Création d'une Autorité européenne des marchés financiers (AEMF)

Économie, finances et fiscalité

Textes E 4777, E 4778, E 4779, E 4780 et E 4781

« Paquet législatif » supervision financière

COM (2009) 499 final, COM (2009) 500 final, COM (2009) 501 final, COM (2009) 502 final et COM (2009) 503 final

(Procédure écrite du 27 novembre 2009)

Ce « paquet législatif » comporte cinq textes relatifs à la supervision financière, soit quatre propositions de règlement et une proposition de décision, qui visent à mettre en oeuvre les recommandations du rapport Larosière rendu public en février dernier. « La crise financière actuelle a mis en évidence des faiblesses dans le cadre de surveillance de l'UE, qui reste fragmenté sur une base nationale [...] », note la Commission européenne.

Le rapport Larosière propose de :

- créer un Comité européen du risque systémique, responsable de la surveillance macroprudentielle du système financier dans l'ensemble de l'Union afin de prévenir ou d'atténuer les risques systémiques ;

- mettre en place un Système européen de surveillance financière, chargé de l'harmonisation des normes et pratiques de surveillance et composé d'un réseau d'autorités nationales de surveillance financière travaillant en coordination avec les trois nouvelles autorités européennes de surveillance, créées par transformation des actuels comités de surveillance européens (les Comités européens : des contrôleurs bancaires, des contrôleurs des assurances et des pensions professionnelles, des régulateurs des marchés de valeurs mobilières).

Le texte E 4777 institue le Comité européen du risque systémique (CERS). Celui-ci serait un organisme dépourvu de personnalité juridique et qui n'aurait aucune compétence contraignante lui permettant d'imposer des mesures aux États membres ou aux autorités nationales. Il tirerait sa légitimité de « la réputation acquise grâce à l'indépendance de ses jugements », « la qualité de ses analyses » et « la clarté de ses conclusions ».

Le CERS aurait deux principales missions :

1°) émettre des alertes afin de déceler les risques ayant une dimension systémique et de prévenir ou d'atténuer leurs incidences sur le système financier en Europe, et formuler des recommandations qui ne seraient pas contraignantes, mais dont les destinataires - la Communauté dans son ensemble, un ou plusieurs États membres, une ou plusieurs autorités nationales ou européennes de surveillance - seraient obligés de réagir ;

2°) collecter, analyser et échanger des informations sur les risques systémiques, impliquant un larges accès à toutes les informations nécessaires pour mener à bien ses travaux.

Le CERS serait doté de plusieurs organes :

- un conseil général, organe décisionnel chargé à ce titre d'adopter les alertes et recommandations, composé de 61 membres, soit 33 membres disposant du droit de vote, dont les gouverneurs des banques centrales nationales et les présidents des trois autorités européennes de surveillance, et 28 membres sans droit de vote. Son président serait élu pour cinq ans parmi les membres du conseil général de la Banque centrale européenne (BCE) :

- un comité directeur de douze membres, préparant les réunions du conseil général et surveillant la progression des travaux du CERS ;

- un secrétariat, apportant un appui statistique, logistique et administratif, assuré par la BCE, dans des conditions précisées par une proposition de décision (texte E 4778) ;

- un comité technique consultatif de 61 membres.

Les trois autres propositions de règlement instituent une Autorité bancaire européenne (texte E 4779), une Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (texte E 4780) et une Autorité européenne des marchés financiers (texte E 4781), organismes disposant de la personnalité juridique dont les caractéristiques de fonctionnement sont, pour l'essentiel, communes.

Ces autorités européennes de surveillance (AES) constitueraient, avec les autorités de surveillance nationales, le Système européen de surveillance financière.

Leurs missions seraient les suivantes :

- élaborer des normes techniques dans les domaines sur lesquels porte la législation sectorielle concernée. Ces normes seraient adoptées à la majorité qualifiée et feraient ensuite l'objet de règlements ou de décisions afin qu'elles produisent des effets juridiques. Elles pourraient être modifiées, voire rejetées par la Commission, « dans des cas très exceptionnels », « uniquement lorsque l'intérêt de la Communauté l'exige », et après motivation de la décision auprès de l'Autorité. Les AES pourraient continuer, comme c'est le cas actuellement, de publier des orientations et des recommandations non contraignantes à destination des autorités nationales et des intermédiaires financiers ;

- assurer l'application cohérente de la législation communautaire. Un mécanisme en trois phases est prévu au cas où le comportement d'une autorité nationale de surveillance serait contraire à la législation communautaire. La Commission pourrait même prendre une décision imposant à une autorité nationale soit de prendre des mesures particulières, soit de s'abstenir d'agir ;

- obliger, dans des situations d'urgence, les autorités nationales de surveillance à prendre des mesures correctrices, la Commission disposant alors d'un pouvoir d'appréciation pour établir l'existence d'une situation d'urgence transfrontalière ;

- disposer d'un pouvoir de règlement des différends entre autorités nationales de surveillance, selon une procédure en trois phases ;

- promouvoir une culture commune en matière de surveillance (équipes de surveillance conjointes, analyses réciproques) et déterminer les tâches et responsabilités susceptibles d'être déléguées ou exercées en commun ;

- fournir une analyse microprudentielle des évolutions dans chacun des secteurs concernés ;

- exercer un rôle de coopération internationale et de conseil. Les AES pourraient faire office de points de contact pour les autorités de surveillance des pays tiers. Elles pourraient aussi publier des avis concernant notamment l'évaluation prudentielle des fusions et acquisitions transfrontalières.

Il convient de noter l'existence d'une clause de sauvegarde qui garantit que, lorsqu'un État membre estime qu'une décision prise par une AES empiète sur sa compétence budgétaire, il a la possibilité d'informer l'AES et la Commission que l'autorité nationale n'a pas l'intention d'appliquer cette décision, en motivant sa position. Si l'AES choisit de maintenir sa décision, l'État membre considéré pourra porter l'affaire devant le Conseil, et la décision de l'AES sera suspendue. Le Conseil devra alors décider, à la majorité qualifiée, si cette décision est maintenue ou annulée.

Chaque AES comporterait un conseil des autorités de surveillance de 32 membres, principal organe décisionnel, un conseil d'administration, un président et un directeur exécutif. En outre, deux structures seraient communes aux trois AES : un comité mixte, chargé de favoriser la compréhension mutuelle, la coopération entre les trois AES et la cohérence de leurs approches en matière de surveillance, et une commission de recours de six membres, compétente pour l'application cohérente du droit communautaire, les interventions en cas d'urgence et le règlement des différends.

La commission des finances s'est saisie de ces textes lors de sa réunion du 7 octobre dernier et a pris position à leur égard à l'occasion de la publication de son rapport d'information (n° 59, 2009-2010) sur la crise financière et la régulation des marchés.