Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la première partie

ARTICLE 19 : ÉVOLUTION DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT (DGF)

I. TEXTE DU PROJET DE LOI

I. - L'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. L. 1613-1 . - Le montant de la dotation globale de fonctionnement est fixé chaque année par la loi de finances.

« En 2011, ce montant, égal à 41 307 701 000 €, est diminué de 42 844 000 € par application du II de l'article 6 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 et du 1.2.4.2 et du II du 6 de l'article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010. »

II. - L'article L. 3334-1 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2011, le montant de la dotation globale de fonctionnement des départements mise en répartition est augmentée de 67 millions d'euros par rapport à 2010. »

III. - Le premier alinéa de l'article L. 4332-4 du même code est complété par la phrase suivante :

« Toutefois, en 2011, le montant de la dotation globale de fonctionnement des régions mise en répartition en 2010 est reconduit. »

II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 2857 TOME II (2010-2011)

Observations et décision de la Commission :

Le présent article fixe le montant de la DGF pour 2011, en supprimant les règles actuellement en vigueur pour le calcul de cette dotation et en leur substituant la fixation d'un montant en valeur absolue respectant le cadrage budgétaire global sur les concours financiers aux collectivités territoriales ( cf . tome I du présent rapport, et ci-après les articles 20 à 23).

Ce montant a donc été calculé afin de ménager une progression minimale de la dotation (+ 0,2 % en valeur), mais aussi de prendre en compte les mouvements déclenchés par la réforme de la taxe professionnelle en 2009 sur une de ses composantes (la compensation « part salaires » des communes et des EPCI).

Ainsi, le montant de la DGF inscrit au présent article résulte tout à la fois de la somme de ses parties (contraintes ou marges internes) et du tout auquel elle appartient (le périmètre normé des concours aux collectivités territoriales).

I.- LES MOUVEMENTS INÉVITABLES SUR LES COMPOSANTES DE LA DGF PÈSENT SUR LE CALCUL DE SON MONTANT GLOBAL

Les composantes de la DGF connaissent des évolutions liées à la réforme de la taxe professionnelle, qui sont neutres pour le calcul de son montant global. En revanche, des contraintes mécaniques internes à la DGF induisent un besoin de financement.

A.- LES MOUVEMENTS SUR LA COMPENSATION « PART SALAIRES » RÉSULTANT DE LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE SONT NEUTRES POUR L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS CONCERNÉES

La suppression du « prélèvement France Télécom » et le transfert de la taxe sur les surfaces commerciales de l'État aux collectivités sont des conséquences de la réforme de la taxe professionnelle qui sont neutres pour l'État et les collectivités territoriales concernées.

1.- Le rebasage résultant de la suppression du prélèvement « France Telecom »

a) Le mécanisme adopté en loi de finances pour 2010

La loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003 a mis fin au régime dérogatoire dont bénéficiait France Télécom en matière de fiscalité. À compter du 1 ^er janvier 2003, les bases de France Télécom ont été intégrées dans les assiettes des impositions locales. Afin d'assurer la neutralité de la réforme pour le budget de l'État et du FNPTP, le III de l'article 29 de la loi de finances pour 2003 a introduit un prélèvement au profit du budget de l'État, dit « prélèvement France Télécom », sur la dotation de compensation au titre de la suppression de la « part salaires » des bases de taxe professionnelle (CPS). Son montant correspondait au produit des bases de France Télécom au titre de 2003 dans chaque collectivité, par le taux de taxe professionnelle en 2002 dans cette collectivité, et était indexé comme la CPS.

Dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 transfère, à compter de 2011, ce mécanisme de la DGF vers la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP). En effet, dans le calcul de celle-ci, le panier de ressources avant réforme sera minoré du montant 2010 du prélèvement sur la CPS des communes et groupements. Ainsi, les sommes prélevées antérieurement sur la DGF seront économisées par l'État sur la DCRTP.

En outre, le prélèvement France Télécom pris en compte pour ce calcul sera retranché du produit de la différence, si elle est positive, entre la base imposable de taxe professionnelle de France Télécom au titre de 2003 et celle au titre de 2010, par le taux de taxe professionnelle applicable en 2002. L'intégration de cette différence dans ce calcul permet de prendre en compte la situation des collectivités qui ont connu, entre 2003 et 2010, une perte de bases de taxe professionnelle de France Télécom, suite aux décisions de la société, de telle sorte que le montant du prélèvement sur leur CPS, calculé sur les bases de 2003 et suivant l'évolution de la DGF, a continué de croître tandis que leur produit fiscal s'amoindrissait. Cette situation était particulièrement préjudiciable pour les collectivités dans lesquelles les établissements de France Télécom constituaient une part prépondérante des bases de taxe professionnelle.

b) L'impact sur la CPS en 2011 est la conséquence du transfert du prélèvement France Télécom

La suppression du prélèvement France Télécom entraîne une majoration de la DGF de 551 millions d'euros. En contrepartie, la prise en compte de ce prélèvement dans le calcul de la DCRTP minore le montant de cette dernière de 400 millions d'euros, selon les calculs de la mission de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale de l'administration sur l' « Évaluation des effets de la réforme de la taxe professionnelle sur la fiscalité des collectivités locales et sur les entreprises ». La différence de 151 millions d'euros s'explique par la prise en compte dans le calcul de la DCRTP des pertes de bases de taxe professionnelle France Télécom dans certaines communes.

Ce calcul est donc neutre pour les collectivités dont les bases de taxe professionnelle France Télécom sont restées identiques à 2003 ou ont augmenté, tandis qu'il est avantageux pour les collectivités ayant perdu des bases de France Télécom depuis 2003. Pour l'État, il représente un coût global de 151 millions d'euros.

2.- La compensation du transfert de la TaSCom

a) Le mécanisme adopté en loi de finances pour 2010

Pour accompagner la réforme de la taxe professionnelle, le 1.2.4 de l'article 2 de la loi de finances pour 2010 transfère au bloc communal, à compter de 2011, le produit de la taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom), antérieurement perçu par l'État et le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC).

Afin de neutraliser l'impact de ce transfert sur le budget de l'État, la CPS des communes et la dotation de compensation des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) affectataires sont diminuées, à compter de 2011, d'un montant égal au produit de la TaSCom perçu par l'État en 2010 sur le territoire de la commune ou de l'EPCI concerné.

b) L'impact sur la CPS en 2011 neutralise le coût du transfert pour l'État

En 2011, l'État diminuera les versements de la CPS d'un montant de 595 millions d'euros, équivalent au produit de la TaSCom perçu au titre de 2010, tandis que les communes et leurs groupements percevront celle-ci à compter de 2011. L'effet est donc neutre pour le budget de l'État. Les collectivités perdent ainsi une fraction de dotation mais récupèrent à la place une imposition potentiellement dynamique, accompagnée à partir de 2012 de la possibilité pour les EPCI et les communes affectataires d'en moduler le taux.

B.- EN REVANCHE, LES CONTRAINTES DE CALCUL DES COMPOSANTES OBJECTIVES DE LA DGF GÉNÈRENT UN SURCOÛT QUI DOIT ÊTRE ABSORBÉ

1.- Le recensement rénové continue de peser sur les dotations per capita des communes et des départements

Depuis 2009, le dispositif de recensement rénové réactualise tous les ans la population à prendre en compte pour les dotations de l'État et pèse ainsi annuellement sur les dotations forfaitaires des communes et départements.

a) Le recensement rénové impacte le calcul des dotations forfaitaires des départements et des communes

La DGF des communes englobe plusieurs composantes regroupées en deux ensembles, la dotation forfaitaire (dont la composante principale est la dotation de base) et la dotation d'aménagement. La DGF des départements est quant à elle composée d'une dotation de base, et, le cas échéant, d'une garantie. Le montant de ces dotations de base est égal au produit d'un montant unitaire par habitant par le nombre d'habitants de la commune ou du département concerné. Le recensement rénové et l'actualisation du nombre de résidences secondaires, par la prise en compte d'un nombre croissant d'habitants, alourdissent donc mécaniquement le montant de la dotation forfaitaire des communes et des départements.

b) L'impact de la croissance démographique sur les dotations forfaitaires départementales et communales

Les simulations réalisées par la Direction générale des collectivités locales (DGCL) prévoient pour 2011 une croissance globale de 0,63 % de la population DGF des communes et de 0,74 % de la population DGF des départements. Compte tenu de ces prévisions d'évolution et en retenant les choix d'indexation du Comité des finances locales (CFL) du 2 février 2010 pour les dotations de base par habitant des communes et des départements, le coût démographique sur les dotations forfaitaires des communes et des départements en 2011 est estimé respectivement à 43 millions d'euros et 35 millions d'euros ^{( 87 )} .

2.- L'évolution de la carte intercommunale renchérit la dotation d'intercommunalité

a) L'effet financier de la transformation des EPCI

Le recensement rénové impacte également le calcul de la dotation d'intercommunalité, étant donné que le montant de cette dotation alloué à chaque catégorie juridico-fiscale d'intercommunalité est égal au produit de la dotation moyenne par habitant de la catégorie par le nombre d'habitants de cette catégorie. La croissance démographique alourdit donc mécaniquement l'enveloppe allouée à chaque catégorie d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

Parallèlement, le développement de la carte intercommunale, qui a vocation à se renforcer, induit la création de nouveaux groupements et la transformation des groupements déjà existants. Le montant de la dotation moyenne par habitant au titre de la dotation d'intercommunalité augmentant avec le niveau d'intégration de la catégorie juridico-fiscale d'EPCI concernée, ces changements se traduisent par une augmentation du montant global de la dotation d'intercommunalité.

b) Le coût estimé des évolutions intercommunales en 2011

Compte tenu des estimations relatives à la croissance de la population, de la tendance des dernières années en matière de regroupement intercommunal et d'évolution de la distribution des types d'intercommunalité et des projets de transformation déjà amorcés, l'achèvement de la carte intercommunale et le vote du projet de loi de réforme des collectivités territoriales ^{( 88 )} entraîneraient pour 2011 un coût respectif de 69 millions d'euros et 20 millions d'euros, soit un total de 89 millions d'euros.

II.- LE CHOIX DU GOUVERNEMENT : UNE TRÈS LÉGÈRE CROISSANCE DE LA DGF DANS UN PÉRIMÈTRE GLOBAL GELÉ EN VALEUR

Le Rapporteur général rappelle que la DGF est le seul concours qui poursuit l'objectif à valeur constitutionnelle de péréquation entre les collectivités territoriales. En ces temps de contraintes fortes sur les concours de l'État, c'est aussi la dotation la plus protectrice des collectivités les plus fragiles. Il est donc fondamental que la DGF soit soutenue.

A.- UN PARTAGE DE L'EFFORT D'AJUSTEMENT AU SEIN DU PÉRIMÈTRE NORMÉ DES CONCOURS AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, AFIN DE DÉGAGER UNE CROISSANCE MINIMALE DE LA DGF

Cependant, la DGF ne peut croître excessivement au sein d'un périmètre gelé en valeur sans menacer directement la survie des variables d'ajustement, qui bénéficient également à des collectivités territoriales parfois défavorisées. Il faut donc trouver un équilibre.

1.- Le soutien aux dotations de péréquation nécessite un abondement externe de la DGF

a) La DGF devra déjà couvrir seule son besoin de financement endogène

Pour financer les contraintes internes à la DGF, l'article 80 du présent projet de loi de finances fait le choix de dégager des marges de manoeuvre à l'intérieur de la DGF elle-même. Il est ainsi prévu d'écrêter le complément de garantie des communes de 150 millions d'euros, d'abattre la dotation de compensation de la part salaires des communes et des EPCI de 98 millions d'euros et d'abattre la dotation forfaitaire des régions de 6 millions d'euros.

L'ensemble de ces mesures permet de dégager à l'intérieur de la DGF un total de 248 millions d'euros pour le bloc communal et de 6 millions d'euros pour les régions.

b) Le nécessaire soutien de la péréquation justifie un abondement externe de la DGF

Ces mesures internes à la DGF entraîneront une baisse de la dotation forfaitaire dans la plupart des collectivités, seules étant préservées celles dont la population croît très vite.

Le développement de la péréquation, objectif à valeur constitutionnelle poursuivi par la seule DGF au sein des concours financiers de l'État, devient donc d'autant plus nécessaire. Le Gouvernement estime le besoin de financement de la péréquation à 138 millions d'euros pour le bloc communal, 34 millions d'euros pour les départements et 6 millions d'euros pour les régions.

Les dispositions internes à la DGF des régions dégagent 6 millions d'euros, qui permettent de financer entièrement la péréquation régionale.

248 millions d'euros sont dégagés au sein de la DGF du bloc communal, ce qui permet de couvrir toutes les contraintes internes (40 millions d'euros au titre du recensement et 89 millions d'euros au titre du développement de l'intercommunalité) ainsi qu'une partie de l'augmentation des dotations de péréquation (119 millions d'euros sur 138 millions d'euros). 19 millions d'euros restent donc à financer pour le bloc communal.

En ce qui concerne les départements, le choix a été fait, compte tenu de leurs difficultés financières, de ne pas diminuer leur dotation forfaitaire. Leurs contraintes internes (33 millions d'euros au titre du recensement) et l'accroissement des sommes consacrées à la péréquation (34 millions d'euros) doivent donc être financés, pour un total de 67 millions d'euros.

Le nécessaire soutien à la péréquation justifie par conséquent un abondement externe de la DGF pour un montant total de 86 millions d'euros.

BESOIN DE FINANCEMENT EXTERNE DE LA DGF

(en millions d'euros)

2.- Cet abondement pèsera sur les variables d'ajustement du périmètre

a) La volonté de soutenir la péréquation justifie un prélèvement sur les compensations d'exonérations de fiscalité locale pour abonder la DGF

Le présent projet de loi de finances propose donc de majorer la DGF de 2010 à 2011 de 86 millions d'euros, croissance qui - dans un périmètre gelé en valeur - appelle un ajustement intégral.

Bénéficiant à des collectivités qui perçoivent des produits fiscaux dynamiques, les compensations d'exonérations constituent les variables d'ajustement au sein du périmètre normé. Elles ont vocation à être diminuées pour permettre l'augmentation ou à tout le moins le maintien d'autres composantes de l'enveloppe, notamment des dotations péréquatrices de la DGF.

b) Ce prélèvement doit cependant être modeste pour demeurer soutenable

À raison de la réforme de la taxe professionnelle qui a diminué l'assiette des compensations d'exonérations ( cf . le commentaire de l'article 23 et le tome I du présent rapport), le prélèvement sur celles-ci doit cependant rester modeste pour demeurer soutenable.

Ceci est d'autant plus vrai que les compensations d'exonérations ont déjà connu des baisses en 2009 et 2010, respectivement de 17,108 % et 5,85 %. Or, bien que pouvant servir de variables d'ajustement, elles constituent des ressources parfois importantes pour les collectivités qui en bénéficient, et doivent remplir leur objectif premier qui est de compenser les évolutions des impositions locales exonérées par le législateur national.

B.- LA MISE EN oeUVRE PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

1.- La méthode : une rupture avec les règles d'indexation au profit d'une inscription des montants en valeur absolue

Le I du présent article modifie l'article L. 1613-1 du CGCT. Il remplace la règle d'indexation sur l'inflation prévisionnelle de la DGF mise en répartition par la fixation du montant de la DGF en valeur dans la loi de finances. Le périmètre des concours de l'État étant gelé en valeur, et la DGF représentant 70 % de ces concours, le maintien de son indexation aurait conduit à un écrasement non soutenable des autres composantes de l'enveloppe. Toutefois, la DGF étant caractérisée par un besoin de financement endogène, la reconduction de son montant 2010 n'est pas envisageable. Par conséquent, le présent article prévoit que le montant de la DGF soit fixé chaque année par la loi de finances.

Les II et III du présent article modifient respectivement les articles
L. 3334-1 et L. 4332-4 du CGCT. Ils posent une dérogation pour 2011 à la règle faisant évoluer la DGF des départements et la DGF des régions comme la DGF totale. En effet, compte tenu des difficultés financières rencontrées par les départements, il a été décidé de flécher l'augmentation de 0,2 % de la DGF prévue par le présent article en priorité vers les départements. Le présent article fixe ainsi le montant en valeur de la DGF des départements et de la DGF des régions. Il ne fait pas de même pour la DGF des communes, qui correspond toujours au solde de la DGF totale, une fois déduites la DGF des régions et celle des départements.

2.- Les montants calculés et inscrits

Le montant 2010 retenu la détermination du montant de la DGF 2011 correspond à un montant agrégé. Il prend en compte le prélèvement sur recettes au titre de la DGF (41 091 millions d'euros) et le prélèvement sur recettes spécifique affecté au solde de la dotation d'aménagement (131 millions d'euros), prévu par l'article 41 de la loi de finances pour 2010.

Le présent article prévoit une majoration de la DGF totale de 86 millions d'euros et porte ainsi son montant total à 41 307 701 000 euros.

Toutefois, ce montant est diminué en 2011 de 42 844 000 euros afin de tenir compte de plusieurs mesures de périmètre :

- la neutralisation de la réforme de la taxe professionnelle nécessite de prendre en compte la suppression du prélèvement France Télécom qui vient majorer la DGF du bloc communal de 551 millions d'euros, et le transfert de la TaSCom au bloc communal, qui voit sa DGF minorée de 595 millions d'euros à ce titre ;

- la fin de la récupération du trop-versé de compensation à la collectivité de Saint-Martin, prévue pour 2009 et 2010 par la loi de finances pour 2008, conduit à une majoration à due concurrence de 2,1 millions d'euros de la DGF en 2011 ;

- enfin, la DGF est minorée de 940 000 euros du fait de la recentralisation sanitaire ^{( 89 )} .

Le montant total de la DGF au titre de 2011 inscrit à l'article 27 du présent projet de loi de finances est donc de 41 264 857 000 euros.

CLÉ DE PASSAGE DE LA DGF 2010-2011

(en millions d'euros)

Le présent article fixe également le montant de la DGF des départements qui est égal à son montant 2010 majoré de 67 millions d'euros. La DGF des départements s'élèverait donc pour 2011 à 12 255 millions d'euros.

Le présent article reporte en 2011 le montant de la DGF des régions de 2010, qui s'élèverait donc à 5 449 millions d'euros.

Il ne modifie pas les modalités de calcul de la DGF du bloc communal, qui correspond au solde de la DGF totale, une fois la DGF des régions et celle des départements déduites. Pour 2011, elle s'élèverait ainsi à 23 561 millions d'euros.

Enfin, le Rapporteur général rappelle que tant les mesures visant à dégager des marges de manoeuvre internes à la DGF que les modifications d'attribution des composantes de cette dotation nécessitent des ajustements législatifs, prévus par les articles 80 et 81 du présent projet de loi de finances.

La Commission examine l'amendement I-CF 275 de M. Jean-Pierre Balligand, ainsi rédigé :

M. Pierre-Alain Muet. Les collectivités locales ne sont pas responsables des déficits de l'État. Nous voulons leur éviter de subir les conséquences de son irresponsabilité financière. La dette des collectivités locales n'ayant pas augmenté depuis trente ans, et la règle qu'elles s'appliquent les empêchant de s'endetter pour financer leurs dépenses courantes, l'évolution de leur dotation - l'« enveloppe normée » - doit rester indexée sur l'inflation augmentée de la moitié du taux de croissance.

M. le rapporteur général. Le montant de la DGF (dotation générale de fonctionnement des collectivités locales) étant de 40 milliards d'euros, sans stabilisation de son montant en valeur, l'objectif de non-augmentation des dépenses de l'État hors dette et pensions devient inaccessible.

Nous devons nous résigner à accepter la simple reconduction en valeur des concours de l'État hors FCTVA et amendes .

La Commission rejette l'amendement I-CF 275.

Puis, suivant l'avis défavorable du rapporteur général, elle rejette également l'amendement I-CF 276 de M. Jean-Pierre Balligand, ainsi rédigé :

Elle examine ensuite l'amendement I-CF 16 de M. Dominique Baert :

M. Dominique Baert. L'an dernier, M. le rapporteur général avait trouvé particulièrement intéressante ma démarche de promotion d'une forme d'indexation de la DGF sur l'inflation prévisionnelle telle que calculée par le Gouvernement dans le projet de loi de finances initiale. L'amendement I-CF 16 formalise cette proposition. Ainsi sera évité tout risque de perte de pouvoir d'achat pour les collectivités locales.

Je précise que, pour nous, cet amendement et les deux précédents sont les plus importants que nous ayons eu à traiter depuis le début de notre réunion.

M. le rapporteur général. L'an dernier, nous avons en effet indexé la DGF, non pas sur le taux d'inflation prévisible, mais sur la moitié de celui-ci, soit 0,6 %. C'était encore possible. Malheureusement, aujourd'hui, je ne peux vous proposer que quelques modestes éléments d'assouplissement, qui vont du reste suffire à nous conduire, j'en suis malheureusement persuadé, à de très durs échanges avec le Gouvernement. Avis défavorable, donc.

La Commission rejette l'amendement.

Elle adopte ensuite l'article 19 sans modification .