Assistance macrofinancière Ukraine

Proposition de décision accordant une assistance macrofinancière exceptionnelle à l'Ukraine, renforçant le fonds commun de provisionnement par des garanties des États membres et par un provisionnement spécifique pour certaines responsabilités financières liées à l'Ukraine - COM (2022) 557 final

Dès le début de la guerre en Ukraine, l'Union européenne s'est mobilisée et accordée une aide macrofinancière (AMF), sous forme de prêts, à hauteur de 1,2 milliard d'euros, somme décaissée en deux temps, en mars puis en mai.

Dans sa communication du 18 mai 2022 sur l'aide immédiate et l'aide à la reconstruction de l'Ukraine, approuvée par le Conseil européen des 23 et 24 juin 2022, la Commission européenne proposait d'accorder à l'Ukraine une aide macrofinancière exceptionnelle d'un montant maximal de 9 milliards d'euros.

La première tranche de cette aide, à hauteur d'un milliard d'euros, a été approuvée par le Parlement européen et le Conseil le 12 juillet 2022.

Se fondant sur l'article 212 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne^1(*), le texte COM (2022) 557 final vise à permettre à l'Union européenne de fournir à l'Ukraine une deuxième tranche d'assistance macrofinancière (AMF) exceptionnelle de 5 milliards d'euros, sous la forme de prêts et, parallèlement, à doter le budget de l'Union des moyens d'absorber le risque de pertes sur ces prêts supplémentaires ainsi que sur l'AMF d'un milliard d'euros accordée le 12 juillet 2022. La Commission précise que le solde de l'AMF exceptionnelle de 9 milliards d'euros maximum approuvée par le Conseil européen, soit un montant maximal de 3 milliards d'euros, devrait être accordé dès que possible. Un protocole d'accord, à convenir avec les autorités ukrainiennes, présentera les modalités de versement des tranches de prêt.

Outre l'octroi d'une aide directe, la Commission européenne a convenu en juillet 2022 de réaffecter 1,59 milliard d'euros de prêts non décaissés accordés au titre de ce mandat de prêt extérieur, dont 1,05 milliard d'euros doivent être décaissés par la BEI au cours du troisième trimestre de 2022 en soutien aux autorités ukrainiennes, et 536 millions d'euros à un stade ultérieur pour permettre la reprise de projets sélectionnés. Ces montants viennent s'ajouter aux 668 millions d'euros que la Commission et la BEI avaient déjà convenu de réaffecter en mars 2022 et qui ont été décaissés dans le mois qui a suivi le début de l'agression de l'Ukraine par la Russie.

Les prêts AMF et les prêts MPE réaffectés s'ajoutent à d'autres formes d'aides consenties par l'Union, notamment l'aide humanitaire, l'aide au développement et l'aide en matière de défense, la suspension de tous les droits d'importation sur les produits ukrainiens pendant un an et d'autres initiatives de solidarité.

Le texte COM (2022) 557 final vise enfin à appliquer la même protection budgétaire au versement, après le 15 juillet 2022, de prêts déjà signés en faveur des autorités ukrainiennes et d'entités publiques ukrainiennes au titre du mandat de prêt extérieur (MPE) de la Banque européenne d'investissement (BEI).

Compte tenu du risque élevé que comportent les expositions financières envers l'Ukraine, la proposition de décision précise les moyens budgétaires prévus en cas de défaillance du remboursement de ces prêts supplémentaires. Une couverture budgétaire de 70 % est ainsi jugée nécessaire pour protéger le budget de l'UE contre les imprévus. Or le montant de couverture prévu par le cadre financier pluriannuel est limité à 9 % pour l'action extérieure, ce qui implique de recourir à une garantie complémentaire de la part des États membres, pour le nouveau prêt de 5 milliards d'euros ainsi que pour celui d'un milliard d'euros décaissé au mois d'août.

L'exposé des motifs de la proposition de décision précise ainsi que « les possibilités de mobiliser des ressources budgétaires pour ce provisionnement supplémentaire en sus des 9 % prévus par les plafonds actuels du CFP sont limitées. Il est nécessaire de recourir à des garanties par les États membres pour que de nouveaux prêts AMF puissent être accordés à l'Ukraine d'une manière saine sur le plan budgétaire, qui ne perturbe pas la mise en oeuvre du CFP 2021-2027. C'est pourquoi il est proposé que les États membres fournissent des garanties à hauteur de 61 % supplémentaires de la valeur des 6 milliards d'euros de prêts proposés. La couverture globale consisterait donc en une protection contre la « première perte » avec un niveau de provisionnement constitué s'élevant à 9 % du montant de 6 milliards d'euros des prêts AMF, puis de garanties complémentaires fournies par les États membres couvrant les expositions jusqu'à 3,66 milliards d'euros, soit 61 % des 6 milliards d'euros et, conformément à la législation applicable, tout montant résiduel serait couvert par le budget de l'Union en tant que passif éventuel ».

De fait, le Parlement sera appelé à se prononcer sur cette garantie lors de l'examen du projet de loi de finances ou du projet de loi de finances rectificative.

Le taux de provisionnement de 70 % sera également appliqué aux prêts de la BEI dédiés à l'Ukraine, et en premier lieu au montant de 1,59 milliard d'euros d'expositions supplémentaires correspondant aux prêts réaffectés. Cette garantie supplémentaire pour les prêts MPE de la BEI sera financée sur le budget de l'Union. La proposition de texte précise que tout autre décaissement éventuel de prêts MPE réaffectés en faveur de l'Ukraine serait subordonné à la condition que des ressources budgétaires soient trouvées pour ce provisionnement.

Une action au niveau de l'Union européenne, déjà engagée depuis le début de la guerre d'agression de la Fédération de Russie contre l'Ukraine, respecte le principe de subsidiarité dans la mesure où l'objectif de rétablir la stabilité macrofinancière de l'Ukraine à court terme ne peut pas être réalisé de manière satisfaisante par les seuls États membres. L'action au niveau de l'Union présente une réelle valeur ajoutée européenne.

L'exposé des motifs de la proposition souligne par ailleurs qu'elle respecte le principe de proportionnalité dans la mesure où « elle se limite au minimum requis pour atteindre l'objectif de maintien de la stabilité macrofinancière à court terme et n'excède pas ce qui est nécessaire à cette fin ».

* ¹ Le premier paragraphe de l'article 212 stipule que « Sans préjudice des autres dispositions des traités, et notamment de celles des articles 208 à 211, l'Union mène des actions de coopération économique, financière et technique, y compris d'assistance en particulier dans le domaine financier, avec des pays tiers autres que les pays en développement. Ces actions sont cohérentes avec la politique de développement de l'Union et sont menées dans le cadre des principes et objectifs de son action extérieure. Les actions de l'Union et des États membres se complètent et se renforcent mutuellement.

· Voisinage et élargissement

Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil accordant une assistance macrofinancière exceptionnelle à l'Ukraine, renforçant le fonds commun de provisionnement par des garanties des États membres et par un provisionnement spécifique pour certaines responsabilités financières liées à l'Ukraine garanties en vertu de la décision n� 466/2014/UE, et modifiant la décision (UE) 2022/1201

COM(2022) 557 final - Texte E17049

(Procédure écrite du 28 octobre 2022)

Compte tenu de sa nature purement technique, la commission a décidé de ne pas intervenir sur ce texte.