III. RÉSEAUX MOBILES : RELANCER EFFECTIVEMENT LA COUVERTURE DE NOS TERRITOIRES
L'accès aux réseaux mobiles est une préoccupation particulièrement prégnante dans nos territoires. Face à un isolement persistant, il est indispensable de permettre aux habitants de ces zones de bénéficier des technologies mobiles, en complément des réseaux fixes, à plus forte raison lorsque ces derniers sont défaillants. Afin d'assurer l'aménagement numérique du territoire, le régulateur et le Gouvernement agissent principalement par les obligations prévues au titre des autorisations d'utilisation de fréquences (AUF), et par des programmes de couverture ad hoc .
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LA GESTION DES FRÉQUENCES RADIO Le spectre radiofréquence Le spectre radiofréquence est une ressource rare. En effet, une fréquence donnée (exprimée en Hertz ou Hz) ne peut porter qu'une seule onde transmettant un signal intelligible, à un instant et dans un lieu donnés. À l'inverse, plusieurs signaux radio peuvent cohabiter en même temps et sur un même espace sans interférences si leurs fréquences sont différentes. Le spectre radio utilisé par les technologies de transmission radio s'étend de quelques hertz à 300 gigahertz. Toutes les applications radio (télévision, radiophonie, téléphonie mobile, réseau internet sans fil, usage militaire, communication avec les satellites) doivent cohabiter dans cet intervalle clos et inextensible . La valeur des différentes fréquences radio n'est pas identique . Plus la fréquence radio est basse, plus la portée des ondes est élevée, et mieux elles traversent les obstacles. Plus la fréquence radio est haute, plus la vitesse de transmission de l'information est élevée, car les variations de signal sont plus nombreuses sur une même période. En prenant en compte ces caractéristiques, les fréquences permettant de concilier portée et vitesse de transmission sont celles de l'ordre de quelques centaines à quelques milliers de MHz . C'est cette concentration sur le spectre qui en fait une ressource rare. Ces fréquences offrent les meilleures conditions techniques et économiques pour le déploiement de grands réseaux visant une couverture nationale. La gestion du spectre radio Le spectre radio fait partie du domaine public, et est géré par des organismes qui veillent à la bonne répartition de l'utilisation des fréquences, et au respect des règles d'usage du spectre (type d'utilisation, limitation de la puissance, localisation des stations). Cette gestion permet d'assurer une bonne cohabitation entre les différents émetteurs d'ondes radio. L'Agence nationale des fréquences radio (ANFR) attribue des portions du spectre radio, aussi appelées bandes de fréquences , à différentes autorités : l'ARCEP pour les télécommunications, le CSA pour l'audiovisuel, le Ministère de la défense, l'Aviation civile. Ces autorités, affectataires de bandes de fréquences, peuvent utiliser ces fréquences pour leurs besoins propres, ou les attribuer à d'autres utilisateurs. Le cas échéant, elles peuvent « découper » ces bandes de fréquences en blocs plus réduits. Ces autorités fixent également des normes réglementaires pour les équipements émettant des ondes radio. L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) est chargée de la gestion des bandes de fréquences ouvertes au secteur des télécommunications. L'ARCEP attribue des autorisations d'utilisation de ces bandes à différentes entités, comme les opérateurs, et fixe les règles d'utilisation des fréquences concernées. Les règles d'utilisation des fréquences radio font également l'objet d'une harmonisation au niveau international et au niveau européen, afin de faciliter la commercialisation des équipements, et d'éviter les interférences aux frontières. L'attribution des autorisations d'utilisation de fréquences par l'ARCEP Une autorisation porte sur une bande, c'est-à-dire un intervalle de fréquences radio , et non une fréquence précise. L'autorisation peut être limitée à un bloc de fréquences au sein de la bande concernée 56 ( * ) . Plusieurs méthodes d'attribution des autorisations d'émettre existent, selon les bandes de fréquences : - La méthode des bandes libres permet à tous d'émettre, sous certaines conditions et le plus souvent avec une puissance du signal limitée. Cette méthode est utilisée pour les bandes 2,4 et 5 GHz dédiées au Wi-Fi. - La méthode dite « au fil de l'eau » est utilisée en situation de non-rareté, pour les fréquences relativement peu demandées. Elle consiste à délivrer des autorisations au fur et à mesure des demandes. - La méthode des appels à candidatures est utilisée en situation de rareté, pour les fréquences dont la quantité disponible est inférieure à la demande. Cette méthode est utilisée pour les licences de téléphonie mobile (2G, 3G, 4G), ainsi que pour la bande 3,5 GHz dédiée au WiMax. Pour la méthode des appels à candidatures, le choix final repose sur la somme proposée par les candidats, leur capacité financière, leurs engagements de couverture du territoire et les services qu'ils prévoient de proposer. Les licences de téléphonie mobile concernent l'utilisation des bandes de fréquences suivantes : La 2G utilise les bandes 900 et 1 800 MHz. La 3G utilise les bandes 1 900 et 2 100 MHz. La 4G utilise à ce jour les bandes 800, 1800 et 2 600 MHz.
La plus grande disponibilité des fréquences hautes, comme la bande 2,6 GHz, permet d'attribuer aux opérateurs des blocs de fréquences plus étendus et offrant des débits plus importants. Toutefois les fréquences basses, comme la bande 800 MHz et la future bande 700 MHz, offrent une meilleure propagation des ondes et peuvent donc couvrir des zones plus étendues. Les fréquences basses permettent ainsi d'atteindre davantage d'abonnés, avec le même nombre d'antennes. Sources : CEREMA, ANFR |
A. LA COUVERTURE MOBILE EN 2015 : AUCUN RÉSEAU NE COUVRE L'INTÉGRALITÉ DE LA POPULATION FRANÇAISE
Malgré l'ancienneté de certains réseaux, et les engagements souscrits en matière de déploiement, aucun réseau mobile ne couvre l'intégralité de la population française à ce jour . En créant des décalages significatifs d'accès entre citoyens, selon leur lieu de vie, cette situation est fondamentalement incompatible avec le principe d'égalité des territoires .
1. Réseau 2G : la persistance de territoires privés de tout accès à la téléphonie mobile
Le réseau 2G, utilisant la norme GSM, a été déployé en France à partir du 25 mars 1991, date de délivrance des premières autorisations ou « licences mobiles ». En 1997, la couverture de la population atteignait déjà 85 %. L'évolution des normes, GPRS puis EDGE, a permis de diversifier les services proposés par le réseau 2G : téléphonie mobile, messages courts (SMS), multimédia... Délivrées à trois opérateurs, France Télécom, SFR et Bouygues Telecom, les autorisations nécessaires au déploiement du réseau 2G portent sur les bandes de fréquences 900 MHz et 1 800 MHz. Le débit de données sur réseau 2G est compris entre quelques dizaines et quelques centaines de Kbit/s.
Face à la persistance de portions du territoire dépourvues de couverture en réseau 2G, et donc de tout accès à la téléphonie mobile, un programme national de résorption des « zones blanches » 2G a été mis en place le 13 juillet 2003. Ce dispositif vise à couvrir les centres-bourgs des communes qui ne sont prises en charge par aucun des trois opérateurs titulaires de licences 2G.
Dans le cadre d'un recensement effectué sous l'égide des préfets de région, environ 3 000 communes ont été identifiées comme non couvertes en centre-bourg. Cette liste initiale a été complétée en 2008, afin d'ajouter 364 communes qui avaient été omises dans le premier recensement. Le déploiement de la 2G dans ces communes a été ultérieurement ajouté aux obligations prévues au titre des AUF, afin de le rendre opposable aux opérateurs et de permettre à l'ARCEP de contrôler son respect, et, le cas échéant, de sanctionner un défaut de mise en oeuvre. La couverture de ces zones repose sur l'itinérance ou le partage des infrastructures passives (points hauts), les opérateurs installant chacun leur propre équipement actif dans cette seconde configuration. Dans le cadre d'un conventionnement tripartite, le financement de la couverture a été divisé en deux phases : pour 1 937 communes, le financement des 1 258 points hauts nécessaires a bénéficié d'un soutien public (État et conseils généraux) de 44 millions d'euros, tandis que pour 1 373 communes, le financement des 976 points hauts a été entièrement pris en charge par les opérateurs privés.
Fin 2013, le taux de couverture de la population en 2G s'élevait à 99,9 % pour Orange, à 99,7 % pour SFR et à 99,1 % pour Bouygues Telecom. Bien qu'il ne dispose pas d'un réseau 2G, Free Mobile propose une couverture de 99,7 % grâce à un accord d'itinérance avec Orange. Au 1 er juillet 2014, 3 225 centres-bourgs du programme zones blanches étaient couverts en 2G, 85 communes restant à prendre en charge. Au 31 août 2015, 67 communes restent à couvrir : 16 communes du programme initial et 51 au titre du programme complémentaire.
L'apparent achèvement du programme masque des lacunes persistantes . Outre les communes résiduelles dans les programmes de 2003 et de 2008, d'autres centres-bourgs ne bénéficient pas de couverture 2G : communes oubliées du recensement malgré l'actualisation de 2008, communes considérées comme couvertes tout en ne bénéficiant pas dans les faits d'une véritable couverture en centre-bourg, communes pour lesquelles la couverture s'est dégradée, communes nouvelles polycentriques. La contribution de ces programmes de résorption à l'amélioration effective de l'accès aux réseaux mobiles est par ailleurs limitée par une définition très sommaire de la notion de couverture ( III.C )
Hors centre-bourg la couverture en 2G reste incomplète . Les statistiques de couverture de la population et du territoire, transmises par les opérateurs, suggèrent un accès quasi-total à la 2G, aussi bien en termes de population que de surface du territoire national. Si la couverture géographique pour les réseaux 3G et 4G constitue une priorité moindre par rapport à la couverture de la population, la couverture du territoire en 2G apparaît primordiale. Avant tout pour des raisons de sécurité civile, mais également d'attractivité touristique et économique, la couverture totale de la France en 2G reste à achever . À cet égard, plusieurs zones de montagne restent privées de couverture mobile, particulièrement dans les Alpes, les Pyrénées et en Corse.
2. Réseau 3G : des engagements non respectés pour achever la couverture en internet mobile
La mise en place du réseau 3G a permis de proposer un accès haut débit à l'internet mobile , en utilisant la norme UMTS. L'exploitation de la 3G repose sur la bande de fréquences 2,1 GHz, pour laquelle les autorisations ont été délivrées en 2001 et en 2002. L'ARCEP a également autorisé l'utilisation pour le réseau 3G de la bande 900 MHz, affectée jusqu'à cette date à la 2G et dont les propriétés permettent de couvrir un territoire plus vaste. Le Gouvernement et le régulateur ont souhaité ouvrir le marché mobile à un quatrième opérateur, par l'attribution d'une licence 3G à Free mobile le 12 janvier 2010. En évoluant vers la « 3G+ », avec la norme HSPA, le réseau 3G offre un débit pouvant dépasser 10 Mbit/s. Le développement des smartphones a significativement accru l'utilisation de l'internet mobile et les besoins en débit.
Tout comme pour le réseau 2G, le schéma descendant que suivent les déploiements privés 3G compromet la couverture des territoires peu denses à une échéance raisonnable . Afin de faciliter le déploiement d'un réseau 3G dans ces zones, la LME de 2008 prévoit un partage des installations entre opérateurs 57 ( * ) , dont les modalités ont été précisées par une décision du régulateur 58 ( * ) . La mutualisation des équipements actifs permet une couverture du territoire par le réseau de chaque opérateur, sans les inconvénients de l'itinérance.
Le 11 février 2010, les opérateurs mobiles - à l'époque Orange, Bouygues Telecom et SFR - ont conclu un accord dit de RAN Sharing pour mettre en oeuvre ce partage des installations . Cet accord prévoyait la couverture des centres-bourgs de 3 600 communes d'ici la fin de l'année 2013 , correspondant aux 3 300 communes déjà incluses dans le programme « zones blanches 2G » et à 300 communes supplémentaires. Via la mutualisation de leur réseau et la réutilisation des infrastructures existantes, cet accord prévoit le déploiement de la 3G sur 2 400 sites, regroupant les sites prévus au titre de la couverture des zones blanches 2G et 232 sites complémentaires. Les modalités d'intégration de Free Mobile dans ce dispositif ont été définies par un accord en date du 23 juillet 2010.
Fin 2014, Orange, SFR, Bouygues Telecom et Free Mobile couvrent respectivement 99 %, 99 %, 98 % et 97 % de la population. S'agissant du déploiement dans les communes concernées par l'accord de RAN Sharing, L'ARCEP constatait fin 2013 que 650 sites environ étaient couverts, soit seulement 25 % du total. Plusieurs enquêtes ont été lancées en 2014 afin de vérifier le respect de l'accord par les différents opérateurs, et la participation de tous aux déploiements.
Les désaccords entre opérateurs sur le partage des coûts ont conduit à la suspension totale de l'accord, condamnant les communes concernées par les déploiements restants à demeurer sans internet mobile. Vos rapporteurs regrettent, qu'une fois encore, les engagements pris par les opérateurs privés soient restés lettre morte .
3. Réseau 4G : une progression rapide qui n'inclut pas les territoires ruraux
Le déploiement du réseau 4G vise à offrir un accès au très haut débit mobile . Avec la mise en oeuvre des nouvelles technologies, notamment la LTE, le débit proposé peut dépasser plusieurs dizaines de Mbit/s. Des autorisations ont été attribuées fin 2011 pour l'utilisation des bandes de fréquences 800 MHz - libérée par le passage à la TNT - et 2,6 GHz, afin de déployer un réseau 4G. Orange, Bouygues Telecom et SFR ont obtenu des blocs de fréquences dans les deux bandes, tandis que Free Mobile dispose de blocs de fréquences dans la bande 2,6 GHz et bénéficie d'une itinérance sur la bande 800 MHz.
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LE « DIVIDENDE NUMÉRIQUE » Le dividende numérique désigne la libération de certaines bandes de fréquences par le passage de la télévision analogique à la télévision numérique terrestre (TNT) , qui utilise une part plus réduite du spectre radio. Une part de ces bandes doit être réaffectée à la téléphonie mobile. Le dividende numérique a libéré la bande 800 MHz (790-862 MHz), particulièrement intéressante pour les réseaux mobiles à très haut débit 4G. Des autorisations d'utilisation de fréquences pour la bande 800 MHz ont été délivrées fin 2011. La sélection des candidatures a intégré un objectif d'aménagement du territoire , imposant aux candidats retenus un taux de couverture d'au moins 99,6 % de la population d'ici 2027 et un déploiement prioritaire dans les territoires les moins denses. Des licences ont été attribuées à Bouygues Telecom, Orange et SFR. Free mobile ne s'est pas vu attribuer de licence 800 MHz mais bénéficie d'un droit à l'itinérance. L'attribution de ces licences a représenté 2,6 milliards d'euros de recettes pour l'État. Le dividende numérique a également libéré la bande 700 MHz ( 694-790 MHz), en cours de réaffectation par l'ARCEP pour les réseaux mobiles. Face à l'ampleur des augmentations constatées et prévues du trafic mobile, l'utilisation de fréquences supplémentaires apparaît nécessaire pour améliorer le débit et la qualité du réseau mobile. L'appel à candidatures pour les fréquences de la bande des 700 MHz devrait aboutir avant la fin 2015 . L'utilisation effective de cette bande nécessitera la libération progressive des fréquences concernées par le CSA et leur transfert aux opérateurs, entre 2016 et 2019. |
Lors de l'examen de la loi relative à la lutte contre la fracture numérique de 2009 , le Sénat a souhaité que l'attribution de la bande 800 MHz, dans le cadre du premier dividende numérique, prévoie des modalités spécifiques en matière d'aménagement numérique du territoire . Ainsi, le législateur a imposé que les conditions fixées par l'ARCEP dans les AUF de la bande 800 « tiennent prioritairement compte des impératifs d'aménagement numérique du territoire » 59 ( * ) . Afin d'assurer que la progression de la couverture globale en 4G ne masque pas des disparités territoriales, les AUF imposent, en sus d'une couverture nationale graduée dans le temps, des échéances en matière de couverture départementale et de couverture d'une zone de déploiement prioritaire (ZDP). Cette dernière regroupe 63 % du territoire et 18 % de la population, et intègre notamment les communes concernées par les zones blanches 2G.
OBLIGATIONS DE COUVERTURE PRÉVUES POUR LA BANDE 800 MHZ
Source : ARCEP
Le déploiement de la 4G a connu une accélération particulièrement forte en France. En l'espace de 18 mois, la couverture nationale de la population a dépassé 70 %, principalement grâce aux déploiements d'Orange (72 %) et Bouygues Télécom (71 %), suivis par SFR (53 %) et Free Mobile (33 %). Si l'ensemble des observateurs se sont félicités de cette rapidité, vos rapporteurs notent que cette couverture ne concerne pas la population située en zone peu dense .
Source : ARCEP
Fin 2014, la couverture de la ZDP restait marginale (environ 10 %) et les départements peu denses disposaient d'une couverture limitée. En réalité, la zone de déploiement prioritaire n'a de prioritaire que le nom. En février 2015, le CEREMA constatait ainsi : « Il suffit de regarder une carte de déploiement actuel de 4G 800MHz pour constater que la notion de "commune prioritaire" est ignorée. Les seules communes prioritaires couvertes le sont par effet de bord ou parce qu'elles hébergent les expérimentations de 4G en situation fixe. » La répartition des supports pour le déploiement du réseau 4G témoigne d'une prise en charge encore quasi-inexistante de cette zone « prioritaire ».
NOMBRE TOTAL DE SUPPORTS 4G PAR DÉPARTEMENT (BANDES 800, 1 800 ET 2 600)
Source : ANFR, Observatoire des réseaux mobiles, 3 e trimestre 2015
Par ailleurs, la rapidité des déploiements 4G n'est pas spécifique à la France. Une étude du cabinet IHS réalisée en juillet 2015 pour le compte de la Commission européenne souligne que 79,4 % de la population européenne ont accès au très haut débit mobile . Avec une couverture de la population approximant 70 % de la population, la France reste en deçà de la moyenne européenne , derrière l'Allemagne, l'Italie et l'Espagne. À ce titre, il est impératif que l'ARCEP anticipe la trajectoire prévisible des déploiements de la 4G en fonction des projets des opérateurs, et le cas échéant agisse en amont afin d'amener les opérateurs à rectifier leur stratégie, préalablement à l'adoption de sanctions aux échéances fixées.
* 56 Ainsi la bande 800 MHz utilisée pour la 4G s'étend de 790 à 862 MHz, et a été attribuée par blocs de 10 MHz aux différents opérateurs ayant remporté l'appel à candidatures.
* 57 Article 119 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.
* 58 Décision de l'ARCEP n° 2009-0328 du 9 avril 2009 fixant la mesure et les conditions dans lesquelles sera mis en oeuvre un partage d'installations de réseau mobile de troisième génération en métropole.
* 59 Article L. 42-2 du code des postes et des communications électroniques.