Création du Fonds européen d'ajustement à la mondialisation

Nous sommes saisis, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, d'une proposition de règlement portant création du fonds européen d'ajustement à la mondialisation. Cette proposition est intéressante à plus d'un titre :

- elle marque un nouveau positionnement de l'Union européenne face à la mondialisation et ses effets, constitue une première prise en compte de l'impact social de la globalisation et comporte ce faisant une dimension politique forte ;

- elle institue un dispositif innovant, mais dont l'architecture actuelle ne garantit pas nécessairement qu'il puisse répondre efficacement aux objectifs affichés ;

- elle fait actuellement l'objet de négociations somme toute relativement délicates qui ne garantissent pas que le point de sortie corresponde aux attentes de notre pays dont le rôle moteur dans ce dossier est indiscutable.

1. Le constat tout d'abord : cette proposition de règlement constitue une réponse innovante pour une nouvelle implication de l'Union dans le traitement des conséquences sociales de la mondialisation.

a) Notons tout d'abord que cette proposition repose sur une nouvelle approche de la mondialisation, de ses effets et de la responsabilité de l'Union.

Ce texte a été présenté par la Commission en mars dernier conformément aux conclusions du Conseil européen de décembre 2005. L'origine de cette proposition est en fait bien plus ancienne : la Commission a en effet souhaité à plusieurs reprises, dans le cadre des perspectives financières, introduire un « fonds d'ajustement à la croissance », sa première initiative remontant à avril 2004. Mais c'est à l'automne dernier, dans le cadre de la préparation du sommet d'Hampton Court et avec le soutien de la France - suite notamment à l'affaire Hewlett Packard -, que cette proposition a commencé à se concrétiser.

De fait, la genèse difficile de ce fonds tient probablement au double renversement de perspectives qui le caractérise par rapport aux orientations traditionnelles des politiques communautaires.

D'une part, par sa proposition, la Commission fait évoluer sa présentation traditionnelle de la mondialisation et de ses conséquences. Certes l'ouverture des économies à la concurrence internationale peut contribuer positivement - comme le rappelle la Commission - à la croissance et à la création d'emplois dans l'Union. Mais la mondialisation entraîne aussi des effets pervers sous la forme de restructurations avec des pertes d'emplois dans les secteurs les moins compétitifs. Et ces effets ambivalents de la mondialisation peuvent être d'autant plus durement ressentis que les bénéfices en sont diffus, difficilement perceptibles tandis que les effets négatifs sont visibles, immédiats et peuvent constituer autant de drames humains.

D'autre part - et c'est le second renversement de perspective -, les institutions européennes considèrent qu'elles ne peuvent plus se désintéresser des effets de la mondialisation. Dans la mesure où l'Union est compétente pour la politique du commerce extérieur, il est logique qu'elle prenne en charge une partie des effets négatifs des politiques qu'elle contribue à mettre en oeuvre.

Ce sont ces analyses qui ont conduit à la présente proposition d'instituer un fonds européen, doté d'une enveloppe annuelle maximale de 500 millions d'euros, destiné à aider à la reconversion des salariés victimes de restructurations majeures inhérentes à la globalisation.

En cela, cette proposition s'inspire très directement d'un programme similaire mis en place aux États-Unis dès 1962 : le Trade Adjustment Assistance Program. Sur les vingt-cinq dernières années, ce sont deux millions de travailleurs américains qui ont bénéficié du soutien de ce programme doté annuellement d'environ 1,2 milliard de dollars.

b) Sur ces bases nouvelles a été construit un dispositif réellement innovant.

1. Des critères d'éligibilité stricts

Le fonds n'a pas vocation à intervenir dans toutes les restructurations, ni même dans toutes celles de grande ampleur. La réponse aux restructurations relève, en premier lieu, de la compétence des États. Le fonds n'interviendra qu'en complément de ceux-ci et sera concentré sur les seuls licenciements qui revêtent par leur ampleur et leurs répercussions une réelle dimension européenne.

L'intervention du fonds sera donc soumise à une double condition.

D'abord, il n'a vocation à intervenir que pour des restructurations provoquées par des évolutions significatives du commerce international. Ce peut être une hausse massive des importations. On peut penser ici au secteur textile par exemple. Ce peut être également la délocalisation de l'activité dans un pays tiers. Pour autant, une délocalisation interne à l'Union pourrait être également éligible si elle tient aux effets du commerce international. Ce point mériterait néanmoins d'être plus clairement explicité dans la proposition de règlement ou tout au moins dans la présentation qui en est faite.

Ensuite, la restructuration doit être d'une ampleur territoriale ou sectorielle significative. La proposition de règlement fixe ainsi deux critères alternatifs à l'intervention du fonds :

- un critère territorial : suppression d'au moins 1 000 emplois dans une entreprise et ses sous-traitants dans un département où le chômage est plus élevé que la moyenne nationale ou communautaire ;

- un critère sectoriel : suppression d'au moins 1 000 emplois en six mois dans un secteur qui représente au moins 1 % de l'emploi régional.

2. Des actions ciblées sur le retour à l'emploi

Le fonds n'intervient pas comme soutien aux entreprises, mais comme aide aux personnes. A ce titre, il peut financer des actions personnalisées destinées à favoriser une réintégration rapide sur le marché du travail. Deux types d'actions sont visés par le règlement : d'une part, les mesures dites « actives » comme l'aide au reclassement, la formation, l'orientation... ; d'autre part, des aides financières temporaires incitant les salariés licenciés à reprendre un emploi (ce sont les mesures dites d'intéressement).

A contrario, il ne peut financer les mesures dites « passives » que sont les allocations de chômage ou toute mesure de retrait du marché du travail comme les pré-retraites.

De la même manière, le fonds ne finance pas les actions de prévention et d'anticipation des restructurations : c'est là le rôle des fonds structurels et tout particulièrement du FSE. Le fonds d'ajustement à la mondialisation intervient en aval. Et le fonds ne peut se substituer aux financements existants reposant sur l'entreprise, l'État, les collectivités locales ou les partenaires sociaux. Il intervient en complément pour financer des actions supplémentaires.

3. Une procédure qui se veut réactive

La procédure retenue est similaire à celle du fonds de solidarité, mis en place en 2002 à la suite des inondations en Europe centrale, pour répondre rapidement et solidairement aux situations d'urgence.

Le fonds intervient à la demande d'un État. C'est sur l'État que repose la charge de la preuve. Il doit saisir la Commission dans les dix semaines suivant la notification des licenciements.

Après instruction, la Commission peut alors proposer à l'autorité budgétaire (c'est-à-dire au Conseil et au Parlement) d'autoriser l'aide et d'en fixer le montant. L'aide est alors versée à l'État, en une seule fois, et peut être utilisée dans les dix-huit mois.

En pratique, pour répondre à l'urgence liée aux restructurations et dans la mesure où l'efficacité d'un reclassement exige une intervention rapide, chaque État membre procèdera à des avances et se fera rembourser une fois acquise la décision de l'autorité budgétaire.

4. Une enveloppe maximale de 500 millions d'euros

Le cadrage budgétaire du fonds a d'ores et déjà été acté dans l'accord interinstitutionnel sur les perspectives financières.

Le fonds est placé en dehors des perspectives financières et ne bénéficie d'aucune dotation annuelle pré-établie inscrite dans le budget.

Son financement reposera sur la mobilisation de crédits non utilisés. Il s'agira en priorité de la marge restant disponible sous le plafond global des crédits d'engagement, voire, en cas de besoin, des crédits annulés au cours des deux exercices précédents.

2. Nos propositions pour l'amélioration à la marge du dispositif dans un contexte de négociation délicat

a) Un calendrier serré pour des négociations délicates

Le fonds doit être opérationnel pour le 1^er janvier 2007. Nous en sommes pourtant simplement au début des négociations sur cette proposition de règlement qui relève de la co-décision. Le Parlement européen devrait se prononcer sur le texte en octobre et le Conseil des ministres en décembre prochain. Le calendrier est donc serré. Il n'est pas exclu que la décision finale n'intervienne que début 2007, ce qui reporterait de quelques semaines ou de quelques mois l'entrée en vigueur du fonds. Cette hypothèse est d'autant plus plausible que les négociations sur ce texte s'annoncent délicates.

Certes, le principe même du fonds, ses orientations générales et son financement ont déjà été actées par les instances communautaires dans les conclusions du Conseil des ministres de décembre 2005 et dans l'accord sur les perspectives financières.

Les négociations ne sont pas pour autant évidentes. De fait, les débats sur les perspectives financières avaient révélé de sérieuses réserves de plusieurs États membres sur le principe même de ce fonds. Ainsi, l'Allemagne ne l'avait finalement accepté qu'avec une certaine réticence dans le cadre de l'accord global.

Dès lors, on peut craindre que les négociations sur l'architecture du fonds ne reproduisent ces débats préalables. Et ce n'est d'ailleurs pas un hasard si la négociation se focalise autour des critères d'éligibilité.

À ce stade, on peut distinguer quatre groupes d'États :

- les petits États membres, emmenés par la Finlande, qui craignent de ne pouvoir bénéficier du fonds compte tenu des critères proposés, et notamment du seuil de 1 000 licenciements ;

- les nouveaux États membres qui craignent que les 500 millions d'euros ne viennent en réduction des fonds structurels (ce qui est pourtant expressément exclu de l'accord) et que le fonds ne bénéficie en priorité qu'aux anciens États membres ;

- les tenants d'une certaine orthodoxie budgétaire (Allemagne, Royaume-Uni, Danemark, Pays-Bas) qui souhaitent limiter au maximum l'intervention du fonds en prévoyant des critères stricts et qui proposent de prévenir tout recours abusif en introduisant des plafonds par État ;

- enfin, des États proches de la proposition de la Commission, comme la France ou l'Italie, qui défendent une position intermédiaire à mi-chemin entre une orthodoxie budgétaire paralysante et un saupoudrage généralisé qui viderait le projet de son sens.

b) Ces positions divergentes témoignent d'un certain nombre de difficultés posées par la proposition de règlement.

1. Les difficultés principales concernent les critères d'éligibilité. Toute la question est en effet celle du positionnement du fonds. On voit bien que le fonds a pour principale vocation, quand bien même les financements disponibles ne sont pas négligeables, à symboliser et à concrétiser la solidarité de l'Union avec les États, les régions, les travailleurs frappés par les restructurations liées à l'évolution du commerce international. On peut comprendre cette dimension symbolique. Mais, à mon sens, rien ne serait pire que l'action de l'Union européenne se limite à cette seule dimension symbolique et que le fonds ne soit jamais appelé à intervenir, du fait de critères trop sévères.

Le fonds ne peut bien sûr avoir pour vocation d'intervenir dans toutes les restructurations. La politique de l'emploi relève et doit continuer à relever prioritairement de la compétence de chaque État. Le fonds ne doit intervenir que pour les sinistres d'ampleur ou d'écho européen. Et, à cet égard, il n'est pas illégitime que le fonds soit ciblé sur les secteurs frappés par la concurrence internationale car ce sont souvent les secteurs dans lesquels les salariés sont les plus faiblement qualifiés et les moins susceptibles de se reconvertir sur le marché du travail.

Nous devons, dès lors, prendre garde à un double écueil et naviguer entre Charybde et Sylla.

Le premier est celui de l'affichage, celui d'un fonds purement virtuel. Car, s'il était appelé à ne jamais intervenir, cela renforcerait d'autant les interrogations, voire les doutes de l'opinion publique sur l'implication et la capacité d'action de l'Union européenne sur des sujets qui sont pourtant au premier rang de ses préoccupations.

Le second est celui de la facilité, celui d'un assouplissement excessif des critères qui conduirait à un saupoudrage des aides ou à une consommation trop rapide de l'enveloppe ne permettant plus d'intervenir en cas de sinistre intervenant en fin d'année.

En l'espèce, en l'état actuel du texte, les critères proposés par la Commission apparaissent sans doute un peu trop restrictifs.

Ainsi, la Commission indique que le fonds pourrait être appelé à intervenir chaque année pour accompagner entre 35 000 et 50 000 salariés. Cette estimation est à rapprocher des analyses - faites notamment par l'Observatoire européen des restructurations dans le cadre de la Fondation de Dublin - qui évaluent à 575 000 les suppressions d'emplois intervenues dans l'Union en 2005 dans le cadre de 1 729 restructurations.

Surtout, en se plaçant à l'échelle nationale, les simulations réalisées par le ministère de l'emploi montrent que seul un faible nombre de salariés aurait bénéficié du soutien du fonds ces dernières années.

Au titre du critère territorial, depuis 2000, ce serait sans doute simplement deux restructurations qui auraient été éligibles : celle de Moulinex en 2001 et celle de Métaleurop en 2003. A titre d'exemple, celle de Hewlett Packard ne serait probablement pas éligible d'une part parce que le lien avec le commerce international n'est pas nécessairement évident, d'autre part parce que le taux de chômage en Isère est inférieur à la moyenne nationale ou communautaire... et enfin parce que le nombre de suppression d'emplois est de 886, soit moins de 1 000... Ce critère du taux de chômage est d'ailleurs particulièrement discriminant puisque, fin 2005, ce sont 29 départements français, généralement ruraux, qui avaient un taux de chômage non seulement inférieur à la moyenne nationale, mais aussi à 8,2 % qui était alors la moyenne européenne.

Au titre du critère sectoriel, pour l'année 2005, ce seraient probablement 3 800 salariés, dans le cadre de six opérations sectorielles, qui pourraient être éligibles, mais à la condition que la période de référence (pour apprécier les 1 000 suppressions d'emplois) soit portée de six à douze mois.

2. La deuxième difficulté concerne les actions que pourrait financer le fonds.

À cet égard, la difficulté tient sans doute moins au cadre fixé par la proposition de règlement qu'aux conditions pratiques de sa mise en oeuvre.

En ciblant les mesures actives de manière large, la proposition de règlement permet de couvrir la totalité des mesures d'accompagnement des restructurations qui sont mises en place au niveau national, à l'exception des mesures d'âge.

En revanche, il conviendra de veiller à l'articulation des mesures financées par le fonds et des mesures menées au niveau national et de s'assurer que les actions financées par le fonds interviennent bien en complément et non en substitution de celles-ci.

En réalité, et pour être parfaitement clair, certains s'interrogent sur la valeur ajoutée du fonds et sa capacité à apporter une aide supplémentaire, sachant que, pour les restructurations les plus significatives, l'intervention des différents acteurs (État, collectivités locales, entreprises...) est déjà considérable.

Pour ma part, je ne partage pas cette crainte. S'il est vrai que les interventions actuelles sont déjà conséquentes, elles peuvent encore être renforcées, surtout pour les PME. Ainsi, les moyens des cellules de reclassement - notamment « inter-entreprises » - peuvent être améliorés. De même, certaines actions de formation visant à une reconversion lourde restent encore mal prises en charge. Le fonds pourrait aussi majorer ou prolonger les aides à la formation ou à la mobilité géographique actuellement financées par l'Unedic. On pourrait également imaginer que le fonds intervienne sous la forme d'actions expérimentales. A titre d'exemple, a été récemment mis en place, à titre expérimental dans six bassins d'emplois, le contrat de transition professionnelle. On pourrait imaginer que le fonds puisse le financer dans de nouveaux bassins qui seraient touchés par de lourdes restructurations. Mais l'intervention du fonds pourrait alors, dans certains cas, nécessiter l'aménagement des bases légales de certains dispositifs comme le contrat de transition professionnel.

Il y a donc à mon sens une place réelle pour l'intervention du fonds. Mais, pour que celle-ci soit efficace, encore faudra-t-il qu'elle s'articule avec les dispositifs existants.

En pratique, les conditions d'intervention du fonds devraient donc s'intégrer et être définies dans le cadre de contrats de site (en cas de restructuration localisée sur un bassin d'emploi comme cela a pu être mis en place dans le Choletais ou à Romans par exemple) ou de plans sectoriels (à l'instar des récents plans pour le secteur textile ou le secteur des fonderies).

3. La troisième et dernière difficulté a trait aux procédures.

La procédure retenue est, on l'a vu, calquée sur celle du fonds de solidarité. Or, l'expérience de celui-ci montre que les crédits sont délégués suite à l'accord de l'autorité budgétaire, en moyenne neuf mois après le dépôt de la demande. En matière de restructuration, de tels délais sont bien évidemment trop longs dans la mesure où l'efficacité d'une action d'accompagnement tient souvent à sa précocité. Dès lors, les États membres seront dans l'obligation de procéder à des avances.

Or, rien ne garantit que les avances consenties ab initio par l'État seront in fine considérées comme éligibles au fonds par l'autorité budgétaire. Certes des échanges très en amont entre l'État et la Commission permettront d'avoir une certaine visibilité, mais aucune garantie définitive. L'hypothèse d'une absence de remboursement n'est donc pas à exclure, ce qui poserait alors une réelle difficulté budgétaire pour l'État membre.

c) Dans cette perspective, je vous propose un certain nombre de modifications au texte à reprendre dans une proposition de résolution.

La préoccupation principale réside évidemment dans les critères d'éligibilité. Ils doivent à mon sens répondre à trois exigences :

- être suffisamment précis et objectifs pour garantir une réelle visibilité sur la possibilité d'intervention ;

- être suffisamment rigoureux pour se limiter à la prise en compte des seules restructurations de dimension européenne et garder un caractère exceptionnel ;

- être suffisamment réalistes pour garantir une mise en oeuvre souple et effective du fonds.

Au regard de ces exigences, il apparaît que les critères d'éligibilité proposés par la Commission sont probablement un peu trop stricts comme en témoignent les simulations que je vous ai présentées pour notre pays. Le fonds doit, selon moi, se fixer pour principal objectif de soutenir les salariés des secteurs en déclin pour favoriser leur reconversion. C'est en effet cette approche sectorielle qui reste encore la plus mal prise en compte par les dispositifs existants, non seulement en France mais aussi chez nos partenaires. Et c'est d'autant plus vrai que les secteurs les plus menacés (on peut penser au textile, à l'habillement, au cuir, à l'équipement électrique ou électronique) sont le plus souvent des secteurs au tissu industriel éclaté avec beaucoup de petites entreprises qui n'ont pas les moyens d'assurer la reconversion de leurs salariés.

Cette position - privilégier le critère sectoriel - est également celle défendue par notre Gouvernement dans le cadre des négociations en cours.

À ce stade, plusieurs leviers peuvent être mobilisés pour ajuster en ce sens les critères d'éligibilité.

Le plus praticable et le plus efficace me semble être l'introduction d'une « clause de sécurité » permettant de lisser les effets de seuil que ne manquera pas d'entraîner le règlement dans sa rédaction actuelle. Des procédures de licenciement importantes, retentissantes et directement liées à la mondialisation, pourraient être proches des critères fixés par le règlement sans pour autant les remplir. On peut penser par exemple à des licenciements un peu inférieurs à 1 000 salariés, à une restructuration de dimension trans-régionale, à une restructuration dans des départements ayant un taux de chômage inférieur à la moyenne nationale ou communautaire.

Je considère qu'il ne faut pas d'emblée s'interdire de prendre en considération de telles situations. Une « clause de sécurité » pourrait alors permettre aux États membres, dans ces cas exceptionnels, de prétendre au bénéfice du fonds.

Cette proposition pourrait être assortie, à titre subsidiaire ou complémentaire selon le cas, de plusieurs aménagements techniques des critères proposés :

- pour le critère sectoriel, un allongement de six à douze mois de la période de référence dans laquelle sont pris en compte les licenciements ;

- pour le critère territorial, la suppression ou l'aménagement de la condition liée à un taux de chômage supérieur à la moyenne nationale ou communautaire ;

- pour les deux critères, un léger abaissement du seuil de 1 000 salariés et une meilleure prise en compte des sinistres transrégionaux.

En tout état de cause, la clause de révision prévue par le règlement - qui impliquera le réexamen du dispositif à l'issue de la première année - devra être l'occasion de s'assurer de la pertinence des critères qui ont été retenus.

À l'inverse, le risque majeur serait que les négociations en cours conduisent à abaisser très significativement les seuils - pour prendre en considération la situation des petits États - et à fixer des plafonds ou des quotes-parts par État pour éviter que quelques États n'utilisent la majeure partie des fonds.

Ce risque est réel. Une telle position pourrait en effet être soutenue à la fois par les petits États et par les États les plus sceptiques sur l'utilité des fonds.

Elle constituerait pourtant une dérive regrettable. Non pas que la France puisse attendre en pratique un « retour budgétaire » du fonds supérieur à sa contribution au budget communautaire. Mais parce qu'elle viderait de sa substance le principe même de ce fonds qui est de concrétiser l'exigence de solidarité de l'Union face aux restructurations, exigence difficilement conciliable avec la notion de quote-part.

Au total, compte tenu de l'importance politique forte de cette proposition de règlement, de ces enjeux directs pour les travailleurs et les bassins d'emploi et du risque d'une « dérive » dommageable dans les négociations en cours et à venir, je vous propose d'adopter une proposition de résolution.