V. RAPPORT SENAT N° 111 (2010-2011)
Commentaire : le présent article a un double objet :
- instaurer une « taxe de sortie » au taux de 10 % sur la réserve de capitalisation existante des entreprises d'assurance, mutuelles et instituts de prévoyance, et
- mettre fin au régime en vigueur relatif aux sommes dotées et reprises sur la réserve de capitalisation afin de prévoir pour l'avenir la taxation des dotations et l'exonération des reprises.
I. LE DROIT EXISTANT : UNE RÉSERVE DE CAPITALISATION DES ORGANISMES D'ASSURANCE CONSTITUÉE EN FRANCHISE D'IMPÔTS
Les organismes d'assurance, sociétés d'assurance, sociétés mutuelles et institutions de prévoyance, doivent constituer une réserve de capitalisation 5 ( * ) afin de lisser les évolutions des taux des obligations à taux fixe , en cas de hausse comme de baisse.
Si les taux d'intérêt baissent, la valeur du titre s'apprécie. En cas de cession du titre, l'assureur réalise une plus-value qui doit être obligatoirement affectée à la réserve de capitalisation.
En effet, les obligations détenues en portefeuille ont été acquises au moment de la souscription des contrats afin d'assurer le rendement de ceux-ci jusqu'à leur terme. Lorsqu'une cession a lieu avant le remboursement du capital, la plus-value éventuelle n'est pas jugée disponible pour une distribution immédiate aux actionnaires ou aux assurés car elle a pour contrepartie un replacement à un taux moindre.
Symétriquement, lorsque les taux d'intérêt augmentent, la valeur du titre se déprécie. Toute cession constatant la moins-value donne lieu à une « reprise » des sommes versées sur la réserve de capitalisation.
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Exemple de fonctionnement de la réserve de capitalisation « Le souscripteur d'un contrat en euros verse une prime nette de 100, qui permet à l'assureur d'acquérir une obligation de durée 8 ans versant un coupon annuel de 4. Une baisse des taux d'intérêt de 4 % à 3 % fait mécaniquement passer la valeur de l'obligation de 100 à 107. « L'assureur décide de vendre l'obligation, ce qui génère une plus-value de cession de 7. « 1 er cas ( purement théorique car non admis par la réglementation ) : l'organisme d'assurance enregistre cette plus-value en résultat et ne réinvestit dans le fonds en euros que le montant net de la plus-value. Le fonds en euros dispose alors uniquement de 100 (à savoir le prix de la vente net de la plus-value) et de coupons annuels futurs de 3 (soit le niveau en vigueur des taux d'intérêt). Le fonds s'est appauvri. « 2 ème cas ( réglementation actuelle ) : la plus-value de 7 est dotée à la réserve de capitalisation et le fonds en euros dispose, après la cession, d'une richesse de 107 (dont 7 isolés en réserve de capitalisation) et de revenus annuels futurs de 3,21 (soit 3 % de 107). Dans ce cas, les revenus annuels seraient toujours plus faibles qu'en l'absence de cession de l'obligation (3,21 au lieu de 4) mais les souscripteurs de contrats disposeraient d'un « droit » sur la réserve de capitalisation à hauteur de 7, qui compenserait la perte annuelle de revenus. » Source : AGEFI n° 466 du 29 octobre au 4 novembre 2010 |
Créée en 1938 pour compenser la diminution du revenu obligataire des assureurs vie, la réserve de capitalisation a été étendue aux assureurs « non vie » en 1974.
Les sommes versées sur les réserves de capitalisation dans les comptes 2009 des différents organismes d'assurance, qu'ils relèvent tant du code des assurances, que de celui de la mutualité ou de la sécurité sociale, s'élèvent à 17 milliards d'euros qui se répartissent en 13,5 milliards d'euros pour les organismes « vie » et 3,3 milliards d'euros pour les organismes « non vie ».
S'agissant des organismes d'assurance-vie, la réserve de capitalisation représente en moyenne le quart des fonds propres. Pour les plus grands acteurs, elle est comprise entre 12 % et 40 %. Quelques organismes dépassent même les 50 %.
Ces cessions obligataires sont neutralisées , quant au résultat fiscal et comptable, par les dotations et les reprises sur la réserve de capitalisation.
Les dotations, en cas de plus values affectées à la réserve de capitalisation, sont déductibles du résultat et ne sont pas imposées 6 ( * ) .
Les reprises, venant compenser les moins-values obligataires, sont imputées au résultat et sont soumises à l'impôt sur les sociétés.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE « TAXE DE SORTIE » EXCEPTIONNELLE SUR LE STOCK DE LA RÉSERVE DE CAPITALISATION ET LA TAXATION DES DOTATIONS À L'AVENIR
Le présent article propose :
- d'une part, d' instaurer une « taxe de sortie » exceptionnelle sur les sommes mises en réserve (stock) ;
- d'autre part, d' inverser le régime fiscal actuel des dotations et reprises en taxant, à l'avenir, les dotations et exonérant les reprises (flux).
Le I vise à instaurer une taxe de sortie de 10 % sur la réserve de capitalisation des organismes d'assurance , c'est-à-dire les entreprises exerçant une activité d'assurance ou de réassurance, les sociétés mutuelles et les institutions de prévoyance intervenant dans le secteur de l'assurance sur la vie et celui de la « non vie ». Elle est assise sur le montant de la réserve à l'ouverture de l'exercice en cours au jour de la « publication » de la présente loi de finances, c'est-à-dire au 1 er janvier 2010.
Elle est affectée à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES). Elle n'est pas déductible de l'impôt sur les sociétés. Son rendement est estimé à 1,7 milliard d'euros.
Le présent article prévoit deux aménagements quant aux modalités de mise en oeuvre de cette nouvelle taxe afin de ne pas créer de perturbations dans le secteur de l'assurance.
D'une part, la taxe est plafonnée à 5 % du montant des fonds propres. D'autre part, elle est acquittée en deux fois . La première moitié est due lors du dépôt de sa déclaration, en 2011 et la seconde dans les seize mois de son exigibilité, en 2012. La taxe est recouvrée selon les mêmes procédures, sanctions, garanties et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée.
Le II dispose que les frais d'assiette et de recouvrement sont déterminés dans les conditions prévues à l'article 8 de l'ordonnance relative au remboursement de la dette sociale.
Le III propose la création d'un nouvel article 39 quinquies GE dans le code général des impôts disposant que les dotations ou reprises sur la réserve de capitalisation ne sont plus prises en compte pour la détermination du résultat imposable. En conséquence, elles ne seront ni déduites pour les premières, ni taxées pour les secondes.
Le IV prévoit que le nouveau régime fiscal des flux s'applique à compter de la « publication » de la présente loi. Le surplus de recettes annuelles supplémentaires engendré par ce changement de régime d'imposition est évalué à 200 millions d'euros par an .
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE AFFECTATION À LA CNAF AU LIEU DE LA CADES
Au I et IV du présent article, l'Assemblée nationale a adopté cinq amendements rédactionnels à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, afin principalement de substituer le terme « publication » au terme « promulgation ».
En outre, par cohérence par rapport aux positions prises lors de son examen du projet de loi organique relatif à la gestion de la dette sociale, elle a décidé d'affecter à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) le produit de cette taxe exceptionnelle.
En conséquence, l'Assemblée nationale a également réécrit le II du présent article en prévoyant de déterminer directement dans la présente loi les frais d'assiette et de recouvrement au lieu de renvoyer à l'ordonnance du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale régissant la CADES. Elle a adopté l'amendement de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, proposant que ces frais soient fixés à 0,5 %.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. UNE SPÉCIFICITÉ FRANÇAISE QUI AMÉLIORE LES FONDS PROPRES DES ASSUREURS
Votre rapporteur général s'est interrogé sur les conséquences de la taxation de la réserve de capitalisation proposée par le présent article qui ne se limite pas à instituer une taxe exceptionnelle, mais l'accompagne, pour l'avenir, d'une modification du régime fiscal des dotations et reprises sur la réserve .
Selon le droit en vigueur, les dotations sont défiscalisées alors que les reprises sont soumises à l'impôt sur les sociétés. Le présent article propose, inversement, de taxer les dotations, et d'exonérer les reprises.
Si les cessions obligataires sont en théorie neutralisées , d'un point de vue fiscal et comptable, par les dotations et les reprises sur la réserve de capitalisation, force est de constater que la baisse des taux d'intérêt ces dernières années a permis aux assureurs de se constituer des quasi fonds propres en franchise d'impôt 7 ( * ) . Les dotations de la réserve ont été globalement supérieures aux reprises.
Ainsi, l'évolution des taux ainsi que le régime fiscal en vigueur ont pu pour une large part inciter les organismes d'assurance à réaliser leur plus-values non taxées, sans symétriquement procéder aux cessions de titres dépréciés afin d'éviter toute imposition sur les reprises. En l'absence d'une obligation de céder les obligations dépréciées, certaines entreprises d'assurance ont préféré conserver les titres obligataires dépréciés jusqu'à leur terme.
La reprise des sommes en réserve n'étant pas automatique, son imposition n'est donc pas acquise. C'est pourquoi, le Gouvernement propose de prélever une « taxe de sortie » sur le stock 8 ( * ) , doublée d'une modification du régime fiscal pour le futur. S'il s'avérait que la tendance à la baisse des taux d'intérêt s'inverse, le nouveau régime permettrait de procéder aux reprises sans taxation afin de compenser les moins-values obligataires réalisées lors de la cession des titres.
B. UNE NORMALISATION DU RÉGIME FISCAL PORTEUSE D'INCERTITUDES
Votre rapporteur général tient à rappeler la nature hybride de la réserve de capitalisation, spécificité française. Celle-ci est, d'un point de vue prudentiel, considérée comme provision technique 9 ( * ) et donc constitue à ce titre une dette vis-à-vis des souscripteurs, alors que d'un point de vue comptable, elle est reconnue comme faisant partie des fonds propres 10 ( * ) de l'assureur, lors de l'analyse de sa solvabilité.
En effet, les organismes d'assurance doivent respecter deux ratios principaux : la marge de solvabilité ainsi que la couverture des engagements réglementés. La réserve de capitalisation est inscrite en capitaux propres et fait partie à ce titre des éléments admissibles à mettre en regard de l'exigence minimale de marge de solvabilité. Elle est comprise, par ailleurs, dans les engagements réglementés qui doivent être couverts par des actifs admissibles.
Or, si la réforme ainsi proposée ne vise pas à modifier la nature de la réserve de capitalisation puisque l'obligation de dotation de la réserve en cas de plus-value réalisée demeure, elle pourrait, cependant, avoir un impact sur le niveau de la réserve ainsi que sur les modalités de gestion des titres détenus par les assureurs .
Les assureurs seraient moins encouragés à procéder à des versements sur la réserve , en raison de la taxation des dotations. De surcroît, ils pourraient être incités à réaliser les moins-values des titres dépréciés.
Ces craintes doivent être appréciées au regard des incertitudes présentes que sont l'évolution des taux, la reprise économique et le traitement de la réserve de capitalisation dans le cadre de la directive « solvabilité II ».
Si la taxation de la réserve est donc pertinente , sa mise en oeuvre est complexe car elle doit permettre de satisfaire l'objectif de réduction des déficits publics tout en évitant de déstabiliser le secteur assuranciel.
Votre rapporteur général rappelle que la réserve de capitalisation constitue un élément majeur de la solvabilité des assureurs (vie et non vie) et donc de la sécurité financière des assurés .
D'une part, elle permet d'absorber les moins-values en cas de hausse des taux. D'autre part, elle vise à préserver les intérêts des assurés contre tout comportement « opportuniste » de la part des assureurs en cas de baisse des taux. Ceux-ci ne peuvent pas distribuer aux actionnaires la plus-value qui serait réalisée en cas de cession du titre et racheter des obligations dont la rémunération serait fixée à un taux inférieur.
Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général a tenté de proposer un compromis entre la nécessité de taxer un stock qui a « échappé » en quelque sorte à l'impôt, en raison d'une évolution des taux favorable et le maintien d'une incitation au renforcement des fonds propres des sociétés d'assurance.
Cet amendement, adopté par la commission des finances mais rejeté en séance publique, prévoyait le maintien du régime actuel sur les flux futurs de dotations et de reprises. En contrepartie, il proposait l'application d'un taux de 23 % « de rattrapage » sur toutes les reprises issues du stock qui seraient effectuées à l'avenir, en plus du prélèvement de la taxe de 10 % sur le stock.
A la date de l'examen du présent article par la commission, votre rapporteur général n'a pas achevé son évaluation de l'ensemble des conséquences du nouveau régime fiscal de l'imposition des dotations sur le niveau de la réserve de capitalisation. C'est pourquoi, votre commission propose de réserver la position de la commission sur le présent article.
Examen par la commission le 15 novembre
Article 9 (précédemment réservé) http://www.senat.fr/senfic/marini_philippe92035t.html
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Mon amendement n° 38 porte sur la question complexe de la taxe de sortie exceptionnelle sur les réserves de capitalisation des entreprises d'assurance. Il n'est pas possible, en équité, d'appliquer l' exit tax à des organismes non assujettis à l'impôt sur les sociétés. Or l'assujettissement formel des institutions de prévoyance et mutuelles à l'impôt sur les sociétés ne date que de 2008. Ainsi, pour ces organismes, seules seraient taxées les dotations à la réserve auxquelles il a été procédé depuis 2008.
Amendement n° 38
Alinéa 2
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
Pour les personnes régies par le code de la mutualité ou le code de la sécurité sociale, l'assiette de la taxe est minorée du montant de leur réserve de capitalisation à l'ouverture de leur premier exercice ouvert à compter du 1 er janvier 2008.
Amendement n° 39
Après l'alinéa 4
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
La taxe est constitutive d'une dette d'impôt inscrite au bilan de l'exercice clos le 31 décembre 2010 et est prélevée sur le compte de report à nouveau.
Mon amendement n° 39 vise à garantir que l' exit tax ne sera pas répercutée sur les assurés. En imposant aux assureurs d'inscrire directement les débours sur leur compte de bilan, on évite que la taxe n'impacte le compte de résultat technique, qui sert de base de calcul de la participation des assurés.
M. Jean Arthuis , président . - Avez-vous chiffré l'amendement n° 38 ?
M. Philippe Marini , rapporteur général . - L'assujettissement des mutuelles à l'impôt sur les sociétés reste putatif ; il fait l'objet d'une procédure communautaire pendante.
L'amendement n° 38 est adopté, ainsi que l'amendement n° 39.
* 5 Cf . articles R333-1 et A 333-3 du code des assurances.
* 6 Décision ministérielle du 21 septembre 1973.
* 7 Les sommes distribuées ou mises en réserve sont en principe imposées à l'IS.
* 8 Compte tenu de la situation fiscale particulière de certains redevables exonérés temporairement d'impôts sur les sociétés, le présent article se conforme au droit communautaire qui instaure le primat de la nature des activités réalisées sur celle de la qualité de l'opérateur qui les réalise afin d'éviter toute distorsion de concurrence.
* 9 Cf. Articles R.331-3 et R. 331-6 du code des assurances.
* 10 Cf. Articles R. 334-3 et R. 334-11 et Annexe A. 334-10 du code des assurances.