Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la première partie

III. DÉBATS ASSEMBLÉE NATIONALE DU 22 OCTOBRE 2010

M. le président. « Art. 29. Au II de l'article 45 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008, les taux : « 77,35 % » et « 22,65 % » sont respectivement remplacés par les taux : « 80,32 % » et « 19,68 % ».

L'article 29 ne fait l'objet d'aucun amendement.

(L'article 29 est adopté.)

IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

Au II de l'article 45 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008, les taux : « 77,35 % » et « 22,65 % » sont respectivement remplacés par les taux : « 80,32 % » et « 19,68 % ».

V. RAPPORT SENAT N° 111 (2010-2011)

Commentaire : afin de financer le transfert d'effectifs du Service national d'ingénierie aéroportuaire (SNIA), le présent article modifie l'article 45 de la loi de finances pour 2008 en vue de relever de 77,35 % à 80,32 % la quotité de la taxe de l'aviation civile revenant au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES CARACTÉRISTIQUES DE LA TAXE

La taxe de l'aviation civile (TAC) a été créée par l'article 51 de la loi de finances initiale pour 1999 ^{5 ( * )} et figure aujourd'hui à l'article 302 bis K du code général des impôts .

Elle est due par les entreprises de transport aérien public et assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier qu'elles embarquent en France. Après une période de stabilité entre 2006 et 2009, liée à la forte croissance du trafic aérien, le tarif de la TAC a été relevé en moyenne de 4,9 % par l'article 54 de la loi de finances pour 2010 et est aujourd'hui le suivant :

- 4,11 euros par passager embarqué à destination de la France, d'un autre Etat membre de l'Espace économique européen ou de la Suisse ;

- 7,34 euros par passager embarqué vers d'autres destinations ;

- 1,23 euro par tonne de courrier ou de fret embarquée.

A la suite d'une initiative de votre commission, ces tarifs seront annuellement revalorisés , à compter de 2011, du taux prévisionnel d'inflation associé au projet de loi de finances de l'année.

L'article précité du code général des impôts dispose par ailleurs que le produit de la taxe est réparti par la loi de finances entre le budget général et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA). Le financement d'une partie des dépenses du budget annexe par une ressource de nature fiscale, telle que la TAC, et non par des redevances, est justifié par l'existence de missions d'intérêt général que finance ce budget. En effet, ce budget annexe subventionne notamment certaines liaisons aéroportuaires avec des aérodromes enclavés, en outre-mer par exemple.

B. UNE RESSOURCE DU BUDGET ANNEXE « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS »

Les sources de financement du BACEA sont très variées mais peuvent être regroupées en quatre catégories :

- les redevances , soit les redevances de navigation aérienne (redevances de route, qui constituent plus de la moitié des recettes du budget annexe, et redevances pour services terminaux de la navigation aérienne - RSTCA) qui rémunèrent les prestations de l'opérateur de navigation aérienne, et les redevances de surveillance et de certification qui rémunèrent les prestations de surveillance des acteurs de l'aviation civile et la délivrance de divers titres (agréments, certificats, licences et autorisations nécessaires aux opérateurs, personnels et systèmes) ;

- l'autofinancement, le produit brut des emprunts et les produits financiers ;

- des recettes diverses telles que les produits d'abonnements et de ventes de marchandises, la rémunération de prestations de services (notamment la formation aéronautique), les produits de cessions faites aux aéroclubs, des rétrocessions de plus-values de cessions immobilières, les loyers perçus par la direction générale de l'aviation civile (DGAC) ou les produits exceptionnels (trop-perçus sur rémunérations antérieures, versements à la suite de contentieux, mécanismes correcteurs de route et de RSTCA...) ;

- et la quotité de la taxe de l'aviation civile affectée au budget annexe, qui devrait représenter près de 15 % des ressources du BACEA en 2010.

Le produit de ces recettes réalisé et attendu de 2009 à 2011 est le suivant :

Evolution des différentes catégories de recettes du BACEA
(hors fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d'euros)

(1) : les recettes diverses de 2011 intègrent 8 millions d'euros de reversement de produits de cessions immobilières de la DGAC, en provenance du compte d'affectation spéciale « Immobilier de l'Etat ».

Source : rapport annuel de performances du BACEA annexé au projet de loi de règlement pour 2009 et projets annuels de performances annexés aux projets de lois de finances pour 2010 et 2011

C. LE RELÈVEMENT PROGRESSIF DE LA QUOTITÉ AFFECTÉE AU BUDGET ANNEXE

L'article 45 de la loi de finances pour 2008 ^{6 ( * )} a prévu, pour la première fois de manière pluriannuelle, la répartition du produit de la TAC entre le budget général et le BACEA. Il était ainsi prévu que la fraction affectée au BACEA augmente temporairement de 49,56 % en 2007 à 53,37 % en 2008 et 2009, pour ensuite revenir en 2011 à son niveau de 2007. Cette hausse provisoire était justifiée par la nécessité de financer des investissements lourds en matière de navigation aérienne, essentiellement le programme Coflight de remplacement des systèmes de traitement des plans de vols.

L'article 58 de la loi de finances pour 2009 ^{7 ( * )} a cependant accru de manière beaucoup plus significative la fraction affectée au BACEA , qui est ainsi passée de 53,37 % en 2008 à 82,14 % en 2009, puis 79,77 % en 2010 et 77,35 % en 2011. Les variations de la répartition du produit de la TAC depuis 2005 sont résumées dans le tableau ci-dessous.

Evolution de la répartition du produit de la TAC

(en %)

Source : commission des finances, d'après les lois de finances depuis 2005

Cette forte augmentation de la quotité avait été justifiée par une modification significative du périmètre du budget annexe . Il a ainsi hérité en 2009 de dépenses correspondant à des activités régaliennes de la DGAC concourant à la sécurité et à la sûreté du transport aérien, qui relevaient auparavant du programme « Transports aériens » de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ». Le montant des dépenses transférées vers le BACEA avait ainsi été estimé à 108,1 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2009. Ce transfert de crédits constituait également le pendant de la réorganisation de la DGAC , avec la mise en place au 1 ^er janvier 2009 du service à compétence nationale chargé de la surveillance et de la sécurité.

Votre rapporteur général avait cependant émis des réserves sur cette mesure budgétaire , et partant, sur le relèvement correspondant de la quotité de TAC affectée au budget annexe, qui s'apparentaient à une débudgétisation contraire aux principes de l'article 18 de la LOLF.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie le II de l'article 45 de la loi de finances pour 2008, précité, afin de fixer la répartition du produit de la TAC, à compter de 2011, à :

- 80,32 % , au lieu de 77,35 % pour la quotité revenant au BACEA, soit 2,97 points supplémentaires ;

- 19,68 %, au lieu de 22,65 %, pour la quotité revenant au budget général.

L'augmentation de la part revenant au BACEA est rendue nécessaire par le transfert budgétaire de 219 ETPT du Service national d'ingénierie aéroportuaire (SNIA) du programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer » (programme « support » de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ») vers le BACEA.

Ce transfert s'inscrit dans la réforme de l'ingénierie aéroportuaire , qui vise à regrouper et mutualiser les emplois au sein d'une même autorité et à améliorer le pilotage et le suivi de l'exécution des missions. Actuellement le SNIA, service à compétence nationale rattaché à la direction générale de l'aviation civile (DGAC), ne dispose pas de la maîtrise de la totalité de ses emplois - imputés sur deux supports budgétaires distincts - et rencontre donc des difficultés de gestion , notamment des ressources humaines. Il s'appuie en effet, d'une part, sur des effectifs de la DGAC qui lui ont été déjà transférés en 2009 et sont financés par le BACEA, et d'autre part, sur des effectifs hiérarchiquement rattachés aux directions départementales des territoires ^{8 ( * )} , qui relèvent de l'action 24 du programme 217.

La répartition du produit de la TAC introduite en 2009 n'a pu tenir compte de cette réorganisation. La nouvelle quotité correspond donc à la prise en charge par le BACEA de 11,4 millions d'euros supplémentaires, soit 10,7 millions d'euros au titre des dépenses de personnel et 700 000 euros au titre des dépenses de fonctionnement.

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve cette augmentation de la quotité de la TAC affectée au BACEA, dictée par des impératifs de meilleure gestion et de rationalité budgétaire , au travers de la constitution d'un pôle unifiée d'ingénierie aéroportuaire en métropole, financé exclusivement par la DGAC. La réflexion est en cours s'agissant de l'outre-mer, l'objectif étant de mettre en place une organisation adaptée au 1 ^er janvier 2012.

Cette mesure ne relève donc pas d'une logique d'ajustement permanent des recettes aux dépenses à périmètre constant . Le BACEA est en effet soumis à des difficultés de financement depuis 2008, en partie liées à la crise du secteur aérien mais aussi à des coûts de personnels élevés, notamment en matière de contrôle aérien, ainsi que l'ont souligné un référé de la Cour des comptes, en septembre 2009, et un chapitre de son rapport public annuel pour 2010.

Le transfert budgétaire des effectifs concernés permettra également de faciliter la création d'un service unique de gestion du patrimoine au sein de la DGAC.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

---

* ⁵ Loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 de finances pour 1999.

* ⁶ Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

* ⁷ Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* ⁸ Issues de la fusion des anciennes directions départementales de l'équipement et directions départementales de l'agriculture et de la forêt.