B. UN CONTEXTE FAVORABLE POUR TRADUIRE EN ACTE LA VOLONTÉ POLITIQUE DE RÉFORME
L'enjeu stratégique que représentent les exportations agroalimentaires a suscité un intérêt croissant de la part des pouvoirs publics . Vos rapporteurs spéciaux ont ainsi constaté que différents rapports ont cherché, ces dernières années, à identifier des pistes de réforme. Des échanges fréquents avec le ministre du commerce extérieur Nicole Bricq et son cabinet ont illustré cette prise de conscience avérée de la nécessité de réformer ce dispositif de soutien. Le contexte apparaît donc favorable pour pouvoir enfin traduire en actes la volonté politique d'une réforme, à la condition que celle-ci vienne véritablement « bousculer » les habitudes établies.
1. Une réelle prise de conscience gouvernementale ...
Vos rapporteurs spéciaux ont noté une réelle prise de conscience gouvernementale pour mettre en place une nouvelle stratégie associant filières, régions et diplomatie économique . Il faut également souligner la mobilisation interministérielle qui s'est manifestée par l'adoption par les deux ministres de l'agroalimentaire et du commerce extérieur d'un plan commun pour l'export agroalimentaire.
En outre, dans le cadre de la modernisation de l'action publique (MAP), le rapport Bentéjac-Desponts sur l'évaluation des dispositifs de soutien à l'internationalisation des entreprises a préconisé la création d'une grande entité unique « France international » réunissant Ubifrance, AFII ainsi que les CCI et les régions. Les contours de cet ensemble sont certainement à expertiser mais cette proposition va dans le bon sens.
Vos rapporteurs spéciaux ont eux-mêmes relevé l'intérêt, sur la base d'un projet identifié aux Pays-Bas, qu'il y aurait à regrouper nos agences dans une implantation commune qui serait une « maison de la France » à l'étranger, lieu dans lequel nos régions et nos entreprises pourraient trouver un relais pour leurs promotions internationales.
a) Une nouvelle stratégie avec une meilleure définition des cibles et objectifs : la stratégie pour l'export, qui s'inscrit dans la démarche du Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi
Tout d'abord, sur le plan national, il convient de souligner la place de premier plan qu'occupe l'agroalimentaire au sein de la nouvelle stratégie de la France à l'export . Pour renforcer l'offre commerciale de notre pays et rétablir l'équilibre de la balance commerciale d'ici à cinq ans, quatre secteurs prioritaires ont été identifiés autour de la notion de « mieux vivre » : cette feuille de route s'est construite sur la base d'une étude de la direction générale du Trésor dont les analyses économiques 24 ( * ) visent à coupler l'offre commerciale française avec les demandes des pays à l'horizon 2022. De cette étude, publiée le 3 décembre 2012, découle la fixation de trois objectifs :
- maintenir, voire amplifier les parts de marché de la France dans les pays développés ;
- sortir du seul prisme des grands contrats et conquérir des parts de marché avec les pays émergents ;
- maintenir l'avance commerciale avec les partenaires historiques.
Il ressort qu'à l'horizon 2022, l'électronique, la chimie, les machines, l'automobile et l'agroalimentaire seront les secteurs les plus importants en termes d'importations mondiales, donc de potentiel d'exportation pour notre pays.
Les quatre secteurs retenus correspondent à de nouveaux besoins autour du « mieux vivre » :
- mieux se nourrir, donc l'agroalimentaire ;
- mieux se soigner ;
- mieux vivre en ville ;
- et mieux communiquer.
Il a pu être établi que l'offre commerciale française se caractérisait par la qualité et la diversité des produits, la sécurité et la traçabilité alimentaire, la diététique et les équipements agricoles ou destinés à l'industrie agroalimentaire, et que les principaux pays cibles étaient la Chine, les États-Unis, le Japon suivis de pays européens tels que l'Allemagne, le Royaume-Uni, la Belgique, et les Pays Bas.
b) Le plan export agroalimentaire des ministres de l'agroalimentaire et du commerce extérieur
Pour revenir au volet strictement agroalimentaire, objet de la présente mission, vos rapporteurs spéciaux ont salué l'initiative conjointe prise par de Nicole Bricq, ministre du commerce extérieur et Guillaume Garot, ministre délégué chargé de l'agroalimentaire, le 23 octobre 2012. Les sept priorités d'action qui ont été dégagées ( cf . encadré ci-dessous) sont de nature à inciter les services de ces deux ministères à mieux collaborer, notamment Sopexa et Ubifrance, mais il n'y est pas, à ce stade, proposé de réforme structurelle pour rendre incontournable le travail en commun
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Les sept priorités d'action du Gouvernement pour
soutenir
1. Mobiliser tous les moyens pour que les sept priorités d'action du gouvernement pour soutenir l'internationalisation des entreprises agroalimentaires permettent aux PME et entreprises de taille intermédiaire de s'engager davantage à l'export. Aujourd'hui 80 % des entreprises de l'industrie agroalimentaire française n'ont pas de cellule export organisée et beaucoup hésitent à se lancer en raison des risques financiers. Action engagée : la Banque Publique d'Investissement (BPI) sera opérationnelle en janvier. À l'aide de ses guichets uniques régionaux, elle permettra de mieux accompagner les entreprises qui souhaitent trouver des relais de croissance sur les marchés étrangers. La présence de « développeurs à l'international », véritables conseillers clientèles issus d'Ubifrance, facilitera également l'accompagnement des entreprises dans leur démarche et l'élaboration de leur stratégie. 2. Simplifier les procédures administratives. Action engagée : le service en ligne Exp@don, qui donne accès aux différents modèles de certificats sanitaires et phytosanitaires exigés par les pays tiers, sera modernisé afin d'être plus performant et d'offrir de nouvelles fonctionnalités en matière de télétransmission. 3. Mieux former les entreprises agroalimentaires et les services de l'État aux contraintes spécifiques d'audit et d'agrément sanitaire des pays tiers. Action engagée : des formations spécifiques seront mises en place en 2013. Les premières sessions concerneront la zone Asie et seront déclinées dans 4 interrégions (Lyon, Paris, Rennes, Toulouse). 4. Cibler les zones prioritaires et les marchés à potentiel - à l'image de l'Asie - pour asseoir notre stratégie de conquête à l'international et de diversification de nos exportations agroalimentaires. Action engagée : Nicole Bricq et Guillaume Garot installeront le 14 janvier, un comité stratégique Asie qui rassemblera entreprises, opérateurs et acteurs publics (ministères, régions...). Son objectif est d'apporter des réponses concrètes aux entreprises qui souhaitent exporter vers cette zone où la Chine devrait représenter à elle seule 30 % de l'accroissement de la demande mondiale à l'horizon 2022. 5. Valoriser à l'international la signalétique « France bon appétit » Action engagée : les ministres appellent les opérateurs impliqués dans la promotion de l'agroalimentaire à l'export à utiliser une signalétique commune et à participer aux salons sous un même pavillon France. 6 et 7. Mobiliser les services de l'État, en France et à l'étranger, pour obtenir la levée des barrières techniques qui entravent l'accès de nos produits alimentaires à certains marchés tout en veillant à la nécessaire réciprocité des conditions d'accès à ces marchés. Faire en sorte que nos entreprises jouent à armes égales dans la compétition internationale. Action engagée : Nicole Bricq a obtenu - lors du conseil européen du 29 novembre qui a validé le lancement des négociations pour un accord de libre-échange entre l'Union Européenne et le Japon - l'engagement de la Commission européenne de négocier l'élimination des nombreuses barrières non tarifaires qui limitent aujourd'hui l'accès au marché national japonais, en parallèle de la suppression des droits de douane. Le mandat de négociation a également été renforcé afin de mieux reconnaître et protéger les indications géographiques. Source : Gouvernement |
c) Les plans régionaux d'internationalisation des entreprises (PRIE)
S'agissant de la déclinaison territoriale de la stratégie de l'export, vos rapporteurs spéciaux ont tout particulièrement relevé le rôle clé attribué aux régions au moyen des plans régionaux pour l'internationalisation des entreprises (PRIE).
Ce rôle accru des régions s'accompagne d'implantations au sein des Bpifrance en région de conseillers internationaux d'Ubifrance, dans le but :
- d'affirmer le rôle des régions sur le développement économique ;
- de proposer un accompagnement sur mesure par la Banque publique d'investissements et Ubifrance des 1 000 ETI et PME de croissance du Pacte pour la croissance, la compétitivité et l'emploi ;
- et avec l'objectif de 1 000 décisions annuelles d'investissement étranger à l'horizon 2017.
Ainsi que cela sera précisé dans la seconde partie du présent rapport, ces PRIE élaborés par les régions constituent une chance nouvelle de mettre fin à l'éparpillement des structures d'appui en région et d'établir, enfin, le noyau d'un guichet unique, en région, avec Bpifrance.
d) La diplomatie économique
Enfin, parmi les politiques que vos rapporteurs spéciaux estiment aller dans le bon sens, il faut signaler la mise en oeuvre du nouveau concept de « diplomatie économique » qui, par avenant du 31 mai 2013 entre le ministère des affaires étrangères et Bercy, vise à assurer cohérence et unité de l'action de l'État dans le cadre de la politique du commerce extérieur et de la diplomatie .
Cette politique s'est matérialisée par la création d'une direction des entreprises et de l'économie internationale au sein du ministère des Affaires étrangères et l'élaboration d'un plan d'action pour la diplomatie économique 25 ( * ) .
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Les trois objectifs et les dix axes de la diplomatie économique Le plan d'action pour la diplomatie économique comporte dix axes et autant d'exemples de réalisations, déclinant les trois objectifs : - soutenir nos entreprises sur les marchés extérieurs ; - attirer vers notre pays des investissements étrangers créateurs d'emplois ; - mieux adapter le cadre de régulation européen et international à nos intérêts économiques défensifs et offensifs. Axe 1 : la Direction des entreprises et de l'économie internationale Cette nouvelle direction a été créée le 1 er mars 2013. Sept représentants spéciaux contribuent à la dynamisation des relations économiques avec des pays clés : Algérie, Chine, Émirats arabes unis, Japon, Inde, Mexique, Russie. Des ambassadeurs pour les régions sont nommés pour favoriser les contacts entre les régions et leurs entreprises, d'une part, et le réseau diplomatique d'autre part. Axe 2 : une mobilisation accrue du réseau à l'étranger Les plans d'action des ambassades doivent désormais comprendre un volet économique renforcé, précisant leurs objectifs dans ce domaine. Trente pays cibles ont été identifiés dans un premier temps. Des conseils économiques sont mis en place dans les ambassades, qui réunissent services de l'État et entreprises. Des volontaires internationaux en administration viendront augmenter l'effort produit par les chambres de commerce dans dix pays clés. Une nouvelle stratégie est en cours d'élaboration en matière d'appels d'offres européens et d'organisations internationales. Axe 3 : des déplacements du ministre à dimension économique Le ministre s'est notamment rendu en Colombie, au Panama et au Pérou en février 2013 et en Asie centrale, en mars 2013. Axe 4 : la promotion de l'innovation française Les liens entre les pôles de compétitivité et le réseau sont renforcés pour soutenir leur projection sur les marchés étrangers. Dix experts techniques internationaux seront nommés au sein de "clusters" étrangers pour relayer les actions entreprises par les pôles français. Au-delà de la veille scientifique, le réseau renforcera son action pour mieux faire connaître dans le monde les projets innovants des entreprises françaises. Axe 5 : l'attraction des investissements étrangers en France Les ambassades participent aux actions de recherche et de promotion des investissements étrangers en France. Axe 6 : la mobilisation des outils d'influence Les bourses en faveur des étudiants étrangers formés en France sont ciblées sur les pays à fort potentiel et en tenant compte des disciplines qui correspondent aux intérêts économiques français. Le réseau culturel contribue à la valorisation de la « marque France ». Axe 7 : les visas La politique des visas est aussi conçue comme un outil d'attractivité. Des instructions sont données pour favoriser et simplifier les procédures d'obtention des visas de court séjour vis-à-vis de certains acteurs des relations bilatérales : hommes d'affaires et investisseurs potentiels, étudiants étrangers, touristes, etc. Des partenariats avec les entreprises, les chambres de commerce et les universités sont noués afin de simplifier les procédures les concernant. Axe 8 : le soutien à l'expatriation La mise en place d'un passeport "Grand Voyageur" vise à simplifier les procédures administratives pour les milieux d'affaires. Elle s'accompagne de la négociation de conventions internationales supplémentaires pour faciliter l'expatriation. Parallèlement, la Maison des Français de l'étranger fournit aux Français un service public d'accompagnement à l'expatriation et à la réinsertion en France. Axe 9 : mieux communiquer avec les entreprises Le ministre des Affaires étrangères a reçu les entreprises à l'occasion d'une journée portes ouvertes, les Rencontres Quai d'Orsay-entreprises le 9 avril 2013, plus grand événement jamais organisé par le Quai d'Orsay pour les entreprises (700 participants). Axe 10 : les agents du ministère Les modules de formation sur les enjeux économiques et commerciaux sont renforcés. Des profils économiques sont recherchés, en particulier des profils universitaires économiques et des profils issus d'écoles de commerce. La présence des diplomates dans les entreprises sera encouragée et valorisée. Source : Gouvernement |
Ainsi, avec l'ensemble de ces mesures, l'occasion est-elle donnée de parvenir à une véritable impulsion interministérielle afin que les opérateurs et les prestataires, agissant au titre d'une DSP ou d'une labellisation, travaillent de concert et dans le but de promouvoir une image France cohérente et servent nos intérêts économiques d'une même voix. Or, pour ce faire, au-delà des déclarations d'orientation, il convient maintenant d'examiner les conditions concrètes de la réforme à conduire .
2. ... qui va dans le bon sens mais qui reste à concrétiser par une réforme ambitieuse du dispositif d'appui
a) Le rapport de l'Inspection générale des finances de juin 2012 resté lettre morte
Dans le rapport précité, conjoint de l'Inspection générale des finances et du Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux, intitulé « Une stratégie publique pour les industries alimentaires », il avait déjà été fait le constat que le soutien public aux exportations agroalimentaires, éclaté entre plusieurs structures, doit faire l'objet d'une stratégie globale .
Parmi les recommandations émises figuraient :
- la nécessité à court terme de renforcer le pilotage et la stratégie d'ensemble , notamment par la mutualisation au sein du programme « France export » des informations relatives aux interventions de l'ensemble des partenaires (Ubifrance, Sopexa, Adepta, FranceAgriMer et autres...) ;
- le lancement, à moyen terme, d'une réorganisation fonctionnelle des acteurs autour d'Ubifrance , les actions spécifiques de Sopexa et Adepta relevant alors d'une procédure de labellisation par l'opérateur de référence qui, outre les ministres de l'économie et du commerce extérieur, serait aussi placé sous la cotutelle du ministre de l'agriculture.
Fondées sur un diagnostic largement partagé, il reste que ces propositions n'ont pas été mises en oeuvre au moment de leur publication car cette période coïncidait avec le lancement de la modernisation de l'action publique (MAP) par le Gouvernement.
b) La modernisation de l'action publique (MAP) en attente d'une traduction concrète
Le rapport « Bentéjac-Despont » sur l'évaluation des dispositifs de soutien à l'internationalisation des entreprises, rendu en juin 2013 dans le cadre de la MAP à la demande de la ministre du commerce extérieur aboutit aux mêmes constats : la gouvernance et le pilotage stratégique du dispositif d'appui à l'internationalisation sont insuffisants . Ce faisant, il va plus loin que les initiatives précédentes en préconisant :
- la création d'une grande entité unique « France international » réunissant Ubifrance, l'agence française pour les Investissements internationaux (AFII) ainsi que les CCI et les régions ;
- un regroupement, à l'étranger, des agences dans une implantation commune « Maison de la France ».
Dans son prolongement, lors du troisième Comité interministériel de modernisation de l'action publique (CIMAP) qui s'est tenu le 17 juillet 2013, de nouvelles mesures ont été annoncées notamment pour simplifier les procédures douanières en matière d'exportation et accompagner les entreprises à l'export, en prévoyant la mise en place dès 2013 :
- une bannière commune / « marque ombrelle » France International pour renforcer l'image de la France à l'étranger ;
- un portail Internet unique qui proposera la palette des prestations et des financements ;
- un annuaire de l'export interactif inclus dans le portail proposera l'ensemble des contacts de prestataires en France et à l'étranger ;
- un réseau social des exportateurs intégré au portail unique, « communauté française de l'export » qui permettra l'échange en direct de contacts, d'informations et de recommandations ;
- un numéro de l'international qui permettra d'orienter sans délais et de manière pertinente les entreprises vers le meilleur interlocuteur et la prestation la plus adaptée ;
- une plate-forme de mise en relation entre PME et sociétés de négoce international ;
- et la préparation d'un système de labellisation des entreprises susceptibles de bénéficier d'une procédure d'obtentions de visas accélérée pour leurs clients et leurs salariés.
Le rapprochement de l'AFII et d'Ubifrance a également été mis à l'étude, ainsi qu'une coordination renforcée avec la branche « CCI International » des chambres de commerce et d'industrie pour assurer une plus grande cohérence et complémentarité des actions dans le secteur agroalimentaire.
Il faut toutefois regretter le fait que le Gouvernement n'ait pas saisi l'occasion de donner un signal plus fort vers un recentrage des autres dispositifs de soutien autour d'un opérateur public unique , qu'il s'agisse d'Ubifrance ou d'une structure regroupée.
c) La « marque France » : le lancement d'un projet qui suscite de fortes attentes
Les travaux menés en vue du développement d'une stratégie de « marque pays » , matérialisée par la « marque France », montrent l'attente suscitée en faveur d'une réforme en profondeur. Le lancement en 2013 d'une mission sur la « marque France » présidée par Philippe Lentshener et dont le rapporteur est Maxime Leclère en témoigne.
Deux recommandations formulées lors de la consultation conduite par cette mission peuvent être relevées :
- adopter une charte graphique « ombrelle » unifiante pour la Marque France et encapsuler les logos et labels d'origine existants dans la charte graphique de la Marque France ;
- et fournir à la Marque France son agence opérationnelle publique-privée de gouvernance sous forme d'un Groupement d'Intérêt Economique (GIE) issu du rapprochement des principaux opérateurs concernés de l'État.
À terme, et comme le souhaitent de nombreux acteurs, on retrouve la même préoccupation d'être en mesure de s'intéresser de façon coordonnée à au moins trois secteurs : les exportations, le tourisme et l'attractivité auprès des investisseurs internationaux.
La gouvernance, en cohérence avec toutes les actions précédemment décrites, de ce GIE comprendrait trois collèges représentatifs des entreprises, de l'État et des collectivités territoriales, les régions.
* * *
Au terme de cette première partie, on constate que le diagnostic est posé et que les attentes sont fortes.
Dans le cadre de la MAP, des recommandations, assez proches de celles de vos rapporteurs spéciaux, ont ainsi été formulées en juin 2013 sur l'efficacité du dispositif d'appui à l'internationalisation des entreprises. Mais le Cimap de juillet 2013 a démontré que le Gouvernement ne compte reprendre ces recommandations qu' a minima , ce que déplorent vos rapporteurs spéciaux. Ils appellent de leurs voeux une réforme plus ambitieuse car les expériences passées ont montré que la seule volonté de mieux coordonner l'existant ne pouvait suffire à faire travailler ensemble les acteurs qui ne le font pas spontanément .
* 24 L'analyse de la direction générale du Trésor se base sur une sélection de 47 pays qui regroupent 80 % des importations mondiales en 2012 et en 2022. Ils représentent 8 500 milliards d'euros d'importations en 2012, et devraient en générer près de 12 000 milliards d'euros en 2022. Pour identifier les marchés géographiques les plus porteurs pour la France, l'analyse s'appuie sur le croisement des performances de la France par pays et par secteur, et sur la croissance attendue des importations pour chacun. Les expertises qualitatives des services économiques de la direction générale du Trésor à l'étranger et des services d'Ubifrance ont aussi été prises en compte.
* 25 Conférence des Ambassadeurs, essentiellement consacrée à ce thème, le 27 août 2012.