés.

Mme Audrey Linkenheld. - Pourriez-vous confirmer que, selon vous, l'objectif principal du rapport commandé à l'Igas était d'évaluer si l'arrêt des mauvaises pratiques pouvait avoir un impact sanitaire, plutôt que d'analyser si leur maintien présentait un risque pour la santé publique ?

J'aimerais également clarifier la raison pour laquelle vous insistez sur le consensus entre les ministères de l'industrie et de la santé durant votre mandat.

Enfin, pourriez-vous nous décrire la coordination entre le cabinet, la DGS et les ARS ?

M. Norbert Nabet. - La lettre de mission de l'Igas repose sur quatre points dont l'un porte sur les conséquences d'un retrait des mesures. Toutefois, les points précédents examinent également l'impact sanitaire du maintien de ces pratiques.

J'ai cru comprendre, monsieur le rapporteur, que vous faisiez allusion à une évolution des relations entre ministères après le mois de juin. Or, durant mes fonctions, je n'ai constaté aucun désaccord. Il arrive que des ministères aient des divergences, ce qui relève du fonctionnement normal de l'administration et donne lieu, si nécessaire, à un arbitrage du Premier ministre. Ce n'était pas le cas en l'espèce. Lorsque le projet de lettre a circulé, plusieurs versions ont été discutées, sans aucun affrontement.

Mme Audrey Linkenheld. - Avez-vous eu connaissance de l'évolution des relations entre ministères par d'autres sources ?

M. Norbert Nabet. - Aucunement. Après mon départ, j'ai quitté la sphère publique et n'ai plus été en contact avec ces sujets jusqu'à leur révélation médiatique.

M. Hervé Gillé. - Si vous me le permettez, ma question demeure sans réponse : où se situe l'erreur, pour en arriver à une telle situation ?

M. Norbert Nabet. - Je ne dispose pas de tous les éléments pour identifier une erreur spécifique. À l'époque, notre priorité consistait à évaluer l'ampleur de la situation et ses impacts, y compris ceux d'une suspension immédiate des pratiques en cause. Cette option a été envisagée, mais il semblait nécessaire, d'un point de vue sanitaire, d'en mesurer les conséquences avant toute décision.

La gestion du volet fraude relevait de la DGCCRF. En tant que médecin, mon approche portait sur les risques sanitaires, et ces questions ont été traitées avec rigueur dans des délais contraints. Nous avions exigé que l'Igas rende son rapport sous trois mois ; il a finalement été publié un peu plus tard, mais la lettre de mission précisait bien que toute irrégularité relevée durant l'enquête pouvait donner lieu à des actions immédiates, sans attendre la remise du rapport final.

La coordination entre les instances était soutenue : réunions hebdomadaires avec la DGS, échanges constants entre conseillers et services, et suivi régulier du dossier. Une fois la décision prise, son exécution s'est déroulée sans accroc à ma connaissance.

La question de l'article 40 a fait l'objet d'une saisine de la DGS, qui a formulé une réponse jugée pertinente. Par ailleurs, le directeur de cabinet et le ministre organisaient des réunions mensuelles avec les ARS. N'assistant pas à ces réunions, je ne peux pas vous garantir la présence systématique du ministre, cependant ces échanges constituaient un cadre de coordination régulier.

Le fonctionnement interne du cabinet reposait sur des réunions hebdomadaires avec toutes les directions d'administration centrale, et des échanges permanents entre les conseillers et le cabinet ministériel. Les dossiers étaient passés en revue systématiquement avec le directeur adjoint du cabinet, dans un contexte perturbé par la crise sanitaire.

Enfin, je tiens à souligner la qualité de l'organisation et de l'expertise de la DGS, dont la mobilisation a été exemplaire. À aucun moment, je n'ai perçu de dysfonctionnement ou même de signal faible indiquant un problème dans le suivi de ce dossier. Les décisions ont été prises sans concession, avec un souci constant d'expertise et de rigueur, et dans un contexte de fin de mandat où les enjeux étaient particulièrement scrutés.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Le 5 octobre 2021, Corinne Feliers indique à Joëlle Carmès vous avoir rappelé que le SNE de la DGCCRF était déjà mobilisé sur ce dossier dans le cadre de l'enquête menée au sein du groupe Alma. Elle précise que demander au SNE d'examiner également le groupe Nestlé apparaissait comme la meilleure option pour obtenir rapidement des informations sur ses pratiques. Par ailleurs, elle mentionne vous avoir suggéré d'investiguer les raisons ayant conduit à l'adoption de ces traitements et de solliciter du groupe Nestlé une transparence totale sur les risques identifiés concernant ses ressources et ses chaînes d'embouteillage.

Avez-vous suivi ces préconisations ?

M. Norbert Nabet. - Elles figurent dans la lettre d'inspection. Je n'ai aucun souvenir d'avoir rejeté ces recommandations ni de les avoir jugées inutiles. Si cela avait été le cas, vous en auriez trouvé trace. Le processus a suivi son cours : les recommandations ont été transmises au sous-directeur, puis au directeur de l'administration, qui les a intégrées avant de formuler une proposition au cabinet.

En l'occurrence, la note préparée par Jérôme Salomon reprenait une grande partie de ces éléments, qui ont ensuite été intégrés à la lettre d'inspection.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Le choix de ne pas recourir immédiatement au contrôle sanitaire reposait-il sur un accord avec le ministère de l'industrie pour que Nestlé maintienne ses traitements illégaux pendant une certaine période ?

M. Norbert Nabet. - En aucun cas.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Vous indiquez néanmoins que le rapport de l'Igas visait à déterminer si ces traitements illégaux pouvaient être retirés sans risque.

M. Norbert Nabet. - Cette approche a vraisemblablement été choisie pour éviter d'alerter l'industriel. Dans un contexte où une enquête était déjà en cours, l'objectif était de traiter la situation rapidement, sans interférences susceptibles de compromettre le contrôle.

Je peux affirmer avec certitude que je n'ai jamais été contacté par qui que ce soit du côté de l'industrie pour me demander de différer l'intervention de l'ARS ou de l'inspection.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Je m'attache à comprendre le processus de décision : un industriel reconnu en infraction déclare devant le ministère de l'industrie que ses traitements sont nécessaires pour désinfecter l'eau. Ainsi, la suppression éventuelle de ces traitements pose une question sanitaire majeure.

M. Norbert Nabet. - À ce stade, nous cherchions à évaluer l'impact sanitaire.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - En somme, l'objectif consistait à déterminer si ces traitements pouvaient être supprimés sans risque sanitaire.

M. Norbert Nabet. - Il s'agissait de s'assurer qu'une éventuelle instruction de retrait immédiat ne provoquerait aucun impact négatif sur la santé.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Dans le cadre du plan de transformation, le ministère de l'industrie a-t-il assuré que Nestlé ne retirerait pas immédiatement ses traitements, le temps que l'évaluation soit menée ?

M. Norbert Nabet. - Je n'ai reçu aucun commentaire ni demande concernant l'attitude de l'industriel, que ce soit du côté de l'industrie ou de Nestlé. Notre seul enjeu relevait de l'évaluation sanitaire.

Par ailleurs, la DGS et le ministère de la santé ont toujours défendu avec fermeté leur périmètre, sans chercher à alléger la situation. Si une décision politique avait dû être prise, elle l'aurait été dans le cadre d'un arbitrage interministériel.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - La possibilité de déclasser ces eaux vers la catégorie des eaux de boisson a-t-elle également été envisagée ?

M. Norbert Nabet. - À mon souvenir, non.

Mme Audrey Linkenheld. - Le DAJ du ministère de la santé n'a semble-t-il jamais été troublé par le fait que Nestlé ait choisi de s'adresser au ministère de l'industrie plutôt qu'à celui de la santé, ni par l'idée que l'activation de l'article 40 pouvait relever de l'industrie plutôt que de la santé.

Or, selon nous, et en cohérence avec ce que vous avez souligné sur l'importance de défendre fermement les prérogatives sanitaires, la DAJ du ministère de la santé ne devrait-elle pas maintenir une vigilance accrue lorsqu'un doute subsiste sur un enjeu sanitaire ?

M. Norbert Nabet. - Le rôle de la DAJ consiste à dire le droit en fonction du contexte. L'importance du risque, sa gravité et son ampleur peuvent, bien sûr, influer sur le niveau de précaution et l'urgence d'une recommandation, mais Charles Touboul serait plus à même de répondre précisément sur ce point.

Lorsque nous avons été saisis et que la question de l'article 40 s'est posée, notre priorité était de vérifier l'urgence de la situation. Or, à ce moment-là, aucun signal faible ne laissait présager un risque sanitaire immédiat, même si la potentialité d'un problème était bien identifiée. L'objectif était donc d'enquêter rapidement et méthodiquement, sans pour autant considérer que la santé publique était activement menacée. Dans ce cadre, je comprends la position adoptée par la DAJ du ministère de la santé.

Quant à Charles Touboul, je salue son travail remarquable et exceptionnellement réactif, dans un contexte marqué par une forte pression. Son analyse juridique s'est avérée solide et rassurante. Eu égard aux éléments alors disponibles et à la présentation du dossier, il apparaissait essentiel d'apporter des réponses précises avant de prendre des mesures aux conséquences lourdes.

M. Laurent Burgoa, président. - Je vous remercie d'avoir répondu à nos nombreuses questions.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 13 h 00.

La réunion est ouverte à 14 h 00.

Audition de Mme Mathilde Merlo, cheffe du bureau de la qualité des eaux à la direction générale de la santé

M. Laurent Burgoa, président. - Bonjour à tous. Nous poursuivons nos auditions avec celle de Madame Mathilde Merlo, chef du bureau de la qualité des eaux à la direction générale de la santé. À la demande du rapporteur, et compte tenu des auditions précédentes, nous avons décidé qu'elle ne serait pas retransmise en direct, mais en différé, afin d'échanger en toute sincérité et confidentialité.

Avant de vous céder la parole, je vous rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal, de 5 ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende.

Je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure ».

Mme Mathilde Merlo prête serment.

Merci. Avez-vous d'éventuels liens d'intérêts avec l'objet de notre commission d'enquête ?

Aucun lien d'intérêt n'est déclaré.

Cette commission d'enquête, constituée le 20 novembre dernier, vise à faire la lumière sur les pratiques des industriels de l'eau en bouteille. Au début de l'année 2024, les médias ont révélé les pratiques illégales de certaines entreprises du secteur des eaux embouteillées, en particulier le recours à des traitements interdits sur des eaux minérales naturelles et de source.

Madame, le bureau que vous dirigez exerce un rôle central en matière de réglementation des eaux minérales naturelles et de source. Vous participez également à l'animation du réseau des agences régionales de santé sur cette thématique. Elles mettent en oeuvre la réglementation française des eaux conditionnées et réalisent les contrôles officiels des exploitants.

Si les eaux minérales naturelles qui ont fait l'objet de traitements frauduleux ne présentaient aucun risque sanitaire, pourquoi ces traitements interdits et une filtration ont-ils été installés par les industriels ? Plusieurs d'entre eux, dont Nestlé Waters, ont eu et ont toujours recours à des traitements de microfiltration de l'eau minérale naturelle à 0,2 micron. Ces traitements sont-ils autorisés ? S'apparentent-ils à une forme de désinfection de l'eau ? Provoquent-ils une modification du microbisme de l'eau ? Selon vous, la microfiltration est-elle susceptible de dissimuler des contaminations virologiques ?

Mme Mathilde Merlo, cheffe du bureau de la qualité des eaux à la direction générale de la santé. - Bonjour. Je me présente aujourd'hui à vous pour cette audition en tant que chef du bureau de la qualité des eaux à la direction générale de la santé depuis le 1^er septembre 2023.

Cette audition fait suite à celle du directeur général de la santé, le 22 janvier dernier, sous l'autorité duquel j'exerce mes fonctions à la sous-direction de la prévention des risques liés à l'environnement et à l'alimentation.

Ingénieure chimiste et de santé publique, j'ai d'abord exercé au ministère chargé du travail, puis à celui de l'écologie avant de rejoindre l'agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail pendant une dizaine d'années. J'ai pris mes fonctions à la DGS en mars 2019, d'abord pour l'élaboration du plan national santé environnement, puis pour la gestion de la tutelle de l'Anses.

Le bureau de la qualité des eaux compte aujourd'hui 13 personnes, principalement des ingénieurs. Il est chargé de définir les politiques publiques pour garantir la sécurité sanitaire des eaux destinées à la consommation humaine - c'est-à-dire l'eau qui coule de nos robinets -, conditionnées, dont les eaux minérales naturelles et les eaux de source, et de loisirs, piscines et baignades. Cette activité s'entend depuis le point de captage jusqu'à son utilisation finale, y compris pour assurer un accès à l'eau à chacun d'entre nous.

Au sein du bureau, environ 0,75 ETP est consacré à la gestion du dossier des eaux conditionnées.

Plus récemment, dans un contexte de changement climatique, nous avons développé une nouvelle politique de réutilisation des eaux impropres à la consommation humaine pour certains usages, afin d'inciter à une utilisation résiliente, tout en assurant la sécurité sanitaire des utilisateurs.

Le bureau assure également le pilotage de systèmes d'information nous permettant de collecter les données des agences régionales de santé acquises pour la mise en oeuvre de cette politique et de les rapporter au niveau européen. Notre activité quotidienne s'inscrit en effet dans un système de règles européennes très complet, fondé sur trois principales directives, donc chacune comporte un exercice de rapportage propre.

La déclinaison de ces règles au niveau national s'effectue dans un cadre interministériel, avec les ministères chargés de l'écologie et de l'agriculture, sur la base de l'expertise des agences sanitaires.

La gestion de la sécurité sanitaire des eaux minérales naturelles et des eaux de source repose sur la directive 2009/54/CE sur les eaux minérales naturelles et la directive 2020/2184. Cette dernière concerne principalement les eaux destinées à la consommation humaine, mais elle s'applique pour partie également aux eaux de source.

Ces directives sont transposées en droits français par des dispositions législatives et réglementaires, complétées par sept arrêtés d'application.

La France compte aujourd'hui 104 sites d'exploitation d'eau minérale naturelle et d'eau de source, répartis inégalement sur le territoire, au sein de 59 départements et 18 régions. En 2023, les ARS ont réalisé environ 4 000 prélèvements, correspondant à 147 000 analyses effectuées dans le cadre du contrôle sanitaire des agences régionales de santé. Le taux de conformité dépassait 98 %.

Je me permets de remettre ces chiffres en perspective avec ceux qui accompagnent notre activité au quotidien : 32 800 captages d'eau potable en France, alimentant 17 200 stations de traitement et de production d'eau potable, et 23 750 unités de distribution. Ces dernières correspondent à l'ensemble des canalisations et des équipements permettant la livraison de l'eau au robinet.

S'agissant des eaux de loisirs, la France compte près de 3 400 sites de baignade, 1 300 en eau douce, 2 100 en eau de mer, et plus de 4 000 piscines publiques. Nous en assurons le contrôle avec les ARS.

Ma prise de fonctions au bureau de la qualité des eaux est intervenue en septembre 2023, après les révélations de recours à des traitements interdits par certains minéraliers, la mission d'inspection de l'IGAS, et le retrait des traitements interdits sur les deux sites concernés, dans le Gard et dans les Vosges. Depuis, trois évènements principaux sont survenus.

À l'automne 2023, l'Anses a remis ses travaux que nous avions sollicités à l'été, pour proposer un système de surveillance renforcé des eaux minérales naturelles et interpréter les résultats. Au printemps 2024, la Commission européenne a organisé un audit inopiné relatif au contrôle officiel des eaux conditionnées. Nous l'avons piloté pour les autorités françaises, avec l'appui des services de la consommation et du ministère de l'agriculture.

La Commission européenne a rendu son rapport en juin 2024. Depuis l'été 2024, nous menons des travaux interministériels et avec les ARS pour prendre en compte de ses recommandations, confirmées par les constats et conclusions de la mission d'information de la sénatrice Guhl sur les eaux conditionnées. Sur la base des informations dont nous disposons à ce sujet depuis 2021, notre activité sur ce dossier s'attache à répondre à trois enjeux principaux.

D'abord, nous nous assurons de la pureté originelle des eaux minérales naturelles et de source, condition nécessaire à leur exploitation, après autorisation des préfets, avec l'appui des ARS. Ensuite, il nous revient de renforcer la coordination des services de l'État pour les contrôles officiels des eaux conditionnées dans le respect des compétences respectives de chacun. Enfin, le marché des eaux conditionnées étant européen et nécessitant des pratiques harmonisées, il est essentiel de clarifier le statut de la microfiltration au niveau européen. Son objectif ne peut être de pallier une insuffisance de la qualité originelle de l'eau ni de modifier le microbisme de l'eau, c'est-à-dire sa signature originelle.

Je me tiens à votre disposition pour répondre à vos questions pour ce qui concerne la période postérieure au 1^er septembre 2023, date à laquelle j'ai pris mes fonctions.

M. Laurent Burgoa, président. - Merci. Je laisse le rapporteur vous poser des questions pour que vous complétiez votre propos.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Nous avons souhaité ne pas diffuser cette audition en direct pour la sérénité des échanges. Nous n'avons pas les mêmes exigences vis-à-vis de vous, en termes de responsabilités, que vis-à-vis du directeur général de la santé. Nous recherchons un certain nombre d'informations dont vous pourriez tout de même disposer, dans la mesure où vous travaillez très directement sur les sujets dont traite notre commission d'enquête.

Lors de nos auditions, il est apparu que plusieurs industriels ont eu - et ont toujours - recours à des microfiltrations à 0,45 ou 0,2 micron. Cette pratique n'est toutefois pas universelle : le seuil de 0,8 micron sous lequel la filtration était interdite a toujours été clair pour certains industriels, tels que Danone. Qu'en pensez-vous ? Considérez-vous que cette question était claire, ou qu'elle pouvait faire l'objet de discussions, comme le prétendent certains mis en cause ?

Mme Mathilde Merlo. - La directive européenne reprise en droit français s'appuie sur un principe de pureté originelle de l'eau. Celle-ci doit en effet être pure au forage, sans indicateur de contamination.

De plus, ce matériau étant vivant, la directive tolère la présence d'un certain nombre de micro-organismes naturels non pathogènes. Elle prévoit donc des valeurs indicatives, reprises en droit français, traduisant l'existence d'une vie dans l'eau.

Ensuite, la directive européenne, comme le droit français, autorise une liste positive de traitements extrêmement limitée ayant pour unique objet de retirer des éléments instables, dont certains sont indésirables pour la santé : l'arsenic, le fer, le soufre et le manganèse. Elle cite quelques outils permettant le traitement, à savoir la décantation, la filtration et la séparation.

Au ministère de la santé, nous avons construit notre doctrine sur la base des recommandations de l'AFSA, datant de 2021, en adoptant une taille de pores permettant d'arrêter les matériaux issus du traitement par un système de microfiltration à 0,8 micron. Celle-ci devrait suffire, d'autant plus qu'une filtration à un niveau inférieur pourrait générer une désinfection. Ceci étant, cette question ne devrait même pas se poser, étant donné que l'eau issue du forage devrait être pure et exemple de macro-organismes pathogènes.

Ces éléments me semblent très clairs dans la directive européenne.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - De votre point de vue, cette doctrine était-elle claire pour les industriels, ce qui semble avoir été le cas par exemple pour Danone ? Comment jugez-vous ceux qui nous disent aujourd'hui qu'elle ne l'était pas ?

Mme Mathilde Merlo. - Lors de ma prise de poste, ce principe m'a paru très clair à la lecture des textes. Il l'est d'autant plus qu'il n'y a pas lieu de traiter l'eau au forage. Elle doit être pure. Seul le retrait d'éléments instables est autorisé en matière de filtration.

Une fois ces traitements opérés, un process industriel s'instaure du forage à l'embouteillage. Ces dispositifs s'entretiennent, se changent, se nettoient, se désinfectent. J'entends que des industriels revendiquent des systèmes de filtration bien inférieurs, jusqu'à 0,2 micron. Ils peuvent générer un impact sur la présence de pathogènes en créant un effet désinfectant. Des micro-organismes revivifiables peuvent s'y développer. Ils ne sont pas pathogènes, et peuvent être relevés dans les eaux minérales naturelles, en général très profondes, mais ils sont soumis à un plafond par bouteille.

La deuxième exigence de la directive européenne reprise en droit français précise bien qu'aucun traitement ne peut modifier le microbisme de l'eau.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Considérez-vous, au regard des éléments dont vous disposez, que les microfiltrations à 0,2 ou 0,45 micron constituent un élément de désinfection ou peuvent modifier le microbisme de l'eau ?

Mme Mathilde Merlo. - Cette question est compliquée. Je n'ai fait que reconstruire un puzzle sur la base de nombreux échanges avec mes collègues des ARS. Je perçois que deux sites sont atypiques par rapport à d'autres. Les révélations de 2021 nous ont poussés à nous interroger quant à la qualité originelle de l'eau à ces endroits. La microfiltration à 0,2 micron n'arrêtera pas tout. Dès lors que la pureté originelle de l'eau n'est plus respectée, ces eaux ne peuvent plus être qualifiées de minérales naturelles. J'ai pu recueillir des informations de collègues qui ont immédiatement désiré s'assurer du respect de ce principe. Les forages qui ne le respectaient plus ont été fermés.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Pouvez-vous repréciser ces sites ?

Mme Mathilde Merlo. - Je parle de Vergèze dans le Gard, et des sites de Vittel, Contrex et Hépar dans les Vosges.

Je rappelle qu'une eau minérale naturelle doit être une eau originellement pure. Elle n'a pas à être désinfectée. Ces deux sites ont eu recours à des traitements interdits. Dans ce cadre, la première mission de nos collègues des ARS visait à s'assurer de la pureté originelle de ces eaux. Lorsqu'elle n'était pas avérée, les captages ont été fermés. C'est ce qui s'est passé à Vergèze et dans le Grand Est.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Quel est, à votre connaissance, le nombre de captages fermés ?

Mme Mathilde Merlo. - Je peux affirmer qu'au moins deux d'entre eux ont été fermés. Je vous invite à interroger les ARS concernées sur ce point.

Du plan de transformation mis en place en Occitanie et dans le Gard, j'ai compris qu'une fois évacuée la question des forages qui ne correspondaient plus à la pureté originelle de l'eau prescrite, il pouvait persister des intrusions de micro-organismes pathogènes ou une flore revivifiable prenant une ampleur trop importante. Celle-ci justifierait pour partie le recours à des microfiltrations à 0,2 micron. Je n'ai pas plus d'information autre que le fait que cette microfiltration intervient postérieurement à l'émergence de l'eau.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Pouvez-vous aller au bout de ce raisonnement ? Cette microfiltration intervenant dans le processus de production est-elle autorisée à 0,2 ou 0,45 micron ? Ou peut-elle s'apparenter à une désinfection ?

Mme Mathilde Merlo. - Dès lors que l'exploitant apporte la preuve que la microfiltration à 0,2 micron n'a pas pour effet de modifier le microbisme de l'eau, il me semble que les contraintes et les exigences de la directive européenne sont respectées. En revanche, si cette filtration a pour effet de désinfecter la présence de micro-organismes pathogènes intervenus à un moment du processus, elle contrevient à ce texte. Je ne parle plus ici de la pureté originelle de l'eau, mais d'un incident qui serait intervenu sur le processus d'embouteillage.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Dans votre analyse, une telle microfiltration à 0,45 ou 0,2 micron est-elle susceptible de modifier le microbisme de l'eau ?

Mme Mathilde Merlo. - La réponse dépend de ce qui est présent dans l'eau. Elle peut en effet modifier la présence d'organismes revivifiables. Les eaux des forages sont très anciennes, et très profondes. La présence de tels organismes y est parfois très faible. Si une microfiltration à 0,2 micron est opérée alors même qu'ils en sont absents, elle ne modifiera pas leur nombre. En revanche, s'il s'agit de micro-organismes pathogènes apparus dans le système de production, cette microfiltration peut en effet les arrêter.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Des échanges de mail montrent que la DGS a relancé le cabinet en janvier 2023, et qu'elle a émis un avis défavorable à la demande formulée par Nestlé à la direction des affaires juridiques de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et au cabinet du ministère de l'Industrie de voir autoriser la filtration à 0,2 micron. Pourquoi ?

Mme Mathilde Merlo. - Je n'étais pas présente à cette époque. Cette décision me paraît sensée. L'eau minérale naturelle doit être pure au départ. Il n'y a donc pas lieu de réaliser une filtration pour la purifier. La désinfection est interdite. Une liste de traitements positifs est autorisée. Elle peut justifier, une fois le traitement appliqué, et afin de retenir les éléments indésirables, de mobiliser un système de filtration. Des pores de 0,8 micron devraient suffire dans ce cadre.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Le 23 février 2023, il a été acté lors d'une concertation ministérielle dématérialisée l'autorisation d'un traitement inférieur à 0,8 micron sur les sites de Nestlé dans les Vosges et dans le Gard. Pouvez-vous confirmer que cette position n'était pas celle de la DGS ?

Mme Mathilde Merlo. -Je n'étais pas présente. La DGS me semble être restée sur sa doctrine, sur la base de l'avis de l'Anses. En effet, la note que vous évoquez, puis la concertation interministérielle dématérialisée (CID) ont été alimentées par une demande adressée à cette agence au sujet de la microfiltration. Elle indiquait alors que des bactéries pouvaient être retenues sous un seuil de 0,8 micron. Sous ce seuil, l'exploitant, qui se doit de mettre sur le marché une eau conforme, doit apporter la preuve que son microbisme n'a pas été modifié. Il n'a en aucun cas le droit de procéder à une désinfection.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - À votre connaissance, un industriel a-t-il été en mesure d'apporter cette preuve ?

Mme Mathilde Merlo. - Je manque de données pour m'exprimer. Je pense que cette analyse doit être menée au cas par cas. Les eaux minérales naturelles ou de source sont des produits de terroir. Elles ne sont pas toutes équivalentes, ne présentent pas les mêmes taux d'organismes revivifiables, et ne nécessitent pas les mêmes traitements, qui doivent être adaptés à chaque situation.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Je retiens qu'à votre connaissance, aucun industriel n'a pu apporter cette preuve.

Mme Mathilde Merlo. - Je ne dispose pas de données pour vous répondre.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Je m'interroge sur la maîtrise du risque sanitaire dans cette affaire, depuis sa révélation au ministère de l'Industrie en août 2021 jusqu'aujourd'hui. Les ARS ont réagi différemment. Elles ont immédiatement pris des mesures dans le Grand Est en lançant un contrôle sanitaire renforcé dès qu'elles ont eu connaissance de la fraude, tandis que l'autocontrôle de l'industriel a été maintenu en Occitanie. De votre côté, avez-vous tiré de bonnes pratiques de cette affaire ? Le risque sanitaire a-t-il été mieux géré dans le Grand Est qu'en Occitanie ?

Mme Mathilde Merlo. - Je ne peux pas vous dire si certains collègues ont mieux agi que d'autres.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Je ne vous demande pas un jugement sur vos collègues, mais sur les pratiques. Avez-vous le sentiment que les risques sont mieux gérés dans le Grand Est qu'en Occitanie ?

Mme Mathilde Merlo. - Je n'ai pas suffisamment d'informations pour donner mon avis sur votre question. En revanche, l'autosurveillance de l'exploitant et le contrôle de l'ARS s'inscrivent aujourd'hui dans une forme de complémentarité. L'exploitant a une obligation de surveillance de premier niveau, et l'ARS contrôle les paramètres de la directive européenne, permettant au préfet de prendre une décision sur la base des résultats du contrôle sanitaire.

Je m'interroge plutôt sur les autres sources : la pureté originelle de l'eau y est-elle assurée ? Il est nécessaire de s'assurer de la complémentarité de ce qui peut être fait par l'exploitant et des contrôles de second niveau mis en place par l'ARS.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Lors de l'audition d'Alma Source portant sur la situation de Cristaline, nous avons pris connaissance d'alertes sur la qualité des eaux de cette marque. Il apparaît que lors de la crise de la ressource en eau à Mayotte, des bouteilles y ont été envoyées pour constituer un stock de l'État. Des usagers y ont dénoncé des odeurs d'hydrocarbure. Des tests ont confirmé la présence d'hydrocarbures à des seuils élevés. Avez-vous eu connaissance de ces éléments ? L'origine de la contamination a-t-elle été clairement identifiée ? Quelles mesures ont été prises à la suite de ce constat ?

Mme Mathilde Merlo. - J'ai bien connaissance de ces éléments, traités par la DGS en interministériel, mais pas par mon bureau. Je n'aurai que des informations partielles à vous apporter. Il me semble que vous avez adressé un courrier officiel au ministre de la Santé pour obtenir des informations spécifiques.

M. Laurent Burgoa, président. - Ce courrier a été cosigné il y a une dizaine de jours.

Mme Mathilde Merlo. - Il est préférable que nous vous transmettions les éléments en cours de préparation. Je peux vous dire que des vérifications ont été effectuées par les ARS sur ce qui relève de notre compétence : la qualité de l'eau depuis le point de captage jusqu'au conditionnement. Il ne semble pas que l'origine de la contamination soit connue à ce stade. Elle semble plutôt avoir eu lieu lors du transport.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Au sein de quel bureau cette question est-elle traitée ?

Mme Mathilde Merlo. - Nous disposons d'un centre de sécurité sanitaire, qui a géré ce signalement. Le bureau de la qualité de l'eau est intervenu en appui technique.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Des ARS ont également reçu plusieurs centaines de signalements de consommateurs se plaignant d'odeurs de moisissure en ouvrant des bouteilles Cristaline. Il semble que le groupe Alma n'en ait pas alerté les autorités. Les investigations menées par les ARS ont montré que les lieux de stockage des bouteilles d'eau - des ports, des conteneurs en plein soleil, dans l'humidité - n'étaient pas étanches. Quelles mesures ont été prises ? Étiez-vous informés de ces faits ?

Mme Mathilde Merlo. - La DGS est informée via le centre de crise sanitaire, qui recevait l'appui du bureau. Nous avions pour rôle, en lien avec la DGCCRF et le ministère de l'agriculture, de nous assurer que l'origine de la contamination n'était pas liée au système d'exploitation de ces eaux.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Nous avons le sentiment que vous n'avez pas d'éléments complets à nous donner. Ces faits ont-ils conduit l'administration à s'interroger sur la nature même de la bouteille Cristaline ? Avez-vous des explications définitives à nous apporter face à ces situations ayant eu lieu à deux endroits différents ?

Mme Mathilde Merlo. - Notre champ de compétence couvre le circuit de l'eau du point de captage jusqu'à l'embouteillage. C'est plutôt le ministère de la consommation qui est en charge du contrôle des matériaux au contact de l'eau (MCDA), c'est-à-dire des bouteilles. L'une des hypothèses expertisées concerne en effet la qualité de ce matériau, qui pourrait ne pas être suffisamment étanche par rapport à des conditions de stockage, permettant éventuellement à des hydrocarbures aromatiques polycycliques (HAP) de contaminer l'intérieur de la bouteille. Les conditions de stockage et notamment des intercalaires en contact avec la bouteille auraient pu amener à une contamination de l'eau postérieure à sa distribution.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Le ministère de la consommation a-t-il été mis dans la boucle ?

Mme Mathilde Merlo. - Nous travaillons en interministériel. Les réunions pilotées par mes collègues du centre de crise associent les ministères de la santé, de la consommation et de l'agriculture.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Qu'a-t-il été fait à l'égard de ces lots ? Avez-vous échangé avec le Groupe Alma ?

Mme Mathilde Merlo. - Des documents écrits devraient vous être adressés de façon imminente sur ce point.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - La substance ayant donné le goût moisi a-t-elle été identifiée ?

Mme Mathilde Merlo. - D'un point de vue microbiologique, je ne sais pas, mais il s'agit, d'un point de vue chimique, d'hydrocarbures aromatiques polycycliques qui peuvent venir d'essence ou de fioul.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Est-ce dangereux ?

Mme Mathilde Merlo. - Je ne peux pas vous répondre précisément quant aux éléments de danger, mais ces substances sont suffisamment préoccupantes pour faire l'objet de directives et de seuils à respecter. Je précise qu'elles sont fortement odorantes, et se sentent très vite.

Mme Marie-Lise Housseau. - Des mesures correctives ont-elles été mises en place à la suite des fraudes et dysfonctionnements mis en lumière : manque d'informations entre les différents niveaux, différences de réaction entre les ARS, manque de transparence vis-à-vis des préfets ? Si un tel évènement survenait à nouveau, sommes-nous certains qu'il serait traité différemment cette fois ? Des consignes ont-elles été données à différemment niveaux ?

Mme Mathilde Merlo. - Quand nous sommes confrontés à un épisode de telle ampleur, nous nous interrogeons nécessairement sur nos modes de fonctionnement. Nous le faisons avec les moyens limités dont nous disposons. Certaines actions sont engagées afin de retravailler avec les ARS sur la compréhension d'un certain nombre de points qui n'auraient pas été compris de la même manière par toutes les parties. Il est à noter que le nombre restreint de sites en France participe à la difficulté d'entretenir des compétences dans ce domaine.

Nous avons sûrement des améliorations à prévoir dans la bonne collaboration entre les différents services et en interministériel. Il n'en demeure pas moins que nous sommes encore confrontés à des incertitudes que nous voudrions lever au niveau européen.

Ainsi, nous identifions des points d'améliorations au niveau local, national et européen.

Mme Audrey Linkenheld. - Pouvez-vous confirmer que l'on ne sait pas, aujourd'hui, si la difficulté observée à Mayotte est liée au lieu de stockage de l'eau ou aux bouteilles en plastique ? J'ai besoin que vous soyez précise sur ce point. Le Groupe dont il est question a développé une stratégie commerciale et marketing autour de sa bouteille et de la qualité du plastique utilisé ainsi que de son recyclage. Il me paraît important que l'on soit tous très clairs sur cette question, notamment vis-à-vis du consommateur.

Mme Mathilde Merlo. - Je ne dispose pas de tous les éléments de réponse. La question ayant été posée au ministère de la santé, une réponse vous sera adressée. Il était, semble-t-il, exclu que l'origine de la contamination relève du site de production, du point de captage à l'embouteillage. En revanche, l'une des hypothèses relève de la capacité du matériau en lui-même à éviter la contamination.

Mme Audrey Linkenheld. - Qu'entendez-vous par « matériau » ?

Mme Mathilde Merlo. - Je parle de la bouteille.

Mme Audrey Linkenheld. - Le sujet est sensible. Nous ne parlons pas d'une bouteille, mais d'un opérateur important. Nous ne pouvons nous contenter d'entendre que nous obtiendrons des informations par écrit. Nous avons besoin d'entendre votre analyse, au regard des informations qui sont les vôtres.

Mme Mathilde Merlo. - La question nous a été posée récemment, et de nombreuses activités ont été menées par le ministère de la santé, en lien avec ceux de la consommation et de l'agriculture et avec nos services locaux. Je ne dispose pas de la consolidation complète des éléments associés. Je ne veux pas dire de bêtises ou répondre à côté.

En revanche, l'une des hypothèses voudrait que le matériau plastique ait pu être traversé par des hydrocarbures aromatiques polycycliques (HAP) présents à l'extérieur, avec lesquels elle aurait été en contact.

Mme Audrey Linkenheld. - Cette hypothèse est donc toujours sur la table.

Mme Mathilde Merlo. - À ma connaissance, oui. Nous vous apporterons des réponses écrites.

M. Laurent Burgoa, président. - Les faits remontent à plus de six mois. Quelles mesures l'État a-t-il prises depuis pour empêcher qu'ils se produisent à nouveau ?

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - De la Cristaline est-elle toujours utilisée pour reconstituer les stocks à Mayotte, ou un principe de précaution a-t-il été appliqué ?

Mme Mathilde Merlo. - Nous ne sommes intervenus que techniquement pour interpréter les résultats analytiques. Je ne serai pas en mesure de vous répondre précisément. Le ministère de la santé s'attache à réunir l'ensemble des éléments demandés il y a quelques jours.

C'est le centre de crise sanitaire qui est en première ligne sur ces questions.

M. Laurent Burgoa, président. - Avez-vous le nom d'un contact à me communiquer ? Qui est le directeur de ce centre ?

Mme Mathilde Merlo. - Je vous propose de vous tourner vers le directeur général de la santé.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - La DGS a émis de premiers éléments en vue d'une instruction. De quelle manière votre bureau l'a-t-il construite, le cas échéant ? Est-elle fondée sur du droit comparé, sur des faits scientifiquement étayés, etc. ?

De plus, quelle est la place de la Commission européenne ? Nous savons que Jérôme Salomon, l'ancien directeur général de la santé, a rappelé à plusieurs reprises le risque de contentieux européen, et que l'Union européenne n'a pas été saisie. Avez-vous pu comprendre ce qui s'est passé ?

Mme Mathilde Merlo. - Le dernier point de la CID de février 2023 appelle à un état des lieux des pratiques des autres États membres pour mieux affiner notre doctrine si besoin, d'autant que certains exploitants sont présents dans d'autres pays. Aucune suite n'a été donnée à cette demande. En revanche, nous avons subi un audit européen au printemps 2024, qui nous a conduits à présenter la situation française au comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale (CPVADA). La France a porté à deux reprises ses interrogations sur les pratiques de microfiltrations et leur justification au sein d'autres États membres. À cette occasion, d'autres pays, tels que l'Irlande, la Belgique, la Suisse, le Portugal et l'Espagne ont réclamé une clarification au niveau européen du statut de cette microfiltration.

Ensuite, nous avons tiré des enseignements de cet épisode. Il nous semble aujourd'hui prioritaire de nous assurer de la pureté originelle de l'eau, de reposer les fondamentaux de la directive européenne en vérifiant les indicateurs tels qu'ils sont prévus dans ce texte. L'Anses nous offre la possibilité d'effectuer des analyses différentes pour mieux comprendre un diagnostic posé.

Par ailleurs, nous devons clarifier autant que faire se peut la doctrine de la microfiltration.

Enfin, l'autorisation de production et d'exploitation est délivrée par le préfet. Elle donne donc lieu à un arrêté préfectoral. Nous devons mettre en place une révision de ces textes, autant que de besoin.

Ces trois éléments nous ont guidés dans la construction de cette instruction.

M. Laurent Burgoa, président. - Si nous n'avons plus d'autres questions, il me reste à vous remercier, Madame Merlo.

Mme Mathilde Merlo. - Merci et bon après-midi.

Audition de Mme Joëlle Carmès, ancienne sous-directrice de la prévention des risques liés à l'environnement et à l'alimentation à la direction générale de la santé

M. Laurent Burgoa, président. - Bonjour à tous. Nous poursuivons nos auditions avec celle de Madame Joëlle Carmès, sous-directrice de la prévention des risques liés à l'environnement et à l'alimentation à la DGS entre 2018 et 2024.

Mme Joëlle Carmès, sous-directrice de la prévention des risques liés à l'environnement et à l'alimentation à la DGS entre 2014 et 2024. - J'ai exercé ces fonctions entre 2014 et 2024.

M. Laurent Burgoa, président. - Merci pour ces précisions.

Je vous rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure ».

Mme Joëlle Carmès prête serment.

Avez-vous d'éventuels liens d'intérêts avec l'objet de notre commission d'enquête ?

Aucun lien d'intérêt n'est déclaré.

Le Sénat a constitué, le 20 novembre dernier, une commission d'enquête sur les pratiques des industriels de l'eau en bouteille. Plusieurs médias ont révélé au début de l'année 2024 les pratiques illégales de certaines entreprises du secteur, en particulier le recours à des traitements interdits sur des eaux minérales naturelles et de sources. Notre commission d'enquête vise à faire la lumière sur ce dossier, sous réserve des éventuelles procédures judiciaires en cours.

Madame, la sous-direction que vous avez dirigée de 2014 à 2024 exerce un rôle central en matière de réglementation des eaux minérales naturelles et des eaux de source codifiée au sein du code de la santé publique. Vous avez également animé, sur cette thématique, le réseau des agences régionales de santé (ARS). Celui-ci met en oeuvre la réglementation française des eaux conditionnées et réalise les contrôles officiels des exploitants.

Si les eaux minérales naturelles qui ont fait l'objet de traitements frauduleux ne présentaient aucun risque sanitaire, pourquoi ces traitements interdits et une microfiltration ont-ils été installés par les industriels ? Plusieurs d'entre eux, dont Nestlé Waters, ont eu et ont toujours recours à des traitements de microfiltration de leurs eaux minérales naturelles à 0,2 micron. Ces traitements sont-ils autorisés ? S'apparentent-ils à une forme de désinfection de l'eau ? Provoquent-ils une modification du microbisme de l'eau ? Selon vous, la microfiltration est-elle susceptible de dissimuler des contaminations virologiques ?

Plus généralement, comment animiez-vous le réseau des ARS sur la question de l'eau en bouteille ? Nous avons le sentiment que les agences et les services locaux étaient un peu livrés à eux-mêmes.

Mme Joëlle Carmès. - Bonjour. En tant que sous-directrice de la prévention des risques liés à l'environnement et à l'alimentation à la direction générale de la santé de janvier 2014 à mai 2024, j'ai eu à gérer, avec le bureau de la qualité des eaux, le dossier concernant les eaux minérales naturelles conditionnées produites par l'entreprise Nestlé Waters dans les Vosges et dans le Gard. Cette mission s'est déroulée de septembre 2021 à début mai 2024. À cette date, mon mandat de sous-directrice est arrivé à échéance. J'occupe depuis les fonctions de directrice de projet chargée de la prévention des infections et de l'antibiorésistance auprès du directeur général de la santé, le docteur Grégory Émery.

Dans le domaine de la santé et de l'environnement, la direction générale de la santé a entre autres pour mission la protection de la santé de la population à travers les différents usages de l'eau, et notamment des eaux conditionnées - eaux minérales naturelles, eaux de source, eaux rendues potables par traitement -, et ce jusqu'à leur commercialisation.

Concernant spécifiquement les eaux conditionnées, la sous-direction de la prévention des risques liés à l'environnement et à l'alimentation de la DGS a pour rôle :

- d'élaborer des projets de dispositions législatives et réglementaires qui seront soumis à la direction générale de la santé, puis intégrés dans le code de la santé publique, dans le cadre notamment de la transposition de directives européennes. Ce fut le cas de la dernière directive sur les eaux destinées à la consommation humaine de décembre 2020 pour ce qui concerne les eaux de source et les eaux rendues potables par traitement. Ces dernières présentent les mêmes critères physico-chimiques et radiologiques en tant qu'eaux destinées à la consommation humaine ;

- apporter un appui aux agences régionales de santé chargées du contrôle sanitaire sur le terrain, en expliquant les règles et les textes, en répondant à leurs questions techniques et juridiques, en diffusant des outils d'aide à l'inspection et au contrôle des établissements, et en apportant un appui à la gestion des alertes en lien avec le centre de crise sanitaire du ministère ;

- rédiger les projets de saisine de l'inspection générale des affaires sociales (Igas) et de l'Agence nationale de sécurité sanitaire (Anses) et assurer les réponses à leurs sollicitations.

Dans le cas des eaux minérales naturelles de Nestlé Waters, nous avons, avec le bureau de la qualité des eaux, rédigé quatre projets de saisine : un pour l'Igas et trois pour l'Anses, un sur la microfiltration et deux pour une demande d'appui scientifique et technique.

Nous avons également réalisé des bilans annuels de la qualité de l'eau sur la base des données transmises par les ARS, destinés en particulier à renseigner le plan national de contrôle officiel pluriannuel (PNCOPA), adressé par le ministère chargé de l'agriculture à la Commission européenne. Ils sont également mis en ligne annuellement sur le site du ministère de la santé.

Les ARS apportent leur expertise sanitaire aux préfets chargés du pouvoir décisionnaire sous la forme d'arrêtés préfectoraux. Le contrôle sanitaire à leur charge est complété par une autosurveillance exercée par l'exploitant.

L'eau est l'un des aliments les mieux contrôlés en France. Les bilans annuels montrent une très bonne qualité microbiologique et physico-chimique des eaux conditionnées, avec un taux de conformité aux limites de qualité réglementaire supérieur à 99 %.

En septembre 2021, la cheffe du bureau de la qualité des eaux de la sous-direction m'a informée avoir appris par ses homologues de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) que la société Nestlé Waters avait sollicité un échange avec le cabinet du ministre chargé de l'industrie à la fin du mois d'août 2021. Elle le saisissait concernant l'utilisation de traitements non autorisés au sein de ses usines de conditionnement d'eau minérale naturelle. Notre cabinet en a été informé le 24 septembre. Le directeur général de la santé en a également été informé. Le groupe industriel Nestlé Waters n'a pris aucun contact à mon niveau. Je n'ai en outre participé à aucune réunion interministérielle à Matignon ou à l'Élysée sur le sujet, contrairement à d'autres thématiques.

À la suite d'une décision des cabinets ministériels, une mission de l'Inspection des affaires sociales (Igas) a été lancée en novembre 2021 par les ministres chargés de la santé, de l'économie et de la consommation sur les usines de conditionnement d'eau. De ses conclusions, rendues en juillet 2022, il ressort notamment que la dissimulation volontaire de la part de certains exploitants, constatée lors des visites d'inspection par les autorités compétentes locales, a rendu ces situations de fraude non décelables par les autorités. Environ 30 % des dénominations commerciales font l'objet de traitements non conformes, aux UV, au charbon actif ou par le recours à la microfiltration à un seuil inférieur à 0,8 micron.

Depuis 2022, sur les sites de production des Vosges et du Gard, plusieurs actions ont été menées, dont le retrait des traitements non autorisés ou le lancement de plans de transformation des installations accompagnés d'un renforcement de la surveillance de la qualité de l'eau. L'Anses a été mobilisée pour apporter un appui scientifique et technique.

La gestion de ce dossier au sein de la sous-direction, avalisée par la direction, a reposé sur le respect de l'application de la réglementation en vigueur, une directive européenne transposée en droit interne. Nous en respections les règles. En effet, une eau minérale naturelle et une eau de source sont obligatoirement des eaux souterraines, microbiologiquement saines, qui doivent être tenues à l'abri de tous risques de pollution. Seuls quelques traitements sont autorisés par la réglementation, dont la séparation des constituants naturellement présents, tels que le fer ou le soufre. La désinfection de l'eau est interdite. La teneur en minéraux et autres constituants caractéristiques d'une eau minérale naturelle doit être stable dans le temps.

La réglementation concernant spécifiquement la microfiltration doit être respectée.

La position adoptée en matière de microfiltration s'appuyait sur les recommandations de l'Anses de 2001, confirmées fin 2022 début 2023, en l'absence de nouveaux éléments. Un dispositif de microfiltration avec un seuil de coupure à 0,8 micron est toléré par les autorités compétentes, à condition qu'il soit mis en oeuvre dans un but exclusivement technologique afin de retenir certaines particules présentes à la source ou liées à certains traitements. Un suivi de la qualité de l'eau doit être effectué avant et après ce traitement pour s'assurer qu'il ne modifie pas les caractéristiques microbiologiques de l'eau.

En février 2023, il a été proposé d'intégrer ce seuil de 0,8 micron dans la réglementation.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Pouvez-vous préciser ce point ?

Mme Joëlle Carmès. - Il a été proposé de l'intégrer dans le cadre de la transposition de la directive de 2020. Il s'agissait de modifier un arrêté de 2007 en vigueur, ce qui aurait nécessité une notification à Bruxelles avec un statu quo de trois mois, potentiellement prolongé de trois mois supplémentaires en cas d'avis circonstanciés d'autres États membres. Cette proposition aurait permis d'échanger sur les pratiques des autres pays.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - À quelle date cette proposition a-t-elle été émise, et par qui ?

Mme Joëlle Carmès. - Elle a été émise en 2022, avant la concertation interministérielle dématérialisée (CID), par la direction générale de la santé. Elle a été transmise à mon directeur qui l'a ensuite communiquée au cabinet.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Que s'est-il passé alors ?

Mme Joëlle Carmès. - J'y reviendrai.

En février 2023, le compte-rendu de la CID menée par le cabinet de la Première ministre concernant les sites des Vosges et de Vergèze mentionne la possibilité de recourir à une microfiltration à un seuil inférieur à 0,8 micron. Ce même compte-rendu demande au secrétariat général des Affaires européennes (SGAE) de conduire une analyse de la situation de la microfiltration et des pratiques existantes dans les autres pays de l'Union. L'objectif est d'envisager une sollicitation de la Commission européenne pour une évolution de la réglementation communautaire ou une saisine de l'Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA), le cas échéant.

Il est nécessaire de clarifier le statut de la microfiltration au niveau européen, étant donné que le marché des eaux minérales naturelles est européen et appelle à des pratiques harmonisées.

J'ai participé à l'organisation en France de l'audit de la Commission européenne et aux réunions sur le sujet, à l'exception du comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale (CPVADA) du 30 avril. Je ne me suis pas déplacée sur les sites de production. Je quittais mes fonctions début mai 2024.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Pouvez-vous revenir sur la proposition de la direction générale de la santé visant à préciser, par arrêté, la réglementation à 0,8 micron ? L'avez-vous émise dans un contexte dans lequel vous sentiez que la réglementation était menacée, que le vent pouvait tourner ? Pourquoi avez-vous ressenti le besoin de durcir cette norme ? Cette recommandation semblait claire.

Mme Joëlle Carmès. - Nous voulions préciser une recommandation de l'AFSA, reprise par l'Anses. On ne peut pas durcir une norme qui n'existe pas.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Pourquoi avez-vous ressenti le besoin de passer d'une recommandation à une norme ?

Mme Joëlle Carmès. - Dès lors que l'Igas nous a présenté son rapport, qui montrait des variations dans les seuils de coupure en microfiltration appliqués par les différentes ARS, notre proposition couvrait deux aspects. Nous voulions intégrer ce seuil dans la réglementation à des fins d'homogénéisation, mais aussi comprendre les pratiques dans les autres pays européens. La notification d'un tel texte à l'Europe aurait permis des échanges avec d'autres pays. Nous avions ainsi pour objectif de d'inscrire dans la réglementation ce qui n'était jusqu'alors qu'une recommandation.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Nous vous serions reconnaissants de nous transmettre tous les éléments relatifs à cette proposition, qu'il s'agisse de mails, de notes ou d'autres documents.

Qui a écarté cette proposition ?

Mme Joëlle Carmès. - Je ne dirais pas qu'elle a été écartée.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Qui s'est opposé à sa mise en oeuvre ?

Mme Joëlle Carmès. - Des échanges ont suivi le rendu du rapport de l'Igas sur ces traitements, au niveau des cabinets ministériels. À l'été 2022, tout le dossier « santé-environnement » a été confié au cabinet Organisation des territoires, dirigé par la ministre Agnès Firmin-Le Bodo. Le conseiller Pierre Breton portait l'ensemble du dossier santé environnement, qui comprenait non seulement la problématique de l'eau, mais aussi tous les sujets de la sous-direction, de l'environnement extérieur à l'environnement intérieur.

À partir de la fin d'été 2022, ce dossier a été travaillé avec le cabinet, dans un contexte particulier de sécheresse touchant environ 35 % des sols du territoire. De plus, le travail était alors très orienté vers la transposition de la directive européenne sur les eaux destinées à la consommation humaine.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - La direction générale de la santé a-t-elle retiré sa proposition ? Sinon, qui a arbitré en sa défaveur ?

Mme Joëlle Carmès. - Nous n'avons pas retiré notre proposition. Aucun arbitrage en sa défaveur n'a été rendu d'emblée. Un échange a eu lieu entre la direction et le cabinet concernant l'utilisation de seuils de microfiltration différents dans les usines d'embouteillage. La question était de savoir si le seuil de 0,8 pouvait être abaissé sans altérer le microbisme de l'eau. C'est pourquoi il a été décidé, avant d'éventuellement intégrer ce nouveau seuil dans la réglementation, de solliciter l'avis de l'Anses en novembre sur la microfiltration.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Qui a pris cette décision ?

Mme Joëlle Carmès. - Elle a été prise conjointement par la direction et le cabinet. Les seuils de microfiltration variaient considérablement d'une usine à l'autre, parmi les 30 % qui disposaient de tels systèmes. Il a donc été jugé nécessaire de consulter notre agence d'expertise sur ce seuil. Deux questions principales ont été posées à l'Anses : en dessous de quel seuil la microfiltration peut-elle affecter le microbisme de l'eau ? La microfiltration avec un seuil de coupure à 0,2 a-t-elle un effet de désinfection ?

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Je comprends que l'Anses a maintenu sa position sur le seuil de 0,8 micron comme référence. Le confirmez-vous ?

Mme Joëlle Carmès. - Oui, car ce seuil est issu d'une saisine basée sur un procédé industriel spécifique. Le directeur général de l'Anses a indiqué qu'aucun autre dossier de demande n'a démontré l'absence de changement du microbisme de l'eau à un seuil inférieur. C'est pourquoi j'indiquais plus tôt que nous nous sommes appuyés sur ce seuil de 0,8 micron, confirmé début janvier 2023 dans un avis complémentaire à celui de décembre 2022.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - À cet instant, la CID est intervenue pour contre-arbitrer la direction générale de la santé ?

Mme Joëlle Carmès. - Oui, sur deux sites spécifiques : à Vergèze et dans les Vosges.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Nous relevons donc un double sujet. D'une part, vous cherchez confirmation auprès de votre autorité sanitaire que le seuil de référence est bien celui en vigueur, ce qu'elle confirme. D'autre part, une décision est prise pour seulement deux sites, ce qui soulève des questions d'équité, notamment du point de vue concurrentiel pour les autres industriels du pays qui ne sont pas concernés par cet arrangement. Comment qualifieriez-vous la décision rendue par cette CID, étant donné qu'elle va à l'encontre de l'avis de l'Anses et de celui de la direction générale de la santé ?

Mme Joëlle Carmès. - Je n'ai pas à commenter une décision de Matignon concernant ce sujet.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Même si elle vous semble illégale au regard de la réglementation que vous venez vous-même de vérifier ?

Mme Joëlle Carmès. - Elle n'était pas illégale, étant donné que le seuil de 0,8 micron n'était pas fixé dans la réglementation.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Pourtant, celle-ci stipule la non-modification du microbisme de l'eau, raison pour laquelle vous avez sollicité l'avis de l'Anses. Cette dernière vous répond que cette conviction est acquise à 0,8 micron. La décision de la CID va donc à l'encontre de son avis et pourrait potentiellement modifier le microbisme de l'eau, ce qui serait non conforme à la réglementation. Ainsi, considérez-vous que la décision prise en CID était conforme à la réglementation sur les eaux minérales naturelles ?

Mme Joëlle Carmès. - J'insiste : je n'ai pas à commenter cette décision. À l'issue de cette CID, nous avons, par l'intermédiaire de mon directeur, sollicité le cabinet pour obtenir des précisions sur l'application de ses dispositions. Le compte-rendu comportait plusieurs points, notamment ce seuil de microfiltration inférieur à 0,8 micron, mais également le travail que devait effectuer le SGAE sur les pratiques dans les autres pays européens.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Avez-vous obtenu un retour du cabinet à la suite de votre demande de précisions ? Le travail a-t-il été engagé du côté du SGAE, comme prévu ?

Mme Joëlle Carmès. - Le cabinet santé a relancé le SGAE, mandaté pour dresser un état des lieux des pratiques au niveau européen. Il nous a indiqué attendre sa réponse avant de poursuivre le travail sur le seuil de microfiltration.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Et quand la réponse intervient-elle ?

Mme Joëlle Carmès. - Nous avons relancé en mars, puis à nouveau au cours de l'année. Dans le cadre d'une note pour la ministre, nous avons mentionné qu'au début de l'année 2024, nous n'avions toujours pas obtenu de retour. Le cabinet a donc relancé le SGAE une nouvelle fois.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Cette note du SGAE est-elle finalement arrivée ?

Mme Joëlle Carmès. - J'ai quitté mes fonctions il y a dix mois. Je n'en ai pas connaissance, sous cette réserve.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Vous devez appliquer une norme contraire à votre norme de référence. Pour ce faire, vous devez attendre le SGAE qui ne répond jamais. Comment gérez-vous cette situation ? La DGS semble se trouver dans une impasse. Cette CID la place dans une position dont elle ne peut pas vraiment sortir.

Mme Joëlle Carmès. - Étant donné que l'Anses préconisait une filtration à 0,8 micron, nous affichions une position de maintien de ce seuil. Le seuil inférieur ne concernait que les deux sites mentionnés.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - L'acceptiez-vous ?

Mme Joëlle Carmès. - C'était une décision du cabinet de la Première ministre. Nous l'acceptions.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - La question de la conformité à la réglementation des décisions du Premier ministre se pose également. Un principe de légalité s'applique ici.

Je vous remercie pour ces précisions, dont nous n'avions absolument pas connaissance. Nous n'avons pas non plus reçu les documents concernant les échanges avec le SGAE, ni la note que vous avez rédigée pour la ministre.

Mme Joëlle Carmès. - Ce sujet a été abordé dans le cadre d'une note adressée au Premier ministre, en janvier 2024. Il y est indiqué qu'à notre connaissance, la démarche n'a pas été menée par le SGAE.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Pouvez-vous également nous communiquer les différentes relances ?

Mme Joëlle Carmès. - Oui.

Mme Audrey Linkenheld. - J'ai compris que vous envisagiez de changer la recommandation de seuil à 0,8 micron en réglementation. Je comprends vos bonnes intentions, mais est-il possible que dans d'autres directions ou cabinets ministériels, certains aient vu cette transformation comme une opportunité d'affaiblir le seuil en question ? Cela ne répondrait pas à votre préoccupation, mais pourrait satisfaire les industriels gênés par ce seuil de 0,8 micron, ayant démontré des pratiques contraires à son respect.

Mme Joëlle Carmès. - Ce seuil de 0,8 micron était préconisé par l'Anses, en l'absence d'autres demandes d'industriels. Je n'ai pas connaissance des faits que vous rapportez ou imaginez. À ce stade, il est crucial de tenir des échanges sur les pratiques au niveau européen concernant le seuil décidé. Une fois ce seuil fixé, sous réserve que le microbisme de l'eau ne soit pas modifié, la réflexion pourra être menée sur l'opportunité de l'intégrer à la réglementation.

Nous retenons deux variables dans ce dossier : la directive européenne avec ses critères de transposition, et sa révision potentielle. Si elle est maintenue, les industriels pourraient proposer des systèmes de microfiltration avec des seuils différents, mais sans altérer le microbisme de l'eau. C'est à ce moment-là que la réflexion sur l'intégration du seuil dans la réglementation pourra avoir lieu. Actuellement, certains pays européens souhaitent une révision de la directive. La suite dépendra de cette révision et des travaux des industriels sur les systèmes de microfiltration.

Mme Audrey Linkenheld. - Au regard de ce qui s'est passé ensuite, ne pensez-vous pas que certains de vos interlocuteurs aient déjà eu en tête le fait que cette prescription nouvelle permettrait la mise en place d'un seuil différent de celui que vous aviez imaginé ? Vous n'avez pas mentionné vouloir modifier le seuil en même temps. J'ai compris que l'évolution du seuil venait d'ailleurs, possiblement d'échanges européens ou de demandes diverses.

Vous comptiez transformer la recommandation en prescription, à un seuil de 0,8 micron. Est-il possible que certains de vos interlocuteurs, tout en acquiesçant à cette transformation, eussent déjà en tête un seuil plus bas, sachant que pour diverses raisons, légitimes ou non, il était difficile à respecter pour certains ?

Mme Joëlle Carmès. - Je ne dispose d'aucun élément d'information me permettant de vous répondre.

Mme Audrey Linkenheld. - En 2021, vous avez insisté sur le fait que les mauvaises pratiques des industriels étaient conçues pour être indécelables. À partir de ce constat, votre direction a-t-elle mené des investigations suffisamment étendues pour que tous ces acteurs et tous les territoires soient mieux surveillés ? Ces pratiques n'étaient peut-être pas limitées à ceux qui avaient été identifiés ou qui s'étaient manifestés d'eux-mêmes.

Mme Joëlle Carmès. - Les procédés illicites employant du charbon ou des UV ont été relevés sur les deux sites des Vosges et du Gard. Une fois ces procédés retirés, en 2022 dans les Vosges et à l'été 2023 dans le Gard, nous n'avions plus de problème. Leur retrait a permis d'évaluer la qualité de l'eau avant et après microfiltration.

Mme Audrey Linkenheld. - Vous, comme d'autres plus tôt, avez indiqué que les pratiques étaient indécelables par les autorités de contrôle dans le Gard et dans les Vosges. Quelles mesures votre direction a-t-elle prises pour s'assurer que toutes les précautions avaient été prises pour vérifier l'absence d'autres pratiques indécelables sur d'autres sites, chez le même industriel ou chez d'autres ?

Mme Joëlle Carmès. - L'Igas a été chargée d'une mission d'inspection. Avant son lancement, les directeurs généraux des ARS en ont été informés par un message de mon directeur et lors d'un séminaire. Ils avaient donc tous connaissance de la nécessité de participer à cette mission et surtout d'apporter un soutien à l'Igas dans sa mission de visite sur site.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Considérez-vous que le fonctionnement régulier aurait conduit à adopter la solution préconisée par la direction générale de la santé si la CID n'était pas intervenue ?

Mme Joëlle Carmès. - Éventuellement. C'était une des solutions envisagées, étant entendu qu'il était tout de même nécessaire d'établir un bilan de tout ce qui se passait au niveau européen.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Vous imaginiez qu'une saisine européenne aurait lieu dans tous les cas, et qu'elle serait l'occasion d'agir via cette technique.

Mme Joëlle Carmès. - J'ai expliqué que dès lors qu'un seuil est intégré dans un texte, celui-ci est notifié. Il s'ensuit un statu quo de trois mois pendant lequel d'autres États membres peuvent émettre des avis circonstanciés, donnant lieu à des échanges sur le contenu. J'ai également mentionné une autre option : relancer la Commission européenne par le biais d'une note des autorités françaises pour réviser la directive de 2009.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Qui était à l'origine de cette seconde option ? Vous ne l'avez pas présentée comme une des pistes de la DGS.

Mme Joëlle Carmès. - La DGS avait sollicité en 2019 une révision de la directive européenne et de ses critères. Ce sujet était régulièrement abordé, notamment concernant la nécessité d'échanger sur le contenu de ce document avec les autres pays européens, dans le cadre d'une éventuelle révision.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Dans un mail du 27 septembre 2021 adressé à Jérôme Salomon, vous mentionnez que Nestlé a contacté le cabinet Industrie. Vous rapportez que la DGCCRF pourra confirmer que cet acteur traite ses eaux minérales naturelles pétillantes par UV et charbon actif, alors que ce type d'eau ne devrait subir que des traitements limités autorisés. Vous écrivez qu'il ne semble pas y avoir de préoccupation d'ordre sanitaire, car les eaux en question sont exemptes de problèmes de qualité biologique, mais qu'il s'agit bien d'une infraction aux dispositions du code de la santé publique sur l'interdiction de ces traitements et d'un problème de loyauté. Ne voyez-vous pas là un vice de raisonnement, puisque les analyses sur la qualité des eaux étaient faussées par les traitements pratiqués ? À notre connaissance, étant donné cette falsification des résultats microbiologiques par les traitements pratiqués, vous n'aviez en réalité aucun moyen de connaître le véritable risque sanitaire sur les eaux brutes dans ces usines à ce stade.

Mme Joëlle Carmès. - Le bilan de la qualité des eaux conditionnées montre une excellente qualité bactériologique et physico-chimique.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Oui, mais avec traitement.

Mme Joëlle Carmès. - Après le retrait des traitements, un contrôle renforcé a été mis en place par les agences régionales de santé. Celles-ci ont pour rôle de vérifier la conformité réglementaire des différents paramètres.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Le contrôle renforcé n'intervient que bien plus tard. Nous nous plaçons là en septembre 2021. Le risque sanitaire est tel que des forages sont fermés, ce qui prouve bien l'existence de problèmes dans certains endroits, à minima concernant les eaux brutes. À ce stade, aucun contrôle renforcé n'est réalisé.

D'ailleurs, le contrôle renforcé est différencié : dans le Grand Est, il est clairement effectué, tandis qu'en Occitanie, il est laissé à la charge de l'industriel sous forme d'autocontrôle jusqu'à l'intervention de l'Anses fin 2023. À ce stade, disposiez-vous d'autres éléments vous permettant d'affirmer l'absence de préoccupation sanitaire ?

Mme Joëlle Carmès. - Cette information date du 27 septembre. Elle faisait suite à un échange entre ma cheffe de bureau et ses collègues de la DGCCRF. J'avais également reçu ce message du cabinet santé. Je l'ai retransmis à ma direction, accompagné de la note de la DGCCRF qui mentionnait l'absence manifeste de risque sanitaire. Elle indiquait que des traitements au charbon actif et aux UV étaient utilisés de manière frauduleuse, ce qui n'était pas autorisé pour ce type d'eau, contrairement aux eaux potables. C'est sur la base de cette note et de ces échanges que j'ai rapporté ce point.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - L'évaluation du risque sanitaire relève de votre responsabilité, pas de celle de la DGCCRF ni des services de l'État qui ont été sensibilisés par Nestlé Waters aux questions qui leur étaient posées. C'est précisément dans ce contexte de retrait potentiel des traitements que vous savez être utilisés pour masquer une qualité d'eau dégradée que se pose la question sanitaire sous-jacente. Vous nous répondez que des traitements étaient opérés, mais ceux-ci avaient justement pour objectif de dissimuler les problèmes de sécurité sanitaire.

Ainsi, la direction générale de la santé semble avoir accepté sans réserve ce qui lui était rapporté par l'industriel, sans se reposer la question en ces termes à ce moment-là. Pouvez-vous confirmer cette impression ?

Mme Joëlle Carmès. - Lorsque ma chef de bureau m'a informé de ses échanges avec ses homologues de la DGCCRF concernant l'utilisation de procédés illicites, nous nous sommes immédiatement interrogés sur la raison de ce fait. Je vous répondais sur la qualité de l'eau dans la bouteille, qui n'a pas posé de problème à cette époque. Bien évidemment, notre première interrogation a porté sur les raisons de ces traitements, la qualité de l'eau, et si cela ne concernait que ces deux sites.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Pourquoi ne vous êtes-vous pas tournés vers les ARS pour effectuer un contrôle et comprendre directement ce qui se passait sur place?

Mme Joëlle Carmès. - Dès que j'ai reçu l'information, des échanges entre les cabinets ministériels économie et santé ont eu lieu. Mon directeur a également contacté son homologue, la directrice de la DGCCRF, afin d'organiser une réunion pour discuter des suites à donner à cette affaire. Une enquête administrative en lien avec les ARS a été rapidement mise en place. On m'a demandé de rédiger, avec l'équipe du bureau de l'eau, un projet de saisine de l'inspection générale des affaires sociales en collaboration avec les ARS, le SNE et la DGCCRF.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Dans un courrier du 10 novembre 2022 adressé à Pierre Breton, Jérôme Salomon indique que Nestlé semble exercer une forme de chantage envers l'ARS Grand Est. L'entreprise attendrait un alignement sur ses propositions avant de transmettre la localisation exacte des points de prélèvement d'eau brute en vue de réaliser un contrôle. Ce mail du 10 novembre 2022 précise que l'ARS Grand Est n'a toujours pas eu accès à la véritable eau brute. Pouvez-vous nous apporter des précisions sur ces éléments ?

Mme Joëlle Carmès. - Le cabinet nous avait effectivement transmis cette note de l'ARS Grand Est pour la commenter. Un paragraphe y indique que l'ARS n'obtenait pas les points de prélèvement si elle ne donnait pas son accord quant au seuil de microfiltration. Je devrais retrouver les termes exacts.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Ce message a été adressé en novembre, six mois après la première inspection qui a eu lieu sur le site en Grand Est. Ne pensez-vous pas être confrontée à un problème grave concernant le comportement de l'industriel et à un certain retard dans la mise en oeuvre des moyens publics pour obtenir ces informations ?

Mme Joëlle Carmès. - J'ai besoin d'examiner la situation de plus près.

M. Alexandre Ouizille, rapporteur. - Nous ne disposons pas de la note de l'ARS. Pouvez-vous nous la transmettre dans les prochains jours ?

Mme Joëlle Carmès. - Oui.

M. Laurent Burgoa, président. - Merci pour cette audition qui aura été enrichissante pour notre commission d'enquête. Je donne rendez-vous à mes collègues le 4 mars, après la semaine de vacances parlementaires, pour l'audition de l'ARS Bretagne.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 16 h 30.