Cadre pour le redressement et la résolution des défaillances d'établissements de crédit et d'entreprises d'investissement

Economie, finances et fiscalité

Texte E 7417

Cadre pour le redressement et la résolution des défaillances d'établissements de crédit et d'entreprises d'investissement

COM(2012) 280 final

Proposition de résolution européenne de M. Richard Yung sur l'Union bancaire

(Réunion du 24 octobre 2012)

M. Richard Yung. - l'union bancaire a été une des décisions importantes du sommet européen du mois de juin. Nous avons pensé que le Sénat devait se saisir de ce dossier suffisamment en amont. Nous avons fait de nombreuses auditions pour cerner de plus près ce sujet complexe. La crise financière qui perdure se nourrit, au sein de la zone euro, d'un cercle vicieux entre dettes souveraines et dettes bancaires. Nous sommes en ce moment dans une phase de « renationalisation » des marchés financiers. On tourne le dos à ce qu'il faudrait faire. Les banques et les pays se replient sur leur marché domestique. Lors d'une table ronde, un des orateurs a parlé d'« euro du nord » et d'« euro du sud ». On ne peut pas construire l'Europe comme cela. La crise de confiance vis-à-vis de la zone euro pèse sur le financement de l'économie et la croissance de la zone.

L'Europe a multiplié les initiatives de soutien au secteur bancaire. La Banque centrale européenne a mené, au-delà de ses prérogatives d'origine, des politiques majeures d'intervention. Malgré l'accalmie des marchés, l'Europe et la zone euro se devaient de proposer des solutions structurelles pérennes.

La mise en place du mécanisme européen de stabilité (MES) qui pourra agir en tant que prêteur ultime aux banques de la zone euro, au-delà de sa mission première d'aides aux États, est une première réponse. C'est une avancée importante. À ce titre, pour assurer le bon usage des fonds et éviter tout conflit d'intérêt dans la résolution éventuelle des défaillances bancaires, il est apparu indispensable que soit mise en place une supervision des banques de la zone, harmonisée et indépendante.

Le mécanisme unique de supervision s'inscrit dans le cadre plus large de l'union bancaire actée par le sommet de la zone euro du 29 juin 2012. C'est une proposition de la Commission du 12 septembre qui doit permettre de restaurer la confiance et d'assurer la poursuite de l'intégration du marché financier européen. Ce système de supervision concerne la zone euro. Je souhaite mentionner sans les développer en détail les deux autres textes liés à ce projet : la garantie des dépôts et surtout les mécanismes liés à la défaillance des établissements financiers. Nous en reparlerons à une prochaine occasion car ils sont la conséquence logique de l'union bancaire.

Je vous propose que nous abordions ensemble en détail les éléments de la proposition de résolution. J'ai déjà évoqué le repli des acteurs financiers sur leurs marchés nationaux.

La Banque centrale européenne (BCE) dispose indéniablement de l'autorité institutionnelle et des compétences pour mener à bien cette mission de supervision. C'est le bon choix pour la supervision européenne. Mais cela pose plusieurs problèmes qu'il faut expliciter.

Tout en conservant un objectif d'adoption de ce mécanisme avant la fin de cette année, il faut en effet rester vigilant sur trois points.

Premier point : il convient d'assurer l'indépendance institutionnelle et fonctionnelle entre supervision bancaire et politique monétaire afin de préserver la réputation de la politique monétaire de la BCE. Il est proposé par la Commission de créer un comité de surveillance au sein de la BCE. Ce comité fera le travail mais il est statutairement sous l'autorité du Conseil des Gouverneurs de la BCE. Il faut éviter tout mélange des genres en tirant avantage de la connaissance de la BCE du secteur bancaire à travers ses missions d'octroi de liquidités. C'est un point crucial qu'il faudra traiter par des aménagements à court terme et ensuite, peut-être, par une modification institutionnelle.

Deuxième point : il faut préciser le fonctionnement de la supervision européenne et l'autorité du futur superviseur européen sur les superviseurs nationaux. J'attire votre attention sur le point suivant : la BCE assume en effet seule la responsabilité de la supervision. La BCE « sous-traite » certaines des missions aux autorités nationales. Elle doit pouvoir en maîtriser l'exécution menée localement par les superviseurs nationaux et se doter des moyens de contrôler ce que font les autorités prudentielles. On sait que, en temps de crise, les autorités nationales sont soumises à de nombreuses pressions. Ce n'est pas un reproche, c'est une réalité. Il faut contrôler autrement. Les contours et les modalités d'exercice de sa compétence exclusive conditionnent largement la crédibilité de la future supervision européenne.

Troisième point : il faut revoir les modalités de gouvernance qui sont proposées. Le comité de surveillance est constitué de 4 membres de la BCE et des 17 superviseurs. La création d'un comité exécutif restreint attaché au Conseil de surveillance, organe chargé de la supervision au sein de la BCE, permettra d'assurer la réactivité et le pragmatisme de la supervision. Agir rapidement est souvent une nécessité en matière bancaire. La participation de personnalités extérieures qualifiées assurerait une diversification plus grande. C'est le cas à l'ACP.

Le mécanisme unique de supervision doit répondre aux attentes essentielles en termes de supervision bancaire.

La supervision par la BCE doit couvrir les 6 000 banques de la zone euro. C'est un sujet qui a fait l'objet de discussions avec l'Allemagne. C'est pourtant une condition nécessaire de son efficacité. La crise nous a appris que les petites banques présentent des risques parfois très importants. Elle devra, à terme, couvrir les entreprises d'assurance et, de façon harmonisée, les chambres de compensation quelque soit leur statut.

Le Sénat s'est déjà prononcé sur la refonte de la réglementation prudentielle applicable aux banques (propositions CRD IV). Les négociations en cours devront aboutir afin de fournir à l'union bancaire un corpus réglementaire unique tout en préservant la place des établissements bancaires européens dans le financement de l'économie.

L'Autorité bancaire européenne occupe des fonctions centrales comme vecteur d'une convergence réglementaire des 27 États membres. C'est une autorité naissante. Elle est appelée à être le normalisateur des pratiques de supervision dont la qualité a été remise en cause par la crise. La crédibilisation des tests de résistance, le contrôle de la gouvernance des banques et de la politique de rémunération doivent y figurer en bonne place.

Afin d'assurer la cohérence de la démarche, le mécanisme unique de supervision appelle à la mise en place d'un mécanisme de résolution des défaillances bancaires. Une approche pragmatique conduit à privilégier tout d'abord une harmonisation des mécanismes nationaux de gestion des crises bancaires puis à doter l'union bancaire d'une véritable autorité de résolution.

Enfin, au regard des conséquences financières et politiques des décisions de supervision, il est nécessaire d'apporter une réponse institutionnelle aux attentes légitimes de contrôle démocratique de l'union bancaire. C'est un point très important. Pour l'instant, il n'est prévu aucun contrôle des parlements nationaux sur le mécanisme de supervision unique. Il me semble qu'un contrôle démocratique parlementaire est indispensable. Un sous-comité dédié à la zone euro devrait assurer ces missions de contrôle du mécanisme unique de supervision, au sein de la Conférence interparlementaire prévue à l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance. Ce contrôle doit permettre d'assurer à chacun le droit de regard et d'investigation nécessaire à la bonne appréciation de l'action conduite et de l'usage des pouvoirs conférés. L'union bancaire est un transfert de souveraineté important. Il faut un contrôle associant les parlements nationaux.

M. Simon Sutour, président. - Je vous remercie, monsieur le rapporteur, et ouvre le débat. Qui demande la parole ?

M. Jean Bizet. - Je voudrais souligner l'expertise du rapporteur en la matière. Elle n'est pas nouvelle et très importante pour notre commission. Je ferai juste quelques remarques. Je rejoins Richard Yung sur le constat de la lenteur de la mise en place de l'union bancaire. Je la déplore aussi. J'espère qu'elle n'est pas liée à la frilosité de la France pour entrer dans la mise en oeuvre d'une union budgétaire. L'architecture de l'union bancaire me convient parfaitement. C'est très rationnel et satisfaisant.

Je souhaite revenir sur votre proposition concernant CRD IV et le souci qui doit être porté au financement de l'économie. C'est un point très important pour nos entreprises et nos collectivités.

Je suis tout à fait d'accord sur le recours à l'article 13 du TSCG pour le contrôle parlementaire. Il ne faut pas lâcher sur ce sujet. J'insiste, il faut être excessivement exigeant sur la dimension démocratique et parlementaire de l'union bancaire.

M. Simon Sutour, président. - D'autres interventions ?

M. André Gattolin. - Je m'inquiète de l'architecture du système de l'union bancaire : on voit de plus en plus mal l'articulation entre l'Union dans son ensemble et la zone euro. De plus, quel est le périmètre de la conférence interparlementaire prévue par le TSCG ?

M. Richard Yung. - C'est un sujet actuel de négociation que de trouver un compromis incluant les pays au-delà des 17. Les pays hors zone euro pourraient participer, en votant, aux instances de préparation. Mais cela n'est pas encore fixé. En ce qui concerne la conférence interparlementaire du TSCG, elle concerne les vingt-cinq Etats signataires, mais c'est une formule qui permet beaucoup de souplesse.

M. Simon Sutour, président. - Nous sommes effectivement dans une phase où les choses se mettent progressivement en place.

M. François Marc. - Je me félicite de ce travail et des propositions soumises aujourd'hui. Ce sont des sujets que la commission des finances évoque régulièrement. Globalement on ne peut qu'être en accord avec l'ensemble des points qui sont abordés. J'ai néanmoins toujours une réticence sur le rôle confié à la BCE et celui confié à l'ABE. En effet, quand on dit « Autorité bancaire », on peut alors imaginer qu'il y a derrière les notions de gouvernance et de contrôle. J'ai l'impression que nous sommes en train de reculer devant l'obstacle qui parait difficile à surmonter à certains pays. La BCE est crédible mais pour une politique bien précise, celle de la politique monétaire. Il faudrait une réorientation des grands principes d'action de la BCE. Est-ce qu'on peut la laisser aller et venir à sa guise sur le terrain monétaire et lui confier en même temps une mission de supervision ultime sur les banques ? On avait pourtant mis en place l'ABE qui avait, dans mon esprit cette vocation. Les choses semblent actées mais de nombreux économistes s'interrogent encore.

Les banques anglaises me posent question au regard de la régulation et du contrôle. J'ai l'impression que les britanniques veulent se tenir à l'écart. Comment peut-on voir les choses pour l'avenir ? Les réticences pourraient-elles être levées ? Il faudrait assainir les choses à l'échelle de l'Europe.

M. Richard Yung. - Ce qui est certain c'est que le Royaume-Uni ne fait pas partie du dispositif. Il ne le souhaite pas. Les filiales des banques anglaises en zone euro seront cependant soumises à la supervision. Il faut souligner que le recours à l'article 127-6 du traité implique l'unanimité et donc le vote du Royaume8Uni. Par ailleurs l'ABE, qui produit la réglementation, est à 27 donc elle couvre le Royaume-Uni. Je comprends bien le débat sur le place de l'ABE qui paraissait la solution logique, mais l'ABE ne dispose ni des moyens ni de l'autorité suffisants. L'article 127-6 limite le choix du superviseur à la BCE.

M. Jean Bizet. - les questions posées par notre collègue François Marc amènent d'autres questions qui dépassent le cadre de notre débat. Il est vrai que la révision du traité sera à terme inévitable. On a, en son temps, confié des missions précises à la BCE. Elle est chargée de maîtriser l'inflation mais rien ne l'empêche de s'impliquer davantage dans l'industrie et dans l'économie comme le font la Banque d'Angleterre et la Fed. Il faudra revoir cela. De même, il est bien évident qu'il faudra clarifier l'intervention de nos collègues non membres de la zone euro dans les questions concernant la zone euro. Peut-on imaginer demain un budget proprement dit de la zone euro ? On va tout droit, très lentement vers l'écriture d'un nouveau traité mais on a assez de sujets conflictuels aujourd'hui. On ne pourra pas éviter une Europe à plusieurs vitesses qui existe dans les faits aujourd'hui.

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A l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté, à l'unanimité, la proposition de résolution européenne dans la rédaction suivante :