Règles de l'Union en matière de protection des investisseurs de détail

Proposition de de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) n° 1286/2014 en ce qui concerne la modernisation du document d'informations clés - COM(2023) 278

ET

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant les directives 2009/65/CE, 2009/138/CE, 2011/61/UE, 2014/65/UE et (UE) 2016/97 en ce qui concerne les règles de l'Union en matière de protection des investisseurs de détail- COM(2023) 279

Constatant que les marchés de capitaux européens demeuraient fragmentés alors qu'ils devraient jouer un rôle clé en matière de financement de la relance post-covid et d'accompagnement des transitions verte et numérique, la Commission européenne a adopté, le 24 septembre 2020, un nouveau plan d'action pour l'union des marchés de capitaux (UMC)^1(*) qui prévoyait seize initiatives, législatives ou non, articulées autour de trois objectifs clés :

- soutenir la relance verte, numérique, inclusive et résiliente en facilitant l'accès des entreprises européennes aux financements ;

- faire de l'UE un lieu plus sûr pour l'épargne et les investissements de long terme des particuliers ;

- intégrer les marchés financiers nationaux dans un véritable marché unique.

Les mesures qu'elle a présentées le 24 mai 2023, dans le cadre de la stratégie pour les investisseurs particuliers (RIS - Retail investment strategy), s'inscrivent dans le deuxième objectif. Figurant dans une proposition de directive modificative « omnibus », qui révise les règles existantes figurant dans les directives sur les marchés d'instruments financiers (MIFID), la distribution d'assurances (DDA), les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM), les gestionnaires de fonds d'investissement alternatifs (Gestionnaires de FIA) et l'accès aux activités d'assurance et de réassurance (Solvabilité II), et dans une proposition de règlement, qui révise les dispositions du règlement de 2014 sur le document d'informations clés relatifs aux produits d'investissement de détail et fondés sur l'assurance vie (PRIIP), elles visent à accompagner le consommateur investisseur de détail sur l'entièreté du parcours d'investissement afin qu'il puisse pleinement tirer parti des opportunités d'investissement.

1. Modernisation du document d'informations clés

La proposition de règlement apporte des modifications ciblées au règlement PRIIP pour renforcer l'information des investisseurs de détail dans les documents d'informations clés. Il est ainsi proposé de revoir les règles de présentation des coûts des produits multi-options (art.1^er§4) ou encore d'introduire une nouvelle section synthétisant les principales informations sur le type de produit, son coût, son niveau de risque, la durée de détention recommandée et la présence ou non d'une prestation d'assurance (art.1^er §5, a).

Une nouvelle section spécifiquement dédiée à la durabilité est en outre introduite, en cohérence avec les politiques européennes en matière de finance durable (art. 1^er §5, d).

La mise à disposition des documents sous forme électronique est privilégiée et la présentation numérique des informations organisée, hiérarchisée, personnalisée et assortie de fonctionnalités pour les personnes malvoyantes (art. 1^er §7).

2. Affichage de mises en garde appropriées sur les risques de pertes potentielles

La proposition de directive omnibus fait obligation aux entreprises d'investissement et aux intermédiaires et entreprises d'assurance qui distribuent des produits d'investissement d'afficher des mises en garde appropriées sur les risques de pertes financières potentielles dans tous les documents d'information concernant des produits comportant de tels risques. Elle prévoit en outre que les autorités nationales compétentes doivent pouvoir imposer l'utilisation de mises en garde pour les produits particulièrement risqués.

3. Renforcement des informations pré et post contractuelles sur les coûts, frais liés et paiement de tiers

Outre un renforcement et une standardisation de la présentation des coûts et frais, il est prévu que les finalités des paiements de tiers et leur incidence sur les rendements escomptés doivent être présentées de manière normalisée et compréhensible. Des normes seront élaborées à cet effet par les autorités européennes de supervision sectorielles.

Des relevés annuels détaillés des coûts et frais ainsi que des performances devront en outre être fournis aux clients de détail. En matière de produits d'assurance, des projections individuelles ajustées devront également être fournies chaque année.

4. Protection contre les communications publicitaires et les pratiques publicitaires trompeuses qui mettent l'accent sur les avantages et minimisent les risques

De nouvelles dispositions encadrent les communications et pratiques publicitaires et font obligation aux entreprises d'investissement et aux entreprises d'assurances, qui distribuent des produits d'investissement fondés sur l'assurance, de mettre en place une politique de diffusion des communications publicitaires adaptée aux marchés cibles concernés, présentant les risques et avantages de manière équilibrée, claire et non trompeuse. Les organes de direction des entreprises sont informés chaque année sur l'utilisation des communications publicitaires et le respect des obligations en la matière ainsi que les irrégularités constatées et les solutions proposées.

Une répartition des responsabilités concernant le contenu et l'utilisation des communications publicitaires est en outre prévue entre les concepteurs et les distributeurs des produits.

Enfin, il est prévu que les autorités nationales compétentes devront être dotées des pouvoirs nécessaires pour veiller au respect de ces obligations et prendre des mesures rapides et efficaces en cas de manquement.

5. Lutte contre la partialité des conseils et encadrement des commissions

En matière de gestion de portefeuille, il est proposé d'interdire les incitations versées par les concepteurs aux distributeurs en matière de réception-transmission d'ordres ou d'exécution d'ordres destinés à des clients de détails ou pour le compte de ceux-ci.

En revanche, et contrairement à ce que la Commission avait initialement envisagé, les commissions ne sont pas interdites pour ces opérations lorsqu'elles accompagnent des conseils en investissement ou en cas de placement et de souscription^2(*). Des garanties sont toutefois introduites afin que ces incitations ne nuisent pas au respect de l'obligation du distributeur d'agir de manière honnête, loyale et professionnelle au mieux des intérêts du client et d'informer celui-ci de l'existence, de la nature et du montant de ces incitations. Une distinction est par ailleurs introduite, pour les intermédiaires d'assurance, entre les conseils fournis de manière indépendante et ceux qui ne le sont pas, toute incitation étant prohibée dans le premier cas.

Enfin, la qualité des conseils est améliorée par le renforcement des obligations d'agir au mieux des intérêts des clients avec l'introduction de nouveaux critères : fonder les conseils sur une évaluation d'une gamme appropriée de produits financiers, recommander dans la gamme le produit présentant le meilleur coût-rentabilité et proposer au moins un produit ne présentant pas de caractéristiques supplémentaires qui ne sont pas nécessaires à la réalisation des objectifs d'investissement du client et entraînent des coûts additionnels.

6. Prévention des coûts inutiles par un renforcement de la surveillance et de la gouvernance des produits

Les concepteurs de produits devront mettre en place des processus de détermination du prix permettant de répertorier tous les coûts et frais ainsi qu'une évaluation visant à déterminer si ces coûts et ces frais ne compromettent pas la valeur escomptée du produit. L'AEMF (l'Autorité européenne des marchés) et l'AEAPP (Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles) sont chargées d'élaborer, de rendre publiques et de mettre régulièrement à jour des valeurs de référence en matière de coûts et de performances. Pour faciliter l'élaboration de ces valeurs, les concepteurs et les autorités nationales compétentes devront leur transmettre des données sur les coûts, frais et performances des produits packagés de détail. Un acte délégué déterminera les méthodes d'élaboration de ces valeurs.

De leur côté, les distributeurs seront tenus de quantifier les coûts de distribution et de procéder à une évaluation globale du prix à l'aune des valeurs de référence pertinentes en matière de coûts et de performances en tenant compte des évaluations réalisées par les concepteurs.

Sauf preuve contraire, tout écart par rapport à la valeur de référence pertinente devrait créer une présomption de coûts et de frais excessifs et d'absence de retour sur investissement.

7. Mieux adapter les évaluations de l'adéquation et du caractère approprié des produits aux besoins des investisseurs de détail

Il est fait obligation aux distributeurs de produits d'investissement fondés sur l'assurance d'expliquer de manière simple et claire aux investisseurs de détail l'objectif des évaluations de l'adéquation et du caractère approprié des produits à leurs besoins et d'obtenir auprès d'eux les informations nécessaires à ces effets. La nécessité de diversifier les portefeuilles devra en outre être prise en compte et les évaluations doivent être réalisées avant la fourniture du service en laissant au client le temps de demander des éclaircissements. Si les conseils portent uniquement sur des produits bien diversifiés et non complexes, l'évaluation des connaissances et de l'expérience des clients n'est pas nécessaire.

Dans le même temps, l'obtention de la qualité d'investisseur professionnel pour les investisseurs avertis qui le souhaitent est facilitée.

8. Des normes professionnelles élevées pour les conseillers en investissement

Un certificat devra prouver le respect des exigences professionnelles renforcées, notamment en matière d'investissements durables, et une exigence minimale de formation professionnelle continue est introduite.

9. Renforcement de l'application des règles en matière de surveillance

Les autorités nationales de contrôle sont autorisées à utiliser des outils de surveillance des pratiques publicitaires en ligne et à prendre rapidement des mesures lorsque celles-ci sont trompeuses. Elles doivent pouvoir procéder à des « enquêtes mystères » et se doter de procédures pour empêcher l'offre de services ou d'activités d'investissement non autorisées et mettre en place des canaux d'information des investisseurs. Une surveillance de la fourniture de services transfrontières doit également être organisée, sur la base de la déclaration obligatoire de ces activités, ainsi qu'une collaboration mise en place entre les autorités nationales sectorielles compétentes dans le cadre de plateformes de coopération. Des échanges d'informations centralisés sont également prévus avec l'AEMF et l'AEAPP en matière d'agrément et de surveillance.

*

Comme les directives qu'elle modifie, la proposition de directive omnibus a pour base juridique l'article 53§1 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) sur le droit d'établissement et la reconnaissance des diplômes, et l'article 62 relatif aux services concernant le fonctionnement du marché intérieur. Pour sa part, comme le règlement PRIIP qu'elle modifie, la proposition de règlement est fondée sur l'article 114 du TFUE qui concerne le marché intérieur.

Il s'agit de compétences non exclusives pour lesquels l'objectif de niveau de protection équivalent des investisseurs individuels ne peut être atteint que par une coordination et une harmonisation au niveau européen, indépendamment du type de produits et services proposés, dans le respect de la libre prestation de service et de la liberté d'établissement.

* ¹ Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité, « Une union des marchés des capitaux au service des personnes et des entreprises - nouveau plan d'action », COM(2020) 590 final.

* ² Une évolution pourrait être envisagée à terme dans le cadre de la mise en oeuvre de la clause de révision.

Marché intérieur, économie, finances et fiscalité

Stratégie pour les investisseurs particuliers ?
Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil
modifiant le règlement (UE) n° 1286/2014 en ce qui concerne
la modernisation du document d'informations clés

COM(2023) 278 final - Texte E17909

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil
modifiant les directives 2009/65/CE, 2009/138/UE, 2014/65/UE et (UE) 2016/97 en ce qui concerne les règles de l'Union en matière de protection des investisseurs de détail

COM(2023) 279 final - Texte E17910

(Procédure écrite du 2 novembre 2023)

Constatant que les marchés de capitaux européens demeuraient fragmentés alors qu'ils devraient jouer un rôle clé en matière de financement de la relance post-Covid et d'accompagnement des transitions verte et numérique, la Commission européenne a adopté, le 24 septembre 2020, un nouveau plan d'action pour l'union des marchés de capitaux (UMC)^1(*) qui prévoyait seize initiatives, législatives ou non, articulées autour de trois objectifs clés :

- soutenir la relance verte, numérique, inclusive et résiliente en facilitant l'accès des entreprises européennes aux financements ;

- faire de l'UE un lieu plus sûr pour l'épargne et les investissements de long terme des particuliers ;

- intégrer les marchés financiers nationaux dans un véritable marché unique.

Les mesures qu'elle a présentées le 24 mai 2023, dans le cadre de la stratégie pour les investisseurs particuliers (RIS - Retail investment strategy), s'inscrivent dans le deuxième objectif. Figurant dans une proposition de directive modificative « omnibus », qui révise les règles existantes figurant dans les directives sur les marchés d'instruments financiers (MIFID), la distribution d'assurances (DDA), les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM), les gestionnaires de fonds d'investissement alternatifs (Gestionnaires de FIA) et l'accès aux activités d'assurance et de réassurance (Solvabilité II), et dans une proposition de règlement, qui révise les dispositions du règlement de 2014 sur le document d'informations clés relatifs aux produits d'investissement de détail et fondés sur l'assurance vie (PRIIP), elles visent à accompagner le consommateur investisseur de détail sur l'entièreté du parcours d'investissement afin qu'il puisse pleinement tirer parti des opportunités d'investissement.

1. Modernisation du document d'informations clés

La proposition de règlement apporte des modifications ciblées au règlement PRIIP pour renforcer l'information des investisseurs de détail dans les documents d'informations clés. Il est ainsi proposé de revoir les règles de présentation des coûts des produits multi-options (art.1^er§4) ou encore d'introduire une nouvelle section synthétisant les principales informations sur le type de produit, son coût, son niveau de risque, la durée de détention recommandée et la présence ou non d'une prestation d'assurance (art.1^er §5, a).

Une nouvelle section spécifiquement dédiée à la durabilité est en outre introduite, en cohérence avec les politiques européennes en matière de finance durable (art. 1^er §5, d).

La mise à disposition des documents sous forme électronique est privilégiée et la présentation numérique des informations organisée, hiérarchisée, personnalisée et assortie de fonctionnalités pour les personnes malvoyantes (art. 1^er §7).

2. Affichage de mises en garde appropriées sur les risques de pertes potentielles

La proposition de directive « omnibus » fait obligation aux entreprises d'investissement et aux intermédiaires et entreprises d'assurance qui distribuent des produits d'investissement d'afficher des mises en garde appropriées sur les risques de pertes financières potentielles dans tous les documents d'information concernant des produits comportant de tels risques. Elle prévoit en outre que les autorités nationales compétentes doivent pouvoir imposer l'utilisation de mises en garde pour les produits particulièrement risqués.

3. Renforcement des informations pré et post contractuelles sur les coûts, frais liés et paiement de tiers

Outre un renforcement et une standardisation de la présentation des coûts et frais, il est prévu que les finalités des paiements de tiers et leur incidence sur les rendements escomptés doivent être présentées de manière normalisée et compréhensible. Des normes seront élaborées à cet effet par les autorités européennes de supervision sectorielles.

Des relevés annuels détaillés des coûts et frais ainsi que des performances devront en outre être fournis aux clients de détail. En matière de produits d'assurance, des projections individuelles ajustées devront également être fournies chaque année.

4. Protection contre les communications publicitaires et les pratiques publicitaires trompeuses qui mettent l'accent sur les avantages et minimisent les risques

De nouvelles dispositions encadrent les communications et pratiques publicitaires et font obligation aux entreprises d'investissement et aux entreprises d'assurances, qui distribuent des produits d'investissement fondés sur l'assurance, de mettre en place une politique de diffusion des communications publicitaires adaptée aux marchés cibles concernés, présentant les risques et avantages de manière équilibrée, claire et non trompeuse. Les organes de direction des entreprises sont informés chaque année sur l'utilisation des communications publicitaires et le respect des obligations en la matière ainsi que les irrégularités constatées et les solutions proposées.

Une répartition des responsabilités concernant le contenu et l'utilisation des communications publicitaires est en outre prévue entre les concepteurs et les distributeurs des produits.

Enfin, il est prévu que les autorités nationales compétentes devront être dotées des pouvoirs nécessaires pour veiller au respect de ces obligations et prendre des mesures rapides et efficaces en cas de manquement.

5. Lutte contre la partialité des conseils et encadrement des commissions

En matière de gestion de portefeuille, il est proposé d'interdire les incitations versées par les concepteurs aux distributeurs en matière de réception-transmission d'ordres ou d'exécution d'ordres destinés à des clients de détails ou pour le compte de ceux-ci.

En revanche, et contrairement à ce que la Commission avait initialement envisagé, les commissions ne sont pas interdites pour ces opérations lorsqu'elles accompagnent des conseils en investissement ou en cas de placement et de souscription^2(*). Des garanties sont toutefois introduites afin que ces incitations ne nuisent pas au respect de l'obligation du distributeur d'agir de manière honnête, loyale et professionnelle au mieux des intérêts du client et d'informer celui-ci de l'existence, de la nature et du montant de ces incitations. Une distinction est par ailleurs introduite, pour les intermédiaires d'assurance, entre les conseils fournis de manière indépendante et ceux qui ne le sont pas, toute incitation étant prohibée dans le premier cas.

Enfin, la qualité des conseils est améliorée par le renforcement des obligations d'agir au mieux des intérêts des clients avec l'introduction de nouveaux critères : fonder les conseils sur une évaluation d'une gamme appropriée de produits financiers, recommander dans la gamme le produit présentant le meilleur coût-rentabilité et proposer au moins un produit ne présentant pas de caractéristiques supplémentaires qui ne sont pas nécessaires à la réalisation des objectifs d'investissement du client et entraînent des coûts additionnels.

6. Prévention des coûts inutiles par un renforcement de la surveillance et de la gouvernance des produits

Les concepteurs de produits devront mettre en place des processus de détermination du prix permettant de répertorier tous les coûts et frais ainsi qu'une évaluation visant à déterminer si ces coûts et frais ne compromettent pas la valeur escomptée du produit. L'AEMF (l'Autorité européenne des marchés) et l'AEAPP (Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles) sont chargées d'élaborer, de rendre publiques et de mettre régulièrement à jour des valeurs de référence en matière de coûts et de performances. Pour faciliter l'élaboration de ces valeurs, les concepteurs et les autorités nationales compétentes devront leur transmettre des données sur les coûts, frais et performances des produits packagés de détail. Un acte délégué déterminera les méthodes d'élaboration de ces valeurs.

De leur côté, les distributeurs seront tenus de quantifier les coûts de distribution et de procéder à une évaluation globale du prix à l'aune des valeurs de référence pertinentes en matière de coûts et de performances en tenant compte des évaluations réalisées par les concepteurs.

Sauf preuve contraire, tout écart par rapport à la valeur de référence pertinente devrait créer une présomption de coûts et de frais excessifs et d'absence de retour sur investissement.

7. Adaptation des évaluations de l'adéquation et du caractère approprié des produits aux besoins des investisseurs de détail

Il est fait obligation aux distributeurs de produits d'investissement fondés sur l'assurance d'expliquer de manière simple et claire aux investisseurs de détail l'objectif des évaluations de l'adéquation et du caractère approprié des produits à leurs besoins et d'obtenir auprès d'eux les informations nécessaires à ces effets. La nécessité de diversifier les portefeuilles devra en outre être prise en compte et les évaluations doivent être réalisées avant la fourniture du service en laissant au client le temps de demander des éclaircissements. Si les conseils portent uniquement sur des produits bien diversifiés et non complexes, l'évaluation des connaissances et de l'expérience des clients n'est pas nécessaire.

Dans le même temps, l'obtention de la qualité d'investisseur professionnel pour les investisseurs avertis qui le souhaitent est facilitée.

8. Normes professionnelles élevées pour les conseillers en investissement

Un certificat devra prouver le respect des exigences professionnelles renforcées, notamment en matière d'investissements durables, et une exigence minimale de formation professionnelle continue est introduite.

9. Renforcement de l'application des règles en matière de surveillance

Les autorités nationales de contrôle sont autorisées à utiliser des outils de surveillance des pratiques publicitaires en ligne et à prendre rapidement des mesures lorsque celles-ci sont trompeuses. Elles doivent pouvoir procéder à des « enquêtes mystères » et se doter de procédures pour empêcher l'offre de services ou d'activités d'investissement non autorisées et mettre en place des canaux d'information des investisseurs. Une surveillance de la fourniture de services transfrontières doit également être organisée, sur la base de la déclaration obligatoire de ces activités, et une collaboration mise en place entre les autorités nationales sectorielles compétentes dans le cadre de plateformes de coopération. Des échanges d'informations centralisés sont également prévus avec l'AEMF et l'AEAPP en matière d'agrément et de surveillance.

Compte tenu de ces éléments, la commission a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ces textes.