Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 91/308/CEE du Conseil, du 10 juin 1991, relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux

La lutte contre le blanchiment des capitaux traduit une prise de conscience des gouvernements sur les risques que font courir à l'économie des transactions suspectes financières liées à l'activité du crime organisé.

Selon le Fonds monétaire international (FMI), le montant des capitaux issus d'activités criminelles qui s'investissent chaque année sur les marchés financiers serait de l'ordre de 1 000 milliards de dollars, soit l'équivalent du budget des Etats-Unis. Le FMI a souligné les graves conséquences macro-économiques de l'activité du blanchiment. Car les blanchisseurs ne se déterminent pas en fonction du taux de rendement le plus élevé, mais recherchent avant tout le lieu ou le placement qui leur permettra de recycler le plus facilement leur argent, même s'ils doivent pour cela se contenter d'un rendement plus faible.

Les capitaux peuvent ainsi quitter des pays économiquement performants -mais exerçant un fort contrôle sur la criminalité- pour des pays moins compétitifs mais plus arrangeants. Les investissements s'orientent alors dans des opérations sans rationalité apparente, affectant ainsi la stabilité des taux d'intérêt et des taux de change et perturbant les choix des responsables politiques.

I - Le contexte de la nouvelle directive

La convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, adoptée le 19 décembre 1988 à Vienne, a été le premier élément de cette lutte. Cette convention mentionnait pour la première fois la nécessité de lutter internationalement contre le blanchiment. Le G7 a ensuite mis en place en 1989, lors du sommet de l'Arche, un Groupe d'action financière sur le blanchiment des capitaux (GAFI), auquel participe la Commission européenne et vingt-six pays, dont tous les Etats membres de l'Union européenne, qui a pour mission d'identifier les pays et territoires qui peuvent être considérés comme « non-coopératifs » dans la lutte contre le blanchiment des capitaux. Le groupe a publié en 1990 quarante recommandations qui ont été actualisées en 1996. Le Conseil de l'Europe a élaboré de son côté en 1990 une convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime.

La première directive européenne relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment des capitaux a été adoptée le 10 juin 1991. Elle exige des établissements financiers qu'ils s'informent sur leurs clients et qu'ils adoptent des programmes de lutte contre le blanchiment. Ils doivent passer outre le secret bancaire pour l'information des autorités en cas de soupçon.

La Commission européenne a présenté en mars 1995 un premier rapport sur l'application de cette directive, sur la base duquel le Parlement européen a demandé que le délit de blanchiment de capitaux recouvre le blanchiment des produits de tous les crimes organisés et souhaité que la directive couvre directement toutes les professions et tous les types d'entreprises impliquées dans ces agissements ou susceptibles de le devenir. L'ensemble des Etats membres ont transposé cette première directive. Une seule procédure d'infraction est actuellement en cours pour non-application ou application incorrecte de la directive. Elle concerne l'Autriche, qui maintient l'anonymat sur les comptes d'épargne. La Commission a décidé en octobre 1997 de saisir la Cour de Justice.

Le Conseil européen, réuni à Dublin les 13 et 14 décembre 1996, a par ailleurs créé un groupe de haut niveau chargé d'établir un programme d'action global relatif à la criminalité organisée. Ce programme a été adopté par le Conseil, le 28 avril 1997, et approuvé par le Conseil européen à Amsterdam, en juin 1997. Ce programme contient notamment une recommandation n° 26 qui traite du blanchiment de l'argent et de la confiscation des produits du crime. La recommandation comporte plusieurs « orientations politiques » :

- extension des compétences d'Europol au blanchiment des capitaux ;

- élargissement de l'incrimination de blanchiment des produits du crime et renforcement de la saisie des avoirs illicites ;

- extension de l'obligation de déclaration à toutes les infractions liées à des faits criminels graves et à des professions autres que les établissements financiers ;

- limitation de l'usage de paiements en liquide et d'opérations de change en billets servant à camoufler la conversion des produits du crime en d'autres biens.

Le 21 décembre 1998, le Conseil a en outre adopté, sur la base de l'article K3 du traité sur l'Union européenne, une action commune relative à l'incrimination de la participation à une organisation criminelle dans les Etats membres de l'Union. Elle concerne également l'identification, le dépistage, le gel ou la saisie et la confiscation des instruments et des produits du crime. Cette action commune avait comme conséquence de conduire les Etats membres à ne formuler aucune réserve sur l'article 6 de la convention du Conseil de l'Europe de 1990 portant sur les infractions liées au blanchiment.

Le Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999 a souligné qu'il convient aussi d'améliorer la transparence des transactions financières et de la provenance du capital des sociétés. Il a demandé que les autorités judiciaires et les cellules de renseignements financiers soient mises en mesure de recevoir les informations nécessaires dans le cadre d'enquêtes sur le blanchiment d'argent, quelles que soient les dispositions en matière de confidentialité applicables aux activités bancaires et aux autres activités commerciales.

Le Conseil a également recommandé le rapprochement des législations pénales relatives au blanchiment. En particulier, le champ des activités criminelles constitutives d'infractions doit devenir uniforme et suffisamment large dans tous les Etats membres. Le Conseil européen a demandé l'extension des compétences de l'Office européen de police (Europol) au blanchiment, quel que soit le type d'infraction à l'origine des produits blanchis. Il a demandé que des normes soient élaborées pour empêcher le recours à des sociétés écrans susceptibles de dissimuler et de blanchir le produit d'activités criminelles. Il a encore demandé que des actions soient engagées en direction des pays tiers abritant des centres « off shore ».

Ces recommandations du Conseil ne sont pas superflues. Le deuxième rapport de 1998 de la Commission sur l'application de la directive relative au blanchiment de capitaux montre l'extrême hétérogénéité des systèmes de déclaration dans les Etats membres. A titre d'exemple, le Luxembourg, dont l'activité bancaire est bien connue, a indiqué deux actions intentées au niveau national et qui sont en instance. L'Irlande a déclaré une condamnation. En Autriche, quatre procès sur treize actions publiques se sont terminés par un acquittement.

II - Le contenu de la nouvelle directive

La nouvelle proposition de directive, pour laquelle nous sommes saisis dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, a pour objet de mettre à jour et d'étendre la directive de 1991.

En premier lieu, elle apporte un certain nombre de modifications des définitions afin :

- d'inclure les succursales des établissements de crédit et des institutions financières communautaires dans les définitions des « établissements de crédit » et des « institutions financières », de sorte qu'il soit clair que ces succursales sont tenues de divulguer leurs soupçons éventuels aux autorités de l'Etat d'accueil et que ces dernières ont l'obligation de veiller à ce que des mesures anti-blanchiment sont bien mises en place ;

- de préciser clairement que les bureaux de change et les sociétés de transfert de fonds sont bien couverts par la directive ;

- d'inclure les entreprises d'investissement ;

- de modifier la définition de l'« activité criminelle », de sorte que toutes les formes de criminalité organisée et les activités illicites portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés, et non le seul trafic de drogues, soient couvertes par l'interdiction du blanchiment des capitaux.

La proposition élargit le champ des activités et professions soumises aux obligations de la directive qui concerne dorénavant, outre les établissements de crédit et les institutions financières, les commissaires aux comptes et les comptables, les agents immobiliers, les notaires et les professions juridiques indépendantes (pour certaines activités relevant du domaine financier ou du droit des sociétés), les marchands d'articles de grande valeur, tels que pierres et métaux précieux, les transporteurs de fonds, les gérants, les propriétaires et les directeurs de casinos.

Un nouvel article traite également des obligations en matière d'identification des clients. Une disposition concernant les transactions à distance a été insérée, de même qu'un seuil à partir duquel les achats de jetons par les clients de casinos doivent être déclarés.

La proposition traite encore de l'obligation de signaler les transactions suspectes aux autorités anti-blanchiment. Cette obligation s'appliquera à tous les établissements et personnes couverts par la directive. Les Etats membres auront la possibilité d'autoriser les professions juridiques indépendantes à signaler leurs soupçons à leur ordre professionnel ou à toute autre association professionnelle. Il est prévu que ces professionnels pourront être dispensés de cette obligation de déclaration lorsqu'ils représentent le même client dans une procédure judiciaire formelle. Cette dérogation à l'obligation de déclaration ne peut s'appliquer aux cas dans lesquels ils sont sollicités, directement ou indirectement, en vue de fournir des conseils visant à faciliter le blanchiment de capitaux.

La proposition prévoit enfin :

- la mise en place d'une coopération entre autorités anti-blanchiment des Etats membres et, dans la limite de ses compétences, la Commission ;

- l'examen régulier par la Commission de certains aspects de la directive, comme par exemple le régime spécial pour les avocats et l'impact possible sur le commerce électronique des procédures d'identification des clients.

Le contenu de cette nouvelle proposition de directive ne peut que satisfaire notre délégation. En effet, lors de l'examen de proposition de directive sur la fiscalité de l'épargne, j'avais eu l'occasion de mentionner la question des paradis bancaires qui portent atteintes au bon fonctionnement des systèmes d'épargne en Europe. Un renforcement de la lutte contre le blanchiment permettra ainsi aux Etats membres de se prémunir, en partie, contre les conséquences négatives de l'existence de ces paradis fiscaux.

Nous ne pouvons qu'être favorables au texte qui nous est soumis. Mais cette question mérite à l'évidence une étude plus approfondie. Je vous propose donc de lever la réserve parlementaire puisque nous ne pouvons que souhaiter l'adoption rapide de cette directive, mais de revenir sur ce sujet ultérieurement après avoir procédé à des auditions avec l'ensemble des parties concernées.