Actes du colloque "Les modèles français et japonais du regroupement intercommunal"
Sénat - 23 février 2006 - Palais du Luxembourg
Débats animés par M. Bruno Leprat, journaliste.
M. Bruno Leprat - Bonjour à toutes et à tous,
Kon'nichiha, Bonjour, à ceux qui nous rendent visite,
Arigatou, merci à tous d'être là.
Nous sommes ensemble pour l'après-midi et le thème de nos échanges sera le regroupement intercommunal - version française et version japonaise - qu'apprendre de ces deux modèles ?
Une demi-douzaine d'orateurs vont se succéder devant vous, et ils vont nous dire comment fonctionnent ces modèles, quels sont leurs actualités et leurs fondements, et éventuellement leur efficacité.
Après les allocutions d'ouverture de nos deux hôtes représentant le Sénat et le CLAIR, deux tables rondes vont se succéder, et pour chacune, nous vous laisserons le temps de vous adresser directement aux intervenants par le biais de questions.
Je me présente, je suis Bruno Leprat, journaliste institutionnel, et j'animerai cette rencontre. J'appelle pour son discours d'ouverture, au pupitre, M. Philippe Dallier, Sénateur de Seine-Saint-Denis, qui doit également nous faire part du message de M. Jacques Valade, Président du Groupe d'amitié France-Japon, et ensuite, M. Kazuyuki Shikata, Directeur général du Centre japonais des collectivités locales lui succédera.
ALLOCUTIONS D'OUVERTURE
Message de M. Jacques Valade, Ancien Ministre, Sénateur de la Gironde, Président du groupe interparlementaire France-Japon,
Vice-Président de la Communauté urbaine de Bordeaux
(lu par M. Philippe Dallier, Sénateur de Seine-Saint-Denis)
« Monsieur le Directeur, Cher Monsieur Shikata, mes chers collègues, Mesdames, Messieurs,
Ce troisième colloque organisé conjointement, au Palais du Luxembourg, par le Centre japonais des collectivités territoriales et le Sénat témoigne de la solidité des liens qui se sont tissés entre nos deux institutions, au fil des années.
En ma qualité de Président du groupe sénatorial d'amitié franco-japonais, je m'en réjouis, et regrette d'autant plus vivement de ne pouvoir être parmi vous en ce jour. Mais je suis hélas, retenu à Bordeaux par des obligations impératives, qu'il ne m'a pas été possible de remettre.
Permettez-moi néanmoins de vous souhaiter une très chaleureuse bienvenue au Sénat et vous dire combien je suis heureux de voir se pérenniser nos Rencontres annuelles sur des sujets relatifs à la gestion locale et à la mise en oeuvre dans nos deux pays de la décentralisation.
Ces initiatives communes apportent beaucoup au droit comparé et nous permettent de tirer de fructueux enseignements de l'analyse de nos ressemblances, mais aussi des spécificités des systèmes d'organisation territoriale au Japon et en France.
Nous avons en partage plusieurs points communs, à commencer par un État unitaire, pour lequel le concept même de décentralisation n'était pas une évidence.
Jusqu'à une période récente, il faut bien le reconnaître, l'organisation territoriale en France, comme au Japon, a été relativement centralisée. Bien que reflet d'une tradition, ce système n'en a pas moins connu, au cours des dernières années, des réformes fortes qui ont conduit, par des voies différentes, à accorder aux collectivités territoriales des marges d'autonomie nouvelles. Cela s'est même traduit en France par la reconnaissance constitutionnelle d'une « Organisation décentralisée de la République ». Le but de cette démarche est simple : rapprocher du citoyen la prise de décisions qui le concernent.
Les colloques précédemment organisés sous la double égide du CLAIR et du Sénat ont permis de mettre l'accent sur la modernité dans laquelle sont entrées les collectivités locales japonaises, notamment dans le domaine des nouvelles technologies et de la communication.
Aujourd'hui, vous abordez un sujet, certes plus austère, mais essentiel : celui de la structuration du territoire, aux niveaux communal et intercommunal.
Le Japon a fait le choix des regroupements et des fusions de communes, que vous avez réalisés en trois grandes étapes, dont la première dès la fin du XIXe siècle.
C'est une grande différence entre nous, car en France, vous le savez, des solutions aussi énergiques n'ont pas fait recette. La loi de 1971 sur les fusions de communes a été un échec retentissant et nous avons toujours en France 36 700 communes, soit à peine moins que tous les autres pays de l'Union européenne réunis.
Cependant, la loi du 12 juillet 1999, en fondant la réforme de l'intercommunalité sur les incitations financières et le volontarisme, a débouché sur une réforme de grande ampleur. Le paysage local a été redessiné. Tout en préservant l'échelon de proximité par excellence qu'est la commune, les compétences considérées comme d'intérêt communautaire ont été transférées au niveau intercommunal. La gestion locale devrait y gagner en rationalité et en lisibilité.
Le colloque de ce jour vous amènera à vous interroger sur les aspects financiers de cette réforme et sur la pertinence de la nouvelle organisation, à comparer avec votre nouvelle étape de regroupement communal.
De la comparaison et de la mutualisation de nos expériences sortira, je n'en doute pas, une vision enrichie du sujet. Les leçons qui se dégageront de vos travaux pourront inspirer les améliorations futures qu'il apparaît nécessaire d'apporter dans l'avenir à nos institutions locales. Nous vous assurons de notre plus grande attention et de notre très grand intérêt pour ces travaux comparatifs.
Les Sénateurs sauront s'en souvenir dans leur rôle de législateur.
Je vous souhaite une réunion fructueuse dans cet esprit de mutuelle compréhension et de convivialité qui a toujours marqué nos réunions et nos échanges. » (Fin du message).
M. Philippe Dallier, Sénateur de Seine-Saint-Denis - Maire de Pavillons-sous-Bois,
chargé d'une étude sur l'intercommunalité par l'Observatoire sénatorial de la décentralisation
Après la lecture de ce message de M. Valade, on m'a également demandé de parler de l'intercommunalité en tant que membre de l'Observatoire de la décentralisation que le Sénat a institué il y a plus d'une année maintenant. Cet Observatoire s'est saisi du sujet de l'intercommunalité et j'ai été chargé de la rédaction d'un rapport en cours d'élaboration actuellement. C'est donc à titre personnel que j'interviendrai aujourd'hui.
L'intercommunalité à fiscalité propre issue de la loi de 1999 s'est vue fixer par ses instigateurs un but essentiel : celui de l'aménagement du territoire en vue du développement économique. On peut se réjouir aujourd'hui que ceux qui ont fait le choix pratique de cette intercommunalité n'aient pas considéré que ce but se suffise en lui-même. En effet, deux autres ambitions tout à fait légitimes devaient animer l'essor intercommunal.
Tout d'abord, le principe traditionnel du regroupement de communes reste celui de faire ensemble mieux (il me semble que c'est une bonne définition) et à moindre coût pour le contribuable ce que chaque commune ne peut faire seule (ou quand elle le fait, elle le fait moins bien ou à un coût plus élevé). C'est la grande tradition française de l'intercommunalité née dans les débuts de la IIIe République avec les syndicats de communes.
L'autre ambition de l'intercommunalité, moins avouée et pourtant tout aussi noble, consiste à utiliser l'intercommunalité comme un remède à l'émiettement communal (36 700 communes !). L'intercommunalité doit et peut servir de correcteur de la carte communale puisque depuis l'échec des fusions forcées en 1971, il faut pallier à cet émiettement tout en conservant aux communes certaines prérogatives.
Pour ma part, je souhaite évoquer l'intercommunalité « à la française » par les deux aspects qui me semblent les plus importants : l'amélioration de l'organisation territoriale et l'efficacité de la dépense publique, mais pour ce deuxième aspect, je laisserai à mon collègue M. Joël Bourdin, le soin de l'aborder plus tard.
La multiplication des niveaux d'administration me semble un véritable problème. La nouvelle intercommunalité à fiscalité propre dite de projet s'est fortement développée après la loi de 1999, mais à ce stade, elle n'a fait qu'ajouter une strate d'administration supplémentaire. Ainsi, l'on peut dire que la France compte plusieurs niveaux d'administration : communal, intercommunal, départemental, régional et central. A ces niveaux, se superpose le niveau européen dont découlent maintenant en très grande partie les normes contraignantes nouvelles mises en oeuvre par tous les niveaux intermédiaires. L'intercommunalité devait apporter un ordre meilleur en se chargeant des compétences communales (et parfois départementales depuis 2004) devenues trop lourdes pour les communes isolées. Or, à ce jour, l'intercommunalité n'a pas apporté, à mon sens, une simplification de notre organisation territoriale. Les EPCI aspirent à devenir des collectivités territoriales à part entière, ce qu'elles ne sont pas, sans prendre en considération que cette aspiration devrait impliquer la disparition d'un autre échelon de l'administration.
Un autre thème important : la redistribution efficace des compétences. L'intercommunalité nouvelle a offert l'occasion de redistribuer les compétences en les affectant à l'échelon le mieux à même de les exercer. Cependant, la recherche du meilleur niveau d'administration, et partant la recherche du périmètre d'action pertinent, n'a pas été la préoccupation première des acteurs de l'intercommunalité (élus locaux et préfets). Je vous rappelle que les préfets ont un très grand rôle à jouer dans cette intercommunalité, parce qu'ils peuvent aussi bien imposer que s'opposer à la mise en place d'un EPCI. La constitution des nouveaux EPCI s'est faite assez souvent dans le but de bénéficier d'abord des fortes incitations financières prévues par la loi de 1999. C'est tout à fait flagrant : avant cette date très peu d'intercommunalités s'étaient mises en place ; après cette date, il y a eu un essor considérable. Il en résulte que l'espace urbain (plus encore que l'espace rural) n'a pas été véritablement structuré ; c'est pourquoi on remarque souvent que plusieurs EPCI se partagent une aire urbaine là où un seul EPCI suffirait.
Concernant la pertinence du périmètre retenu, d'une manière générale, les EPCI sont de taille insuffisante et, ainsi que le pense le Ministre chargé des collectivités territoriales, il va falloir procéder à des fusions, car le périmètre pertinent est bien celui dans lequel l'EPCI créé peut exercer efficacement les compétences qui lui ont été transférées. Le territoire choisi doit permettre une gestion viable du point de vue économique, c'est-à-dire que le territoire doit être de taille suffisante de manière à rentabiliser les investissements publics qui ont été faits. Si le périmètre est pertinent, l'intérêt communautaire est plus facile à définir. L'intérêt communautaire, c'est la notion qui permet de tracer au sein d'une même compétence la frontière entre ce qui relève de la responsabilité de l'EPCI et ce qui reste à la charge des communes membres. Inutile de vous rappeler que nous avons une réelle difficulté avec la notion d'intérêt communautaire, à tel point que nous avons dû retarder les délais pour permettre à certains EPCI de définir ce qu'ils considéraient comme l'intérêt communautaire.
Alors, devant cette situation, on est forcément tenté de considérer que l'intercommunalité est encore à un stade expérimental et qu'elle révèle surtout qu'il y a un échelon de trop dans notre organisation territoriale.
La pression exercée sur les EPCI à fiscalité propre afin que ceux-ci fixent dans leurs statuts une définition précise de l'intérêt communautaire montre que les transferts de compétences tels qu'ils ont été pratiqués jusqu'à présent n'ont pas apporté la stabilité juridique nécessaire à une répartition harmonieuse des tâches entre les communes membres et l'EPCI. De même, la faculté offerte par la loi du 13 août 2004 de transférer des compétences du département à l'EPCI par convention montre que de ce côté aussi la frontière ne saurait être parfaitement fixée. On remarque ainsi que l'EPCI à fiscalité propre -et plus particulièrement la communauté d'agglomération et la communauté urbaine- cherche sa place entre la commune (et surtout la commune centre) et le département, et souvent au détriment des deux.
C'est un phénomène qui annonce la mise en oeuvre d'une dynamique supra-communale et pourrait déboucher sur la constitution d'une nouvelle catégorie de collectivité territoriale. Les structures intercommunales les plus importantes cessent d'être perçues aujourd'hui comme issues de la réunion des volontés des communes membres pour assumer ensemble des compétences ; elles deviennent l'expression d'un lieu de pouvoir représentant l'intérêt de la population du territoire concerné, intermédiaire entre la commune centre et le département (ce qui n'est pas le cas en Ile-de-France où les communautés n'ont généralement pas de commune centre...). Cependant, cette situation ne se développe pas sans tension ou pour parler plus clairement, la ville centre ne reste pas indifférente devant ce phénomène. L'EPCI est soumis aux conséquences néfastes du clivage ville centre/villes périphériques, tandis que les intercommunalités rurales qui regroupent des communes plus semblables les unes aux autres, semblent moins concernées par ce handicap propre à l'intercommunalité de projet.
Il convient à ce propos de ne pas passer sous silence que le développement de l'intercommunalité à fiscalité propre ne se fait pas sans difficulté. Localement, outre les intérêts particuliers des communes, des EPCI existants et du département, les nouveaux EPCI sont naturellement confrontés à un environnement politique dont ils peuvent pâtir. En effet, l'intercommunalité n'est pas un simple outil technique de gestion rationalisée, elle doit aussi composer avec les autres lieux de pouvoir existants. Il s'ensuit parfois une émulation voire même une concurrence qui rend la vie quotidienne difficile.
Enfin, on reproche aux délégués intercommunaux d'être nommés et non pas élus au suffrage universel direct, mais ce mode d'élection précipiterait la transformation de l'EPCI en collectivité territoriale avant même que la carte intercommunale ait été achevée et figerait notre organisation territoriale.
On peut donc conclure que l'intercommunalité a créé un niveau d'administration locale là où on pensait d'abord qu'une simple coordination de l'existant pouvait suffire. Cette situation devrait mettre en marche une nécessaire mutation de notre administration territoriale.
A propos des collectivités territoriales, et pour conclure, je crois qu'il pourrait maintenant se dégager un consensus autour de l'idée qu'il est nécessaire de réduire leur nombre. Certains pensent même que deux niveaux d'administration locale suffiraient : l'intercommunalité ou la commune en fonction de la taille de celle-ci et la région. C'est un objectif souhaitable mais difficile à atteindre rapidement. Cependant, il faut saisir l'opportunité du développement intercommunal et de l'instabilité qu'il provoque pour mettre en branle le processus qui aboutira à la simplification de notre organisation territoriale.
Voilà les quelques mots que je voulais vous transmettre aujourd'hui.
M. Kazuyuki Shikata, Directeur général du Centre japonais des collectivités locales (CLAIR Paris)
Mesdames, Messieurs,
Je m'appelle Kazuyuki Shikata, Directeur général du Centre japonais des collectivités locales. Je suis très heureux d'accueillir de nombreuses personnes pour ce colloque franco-japonais. Je suis par ailleurs très honoré que le Centre japonais des collectivités locales organise cette manifestation avec le Sénat. En effet, le précédent colloque organisé par le Sénat et le Centre japonais des collectivités locales a eu lieu en février 2002 sur le thème des collectivités locales et des nouvelles technologies. Une visioconférence a été organisée dans le cadre du colloque qui a connu un grand succès. Aujourd'hui, c'est le troisième colloque franco-japonais que le Centre japonais des collectivités locales organise avec le Sénat. Je tiens à exprimer mes sincères remerciements à Monsieur Alain Delcamp, Secrétaire Général de la Présidence du Sénat, à Madame Marie-José Tulard, Directeur du Service des Collectivités territoriales du Sénat et à leurs collaborateurs.
Je voudrais vous présenter la situation actuelle au Japon. Comme vous le savez, le Japon a perdu la Seconde Guerre mondiale. Le pays était alors complètement anéanti, mais les Japonais assidus au travail ont accordé une grande importance à l'éducation, et ont multiplié leurs efforts pour reconstruire le pays. Le Japon a réussi à réaliser une croissance économique qui a surpris le monde entier. Son PIB est le deuxième du monde après celui des États-Unis. Cependant, depuis 1990, c'est-à-dire depuis quinze ans, l'économie japonaise continue de stagner. Pour surmonter cette stagnation, le Japon s'est attaqué activement à des réformes. Il a confié par exemple au secteur privé des tâches qui étaient accomplies jusqu'à présent par le secteur public, mais qui pouvaient l'être plus efficacement par le secteur privé. Ainsi, les fonctions du gouvernement central pouvant être assumées par les collectivités locales ont été transférées à ces dernières. Au moment des élections législatives de l'été 2005, le parti libéral démocrate de Koizumi qui défendait les réformes et qui avait pris pour cheval de bataille la privatisation postale a remporté une victoire écrasante et occupe les deux tiers des sièges à la Chambre des députés. La privatisation postale symbolise les réformes. Actuellement au Japon, les réformes avancent à grands pas dans divers domaines. Grâce à cela l'économie japonaise se rétablit et retrouve la voie de la croissance. Le soleil du pays du soleil levant recommence à se lever de nouveau.
En ce qui concerne les réformes qui touchent les collectivités territoriales, il y a une réforme que l'on appelle « la réforme tripartite », qui touche à la fois aux subventions, aux dotations et à la fiscalité. Par exemple dans cette réforme, les subventions de l'État vers les collectivités locales ont été réduites de 4 000 milliards de yens (186 milliards d'euros) et il a été décidé qu'il y aurait un transfert de 3 000 milliards de yens (214 milliards d'euros) des impôts sur le revenu aux collectivités locales au titre de la taxe de résident avant fin mars 2007. Ensuite, pour ce qui est de la fusion des communes, le nombre des communes qui était de 3 232 en mars 1999, est passé à 1 821 en mars 2006, soit une réduction de 43 % du nombre des communes en sept ans. Parallèlement, le nombre des conseillers municipaux a baissé de 18 000. L'état actuel de la fusion des communes au Japon apparaît sur l'écran. Nous vous invitons également à vous reporter à la carte du Japon incluse dans le dossier (voir annexe 3). Ainsi, de grandes réformes sont en cours même à l'échelle des collectivités locales. Pendant les quinze années de stagnation économique du Japon, sont apparus dans le même temps en Asie des pays enregistrant une grande croissance économique. Cependant, si on compare leur revenu par habitant, il représente moins du dixième du revenu par habitant au Japon. La différence entre le Japon et ces pays, c'est que le Japon est un pays démocratique qui accorde une grande importance aux droits de l'homme. C'est aussi un pays où l'autonomie locale, réputée pour être l'école de la démocratie, est développée. Sur ce point, je pense que le Japon et la France sont parfaitement identiques. Le Japon, pays du soleil levant qui se trouve à l'est du continent eurasien et le beau pays qu'est la France qui se trouve à l'ouest de ce même continent, ont une culture et des traditions différentes mais leur organisation politique, économique et sociale se ressemble beaucoup. Ils sont par ailleurs confrontés à des enjeux politiques, économiques, et sociaux similaires.
Nos deux pays ont par conséquent beaucoup à apprendre l'un de l'autre. Le regroupement intercommunal qui est le sujet du présent colloque se décline selon deux modèles différents : les fusions de communes au Japon et la coopération intercommunale en France. Cependant, leurs objectifs sont tout à fait identiques : le renforcement des moyens des collectivités locales considéré comme la base de la réforme de la décentralisation en cours dans les deux pays, et l'amélioration des services rendus aux citoyens.
J'espère de tout coeur qu'il y aura au cours de la présente manifestation, un échange actif de points de vue, que nous pourrons nous inspirer mutuellement des points positifs de chacun, et que nous pourrons approfondir la connaissance que nos pays ont l'un de l'autre. Je souhaite que ce colloque soit également l'occasion pour les collectivités locales françaises et japonaises d'approfondir plus encore leurs échanges.
Les intervenants japonais, compte tenu de l'éloignement géographique du Japon par rapport à la France, ne sont qu'au nombre de deux. Je vais vous les présenter, mais auparavant, je voudrais rappeler qu'à la différence du système français qui est à trois niveaux, le système d'administration locale japonaise est à deux niveaux : départements et communes. Le Gouverneur de département et le Maire sont élus au suffrage direct comme le Président de la République française.
L'un des intervenants, M. Tsuchino, Maire de Takayama, a ainsi été élu au suffrage direct de la population. La superficie totale de la ville de Takayama est de 2 200 km2 depuis la fusion, ce qui fait de cette commune une ville presque aussi vaste que le département des Yvelines. C'est désormais la plus grande ville du Japon.
Quant à M. Shinohara, il était jusqu'à l'an passé secrétaire de M. Aso, ancien Ministre des Affaires intérieures et des communications, compétent en matière de fusion de communes. Monsieur Aso est aujourd'hui Ministre des Affaires étrangères. Il est considéré comme l'un des futurs candidats au poste de Premier Ministre. M. Shinohara avait donc le même champ de vision que le Ministre sur l'évolution de la politique intérieure japonaise qu'il suivait nuit et jour. Nous avons par conséquent deux intervenants très importants. Je vous invite maintenant à écouter les interventions en espérant que ces débats qui suivront contribueront utilement au développement des collectivités territoriales françaises et japonaises. Je vous remercie.
M. Bruno Leprat - Merci M. Shikata. Vous retrouvez votre place au premier rang également. Et pour notre table ronde j'appelle d'abord au pupitre M. Michel Verpeaux, professeur de droit public à l'université de Paris I. Il est par ailleurs membre du comité d'experts de l'Observatoire de la décentralisation et à mes côtés Messieurs Toshihiro Shinohara, Directeur de la planification des politiques auprès du secrétariat du Ministre des Affaires intérieures, M. Mamoru Tsuchino, Maire de Takayama, et pour la touche française de cette tribune M. Marc Censi, Président de l'Assemblée des Communautés de France (ADCF) et également de la Communauté d'agglomérations du Grand Rodez.
Le thème de cette table ronde est « le regroupement intercommunal au Japon, en France, état des lieux et historique ». Comment chaque pays en est arrivé à promouvoir cette forme de simplification institutionnelle ? Michel Verpeaux, vous êtes universitaire, vous êtes actuellement en poste à Paris, vous avez démarré à Besançon, puis vous êtes allé à Dijon. C'était il y a un certain temps, semble-t-il. Est-ce que vous voulez nous parler du modèle français, étroitement fondé, d'après ce que vous allez nous dire, sur le volontarisme ? On se souvient de ce que disait tout à l'heure le Sénateur Dallier sur cet échec de 1971, cette réforme qui était censée faire fusionner des communes et qui a l'air d'avoir un peu traumatisé l'univers institutionnel français.