Participation de l'UE aux négociations relatives à une convention internationale du Conseil de l'Europe sur la lutte contre la manipulation des résultats sportifs

Culture

Texte E 7877

Participation de l'Union européenne aux négociations relatives à une convention internationale du Conseil de l'Europe sur la lutte contre la manipulation des résultats sportifs

COM (2012) 655 final

Rapport d'information de M. Jean-François Humbert

(Réunion du 20 février 2013)

M. Simon Sutour, président. - Nous allons entendre la communication de notre collègue Jean-François Humbert sur l'Union européenne et le sport professionnel. C'est le résultat d'un travail important qu'il a accompli depuis plusieurs semaines.

Je rappelle que c'est un domaine dans lequel les traités ne donnent à l'Union européenne qu'une compétence d'appui. Et pourtant son rôle peut être important pour assurer une meilleure régulation d'un secteur où les dérives sont malheureusement nombreuses. La jurisprudence de la Cour de justice a elle-même joué un rôle important. Nous avons tous en tête le célèbre arrêt Bosman sur la libre circulation des joueurs de football. Le Conseil de l'Europe s'est aussi penché sur cette question à plusieurs reprises.

L'Union européenne doit probablement faire plus. L'intitulé du rapport qui vous a été communiqué : « Plus vite, plus haut, plus fort ? », semble laisser entendre que c'est la voie à suivre.

Je cède la parole à notre collègue.

M. Jean-François Humbert. - Il a fallu attendre 2009 pour que le sport fasse partie du champ de compétences de l'Union européenne. J'insiste sur le mot « attendre » tant le sport avait auparavant fait l'objet de nombreuses interventions de la part des institutions communautaires. Le premier arrêt de la Cour de justice dans ce domaine date ainsi de 1974. Le juge a d'ailleurs longtemps été le seul interlocuteur au niveau européen des autorités sportives. C'est même le juge qui, comme le rappelait le président dans son propos introductif, a fait basculer le sport européen dans une autre dimension en 1995. L'arrêt Bosman a modifié en profondeur le fonctionnement des championnats nationaux et contribué indirectement à la financiarisation de certaines disciplines, à l'image du football.

Le rapport que je vous présente aujourd'hui se limite d'ailleurs à la question du sport professionnel, tant les interventions des institutions européennes se sont, pour l'essentiel, concentrées sur l'articulation entre les règles d'organisation des compétitions professionnelles et le droit communautaire : liberté de circulation des travailleurs, libre prestation de service et libre concurrence. Le rapport met également l'accent sur le football : il ne s'agit pas là d'un choix subjectif de la part du supporter du FC Sochaux-Montbéliard que je suis. Le football européen est surtout la discipline qui a le plus avancé sur la voie de la professionnalisation, mais aussi du sport-spectacle à l'américaine.

Mais revenons dans un premier temps sur les relations entre l'Union européenne et le monde sportif. Au commencement était donc le juge. Sa première intervention en 1974 dans l'affaire Walrave et Koch pose un principe clair : celui de la nécessaire adaptation des règlements sportifs à la liberté de circulation des travailleurs. La Cour juge impossible de restreindre l'accès des ressortissants communautaires aux compétitions d'un État membre dont ils ne sont pas issus. Qu'ils soient entraîneurs - c'était le cas de MM. Walrave et Koch - ou joueurs - c'est le cas de Jean-Marc Bosman, vingt-et-un an plus tard. Concrètement, une équipe professionnelle de football, de rugby ou de waterpolo ne peut être empêchée de recruter ou de faire jouer autant de joueurs étrangers qu'elle le souhaite, dès lors qu'ils sont citoyens d'un autre État membre. Seules les sélections nationales sont préservées. Cette jurisprudence a été étendue en 2003 - arrêt Kolpak - et en 2005 - arrêt Simutenkov - aux ressortissants des pays ayant signé un accord d'association avec l'Union européenne, à l'image des signataires de l'accord de Cotonou. Le club londonien d'Arsenal a ainsi pu inscrire en 2005 18 joueurs dont aucun n'était de nationalité anglaise voire même britannique. L'arrêt Bosman consacre aussi la liberté de circulation sous un autre angle : les transferts de joueurs vers d'autres clubs s'effectuent sans indemnité dès lors qu'ils sont en fin de contrat.

Avec cet arrêt, la Cour permet la mise en place d'un véritable marché européen des joueurs, principalement dans le football, favorisant une inflation des salaires mais aussi des indemnités de transferts, au risque de créer une véritable bulle spéculative, sans aucun rapport avec la valeur réelle des joueurs, affectant durablement la gouvernance financière des clubs. Quelques chiffres étayent ce constat : le nombre de transferts a été multiplié par 3 dans le football depuis l'arrêt Bosman, leur valeur par 7 : les transactions réalisées à la fin de la saison 2010/2011 sur le territoire de l'Union européenne représentaient plus de 3 milliards d'euros. Mais nous y reviendrons plus tard.

La prééminence de la liberté de circulation mais aussi celle de la concurrence ont été réaffirmées par la cour en 2006 dans l'affaire dite Meca-Medina. Les « conditions d'exercice » des activités sportives doivent être soumises à l'ensemble des obligations du droit communautaire. Le terme même de « condition d'exercice » est lui-même ambigu. La réduction du nombre de clubs dans un championnat opérée pour améliorer sa compétitivité sportive pourrait ainsi être considérée comme une entorse à la libre-concurrence. Toute mesure disciplinaire devient également sujette à caution.

Face à cette jurisprudence de la Cour, la Commission européenne a été en pointe pour faire appliquer l'arrêt Bosman. Ignorant les craintes légitimes pour la formation formulées par les autorités sportives, elle s'est opposée à tout maintien des quotas. Elle a également développé sa propre grille de lecture afin de juger de la compatibilité des règles sportives avec la liberté de concurrence.

Ces dernières années, la Cour et la Commission européenne ont néanmoins reconnu l'existence d'objectifs d'intérêt général poursuivis par les organisations sportives, qui peuvent leur permettre de déroger de manière proportionnée à l'acquis communautaire. La notion de spécificité sportive tend ainsi à émerger, quoique de façon limitée et très encadrée. Je pense ainsi à l'arrêt Olivier Bernard qui reconnaît la nécessité de mieux rémunérer la formation.

C'est dans le contexte de l'arrêt Bosman que les États membres ont souhaité que l'Union européenne se dote progressivement d'une politique sportive. Ce faisant, ils se rapprochent du Conseil de l'Europe, qui a adopté, au cours des années 80, deux conventions contre le dopage et la violence dans les stades, et créé plus récemment un groupe de travail : l'Accord partiel élargi sur le sport. En 10 ans, d'Amsterdam à Lisbonne, en passant par Vienne, Helsinki et Nice, les Conseils européens ont été l'occasion de dessiner les contours de cette politique. La feuille de route donnée à la Commission était assez claire : rappeler la fonction sociale du sport ainsi que son rôle de ferment de l'identité et de trait d'union entre les hommes. Le rapport d'Helsinki publié en 2000 puis le Livre blanc sur le sport présenté sept ans plus tard déclinent ce thème, en mettant en avant un modèle sportif européen, combinant ouverture des compétitions, solidarité entre mondes amateur et professionnel, préservation de l'aléa sportif et rôle déterminant des fédérations. La Commission européenne pointait, par ailleurs, les défis auxquels devait faire face le sport financier : dérive financière, dopage, menaces sur l'intégrité des jeunes joueurs et risques de trucage des matchs.

C'est notamment pour répondre à ces défis que le Traité de Lisbonne confie à l'Union européenne une compétence d'appui, lui permettant, à l'article 6, de « mener des actions destinées à appuyer, à coordonner ou compléter l'action des États membres dans le domaine du sport », sans l'autoriser à harmoniser leurs dispositions législatives et réglementaires en la matière. L'Union contribue pour autant à la promotion de ce que le Traité appelle les « enjeux européens du sport », sans plus de précision. Le Conseil a, le 20 mai 2011, défini trois priorités pour la période 2011-2014 :

- défense de l'intégrité du sport face au dopage ou au trucage des matchs ;

- mise en avant des valeurs sociales du sport : santé, éducation ;

- réflexion sur les aspects économiques du sport.

Six groupes d'experts ont ainsi été créés. Une première évaluation de leurs travaux devrait intervenir cette année.

Venons-en maintenant à la deuxième partie du rapport qui concerne précisément ce que l'Union peut faire compte-tenu de ses compétences.

Permettez-moi, au préalable, une réflexion. Voir aujourd'hui la Commission européenne s'attacher à défendre un modèle sportif européen peut paraître un tant soit peu paradoxal au vu de son action ces dernières années en faveur d'une plus grande adéquation du sport professionnel aux grandes libertés économiques, accentuant de fait une dérive commerciale et l'émergence du sport-spectacle. Opposer un modèle sportif européen au sport spectacle américain me semble, en conséquence, plus que réducteur. Même la notion d'ouverture des compétitions demeure relative : que l'on songe aux phases finales de la Ligue des champions de football qui réunissent chaque année pratiquement les mêmes clubs ou à l'Euroligue de basket qui fonctionne sur invitation renouvelées d'année en année.

Mon scepticisme sur l'action de la Commission tient également à sa vision quelque peu fermée sur l'arrêt Bosman. Je ne conteste pas, dans le cadre d'un marché ouvert la possibilité pour les sportifs de circuler d'un État membre à un autre. Je m'interroge simplement sur l'ancrage local dont ont besoin les équipes pour continuer à incarner quelque chose au sein du quartier, de la ville ou de la région au sein desquels elles évoluent. En football, la FIFA, la fédération internationale et l'UEFA, la fédération européenne ont eu une lecture différente. Au milieu des années 2000, la FIFA proposait le système dit « 6+5 », soit six joueurs dans le onze de départ sélectionnables dans le pays hôte de la compétition. L'UEFA tablait, quant à elle, sur huit joueurs formés localement, sans condition de nationalité, au sein des vingt-cinq qu'un club peut inscrire dans son effectif en coupe d'Europe. La solution « 6+5 » reçut l'adhésion des États membres de l'Union européenne, à l'instar de la France ou de l'Allemagne. La Commission l'a jugé cependant contraire à la liberté de circulation et donné son aval à la solution UEFA qui ne garantit pas, loin s'en faut, une place de titulaire aux joueurs formés localement. À Valence, la semaine passée, le PSG alignait 3 joueurs français dans le onze de départ. La solution « 6+5 » était pourtant considérée par des juristes comme une entorse proportionnée à l'acquis communautaire, puisqu'elle poursuivait un objectif d'intérêt général - la formation - reconnu depuis comme tel par la Cour. La Commission devait évaluer en 2012 le dispositif UEFA, depuis étendu à d'autres disciplines. Elle ne l'a pas encore fait. Je souhaite que cette analyse intervienne rapidement et puisse déboucher sur une nouvelle réflexion sur le dispositif FIFA, sensiblement amendé depuis : sur les 18 joueurs inscrits sur la feuille de match, 9 devront être sélectionnables.

Dans le même temps, la Commission pourrait utiliser les instances de dialogue social dans le sport, et notamment dans le football, qu'elle a contribué à mettre en oeuvre, afin de parvenir à une interdiction effective des transferts de joueurs de moins de 18 ans et à la signature automatique d'un premier contrat professionnel par le joueur dans son club formateur, dès lors qu'il en démontre les capacités.

En ce qui concerne la bonne gouvernance des clubs, la Commission européenne s'attache à dénoncer régulièrement une financiarisation croissante du sport professionnel. Elle a, à ce titre, apporté son soutien à l'UEFA qui vient de mettre en place le Fair play financier, dont le principe est simple : un club ne peut dépenser plus que ce qu'il perçoit comme revenus. Les dépenses d'avenir, investissements dans les centres de formation et dans les infrastructures sont exonérées de ce calcul. Une telle démarche doit être saluée, à l'heure où les pertes des clubs européens s'élèvent à 1,7 milliard d'euros annuels, avec de fortes disparités d'un pays à l'autre : le champion anglais, Manchester City, a perdu 120 millions d'euros la saison passée soit le double des pertes cumulées des 20 clubs français de Ligue 1. L'appui de la Commission à ce dispositif implique qu'il est conforme à l'acquis communautaire ce qui devrait dissuader d'éventuelles contestations devant les tribunaux. Il convient cependant d'aller plus loin. L'endettement et la masse salariale ne sont, à mes yeux, pas assez pris en compte dans le programme de l'UEFA. Seules des informations complémentaires sont demandées si l'endettement dépasse 100 % des revenus ou si la masse salariale excède 70 % des recettes d'un club. L'endettement génère pourtant de profondes distorsions de concurrence. La meilleure équipe européenne de football, le FC Barcelone, est endettée à hauteur de 578 millions d'euros, ses revenus atteignant 451 millions d'euros annuels. Je relève par ailleurs que le football anglais, considéré comme le plus libéral du continent, avance vers un encadrement de la masse salariale. Je pense qu'une telle initiative devrait elle aussi être encouragée par la Commission. Les ligues de rugby anglaise et française ont déjà adopté un plafond salarial en vue de garantir la viabilité financière des clubs. Un salary cap viendrait, de surcroît, judicieusement compléter la volonté de la Commission de mieux encadrer le montant des indemnités de transferts, comme elle l'a annoncé le 7 février dernier.

L'ensemble de ces dispositions permettrait de lutter efficacement contre le dopage financier des clubs. Elles pourraient être accompagnées d'une recommandation de la Commission en faveur d'un modèle économique du sport, à l'image de la répartitions des ressources opérée dans les clubs allemands, divisées à peu près à part égales entre droits télévisés, sponsoring, billetterie, vente de joueurs et de produits dérivés. Un tel texte pourrait également souligner la responsabilité sociale des clubs Les équipes anglaises de l'élite financent ainsi un certain nombre d'activités dans les quartiers ou les villes dans lesquels elles évoluent. Cela représente environ 4 % des revenus de la Premier league et concerne le soutien scolaire, la prévention de la délinquance, la réhabilitation de quartier. 1 600 personnes sont employées à cet effet par les vingt clubs. C'est peut-être cela le modèle sportif européen que nous devons promouvoir.

Avant d'aborder le dopage et les paris truqués, un dernier mot sur les agents sportifs, sujet qui me préoccupe au Sénat depuis de nombreuses années. La Commission européenne, qui dénonce régulièrement les travers du système actuel, ne veut pas aller plus loin qu'une certification européenne du métier d'agent, qui ne serait pas obligatoire. Elle estime que le nombre d'agents - 6 000 sur tout le territoire de l'Union - ne justifie pas une harmonisation des règles. Je pense le contraire. Une étude indépendante commandée par la Commission en 2009 avait souligné que la régulation européenne était une option envisageable. Elle l'est d'autant plus aujourd'hui que la FIFA vient d'abandonner le système de licence qu'elle avait mis en place à la fin des années 90, système validé par la Commission et la Cour d'ailleurs. L'absence de régulation peut prêter le flanc à de nombreux excès allant du conflit d'intérêts aux menaces sur l'intégrité des jeunes joueurs en passant par le blanchiment d'argent. Soit toutes les dérives que la Commission dit, au sein des ses différentes publications, entendre combattre.

La défense de l'intégrité des joueurs passe également par une action européenne contre le dopage. Le Conseil de l'Europe s'est doté d'une convention exigeante en la matière. La position de l'Union européenne est quelque peu différente. Elle souhaite avant tout coordonner la position des ses États membres au sein de l'Agence mondiale antidopage (AMA). Le Conseil « sports » a, à cet égard, adopté un texte le 20 décembre dernier concernant la composition de sa délégation au conseil de fondation de l'AMA. La résolution prévoit également l'organisation de réunions précédant celles de l'AMA. Un groupe d'expert « dopage » travaille dans le même temps sur le projet de révision du Code mondial anti-dopage, qui devrait aboutir en novembre prochain. L'Union européenne s'oppose à l'heure actuelle à la suppression de l'échantillon B, qui sert pour la contrexpertise lors d'un contrôle positif, ou à l'instauration de sanctions collectives contre les équipes employant un sportif contrôlé positif. Elle milite plus généralement pour une meilleure adéquation du code avec l'acquis communautaire en matière de protection des données. La mise en place d'une campagne de sensibilisation contre le dopage dans le sport récréatif constitue l'autre volet de l'action de l'Union dans ce domaine. Il convient, bien évidemment, d'aller plus loin. Nous disposons depuis le Traité de Lisbonne de la possibilité d'adopter des directives d'harmonisation en matière pénal. Le délit de trafic de produits dopants pourrait ainsi être défini avec la même terminologie de part et d'autre de l'Union européenne. Des sanctions minimales pourraient être ajoutées à ce dispositif. La perspective plus lointaine d'un parquet européen constitue également une option séduisante à l'avenir pour lutter encore plus efficacement contre ce fléau.

La manipulation des résultats sportifs constitue l'autre grande menace pesant sur l'intégrité des compétitions. L'annonce par Europol des résultats de son enquête sur 380 matchs truqués sur le continent européen a mis sur le devant de la scène une tendance de fond. Internet a accéléré un risque de trucage en mondialisant les paris. Les mafias asiatiques s'appuient sur des relais européens pour gangréner le système. Nos réponses nationales sont clairement insuffisantes. Une réponse européenne constituerait un premier pas. L'Union européenne, par le biais de la Commission, doit pouvoir rapidement participer aux négociations sur l'élaboration d'une convention internationale sur le sujet, projet porté par le Conseil de l'Europe. Passée cette étape, il convient d'aller plus loin que ce que la Commission européenne a préconisé dans sa communication sur le sujet en octobre dernier et qui se limite in fine à une accélération des procédures d'échanges d'information et des signalements. Il faut, à mon sens, là encore un délit pénal commun. Il est également nécessaire de faire du droit au pari français, aux termes duquel l'exploitation d'une compétition par un opérateur de paris en ligne ne peut se faire qu'avec l'accord de l'organisateur de la compétition, un principe européen. Je note d'ailleurs que l'Espagne et le Royaume-Uni vont sans doute introduire cette disposition. Au-delà, il semble indispensable de mieux encadrer la publicité, d'interdire la participation des mineurs, d'imposer l'existence de modérateurs de jeu ou de désigner un responsable juridique de l'opérateur dans chaque pays. Un tel dispositif européen pourrait constituer le socle d'une véritable autorité européenne des jeux en ligne.

Mon dernier point sera plus positif. Il concerne la formation. Le groupe d'experts sur l'éducation et la formation professionnelle dans le sport a adopté une trentaine de lignes de conduite sur les double-projets dans le sport. Il s'agit là de mieux former les athlètes à tous les sens du terme, en encourageant la mise en place d'une formation complémentaire leur permettant de faire face, le cas échéant, à un échec sur la voie de la professionnalisation ou à une blessure.

La formation et la pratique sportives doivent être associées à un enseignement académique organisé par le club ou dans le cadre d'une convention avec un organisme extérieur. La France a mis en place un agrément des centres de formation. Une telle pratique pourrait être généralisée afin de garantir la qualité de l'enseignement dispensé. Cette formule est déjà en vigueur en France. Elle pourrait être élargie au niveau européen afin de permettre une harmonisation par le haut des centres de formation européens. Il convient d'encourager une labellisation des centres de formation qui conditionnerait les soutiens financiers publics à la mise en place d'un cadre favorable au double-projet.

Par ailleurs, si un Erasmus pour les athlètes n'est pas envisageable, il ne serait pas inopportun de permettre, dans le cadre des programmes communautaires de formation continue, des échanges entre entraîneurs. L'intégration d'un volet sport au sein du programme Erasmus constitue à cet égard une opportunité à saisir.

Pour conclure, j'insisterai sur le fait que l'Union européenne a un rôle indéniable à jouer en vue de coordonner et légitimer sur son sol les efforts des autorités sportives pour préserver l'équité des compétitions et l'intégrité des joueurs, favoriser la formation et lutter contre le trucage des matchs et le dopage. Les propositions contenues dans le présent rapport vont en ce sens, sans dépasser les limites bien connues : base juridique étroite et dimension paneuropéenne voire mondiale du sport.

J'émettrai néanmoins un voeu : que l'Europe du sport suive le chemin de l'Europe sociale. Une charte sportive européenne sur le modèle de la Charte sociale européenne adoptée en 1989 permettrait notamment de définir « les enjeux européens du sport » auquel fait référence le Traité de Lisbonne et confèrerait une réelle portée politique au principe de spécificité du sport.

M. Simon Sutour, président. - Je souhaite féliciter notre collègue pour la qualité de son rapport, qui a été précédé d'un nombre important d'auditions. Il s'agit d'un document qui servira de référence en la matière.

Mme Bernadette Bourzai. - Je souscris à un certain nombre d'observations du rapporteur, notamment en ce qui concerne la formation. Le conseil régional du Limousin avait particulièrement veillé en son temps à ce que les doubles projets soient au coeur de l'activité des centres de formation du CSP Limoges en basketball ou du CA Brive-Corrèze en rugby.

Je suis plus réservée sur la Charte sportive européenne appelée de ses voeux par notre collègue. Je lui souhaite plus de succès en tout cas qu'à la Charte sociale européenne dont elle s'inspirerait mais dont les résultats se font attendre !

Au sujet des aspects financiers du football professionnel, je ne peux que témoigner ma stupéfaction devant de tels montants.

M. André Gattolin. - Le panorama dressé par le rapporteur montre bien l'importance des valeurs et des symboles portés par le sport. Reste que le sport semble aujourd'hui en danger, menacé par une médiatisation et une financiarisation sans doute trop rapides. Pour paraphraser le titre du rapport, tout est sans doute allé trop vite, trop haut, trop fort ! Il n'y a qu'à regarder la situation financière des grands clubs de football.

L'intervention de l'Union européenne, nécessaire, est-elle pour autant la bienvenue ? Au plan juridique, elle ne peut imposer d'harmonisation. Elle serait pourtant utile en matière de dopage notamment. Mais elle me semble également impossible en raison du poids pris par les instances sportives nationales ou internationales, à l'instar du Comité international olympique (CIO), très autonomes et qui disposent de surcroît de leurs propres appareils judiciaires. Les pouvoirs sportifs fonctionnent dans une certaine opacité et sont très sourcilleux de leur indépendance. L'intervention du politique n'est jamais la bienvenue comme en témoignent les débats récents dans notre pays autour de l'équipe de France.

Il faut également noter l'importance des logiques nationales dans le sport contemporain. Certes l'arrêt Bosman peut être considéré comme l'une des premières applications de la citoyenneté européenne et a permis une ouverture des clubs. Il subsiste néanmoins une forte demande d'ancrage local des équipes. La presse sportive estime d'ailleurs qu'un bon tirage passe par un triptyque simple « Un exploit, un héros, un drapeau ». Les Jeux olympiques incarnent assez bien ce principe d'ailleurs. Dans le tableau des médailles, il est difficile de faire émerger une comptabilisation des trophées accumulés par les pays membres de l'Union européenne.

Dans ce contexte difficile et compte tenu de la faiblesse de sa base juridique, comment l'Union européenne peut mettre en oeuvre une véritable politique sportive ?

Mlle Sophie Joissains. - Je partage l'enthousiasme du rapporteur concernant l'adoption des directives d'harmonisation pénale, prévues à l'article 83 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Il n'en demeure pas moins que cette option est délicate à mettre en oeuvre. C'est encore plus le cas en ce qui concerne le Parquet européen.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Je suis particulièrement sensible aux remarques du rapporteur sur les droits télévisés. Elles rejoignent les préoccupations du groupe d'études du Sénat Médias et nouvelles technologiques dont j'assume la présidence. L'Union européenne a un rôle indéniable à jouer dans ce domaine, afin de mettre en place une véritable régulation.

M. Jean-François Humbert. - Il reste effectivement de nombreux problèmes à résoudre mais, je le répète, l'idée d'une politique européenne n'a vraiment pris corps qu'en 2009 avec l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne. Ce rapport était avant tout destiné à faire un point sur la jurisprudence de la Cour de justice, les premières initiatives de la Commission mais aussi les textes adoptés par le Conseil de l'Europe. Fort de ce constat, j'ai avancé quelques pistes de travail. Il conviendra de surveiller désormais les projets de la Commission.

M. André Gattolin. - Une ligne budgétaire est-elle spécialement dédiée à la politique sportive de l'Union européenne ?

M. Simon Sutour, président. - Je dirais plutôt qu'il existe plusieurs lignes budgétaires pour le sport, le FEDER peut ainsi financer certains projets dans ce domaine.

Je signale, par ailleurs, que les pistes de travail contenues dans ce rapport vont servir de socle à la proposition de résolution européenne que MM. Jean-François Humbert et Dominique Bailly déposeront dans quelques semaines.

À l'issue du débat, la commission a autorisé la publication du rapport, paru sous le numéro 379.