Les délits non intentionnels - La loi Fauchon : 5 ans après - Actes du colloque
Palais du Luxembourg - 01 mars 2006
Perspectives
Table ronde :
Participent à la table ronde :
Pierre FAUCHON, Sénateur du Loir-et-Cher
Pierre-Yves COLLOMBAT, Sénateur du Var
René DOSIÈRE, Député de l'Aisne
Daniel SOULEZ-LARIVIÈRE, avocat
Didier REBUT, professeur de droit
Intervention de M. Pascal CLÉMENT, Garde des Sceaux, Ministre de la Justice
La table ronde est animée par Hugues PORTELLI, Sénateur du Val d'Oise, professeur de droit
M. FAUCHON
C'est un plaisir et en même temps un risque de se trouver à nouveau rapporteur dans cette matière, c'est-à-dire en quelque sorte à mi-route entre les réalités du terrain, les problèmes conceptuels et la décision à laquelle il faut tout de même essayer d'aboutir. Chargé d'intégrer, vaille que vaille, et tant bien que mal, le nécessaire, le souhaitable et le possible, exercice évidemment malaisé mais extrêmement stimulant, j'ai été ravi d'entendre les bilans qui ont été dressés par les plus capables de les établir.
Depuis ce matin, j'ai été spécialement content de voir que le leitmotiv des premiers mois et des premières années, consistant à affirmer que cette loi avait pour objet de déresponsabiliser les maires et d'accabler les lampistes, avait été évacué. Il suffit d'examiner la jurisprudence, spécialement celle du Mont-Blanc, pour voir que ces craintes ne se sont pas concrétisées dans les faits, que c'est finalement le lampiste qui a été le moins condamné, et que ce sont au contraire les responsables plus ou moins lointains, qui ont été assez lourdement touchés. Nous avons évacué cette critique, qui a quand même fait l'objet d'un livre tout entier et qui traîne encore actuellement dans la presse.
Nous avons rédigé cette loi dans des termes assez généraux. Nous avons généralement préféré utiliser des termes du sens commun, termes que nous comprenons bien. Certains regrettent que nous ne précisions pas la signification de la faute caractérisée alors qu'il s'agit d'un terme de sens commun. Nous continuons de penser que dans les lois, il est préférable d'utiliser un langage assez clair et simple, de manière à laisser le large champ de responsabilité qui convient à la jurisprudence, puisqu'il est bien évident que dans une matière aussi foisonnante, dans laquelle des problèmes nouveaux apparaissent sans cesse, notamment avec les grandes pollutions et les grands dangers liés aux nouvelles technologies et aux produits nouveaux, personne ne peut prétendre tout définir avec des textes qui n'en finissent pas et qui de toute façon se révèlent difficilement applicables. Nous faisions confiance à la jurisprudence et tout ce qui a été dit et fait depuis cinq ans nous confirme dans l'idée que nous avons eu raison de le faire.
Notre idée était claire. Il s'agissait premièrement, de mettre fin à la confusion entre la responsabilité civile et la responsabilité pénale. Deuxièmement, il s'agissait de démontrer que le vieux principe, selon lequel il n'y pas de délinquance sans volonté de commettre un délit, devait rester le principe général et que, s'il était nécessaire, pour des raisons de sécurité publique, d'admettre que l'inattention et l'imprudence étaient délictueuses, cela ne devait être accepté que de manière exceptionnelle, contraire au principe de base précité.
Nous n'avons jamais imaginé créer une situation de déresponsabilisation. La distinction entre la causalité directe et la causalité indirecte nous a semblé constituer le meilleur moyen de mettre à part la question de la délinquance routière. Nous ne voulions pas risquer, en quoi que ce soit, d'abaisser la menace qui pèse sur tout un chacun dès lors qu'il est au volant. Nous avons donc été contents de constater que la Cour de cassation avait bien compris notre démarche, puisque dans ce type d'affaires, elle a retenu l'idée qu'elle était en présence de causalité directe et que donc la moindre faute pouvait générer la responsabilité pénale.
Mon nom est commode et facile d'accès car il évoque la célèbre épicerie Fauchon et je « porte le chapeau » tantôt avec honte, tantôt avec une pointe de satisfaction. Mais en réalité, il faudrait l'appeler la loi Dosière, Fauchon, Guigou. Le président Poncelet et le président Larché ont aussi joué un rôle important dans la conception de cette loi. De plus, ce débat a pris de l'ampleur grâce à l'intervention des associations de victimes, qui ont pris conscience de la gravité des enjeux. Enfin, le gouvernement s'est saisi de cette affaire et Madame Guigou a joué un rôle déterminant. Nous sommes arrivés à parvenir à une synthèse comprenant trois composantes, le Parlement avec ses deux Assemblées et le gouvernement. Cette loi constitue un bon exemple de coopération entre les trois pouvoirs et il serait judicieux de s'en inspirer parfois dans d'autres domaines.
Retournons à mon sujet qui est de me tourner vers l'avenir et de savoir ce qu'il faudrait faire pour améliorer la situation que la loi a voulu organiser. Bien entendu, il ne s'agit pas de changer la loi pour soulager les personnes qui n'ont pas obtenu satisfaction dans telle ou telle décision de justice. Il ne faut d'ailleurs pas confondre l'appréciation, qui appartient aux tribunaux et qui n'est qu'une application d'une loi et le texte lui-même. Le dernier mot de la justice n'appartient qu'au juge.
Les associations très actives des victimes de l'amiante ont tendance à se réfugier dans cet idéal, qui consiste à penser que le fait de changer la loi améliorerait les choses. Je crois qu'elles font fausse route.
La question est de savoir si les évènements qui se sont produits dans l'affaire de l'amiante constituent ou non une « faute caractérisée ». Il se trouve que des juridictions d'instruction ont, selon moi, un peu confisqué et même préempté l'autorité du juge du fond. Ils ont décidé qu'il n'y avait pas lieu de statuer selon la formule : « les éléments n'étaient pas réunis ». J'ai tendance à penser que les éléments étaient réunis et qu'il n'appartenait pas aux juridictions d'instruction d'apprécier si les éléments ainsi réunis constituaient ou non une faute caractérisée. Il s'agit de transmettre au juge du fond pour qu'il décide, selon son intime conviction, s'il se trouve en présence ou non d'une faute caractérisée et d'un risque que le prévenu ne pouvait ignorer.
Il reste un point épineux à soulever, qui réside en cette capacité pour la partie civile à former les pourvois. Madame Commaret en a parlé de telle sorte que je n'ai pas besoin d'y revenir plus longuement. Elle a ouvert une piste et il serait possible de travailler dans cette voie. N'oublions pas que nous nous trouvons dans un pays, où les victimes disposent du droit de citation directe et où elles peuvent donc à tout moment décider d'agir ainsi. Elles peuvent donc décider de donner une suite à l'affaire contre l'avis de telle ou telle autre juridiction d'instruction. Il n'est d'ailleurs pas pensable que l'affaire de l'amiante puisse se développer ainsi sans que les juridictions ne se prononcent sur les responsabilités encourues à cette occasion.
J'en viens maintenant à ce qui pourrait constituer des pistes plus sérieuses et des questions, que nous pourrions nous poser, telles que nous les imaginons dans cette maison. Je vais vous les présenter succinctement sans prétendre naturellement épuiser le problème.
Le système des peines n'est pas bien adapté. Les peines de prison sont tout d'abord trop fréquemment utilisées, car personne ne pense qu'elles vont réellement être exécutées, à l'exception de certains cas, comme celui du responsable de la sécurité dans l'affaire du tunnel du Mont-Blanc. Les peines de prison sont généralement assorties d'un sursis, même s'il peut tomber dans certaines conditions. Ainsi du sursis de Monsieur le maire de Chamonix, qui a déjà été condamné deux fois. Sa première condamnation était d'ailleurs, selon moi, tout à fait contestable. De toute façon, ce système n'apparaît pas satisfaisant. Dans notre culture pénale actuelle, il existe d'autres peines, comme l'interdiction d'assumer certaines responsabilités pendant un certain temps ou définitivement ou d'autres encore, comme les peines disciplinaires, qui sembleraient plus adaptées que des peines de prison symboliques.
En second lieu, toute une réflexion devrait être menée sur la perception de l'imprudence. En effet, certains ont tendance à considérer que la gravité de l'imprudence résulte non pas de ses éléments constitutifs, mais principalement des conséquences qui y sont attachées. Il s'agirait donc d'améliorer notre démarche pénale en essayant d'échapper à ce mécanisme de pensée. Celui qui commet une faute d'imprudence assez caractérisée mais qui ne cause aucun dommage, se trouve pratiquement à l'abri de tout reproche. En revanche, en cas de blessures ou d'homicide involontaires, l'auteur de la même faute se trouvera particulièrement inquiété. En réalité, aux yeux de l'équité, il s'agit de la même faute d'imprudence. Il serait judicieux de se garder de mesurer la gravité de la faute à l'aune de la gravité de ses conséquences. Dans cet esprit, il serait souhaitable de réfléchir à la manière de développer la jurisprudence à partir de l'article 223-1 du Code pénal, de telle sorte que le délit soit constitué à partir du moment où l'auteur du dommage a créé une situation de mise en danger délibérée. L'infraction de mise en danger délibérée permet de punir l'auteur de l'imprudence même en l'absence de victime. Il me semble que dans l'affaire du tunnel du Mont-Blanc, il serait par exemple plus judicieux d'examiner la situation des dirigeants de société, auxquels il est reproché de ne pas avoir pris les précautions nécessaires pendant dix ans, au regard de l'infraction de mise en danger délibérée d'autrui, que pour avoir provoqué réellement l'incendie du camion et donc l'accident. Cela aboutirait peut-être au même résultat mais cela me semblerait plus satisfaisant moralement, du point de vue de l'équité.
Je signale au passage un problème qui a été soulevé et qui intéresse spécialement la Cour de cassation. Si dans une affaire, les auteurs ont commis deux ou trois fautes trop légères pour constituer à elles seules une faute caractérisée, il ne me semble pas évident que l'accumulation de ces deux ou trois fautes puisse suffire à former une faute caractérisée. En effet, trois poules ne font pas forcément un lapin. Il a ainsi été reproché au maire de Chamonix de ne pas avoir d'une part pris les mesures de sécurité et de ne pas avoir d'autre part repéré le couloir sur lequel se produirait l'avalanche, sachant qu'il existe 110 couloirs différents et que ce couloir ne figurait pas sur les cartes. Alors que les deux fautes constituaient, paraît-il, des fautes simples, elles permettaient à elles deux de former une faute lourde.
J'aimerais maintenant évoquer la situation particulière des personnes morales. Je suis extrêmement content de constater que cette loi a contribué à orienter davantage la justice vers la responsabilité des personnes morales. Dans ce type d'affaires, nous sommes très souvent en présence de responsabilités diffuses, sachant que les maires se succèdent, les budgets sont votés par les conseils municipaux et les intervenants sont très nombreux. Il apparaît trop commode de faire porter le chapeau à quelqu'un qui devient ainsi le bouc émissaire. Cette personne s'est trouvée, à la suite d'une série de circonstances, au mauvais endroit, au mauvais moment et elle doit, de ce fait, endosser la responsabilité des évènements qui se sont produits avant son arrivée. L'introduction de la responsabilité pénale des personnes morales, en partie grâce à Robert Badinter, permet de tenir compte du caractère diffus des responsabilités, d'avoir tout de même une sanction pénale sans frapper une personne physique particulière de manière assez injuste.
Un autre problème apparaît concernant les collectivités territoriales. Leur responsabilité pénale, ainsi que celle de leurs groupements, ne peut être engagée que dans la mesure où leurs compétences étaient délégables. Si ce n'est pas le cas, cette responsabilité pénale ne peut être engagée. En réalité cette distinction n'est pas fondée. Dans l'affaire du Drac par exemple, il a été considéré que la ville de Grenoble n'était pas responsable parce que la mission d'enseignement n'était pas considérée comme délégable. Il s'agit d'une matière à réflexion pour vous et pour vos équipes mais cette distinction relève pour moi d'un certain archaïsme. Ainsi, pour être un peu provocateur, pourquoi ne serait-il pas possible de poser la responsabilité pénale de l'Etat ? Il s'agit d'une question très stimulante intellectuellement. Le Conseil d'Etat ne s'est d'ailleurs pas gêné dans les affaires de l'amiante pour affirmer que l'Etat avait commis une faute d'une exceptionnelle gravité, pourquoi pas le délit d'homicide par imprudence ?
Dans le cas particulier des maires, le président de l'association a souligné le caractère extrêmement nocif du seul fait de la mise en examen. Autrefois, nous avions l'inculpation et nous avons créé la notion de mise en examen de manière à alléger le caractère infamant de la dénomination. Une évolution serait peut-être encore à rechercher dans ce domaine.
J'en viens enfin aux propositions de l'Assemblée nationale qui sont toutes récentes et dont je n'ai pas pu étudier les motifs en détail, sachant que le texte n'est connu que depuis quelques jours. A la différence de la commission du Sénat qui avait conclu que l'affaire de l'amiante ne remettait pas en cause la justesse de cette loi, la commission d'enquête de l'Assemblée nationale a cru devoir faire des suggestions, qui pour l'essentiel ne touchent d'ailleurs pas la loi mais qui présentent un intérêt sur lequel il mérite de s'arrêter. L'une d'entre elles consiste à élargir la possibilité de pourvoi à l'égard des décisions de non-lieu. Une autre viserait à modifier le texte dans lequel deux hypothèses de délinquance non intentionnelle sont mentionnées, la première étant le « manquement manifestement délibéré à une obligation particulière de prudence ou de sécurité », l'alternative résidant en « la faute caractérisée ». L'Assemblée nationale a considéré que le «manifestement délibéré » était une exigence excessive et qu'il fallait supprimer cette expression. Il existe un adage : « nul n'est sensé ignorer la loi ». Cet adage était peut-être applicable au début du XIX ème siècle mais avec la masse législative et réglementaire actuelle, il n'est plus vraiment sérieux de l'utiliser. Le Conseil constitutionnel a récemment annulé une disposition législative en matière fiscale parce qu'elle était trop compliquée et particulièrement incompréhensible. Il serait ainsi plus prudent de parler de « manquement manifestement délibéré ». Au demeurant, lorsque la jurisprudence s'est heurtée à la difficulté de savoir s'il y avait manquement manifestement délibéré ou non, elle a retenu qu'elle se trouvait en présence d'une faute caractérisée. Il serait peut-être envisageable de n'utiliser que la faute caractérisée et d'en faire le dénominateur commun en cas de causalité indirecte. Telles sont les pistes de réflexion qui s'ouvrent à nous.
M. PORTELLI
Compte tenu de l'arrivée prochaine du Garde des Sceaux, je propose que nous continuions notre échange. Beaucoup d'éléments ont été relevés par Monsieur Fauchon et Madame Commaret. Il s'agit de pistes de réflexion qui permettent de mettre en perspective la loi Fauchon et de peut-être effectuer par la suite quelques propositions.
Ces réflexions tournent autour de trois questions :
· Quels sont les éléments sur lesquels il existe des blocages ?
· Les difficultés rencontrées sont-elles les mêmes dans les différents domaines d'application de la loi ?
· A qui revient la charge de faire évoluer la loi ? Le législateur ou le juge ?
M. DOSIÈRE
C'est toujours avec un grand plaisir que je me retrouve aux côtés de Pierre Fauchon pour parler de ce texte qui a été élaboré de manière collective avec notamment le ministre de la justice de l'époque. Si des difficultés d'interprétation subsistent, je me demande si cela ne provient pas du cheminement de ce texte. Après sa lecture en priorité au Sénat, ce texte a été fortement modifié à l'Assemblée nationale. En effet, au moment de sa lecture à l'Assemblée nationale, la presse, peu attentive au travail en commission, a multiplié les critiques à l'égard de ce texte. Certains articles annonçaient que ce texte allait exonérer l'ensemble des décideurs publics et donnaient un compte rendu tendancieux de ce qui avait été voté au Sénat. Cependant, il me semble que la jurisprudence a permis de faire évoluer les choses. N'étant pas juriste mais géographe, historien, je ne suis pas en mesure de répondre à vos questions techniques, ni de parler de cette loi avec la même précision que Pierre Fauchon. Je voudrais malgré tout rappeler l'esprit dans lequel cette loi a été conçue et comment le législateur a travaillé. J'ai eu le souci extrême, en tant que non spécialiste, de faire en sorte que les documents parlementaires fassent ressortir de manière assez précise la volonté du législateur. Le législateur ayant exprimé ses souhaits, il ne peut pas répondre à toutes les situations concrètes. Le juge doit donc adapter la loi aux situations concrètes dans le respect de la volonté du législateur.
Quelle était notre intention ? Je crois d'abord que nous voulions éviter de rentrer dans une société où tout est pénalisé. Nous souhaitions donc réserver le Code pénal à ceux qui le méritaient sans rentrer dans une société de type américaine, dans laquelle il faut naturellement tout pénaliser. Il est compréhensible que les victimes aient besoin d'un coupable. Cependant, nous ne pensions pas que c'était une bonne formule de rédiger une loi sous le coup de l'émotion, d'où la volonté de séparer le pénal et le civil dans ce domaine - ce qui constitue d'ailleurs une innovation depuis 1912 - et de distinguer la situation des personnes physiques de celle des personnes morales.
Dans notre esprit, il ne s'agissait pas d'une loi de clémence à l'égard de qui que ce soit. Sans doute, au départ s'agissait-il de résoudre un vrai problème vis-à-vis des élus locaux. La France a besoin des élus locaux qui sont des gens admirables qui se dévouent pour l'intérêt commun. Leurs préoccupations étaient légitimes et il fallait régler cette question. A partir de ce moment, quel a été le déclencheur de ce texte ? Notre souci était de faire en sorte que la loi soit la même pour tous, tout en restant attentifs au fait de ne pas diminuer la nature des sanctions de manière générale. Cet exercice ne semblait pas aisé à réaliser. Je voudrais rendre, à ce propos, hommage au directeur de cabinet de Madame Guigou, pour l'aide précieuse qu'il nous a fournie dans la conciliation de ces aspirations parfois antagonistes.
Qu'est-ce qu'une faute caractérisée ? Pour le législateur, ce terme nouveau en droit pénal, désigne une « faute dont les éléments sont bien marqués, affirmés avec netteté ». Elle devra dont être objectivement définie dans chaque cas. Il est évident qu'il ne s'agit pas d'une faute ordinaire, simple, fugace ou fugitive. Elle doit présenter un degré certain de gravité. Il aurait été difficile pour le législateur de proposer une explication plus précise. Dans chaque cas, il appartiendra donc au juge de vérifier si ces conditions sont bien remplies dans la situation précise à laquelle il est confronté.
Il n'était pas question, dans notre esprit, de faire en sorte que seuls les lampistes soient sanctionnés et pas les responsables. La jurisprudence ultérieure a d'ailleurs bien montré qu'il en était autrement et qu'il était possible d'être sanctionné même en étant haut placé. L'application apparaît donc très claire.
Notre souci a été de préciser de manière très claire dans les rapports ce que nous voulions. Je pense que les magistrats disposent d'un cadre particulièrement défini. Peut-être qu'un certain nombre d'affaires ont illustré les imperfections de cette loi. Toute loi montre de toute façon des faiblesses dans le temps. J'ai lu ce matin quelques pages du rapport de l'Assemblée nationale sur l'amiante, rapport qui propose une modification de cette loi. Or, on remarque que cette commission d'enquête ne s'aventure dans ce chemin qu'avec une très grande prudence. En ce qui concerne l'amiante, la loi ne pourrait de toute façon pas être rétroactive. Je ne suis pas fermé à une éventuelle modification. Cependant, les objectifs qui étaient les nôtres en 2000 n'ont aucune raison d'être modifiés aujourd'hui. Sur les principes que je vous ai rappelés, je suis toujours du même avis.
M. CLÉMENT
Monsieur le Président du Sénat, Monsieur le Président de la Commission des Lois, Mesdames et Messieurs les élus, Monsieur le Premier Président de la Cour de cassation, Monsieur le Procureur général près la Cour de cassation, Mesdames et Messieurs les Magistrats, je suis très heureux de participer aujourd'hui à ce colloque consacré à la loi du 10 juillet 2000 sur la définition des délits non intentionnels. Je voudrais saluer l'initiative du Sénat, qui cinq ans et demi après l'adoption de ce texte, a réuni d'éminents juristes pour faire un premier bilan des conditions de son application et pour réfléchir à ses possibles perspectives. C'est d'ailleurs le Sénat qui est à l'origine de ce texte qui, comme vous le savez, découle d'une proposition de loi déposée par Monsieur le Sénateur Fauchon, que je salue ici. Ce colloque démontre que le travail parlementaire ne s'arrête nullement après l'adoption de la loi. Je me réjouis également de la particulière qualité des travaux de ce colloque, de la richesse et de la précision des différentes interventions qui se sont succédées depuis ce matin. En effet, les questions abordées présentent à mes yeux une importance considérable, puisqu'il s'agit d'évaluer les conditions d'application par la justice de cette loi innovante qui traite des délits non intentionnels. La complexité de la question, tant en droit, qu'au regard de ses implications humaines, explique pourquoi le législateur est venu ces dernières années modifier à trois reprises le droit applicable.
La réforme du Code pénal, adoptée en juillet 1992, a ainsi conduit à la création de la faute de mise en danger délibérée. Quatre ans plus tard, la loi du 13 mai 1996 - la première « loi Fauchon » - est venue inscrire dans le Code pénal le principe de l'appréciation in concreto de la faute pénale d'imprudence. Enfin, à nouveau quatre ans plus tard, la loi du 10 juillet 2000 à laquelle a donc été consacré le présent colloque, est venue compléter l'article 121-3 du Code pénal, afin de modifier la définition de la faute non intentionnelle en cas de causalité indirecte.
Ce thème est aussi délicat que douloureux, car les juridictions doivent faire oeuvre de justice et d'équité à la fois. Elles doivent répondre à la légitime demande des victimes et de leurs familles, afin d'éviter que d'autres drames similaires ne se reproduisent. En même temps, elles doivent déterminer de façon juste et précise, les différentes responsabilités pénales et choisir avec discernement les peines appropriées.
Face à ces enjeux, j'ai la profonde conviction que la loi Fauchon est une loi essentielle qui permet d'accroître la sécurité des citoyens, tant dans leur vie quotidienne que face à de nouveaux risques. Elle a abouti à une définition équilibrée de la responsabilité pénale, ce qui était à l'époque une véritable gageure. S'il doit y avoir des modifications, elles ne devraient concerner que certaines conditions d'application et non pas l'esprit ou la lettre de son régime.
I - Les objectifs de la loi Fauchon sont plus que jamais adaptés à l'évolution de notre société
C'est une loi qui garantit la sécurité des citoyens dans leur vie quotidienne. Je voudrais prendre l'exemple des transports pour illustrer mon propos. Dans la plupart des cas, en matière de sécurité routière, le lien de causalité est direct. Tel est le cas lorsque l'auteur d'un accident conduit en état d'ébriété. En revanche, dans les affaires plus complexes, le juge avait de grandes difficultés à déterminer les responsabilités de chacun. Je pense, par exemple, à une entreprise de transport ne procédant pas à la révision régulière de ses véhicules, ce qui entraîne indirectement des accidents.
Cette loi préserve également les citoyens des nouveaux risques sociaux, sanitaires ou environnementaux. Elle a déjà permis, par exemple, la mise en cause d'un chef d'entreprise qui avait poursuivi de manière illicite une exploitation d'hydrocarbures et de produits dangereux, entraînant un incendie mortel. Sa faute caractérisée avait entraîné une condamnation pénale malgré le caractère indirect du lien de causalité.
C'est donc les victimes qui sont les premières bénéficiaires de cette loi. En effet, elles peuvent plus facilement obtenir des indemnisations à la hauteur de leur préjudice.
II - Le régime des responsabilités est équilibré
Cette loi a été présentée par certains comme étant uniquement destinée à empêcher la mise en cause des élus et des cadres souvent définis sous l'appellation générique de « décideurs publics ». D'autres ont considéré qu'elle maintenait une pénalisation excessive de faits qui ne devraient pas relever du droit pénal. Ces deux affirmations contradictoires me semblent l'une et l'autre erronées.
Je voudrais d'abord insister sur le fait que les modifications de l'article 121-3 du Code pénal touchent aux principes généraux de la responsabilité pénale et ont donc une portée générale. Cela veut dire, en termes simples, qu'ils s'appliquent à l'ensemble des justiciables et pas seulement aux décideurs publics. Par ailleurs, ces dispositions concernent l'ensemble des infractions d'imprudence, comme par exemple les délits de pollution et pas seulement les homicides ou les blessures involontaires. En n'instituant pas de règle spécifique à telle ou telle personne, le législateur a parfaitement respecté le principe démocratique d'égalité des citoyens devant la loi.
Pour autant la loi Fauchon ne contribue pas à une pénalisation inéquitable des faits non intentionnels. La loi du 10 juillet 2000 tend au contraire à trouver un juste équilibre entre la nécessaire sanction et la pénalisation excessive, qui déresponsabilise et porte ainsi atteinte aux droits des victimes. Le législateur a ainsi entendu éviter que puissent être prononcées des condamnations injustes, ce qui fut le cas par le passé, dans tous les domaines et pas seulement en ce qui concerne les élus ou les fonctionnaires.
A cette fin, l'article 121-3 du Code pénal distingue logiquement selon qu'un comportement a été la cause directe ou indirecte d'un dommage, pour exiger dans le second cas une faute pénale d'imprudence plus significative que les simples « poussières de faute », pour reprendre une expression doctrinale célèbre, qui suffisaient par le passé pour prononcer une peine.
Souvenons-nous par exemple de l'affaire des buts de football. La Cour de cassation, dans un arrêt du 4 juin 2002, a justifié la relaxe d'un maire poursuivi pour homicide involontaire pour avoir laissé à la portée du public, sur un terrain municipal, des cages de but non conformes aux exigences de sécurité. Celui-ci n'était en effet pas informé du risque auquel étaient exposés les utilisateurs éventuels. Un élu local ne peut pas être pénalement responsable de tous les accidents survenus dans sa commune.
En revanche, un autre maire a été déclaré coupable d'homicide involontaire au préjudice d'un enfant de sept ans décédé à la suite d'un accident survenu sur une aire communale de jeux. En effet, cet élu « connaissait la dangerosité de cette installation et disposait des moyens et de l'autorité nécessaires pour prévenir le dommage ». En omettant de prendre les mesures utiles pour faire enlever l'élément de jeu à l'origine de l'accident, il a commis une faute caractérisée exposant autrui à un risque d'une particulière gravité. Il me paraît important de préciser que les faits, objet de la condamnation, sont antérieurs à la loi du 10 juillet 2000. Pourtant, la Cour de cassation a renvoyé après sanction, devant une autre juridiction de jugement pour que soit recherché s'il y avait dans cette affaire la faute caractérisée exigée par la loi Fauchon. Comme vous le savez, une telle faute n'est toutefois exigée qu'à l'égard des personnes physiques, dont le régime est à cet égard rigoureux. Ces dispositions sont ainsi cohérentes et équilibrées, même s'il peut être fait une observation - qui a peut-être été développée lors du colloque - concernant leur application dans le temps. En effet la responsabilité pénale des personnes morales n'existe que depuis le 1 er mars 1994, et elle n'a été généralisée que cette année.
Depuis l'entrée en vigueur de cette loi, on observe d'ailleurs que dans certaines affaires, des décideurs publics ou privés n'ont pas été condamnés pour des faits d'imprudence, alors qu'ils l'auraient été sous l'empire des anciens textes. Mais on constate surtout que dans de nombreux cas, des décideurs publics ou privés - et notamment des maires - continuent d'être jugés pénalement responsables d'accident mortels ou corporels, et d'être condamnés pour ces faits. Il n'existe donc aucune impunité, comme certains le craignaient. La pratique montre que des personnes dont le comportement a causé directement un dommage sont, selon les circonstances - appréciées in concreto - soit condamnées, soit relaxées, et qu'il en est de même pour les personnes ayant causé indirectement un dommage. Il n'y a pas plus de responsabilité automatique du « collaborateur d'exécution », qu'il n'y a d'irresponsabilité automatique du décideur. Il y a simplement une appréciation plus fine et plus équitable des responsabilités.
A cet égard, le jugement rendu le 27 juillet 2005 par le Tribunal correctionnel de Bonneville, lors du procès du tunnel Mont-Blanc, est un exemple particulièrement significatif. Dans cette affaire, après avoir fait une application scrupuleuse des dispositions de la loi du 10 juillet 2000, le tribunal a en effet relaxé trois personnes et en a condamné treize autres, dont dix personnes physiques et trois personnes morales. Seuls deux condamnés ont formé appel. J'ajoute que l'organisation de ce procès d'une particulière ampleur, au regard du nombre des victimes, en dépit de la charge de travail extraordinaire qui en a résulté pour le tribunal de Bonneville, a été en tout point exemplaire, afin de respecter au mieux l'accueil des parties civiles et l'exercice de leurs droits, ainsi que, de façon générale, l'exercice des droits de la défense des prévenus. Le ministère de la justice a veillé à ce qu'il puisse en être ainsi, et il veille à ce que des organisations similaires puissent être mises en place pour des procès de même nature.
III - Les perspectives de ce régime de responsabilité pénale
Je l'ai déjà dit à l'occasion devant les commissions parlementaires sur l'amiante, le ministère de la justice n'entend pas modifier les dispositions de l'article 121-3 du code pénal. Le risque est, en effet, de remettre en cause un équilibre délicat, voulu par le législateur, à la suite d'une réflexion approfondie et qui apparaît de nature à concilier les différents objectifs recherchés. Ce texte doit ainsi continuer à être appliqué par les juridictions sous le contrôle de la Cour de cassation. Pourtant, certaines pistes auxquelles réfléchit la Chancellerie et qui ont pu être évoquées lors de ce colloque méritent d'être envisagées.
La première piste d'évolution possible est liée à la question de la responsabilité pénale des personnes morales. C'est à la date du 1 er janvier 2006 qu'est entrée en vigueur la généralisation de cette responsabilité pénale pour des délits non intentionnels. Je viens d'ailleurs d'adresser, le 13 février dernier, aux juridictions, une circulaire précisant les effets de la généralisation de cette responsabilité. Je leur ai demandé expressément que la responsabilité d'une personne morale puisse être recherchée du fait de la loi du 10 juillet 2000, dans le cas où aucune personne physique ne serait pénalement responsable. Cependant, en l'état des textes, les délits pour lesquels la responsabilité pénale des personnes morales est encourue, du fait de cette généralisation, ne peuvent donner lieu qu'à une peine d'amende. Je souhaite qu'il soit possible d'appliquer aux personnes morales certaines des peines complémentaires encourues par les personnes physiques pour une infraction déterminée. Je pense, par exemple, à l'exclusion de la capacité à concourir pour des marchés publics pendant cinq ans. Cela renforcerait concrètement la cohérence et l'efficacité de la répression.
La deuxième piste de réflexion concerne les peines encourues, qu'il s'agisse des personnes physiques ou morales, en répression d'infractions non intentionnelles. Une amélioration de la réponse pénale en la matière pourrait consister à revoir les dispositions des articles 132-66 et suivants du Code pénal relatives à l'ajournement avec injonction. Bien que créées par le nouveau code pénal de 1992, ces dispositions constituent en effet pour l'instant un « cadre vide » quasiment inemployé par les juridictions, car elles exigent que des lois spéciales autorisent le juge à prononcer une injonction, ce qui n'est le cas qu'en matière d'environnement. En réalité, à chaque fois qu'une infraction portant atteinte à la personne a été commise par la violation d'obligations particulières prévues par la loi ou le règlement, il serait logique de permettre aux juges d'enjoindre au condamné, dont le prononcé de la peine a été ajourné, de se mettre en conformité avec ces obligations. Une entreprise ayant été condamnée du fait de son manquement à une obligation de sécurité pourrait ainsi se voir enjoindre de se remettre aux normes.
Enfin, une dernière piste peut être explorée, afin de favoriser l'indemnisation des victimes par le juge pénal. L'article 470-1 du Code de procédure pénale ne permet en effet l'indemnisation d'un dommage créé par une infraction non intentionnelle que si les poursuites ont été engagées par le Parquet ou s'il y a eu renvoi ordonné par le juge d'instruction. Il pourrait être opportun que, si le Parquet donne son accord, alors même qu'il n'est pas à l'origine des poursuites, une telle indemnisation soit possible, évitant ainsi à la victime de faire un nouveau procès devant les juridictions civiles. Une telle disposition améliorerait concrètement la situation des victimes, sans pour autant modifier l'équilibre de la loi Fauchon.
Voici ce qu'il m'apparaissait utile de vous indiquer aujourd'hui. Mes services et moi-même en tiendrons évidemment le plus grand compte pour examiner, sans préjudice, des pistes que je viens d'évoquer, les éventuelles améliorations de notre droit et de nos pratiques judiciaires que vous avez pu soulever.
Je voudrais terminer en résumant en quelques phrases le sens de mes propos. Parce qu'elle concerne des questions délicates et éminemment douloureuses, la loi du 10 juillet 2000 a suscité et continuera à susciter de légitimes interrogations et elle impose à tous un devoir permanent de vigilance. Je suis cependant persuadé qu'elle constitue un outil juridique approprié pour permettre aux juridictions de déterminer de façon juste, équitable et équilibrée, les responsabilités pénales en cas d'infractions non intentionnelles, et donc de mieux juger. Mais en tout état de cause, c'est au juge qu'il appartient en conscience, avec humilité et humanité, d'appliquer ces règles dans les meilleures conditions possibles, afin de concilier les intérêts de la société et les intérêts des victimes.
Je vous remercie.
M. PORTELLI
Nous attendions votre venue pour que vous nous donniez en même temps une assurance et des pistes de réflexion. Je crois que nous avons obtenu les deux et que le colloque va pouvoir se poursuivre sur cette base. Nous avons assisté, avant votre arrivée, à l'intervention de René Dosière qui a complété celle de Pierre Fauchon pour expliquer dans quel contexte cette loi avait été adoptée et comment il voyait son avenir.
Me SOULEZ-LARIVIÈRE
Le Sénateur Fauchon est un esprit finement provocateur, qui a l'art de décrire des chevaux de bataille qu'il n'enfourche pas mais qu'il laisse à d'autres le soin de monter. Lorsqu'il a parlé tout à l'heure de la responsabilité pénale de l'Etat, feignant de laisser croire que c'était un regret de sa part qu'elle ne soit pas établie, j'enfourche le cheval qu'il m'a habilement présenté pour dire en introduction, qu'à l'évidence, malgré les efforts qui ont été faits pour y parvenir et comme le disait doyen Vedel qui nommait ce concept « coquecigrue », cette responsabilité pénale n'a aucun sens. Pas plus que n'en aurait la responsabilité du peuple français ou la responsabilité pénale de la justice ou la responsabilité pénale des juges, dont il a beaucoup été question. Il serait aussi possible d'inscrire la sottise parmi les infractions pénales - ce qui semble d'ailleurs déjà être le cas - ou de mettre la folie hors la loi - ce qui semble aussi être partiellement avéré - et faire des procès au pénal à des animaux et comme cela était pratiqué au Moyen Âge, prendre la truie en l'habillant en femme parce qu'elle a dévoré l'enfant de la fermière. A l'évidence, nous ne pouvons pas tomber dans ces excès, qui sont pourtant ceux qui nous menacent et ceux que le sénateur Fauchon par son texte a essayé de juguler.
L'a-t-il fait avec succès ? La question est délicate car elle est paradoxale. Si j'affirme que son texte ne sert à rien, cela ne serait pas très agréable pour lui, mais d'un autre côté, cela pourrait lui rendre service, parce que si son effort est dirigé vers une contraction de l'inflation pénale, mieux vaut expliquer que sa loi ne sert à rien, pour éviter les mécontentements dangereux. Si j'affirme, au contraire, que sa loi est formidable et qu'elle a atteint son objectif, cela pourrait paraître gratifiant, mais aussi provoquer l'agitation ; une agitation qui a déjà failli torpiller ce texte et stimule encore les ardeurs agressives de certains.
Il est possible de mesurer l'efficacité de cette loi, par rapport à trois critères raisonnables, qui sont d'une part, la contraction de l'inflation pénale, d'autre part, la réparation que cette répression doit permettre de procurer aux victimes et enfin, la régulation que la répression des infractions involontaires doit opérer.
IV - L'expansion de l'inflation pénale
S'agissant de cette contraction, je pense que ce texte n'a pas suscité de grandes avancées. En effet, face au flot furieux de cette inflation pénale et les moyens de la mettre en oeuvre, il ne s'agit que d'une petite brindille contre un torrent. La loi Fauchon n'a que peu d'impact dans un pays comme la France, dans lequel une place unique au monde a été accordée à la partie civile, lui permettant d'obliger l'appareil d'Etat à ouvrir des informations et à engager des poursuites, établissant une domination des victimes sur le procès. Si, comme le disait Pierre Fauchon à l'instant pour protéger sa loi, l'instruction ne possède pas le pouvoir de décider de l'existence ou non d'une « faute caractérisée », il faut s'interroger sur les limites de sa loi et l'utilité de l'instruction qui parfois dure quatorze ans pour faire venir à l'audience une affaire qui ne tient de toute façon pas debout. Mieux vaudrait que les juges d'instruction prennent leur responsabilité au lieu de renvoyer trop systématiquement les affaires devant le tribunal, en lui laissant le soin de voir si les nouveaux critères de l'infraction involontaire sont réunis ainsi. Le résultat de la loi se situe à la marge, à l'issue du processus. Certains jugements de correctionnelle relaxent alors qu'ils ne relaxaient presque jamais. Mais le juge n'est pas la bouche de la loi. Aussi agit-il parfois selon son désir qui n'est pas forcément celui du législateur. Ainsi dans une affaire d'aéronef (le président de la Chambre de criminelle de la Cour de cassation donnait ce matin un autre exemple s'agissant d'un voilier) la Cour de cassation a contourné le fait de l'absence de violation d'un texte. Dans un arrêt d'octobre 2002, admettant qu'il n'y avait pas de texte visé applicable dans les territoires d'Outre-Mer, elle a tout de même considéré que le fait que le texte métropolitain n'ait pas été appliqué volontairement, constituait en soi une faute caractérisée. La loi Fauchon n'a pas permis de construire un barrage permettant de freiner efficacement l'inflation pénale. Elle l'a tenté de manière extrêmement sophistiquée et restreinte. La société française a cette particularité de vouloir à la fois manier l'extincteur et, d'autre part, de jeter les fagots dans les chaudières. Le petit extincteur correspond à la loi Fauchon et les gros fagots aux textes qui sont publiés chaque jour pour augmenter le nombre de procureurs bis, procureurs ter, procureurs quater, qui vont pouvoir obliger le Parquet à ouvrir une information et à soumettre le procès aux parties civiles. Dans un certain nombre d'affaires, je me trouve, comme praticien, face à une multitude d'accusateurs, dont le Procureur de la République, les personnes physiques défendues par leurs avocats, des associations de victimes et des associations représentant un morceau de l'intérêt général démembré et même des associations de consommateurs également représentées par des avocats-procureurs... Les salles d'audience doivent donc être de plus en plus grandes pour faire face à la présence de cette foule de procureurs privés et de leurs clients. La loi Fauchon n'ajoute et ne retranche rien à ce mouvement de démocratisation et d'exploitation des émotions, de privatisation de la justice. Elle n'a pas contribué à réduire « le populisme pénal » pour reprendre l'expression du magistrat Denis Salas, auteur d'un livre du même nom.
V - La réparation des victimes
S'agissant de la réparation des victimes, des améliorations sont effectivement à constater. Même si le Tribunal ne reconnaît pas l'existence d'une faute pénale commise par personne physique, il peut statuer sur sa faute civile. Ce texte apporte notamment une amélioration technique, en permettant de faire en sorte que, face à la diminution de la faute et de son assiette, la victime ne soit pas démunie. En réalité, en France, une réparation psychologique et morale pénale compense des réparations matérielles médiocres. Personne ne s'en plaint. La foule se précipite vers ces réparations particulières, vers la crucifixion du pêcheur. En revanche, la victime reçoit une indemnisation inférieure à celle qui est offerte dans d'autres démocraties. Finalement, tout le monde semble relativement satisfait. Sur le plan économique, cette faible réparation accordée aux victimes ne pose pas de problème aux compagnies d'assurances. Sur le plan moral, les victimes considèrent apparemment être compensées par la sanction du pêché. Cependant, elles sont parfois confrontées aux difficultés liées à la justice pénale, notamment à sa lenteur dans le traitement du dossier. Elles sont déçues lorsqu'elles se rendent compte que le mythe, selon lequel la justice permet de « faire son deuil » , apparaît malheureusement inexact. Surtout quand le temps a passé. Mais la réparation psychologique ne peut pas avoir lieu devant les tribunaux civils. En 1792, les conventionnels ont refusé que soit créé un jury populaire dans les affaires civiles. La procédure est restée écrite, ce qui explique que notre justice civile, bien que traitant de grandes masses de dossiers, existe encore sans trop de problèmes, à la différence de la justice anglaise qui, étant extrêmement menacée, a dû se réformer profondément pour pouvoir survivre. Mais, la justice civile française ne présente aucun intérêt pour les « victimes » . Elle ne peut pas répondre, à la différence d'autres pays, à leur demande. Les victimes souhaitent que leur procès soit théâtralisé, « parlé » . Or, la justice civile française n'offre qu'une procédure écrite et de brèves plaidoiries sans témoin. Monsieur Dosière expliquait tout à l'heure que la société américaine connaissait une pénalisation exacerbée de toutes ses activités, qu'elles soient économiques ou sociales. C'est un malentendu. Pas besoin de « loi Fauchon » aux Etats-Unis. L'infraction d'homicide involontaire n'existe pas dans 98 % des cas où elle existe en France... Il s'agit au contraire d'un Etat procédurier, essentiellement au civil, qui offre aux victimes, sur ce terrain, les satisfactions du théâtre judiciaire avec une procédure orale et des témoins, satisfactions qui ne sont offertes en France que par la juridiction pénale. En outre, aux Etats-Unis, les réparations pécuniaires sont parfois extravagantes avec des « dommages punitifs ». Il ne sera jamais possible, en France, d'orienter les flux de demande pénale vers le civil, s'il n'existe pas de véritable enquête civile. Bien qu'elle soit prévue par le code, l'enquête civile est en effet complètement atrophiée. Il serait donc nécessaire de la développer en introduisant au civil un minimum de possibilités d'investigations et de règles de « discovery » adaptées à la France. C'est-à-dire des obligations sérieuses de communication de pièces. Sur le chapitre de la réparation, je constate donc une petite amélioration du fait de la loi Fauchon, mais pas il ne s'agit pas d'une évolution déterminante par rapport à la réorientation des flux du pénal vers le civil. D'autant plus que la justice pénale est gratuite pour les victimes, ce qui n'est pas le cas au civil, particulièrement s'agissant des expertises.
VI - Le problème de la régulation
Le but de la justice pénale n'est pas seulement de réparer le préjudice des victimes, mais aussi de réguler la société. Or, le procès pénal français n'est pas joué pour la personne poursuivie mais pour la victime. La victime devient en effet le centre principal du procès. Par conséquent, les effets régulateurs qui devraient s'appliquer, du fait de la concentration de la poursuite sur la personne poursuivie, se dissolvent dans une espèce de satisfaction générale vengeresse qui est donnée à la victime. Sur le plan social, la régulation ne peut donc être sérieusement opérée avec discernement, même s'il est vrai que parfois certaines crucifixions sont plus pédagogiques que des intégrations pacifiques de la norme. A la suite de la mise en détention provisoire du directeur des huiles et goudrons dérivés, en 1973, par le juge de Charette, les accidents du travail auraient diminué en cinq ans de 25 %. Le droit pénal joue sans doute un rôle de régulation. Mais j'aimerais attirer votre attention sur le fait que cette pénalisation excessive de la société n'est pas sans conséquences. Lorsque tout devient pénal, la vertu intrinsèque du pénal se dissout. C'est la conséquence de l'inflation sur la valeur. J'aimerais souligner aussi des effets paradoxaux de cette évolution dans des secteurs spécialisés comme le nucléaire, l'électricité, la chimie et l'aviation, qui fonctionnent sur la confiance mutuelle entre ceux qui ont commis une erreur et ceux qui écoutent le récit de cette erreur. Or, la pénalisation exagérée aboutit automatiquement à générer de la méfiance et à contracter le retour de l'expérience, ce qui est directement et radicalement contraire à la sécurité. Quant à la régulation et à l'aspect pédagogique du procès, je prétends que dans un très grand nombre de cas, la brutalité de la procédure pénale en fait l'instrument le plus inadapté pour la recherche d'une vérité, qui est souvent très complexe. Dans cette procédure pénale, les experts sont souvent moins spécialisés que les prétendus auteurs du sinistre, les gardes à vue ne permettent pas toujours une recherche pacifique de la vérité, mettant certaines personnes directement en position de criminel, de manière contre-productive. Enfin, la recherche de l'infraction ne se déroule pas toujours de manière très fine. L'infraction pèse sur la manifestation de la vérité, comme un bât qui blesse. Or, c'est bien de finesse dont on a besoin pour rechercher les causes des grands sinistres. Dans le secteur de l'aviation, dont je m'occupe depuis longtemps, cet instrument pénal paraît le plus souvent inadapté. Notre situation est inverse à celle de certains Etats. Je reviens d'Angleterre, où se discute depuis plus de dix ans une possibilité d'extension des infractions involontaires. En Angleterre, il est difficile de condamner une personne morale ou l'un de ses dirigeants pour une infraction involontaire qui constitue un crime grave, une « serious offence » , et qui est jugé par un jury populaire. Bien que les tribunaux anglais reconnaissent la responsabilité pénale des personnes morales depuis 1965, le niveau de négligence exigé et les conditions d'imputabilité de la faute à la personne morale rendent difficiles les condamnations pour homicide involontaire. Jusqu'à présent, seules sept sociétés ont été condamnées de ce chef. Dans des affaires comme celle du ferry de Zeebrugge, la catastrophe ferroviaire de Paddington, ou celle de Hartfield en octobre 2000, aucun responsable n'a été condamné. Mais on observe une poussée très forte de l'opinion publique vers la juridiction pénale. Les Anglais sont en train d'essayer de répondre à cette demande en créant une nouvelle infraction qui permettrait de poursuivre les personnes morales sans la condamnation préalable d'un de ses dirigeants. Ce texte est en discussion depuis 1996 et il vise à permettre au juge de statuer et de condamner des personnes morales pour des infractions qui ne seraient pas dépendantes du critère maximum de négligence grave qui caractérise les « serious offences » . Or, de nombreux professionnels du droit et de l'économie s'opposent à l'adoption de ce texte qui trahirait le sens profond du droit pénal. Les personnes ne sont normalement pas condamnées au pénal à une petite peine d'amende mais à de la prison. Notre système judiciaire est construit différemment, avec des avantages que la loi Fauchon a améliorés et des inconvénients qu'elle n'a pas beaucoup diminués.
M. PORTELLI
Il était intéressant de faire référence au droit comparé, comme vous l'avez fait. Etant maître de conférences à l'Université Paris 1, j'ai pu constater que l'Institut d'Etudes comparées consacre d'ailleurs les trois quarts de ses recherches au droit pénal.
M. COLLOMBAT
Juriste d'emprunt dans cette assemblée de juristes éminents, j'apporterai le point de vue de l'élu d'une petite commune. J'ai en effet été, pendant plus de vingt ans, maire d'une commune rurale et je suis actuellement premier vice-président de l'Association des maires ruraux de France. L'intervention de Maître Soulez-Larivière m'a soulagé. Après celles de ce matin, je me sentais bien seul et peu en accord avec le concert de louanges, unanime à célébrer les bienfaits de la loi du 10 juillet 2000.
Je fais donc acte de repentance, préalable et préventif, pour les incongruités que je pourrais être amené à énoncer dans cette maison qui privilégie tout ce qui est « équilibré ». Pardonnez-moi par avance une intervention qui risque de ne pas être très équilibrée.
Pour moi, poser le problème de la responsabilité des décideurs « en général », comme le fait la loi Fauchon, c'est s'interdire d'apporter une réponse adaptée à la nature du mandat local et à ses conditions d'exercice effectives. Vouloir traiter de la même manière, selon les mêmes règles et les mêmes procédures, les problèmes posés par la délinquance routière, les ratées médicales, les accidents du travail et ceux découlant de la responsabilité des élus locaux me paraît être une gageure complète. Les responsabilités des décideurs et des acteurs dans des affaires comme celles de l'amiante, des séquelles d'essais nucléaires ou de la mauvaise gestion d'un grand équipement source de bénéfices, ne sont pas celles d'un maire confronté à un accident dans son centre aéré : équipement public, généralement maintenu à la force du poignet, par la mobilisation des bonnes volontés au service de l'intérêt général. Ni les situations, ni les statuts, ni les moyens ne sont comparables.
On nous dit : les Français ne comprendraient pas que l'on fasse un cas spécial, s'agissant de délits non intentionnels, de la responsabilité pénale des élus locaux, même de celle des élus ruraux sans moyen. Je n'en crois rien.
Nos concitoyens sont des gens normaux, conscients des difficultés auxquelles sont confrontés leurs maires et des moyens dont ils disposent. Ils ne confondent pas l'élu jugé pour un délit intentionnel, tel le trafic sur les marchés publics, et l'élu inquiété pour homicide involontaire ou mise en danger d'autrui, alors qu'il n'y est pour rien. Mon propos n'a rien de corporatiste. C'est une position de bon sens, celle, par exemple, de Valéry Turcey, alors président de l'Union Syndicale des Magistrats : « Aujourd'hui les principes sont battus en brèche et le paradoxe est loi. La justice pénale, qui éprouve de plus en plus de difficultés à réprimer les comportements volontairement malhonnêtes, est amenée à condamner d'honnêtes imprudents comme s'il s'agissait de véritables délinquants à la demande des victimes. Et l'opinion toujours prompte à dénoncer le laxisme des juges ne s'en émeut pas. Progressivement la distinction entre les infractions volontaires et les délits de négligence est en train de disparaître. Tous coupables, voilà le verdict populaire !»(« Lettre aux gens honnêtes » Plon)
Pour le moins, la loi Fauchon n'a pas apporté une « impunité corporatiste choquante », n'a pas été une opération d'auto-amnistie des élus. Mais elle n'a rien réglé !
Madame Commaret s'inquiétait tout à l'heure des risques d'inégalité de traitement des personnes qu'aurait pu entraîner la loi Fauchon. L'inégalité est bien là, mais pas où on l'attendait. C'est désormais le maire qui tient la place du lampiste.
Ainsi dans l'affaire du tunnel du Mont-blanc, le maire, pourtant décideur subliminal, a-t-il été condamné plus lourdement que l'auteur direct de l'incendie, qui s'était pourtant enfui sans rien tenter pour l'éteindre, ni donner l'alerte. Le maire de Laguiole a, lui aussi, été condamné plus lourdement que le conducteur de la dameuse directement responsable d'un accident de luge mortel, pour n'avoir pas réuni la commission ad hoc et réglementé la circulation de ces engins. L'absence de réglementation est désormais plus grave que le non respect des règles les plus élémentaires de prudence par les conducteurs d'engins et par les usagers.
L'inéquité c'est de réserver le même traitement à des personnes placées dans des positions inégales ; à ceux qui ne sont responsables que d'eux-mêmes, comme aux responsables du bon usage de quelques compétences et aux responsables de tout, ou presque. Comme l'enseignait Aristote, il y a deux formes de la justice : « selon l'égalité » et « selon la proportion ».
Je ne sais pas si tout le monde se rend bien compte des obligations, donc des motifs d'incrimination, d'un maire. Je vais donc vous en présenter une première liste :
· distribution de l'eau ;
· assainissement collectif et individuel ;
· distribution des repas dans les cantines ou le CCAAS ;
· état de la voirie communale et rurale ;
· éclairage des passages ;
· immeubles insalubres et menaçant ruine ;
· sécurité des personnels communaux dans tous les secteurs ;
· sécurité des enfants à l'école et durant les transports scolaires, des baigneurs et usagers des équipements de bain, des bénéficiaires des fêtes locales, des salles et des multiples équipements municipaux ;
· contrôle des établissements recevant du public, des ouvrages de distribution de l'énergie électrique, des manèges forains et des animaux de cirque ;
· police des chiens dangereux, des chats galeux et des débits de boissons ;
· contrôle des ventes au déballage, de la salubrité des marchandises au marché ;
· inspection sur la fiabilité du débit de celles qui se vendent au poids ou à la mesure ;
· destruction des déchets, y compris ceux déposés en fraude le long des routes ou au coeur des forêts ;
· protection de l'eau et de la montagne, du littoral, du sommeil des gens et de la tranquillité des poissons ;
· protection contre l'incendie des forêts et la vie privée ;
· état civil, marchés publics, droit des sols et de l'urbanisme ;
· contrôle des associations subventionnées et des vaccinations ;
· prévention des accidents, des fléaux calamiteux, des pollutions de toute nature, des catastrophes naturelles, des maladies épidémiques ou contagieuses, des émeutes, etc.
Ce catalogue à la Prévert des fonctions municipales renvoie à autant de textes réglementaires et de motifs d'incrimination : plus de 10 000 ! Ce « kilo décalogue », souvent ésotérique, s'impose aux maires. Et l'on refuse d'admettre qu'il ne leur est pas possible de prendre toutes les précautions, dans tous les domaines, tout le temps ; les budgets étant limités, il faut pourtant choisir entre les urgences.
Le raisonnement suivi dans l'affaire de l'avalanche de Chamonix est très révélateur. Le maire a été condamné bien qu'il ait mobilisé le comité consultatif « Sécurité avalanches et risques naturels » local, composé de tout ce que la vallée compte de compétences en la matière. Le comité ayant hésité à prendre les décisions qui auraient pu éviter la catastrophe, le maire aurait dû passer outre et repérer parmi la centaine de couloirs d'avalanches que compte Chamonix, celui qui allait être sinistré. Il lui a aussi été reproché de ne pas avoir utilisé des cartes de risques, dont les rédacteurs du PPR n'avaient pas cru devoir tenir compte.
A tous les coups le maire gagne ! S'il ne sollicite pas ou ne suit pas l'avis des spécialistes et des multiples comités Théodule qui font le charme de la démocratie locale il leur en est fait grief ; mais s'ils les consultent et les suivent aussi.
Le raisonnement est imparable : là où il y a victime, il y a nécessairement faute, nécessairement un responsable de la faute et donc un coupable, responsabilité et culpabilité étant désormais confondues. Le maire, responsable de tout comme on vient de le voir, sera donc forcément un jour coupable de quelque chose. Il n'a même pas la possibilité, offerte aux chefs d'entreprises, de déléguer une part de ses responsabilités.
Je ne vais pas m'attarder sur les problèmes de moyens, problèmes dont vous êtes tous conscients. Il y aurait pourtant à dire, la jurisprudence postérieure à la loi Fauchon, censée obliger les magistrats à apprécier les situations « in concreto », laissant parfois rêveur. Ainsi, le maire d'une petite commune du sud de la France, a-t-il été condamné, suite à une électrocution lors d'un bal, pour ne pas avoir suppléé lui-même au manque de moyens de la collectivité. Présent sur les lieux au moment du drame, il n'avait pas vérifié l'installation électrique ni fait lui-même ce qui s'imposait. Pour la Cour de cassation, « le maire d'une commune de 870 habitants, n'ayant que quatre employés communaux, se doit d'être d'autant plus présent que sa commune est plus petite. ». Cela ne s'invente pas. Là aussi, à tous les coups, le maire gagne : s'il n'utilise pas ou mal les moyens dont il dispose et s'il en manque de ne pas faire le travail lui-même.
L'essentiel pourtant est ailleurs. Il est, comme je l'ai dit au début de mon intervention, dans le refus de considérer la spécificité du statut et de la fonction des élus locaux. Contrairement aux chefs d'entreprises, aux médecins, aux avocats etc., ce ne sont pas des professionnels. On n'élit pas un maire pour ses compétences d'électricien, d'épidémiologiste ou de météorologue. Les élus représentent leurs concitoyens pour décider, en leur nom, de l'intérêt général, pas pour leur vendre des services. Cette responsabilité, proprement « politique », n'est pas de même nature que celle du professionnel, sollicité et rémunéré pour son savoir- faire supposé. Ne pas faire de différence entre « l'administration d'une commune au nom de l'intérêt général et de ses concitoyens », « rendre la justice au nom du peuple français » et des services tertiaires mercantiles, c'est rendre inévitable l'incrimination des maires et des magistrats.
L'Association des maires ruraux de France a constamment souligné le danger à confondre les responsabilités de nature politique (tout en n'étant pas des « politiques » au sens courant du terme, jugeant « au nom du peuple français », les magistrats n'en exercent pas moins une fonction éminemment politique) et de nature personnelle, professionnelle ou entrepreneuriale. Cette confusion ne pouvait que déboucher sur la mise en cause personnelle des juges pour les conséquences de leurs décisions. Nous y sommes. Il serait donc temps de redonner vie à quelques distinctions essentielles et en particulier, temps de ne plus confondre l'administration d'une commune, la direction d'un pays, l'exercice de la justice avec les autres formes d'activités. Réduire la fonction politique à une activité managériale c'est réduire la communauté des citoyens à une assemblée d'usagers, dissoudre la sphère publique dans la sphère privée. Mais peut-être est-ce le but ?
J'ai toujours pensé que la loi du 10 juillet 2000 ne résoudrait rien et je m'en étais expliqué à l'époque avec le sénateur Fauchon que je ne connaissais pas encore personnellement. Les jurisprudences récentes confirment, malheureusement, le pronostic. De simples arrêts de bon sens ne font pas un progrès. Condamner uniquement au civil un maire n'ayant pu empêcher des enfants de jouer mortellement avec des cages de football amovibles, remisées et cadenassées dans un coin de stade, est-ce une innovation jurisprudentielle significative ? Admettre que les bords de falaises de l'Ile d'Ouessant, qui n'appartiennent ni au domaine public ni au domaine privé de la commune, sont des lieux si évidemment dangereux qu'il ne saurait être reproché au maire de ne pas l'avoir signalé par des pancartes, l'est-il plus ?
Les affaires de l'avalanche de Chamonix et de l'électrocution lors d'un bal, évoquées plus haut, d'autres comme celle du maire condamné en appel pour ne pas avoir empêché l'ivrogne chauffard du village de percuter un défilé signalé par un adjoint en tête de colonne, montrent clairement que la machine à fabriquer des coupables fonctionne toujours selon la même logique : remonter de l'accident au responsable/coupable.
Comme le souligne une étude de la jurisprudence postérieure à la loi du 10 juillet 2000 réalisée par le cabinet Landot pour le compte de l'ANEM, le résultat de la loi Fauchon n'est pas une meilleure prise en compte par le juge des conditions d'exercice réelles du mandat local mais...un souci plus grand dans la motivation de ses décisions. Encore une fois, la solution aux problèmes de fond est recherchée dans un supplément de formalisme. « Aucune doctrine claire n'apparaît de la part du juge du fond quant au traitement des infractions non intentionnelles commises par des élus, conclut l'étude Landot : tout exemple est aussitôt démenti par un contre exemple ; on observe certes des tendances (...) mais chacune connaît des exceptions ». Les tendances, c'est que la Cour de cassation applique la loi avec sévérité, les tribunaux correctionnels et les Cours d'appel en restant souvent à la législation antérieure, « si bien qu'il est permis aujourd'hui de s'interroger sur un éventuel retour de la jurisprudence à ce qui était de mise avant la réforme ». A part ça, tout va très bien, Madame la Marquise : la loi Fauchon n'a pas débouché sur une « auto-amnistie » des élus !
Que le contentieux relevant de la législation Fauchon tienne apparemment une faible place dans le contentieux global ne saurait être une consolation pour les élus locaux. De chiffres réels mal connus, on ne saurait inférer que ce contentieux a réellement diminué. Le rapport du cabinet Landot note une « forte opacité » en la matière, une « forte imprécision sur ce qui se fait réellement » et qui trouve peu d'écho dans la littérature juridique. Peu d'affaires remontent jusqu'à la Cour de cassation et l'on ne sait si c'est le signe de leur faible nombre ou de la réticence (probable) des élus à prolonger une procédure qu'ils vivent très mal.
Serait-il réellement faible, ce contentieux n'en conserverait pas moins sa valeur symbolique. Les élus locaux, dans leur écrasante majorité, gens dévoués au service de leurs concitoyens, tentant courageusement de faire au mieux avec le peu qu'ils ont, supportent de moins en moins cette épée de Damoclès en permanence sur leur tête. Ils le vivent comme un désaveu. Il faudra bien un jour leur apporter une réponse sur le fond ou se résigner à les voir tirer leur révérence.
M. PORTELLI
Je suis moi-même maire d'une commune de banlieue, d'une ville de taille moyenne. Il ne s'agit donc pas exactement du même problème. Ayant vu beaucoup d'étudiants dans la salle, j'aimerais dire que le problème du sentiment d'insécurité juridique des élus, qui n'existe d'ailleurs pas qu'en droit pénal, a pour conséquence principale le recrutement massif, depuis quelques années, de juristes dans les collectivités territoriales. Les mairies et les conseils généraux recrutent des juristes pour s'assurer avant d'avoir pris les mesures nécessaires, d'avoir bien cadré le droit du travail et d'avoir bien suivi la réglementation de voirie, celle sur les fêtes ou les marchés publics, de bien avoir appliqué le droit électoral ou le droit des assurances, etc.
M. REBUT
Il me revient la mission d'intervenir le dernier dans cette table ronde. Je vais me resituer dans une perspective plus générale, c'est-à-dire sur les perspectives d'évolution de la loi Fauchon. En tant qu'universitaire, je me livrerai plutôt à un examen technique pour faire un état des lieux de la loi Fauchon à travers le visage que la jurisprudence de la Chambre criminelle de la Cour de cassation nous renvoie. En raison du thème de cet après-midi « perspectives d'évolution de la loi Fauchon », j'avais cru comprendre que l'interrogation qui ressortait était celle de savoir s'il fallait faire évoluer la loi Fauchon ou non. La question qui se pose alors immédiatement est de savoir pourquoi cette loi devrait-elle évoluer et quelles seraient donc les raisons qui justifieraient une telle évolution ? Une des principales raisons résiderait dans le fait qu'elle n'aurait pas atteint l'objectif annoncé d'une réduction de la pénalisation de la vie sociale à travers les délits d'imprudence, d'atteinte involontaire à l'intégrité physique et à la vie. De ce point de vue, nous nous situerions aujourd'hui dans un contexte qui ressemble à celui de 2000 par rapport à la loi de 1996. La loi de 1996 avait donné lieu à la loi de 2000 parce que, précisément, il avait été estimé qu'elle n'avait pas atteint ses objectifs et qu'il fallait aller plus loin dans la redéfinition des délits d'imprudence. La loi de 1996 ne portait pas sur la définition de la faute d'imprudence mais sur son appréciation. Elle ne se contentait que d'exprimer des choses déjà existantes, d'où la raison de son échec. S'agit-il donc de réformer parce qu'elle n'aurait pas permis de remédier au problème de la pénalisation excessive de notre société ? Si je mets de côté les deux précédentes interventions, qui s'orientent dans cette direction mais qui vont à l'encontre de ce qui a été entendu aujourd'hui, il ne s'agit pas de savoir si la loi a manqué à ses objectifs mais plutôt l'inverse. Elle serait parvenue à ses objectifs, c'est-à-dire qu'elle aurait réalisé cette dépénalisation qui poserait aujourd'hui un problème car cette loi serait même allée trop loin.
Je vais essayer de comprendre avec vous si cette loi a réalisé ses objectifs et s'il est possible de conclure de cinq ans et demi de jurisprudence de la Chambre criminelle de la Cour de cassation, qu'une dépénalisation importante s'est produite dans la matière. Pour comprendre cela, il s'agit de faire un état des lieux de cette jurisprudence, de voir non pas de quelle manière elle s'est dessinée en 2000, 2001 mais plutôt telle qu'elle existe aujourd'hui. La loi Fauchon aurait créé des obstacles aux poursuites qui n'existaient pas auparavant. Il s'agirait maintenant de préciser ces obstacles. Si l'on veut préciser le domaine des obstacles, il est important de rappeler que la loi Fauchon repose sur une distinction entre la causalité directe et la causalité indirecte et qu'elle va lier la répression des fautes à cette causalité. Incontestablement n'est pas en cause ici la causalité directe. Elle n'a rien changé et les obstacles aux poursuites ne peuvent donc pas se trouver dans ce domaine. Le juge peut aussi essayer de jouer sur la définition de la causalité. Il pourra en effet étendre le domaine de la causalité directe et maintenir en l'état la jurisprudence antérieure ou alors réduire le domaine de cette causalité directe en étendant le domaine de la causalité indirecte et en essayant de faire tomber un maximum de faits dans le domaine de la loi Fauchon. Il est possible de noter alors qu'en matière de causalité, les changements ne sont pas extrêmement importants car la Chambre criminelle maintient une conception assez classique de la causalité. En fait, c'est dans l'hypothèse de la causalité indirecte. Cette hypothèse permet une réduction de la répression pénale, et des domaines d'interprétation. Elle crée un véritable obstacle nouveau qui, nous dit-on, mériterait d'être écarté par une réforme législative.
Ces obstacles dans le domaine de la causalité indirecte tiendraient au fait que la loi Fauchon a augmenté les exigences en matière de faute. La faute simple ne suffit plus. La loi exige des fautes plus graves, supérieures, c'est-à-dire soit une faute caractérisée, soit un manquement délibéré. Elles sont nouvelles dans leur expression mais pas tant dans leur contenu ni dans leur nature. Elles ne constituent que le prolongement des fautes des articles 221-6 et 222-19 du Code pénal. La faute caractérisée, qui expose autrui à un danger que l'auteur de l'infraction ne pouvait ignorer, apparaît en effet comme le prolongement de l'imprudence, de la négligence et de la maladresse. Il s'agit d'une faute plus grave mais de même nature. Cette faute laisse un grand pouvoir de qualification et donc une grande liberté au juge. Le fait ne correspond pas immédiatement à la faute que le juge doit mettre en oeuvre. Il doit qualifier le fait. Nous nous trouvons donc dans le même schéma intellectuel que les fautes des articles 221-6 et 222-19.
La deuxième faute, le manquement manifestement délibéré à une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, est aussi connue dans sa nature. Il s'agit du prolongement au manquement à une obligation de sécurité avec un contenu renforcé. Cette faute est différente car elle constitue une faute objective par rapport à la faute précédente. En effet, elle ne se qualifie pas mais elle se constate. Le pouvoir de qualification du juge est ici réduit. Cette dimension objective s'impose au juge et aux victimes. Cette faute est donc beaucoup plus difficile à mettre en oeuvre. Ces deux fautes vont-elles empêcher la répression pénale dans des domaines où antérieurement elle était possible ? La réponse est affirmative en ce qui concerne la faute objective. Le manquement manifestement délibéré est plus difficile à caractériser car les exigences sont plus fortes et le support est objectif. Il existe donc des hypothèses, dans lesquelles il n'y aura pas de répression pénale, là où auparavant il pouvait y en avoir une.
Il est en revanche possible d'utiliser l'autre faute, celle qui se qualifie et qui consiste à exposer autrui à un danger que l'on ne pouvait ignorer. Cette faute ne présente pas la même difficulté de mise en oeuvre, c'est pourquoi il est possible de remarquer ces dernières années un phénomène de passerelle de la première à la seconde faute. Le maintien de la jurisprudence antérieure est donc rendu possible par l'existence de cette autre faute. Il faut de ce point de vue constater que ce phénomène de passerelle s'est fait en plusieurs temps. Une évolution jurisprudentielle est donc à constater. Dans un premier temps, cette faute caractérisée s'est imposée aux juges. Petit à petit, la jurisprudence a évolué et il est possible de constater dans le domaine de la responsabilité médicale, par exemple, des cas qui ne se heurtent plus du tout à cette exigence de faute aggravée. En ce qui concerne la responsabilité médicale, dans certains cas, les applications jurisprudentielles me paraissent tout à fait identiques à celles qui existaient avant la loi Fauchon. Cette faute caractérisée a permis de neutraliser ou d'éviter cet excès de dépénalisation que certains redoutaient. Cela s'est fait progressivement. Il ne s'agissait dans un premier temps que d'annulations sur le fondement de la loi nouvelle et les juges ne se prononçaient pas. Les juges ont finalement pris la mesure de l'existence de la faute caractérisée. Il est aussi possible de constater ce phénomène de relais quand cette faute vient au secours du manquement délibéré.
Il est donc légitime de se demander maintenant si les choses n'ont finalement pas changé. Je n'irai pas jusque là puisque la faute caractérisée certes, peut se qualifier, elle laisse un pouvoir au juge mais elle impose toujours la prise en compte d'éléments de faits. Le juge ne peut plus aussi facilement constater l'imprudence, la négligence et l'inattention. Il doit rentrer davantage dans les détails. Il doit constater matériellement et moralement l'imprudence. Parallèlement émerge la notion de « conscience du risque », élément moral de la faute caractérisée. Les juges s'assurent que l'individu avait ou pouvait avoir conscience du risque et s'il n'en avait pas conscience, ils considèrent parfois que son imprudence était fautive car il possédait tous les éléments pour en prendre conscience.
Est-ce critiquable ? Je ne le pense pas, car nous sommes dans le domaine de la causalité indirecte et donc par hypothèse en présence d'individus qui se trouvent dans un schéma relativement éloigné par rapport au processus causal et il n'est pas anormal d'exiger d'eux que par rapport à cet éloignement causal, ils aient pu ou ils aient dû avoir conscience du risque qui pouvait s'ensuivre. De ce point de vue, je pense que l'apport de la loi Fauchon semble aller dans le sens d'une juste mise en oeuvre de la responsabilité des délits involontaires. Au terme de cette étude, il serait possible de conclure que la loi Fauchon devrait être maintenue en l'état puisqu'il n'existe aucun problème. Je n'irai pas jusque là car nous avons vu poindre des problèmes au cours de cette journée. Ont été mentionnés les problèmes de l'impunité des collectivités territoriales, de l'impossibilité de prendre en compte certains dommages au titre de la loi Fauchon, le problème de la responsabilité pénale et du statut propre des élus locaux. Peut-être que des réformes seraient nécessaires pour régler ces problèmes mais s'agit-il véritablement d'une réforme de la loi Fauchon ? La loi Fauchon est une loi d'application générale et nous sommes en train d'évoquer des questions particulières. Sauf à considérer, et c'est un autre débat, que le domaine général d'application des délits involontaires est excessif et là il faut poser le problème de la loi Fauchon. Sinon il ne s'agit que de réformes particulières qui ne passent pas par une réforme de la loi Fauchon.
M. PORTELLI
Avant que Jean-Jacques tire les conclusions de cette journée, j'aimerais savoir s'il y a des questions.