Projet de loi de finances pour 2012 : Articles de la première partie

II. TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

Article 23 bis (nouveau)

I. - L'article 1011 bis du code général des impôts, dans sa rédaction issue de l'article 44 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 est ainsi modifiée :

1° Les onzième à dernière lignes de la dernière colonne du tableau du deuxième alinéa du a du III sont ainsi rédigées :

2° Les trois dernières lignes de la dernière colonne du tableau du deuxième alinéa du b du même III sont ainsi rédigées :

II. - À la dernière ligne de la seconde colonne du tableau du deuxième alinéa du a du 2° du I de l'article 1011 ter du même code, le taux : « 240 » est remplacé par le taux : « 190 ».

III. - Le présent article entre en vigueur le 1 ^er janvier 2012.

III. RAPPORT SÉNAT N° 107 (2011-2012) TOME II

Commentaire : le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, propose de réviser, à compter du 1er janvier 2012, le barème du « malus » automobile afin de favoriser un retour à l'équilibre budgétaire du dispositif du « bonus-malus ». Il prévoit également d'abaisser le seuil de la taxe annuelle sur les véhicules les plus polluants.

I. LE « BONUS-MALUS », UN DISPOSITIF STRUCTURELLEMENT DÉFICITAIRE

A. UN DISPOSITIF COMPLEXE ET QUI PÈSE LOURDEMENT SUR LES FINANCES PUBLIQUES

1. Des incitations diversifiées à l'acquisition de véhicules moins polluants

Le mécanisme du « bonus-malus » automobile, décidé à la suite du « Grenelle de l'environnement », a trouvé sa traduction budgétaire dans le compte de concours financiers « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres », créé par l'article 63 de la loi de finances rectificative pour 2007 (n° 2007-1824 du 25 décembre 2007).

Sans revenir en détail sur ce dispositif, il convient d'en rappeler les principales caractéristiques.

Le barème du bonus est d'ordre réglementaire . Il est ainsi fixé par le décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007 - modifié depuis à plusieurs reprises et en dernier lieu par un décret du 22 mars 2011 - instituant une aide à l'acquisition des véhicules propres via un fonds. Ce fonds constitue l'objet du programme 871 du compte de concours financiers précité.

Le barème du malus, en tant que taxe, est en revanche d'ordre législatif et relève de l'article 1011 bis du code général des impôts , qui prévoit une « taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules prévus à l'article 1599 quindecies » du même code.

Le malus est en partie « familialisé » puisqu'il est prévu une diminution de 20 g CO ₂ /km par enfant à charge à partir du troisième enfant. De même, les véhicules adaptés aux handicapés ou acquis par des personnes titulaires de la carte d'invalidité ^{1 ( * )} sont exonérés du paiement du malus.

Un bonus majoré , d'un montant de 5 000 euros, est accordé pour les achats de véhicules émettant moins de 60 g CO ₂ /km, soit en pratique les véhicules électriques . De même, les immatriculations de véhicules à bi-carburation essence et gaz (GPL ou GNV) bénéficiaient d'un bonus de 2 000 euros, ce dispositif ayant été supprimé le 1 ^er janvier 2011 . Les véhicules à motorisation hybride bénéficient toutefois de ce bonus, lorsque leurs émissions sont inférieures à 110 g CO ₂ /km.

Inversement, les véhicules les plus polluants émettant plus de 245 g CO ₂ /km sont soumis, outre le malus dû lors de l'immatriculation, à une taxe annuelle de 160 euros ^{2 ( * )} prévue à l'article 1011 ter du code général des impôts.

Outre le bonus et le malus, il existe un « super bonus » destiné à encourager le retrait de véhicules polluants ^{3 ( * )} , financé sur le programme 872 « Avances au titre du paiement de la majoration de l'aide à l'acquisition de véhicules propres en cas de destruction simultanée d'un véhicule de plus de quinze ans » du compte précité.

Ce dispositif a été temporairement suspendu en 2009 et 2010 dans le cadre du plan de relance de l'économie, au profit de la « prime à la casse » ^{4 ( * )} , financée sur le programme 316 « Soutien exceptionnel à l'activité économique et à l'emploi » de la mission « Plan de relance de l'économie » et qui a pris fin le 31 décembre 2010 ^{5 ( * )} .

La prime à la casse a concerné près de 1,15 million de véhicules , dont plus de la moitié ont également bénéficié d'un bonus écologique.

2. Un déficit structurel et très élevé

Contrairement aux intentions initiales, le compte d'avance n'a jamais été équilibré et son déficit en 2010, de 520,8 millions d'euros , a de nouveau été très largement supérieur aux prévisions et s'est stabilisé à un niveau très élevé. Comme cela avait déjà été le cas en 2009, cette situation avait requis l'ouverture de 370 millions d'euros supplémentaires , en AE et CP, par un décret d'avance fin septembre 2010 ^{6 ( * )} .

En dépit de nouveaux ajustements du barème ( cf . infra ), le déficit de 2011, bien qu'en diminution sensible, sera à nouveau supérieur aux prévisions initiales puisqu'il devrait s'élever à 227 millions d'euros , contre 150 millions d'euros prévus initialement. Lors de l'examen de la loi de finances pour 2011, les rapporteurs spéciaux de notre commission des finances s'étaient montrés optimistes puisqu'ils avaient estimé que le déficit était vraisemblablement mieux évalué que lors des exercices précédents.

L'article 3 de la troisième loi de finances rectificative pour 2011 ^{7 ( * )} a donc procédé à une ouverture de crédits de 35 millions d'euros (AE=CP), qui s'ajoute à une révision à la baisse des recettes du compte.

Les causes de cette sous-évaluation n'ont guère changé par rapport aux années précédentes :

- une adaptation de l'offre des constructeurs plus rapide que prévue, qui tend à minorer le malus ;

- des effets d'aubaine en fin d'année sur la demande, dont la facturation a été reportée sur début 2011 ^{8 ( * )} . Ces effets sont liés à l'anticipation du non-renouvellement de certains dispositifs (prime à la casse et bonus majoré des véhicules à bi-carburation) ou du réaménagement du barème ;

- le décalage temporel entre la date d'immatriculation et le décaissement de l'Agence de services et de paiements (ASP).

Au total, le déficit cumulé du compte sur quatre ans (de 2008 à 2011) est proche de 1,5 milliard d'euros . Si on y ajoute les dépenses afférentes à la « prime à la casse », de 1 038 millions d'euros sur 2009-2010, le coût brut (sans déduction du malus) des dispositifs d'aide à l'acquisition de véhicules s'élève depuis 2008 à 3 316,2 millions d'euros ^{9 ( * )} .

Déficit du « bonus/malus » automobile de 2008 à 2011

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

B. DES EFFETS ÉCOLOGIQUES ET ÉCONOMIQUES CONTROVERSÉS

1. Un impact immédiat du barème sur la structure des ventes et les émissions de CO ₂

Comme le montre le tableau ci-après, le bonus-malus a indéniablement contribué à une modification importante de la structure des ventes de véhicules . Cet effet a été amplifié par les rapides évolutions technologiques (réduction de la cylindrée selon le procédé du « downsizing » et augmentation du rendement des moteurs, dispositif d'interruption du moteur « stop and start »...), les campagnes commerciales, l'introduction de la prime à la casse et les abondements pratiqués par les constructeurs sur certains modèles de leur gamme.

La nouvelle révision du barème adoptée fin 2010 ( cf . infra ) a conduit en 2011 à une forte diminution des véhicules « bonusés » et à une augmentation de ceux « malusés » dans le total des immatriculations. De janvier à juillet 2011, la part des véhicules bénéficiant d'un bonus s'est ainsi élevée à 30,1 %, alors qu'elle était de 48,8 % sur la période équivalente de 2010, selon un barème différent. Parallèlement, la part cumulée des véhicules « malusés » est passée de 8,6 % à 11,1 % des immatriculations.

Le marché des véhicules hybrides éligibles a fortement progressé mais demeure modeste avec 5 238 véhicules immatriculés sur les six premiers mois de 2011. En revanche, les immatriculations de voitures bi-carburation, dont le bonus majoré a été supprimé, retrouvent le faible niveau des ventes enregistré avant 2009.

Parts de marché du bonus/malus par tranche d'émission

Source : ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement

Sur le plan écologique, les émissions moyennes des véhicules neufs ont fortement diminué puisqu'elles sont passées de 149 g CO ₂ /km en 2007 à 133 g CO ₂ /km fin 2009 et environ 130 g CO ₂ /km fin 2010, ce qui correspond à l'objectif fixé pour 2020. Elles pourraient tomber sous les 128 g CO ₂ /km fin 2011 .

L'ensemble des mesures a également permis de soutenir le marché automobile français . Malgré la crise, le nombre de ventes de véhicules particuliers est ainsi demeuré stable en 2008, a progressé de 10,7 % en 2009 pour atteindre le niveau record de 2 268 671 unités, et a diminué de seulement 0,7 % en 2010 avec 2 251 669 unités.

2. Des résultats qui peuvent être fortement nuancés

La Cour des comptes s'est interrogée sur le bilan coût/avantages de ces dispositifs et l'existence d'un possible effet d'aubaine pour les constructeurs , en se fondant notamment sur une étude économétrique confiée par le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement à la société NERA, rendue publique en janvier 2011 et qui couvre les années 2006 et 2009.

Les résultats positifs mentionnés supra peuvent ainsi être nuancés par les observations suivantes :

- l'adaptation de l'offre des constructeurs en vue de diminuer les émissions moyennes de CO ₂ des véhicules d'ici 2016 ne résulte pas simplement du bonus-malus mais est requise par le règlement européen du 23 avril 2009 ^{10 ( * )} et les normes Euro 5 (en vigueur depuis le 1 ^er janvier 2011) et Euro 6 (applicables en septembre 2014). Le dispositif français a ainsi pu contribuer à accélérer et anticiper des mutations nécessaires ;

- l'étude précitée souligne une forte élasticité de la demande des consommateurs au prix et aux caractéristiques du véhicule, et non aux normes écologiques. Selon la Cour des comptes ^{11 ( * )} , « ce résultat suggère que la plus grande part de la diminution des émissions de CO ₂ [...] serait due à des changements au niveau de l'offre des véhicules et non au niveau de la demande », celle-ci étant financièrement soutenue par l'Etat. De même, les prix des véhicules ont fortement augmenté sur 2006-2009, « laissant penser que les constructeurs auraient absorbé la manne financière générée par le bonus-malus » ;

- la pollution automobile ne se résume évidemment pas aux seuls rejets de CO ₂ et résulte également des particules en suspension, du monoxyde de carbone, des dérivés oxydés de l'azote ou des hydrocarbures imbrûlés, sans évoquer le bruit ;

- le bonus-malus a contribué à accroître la proportion des véhicules urbains et de petite taille, dont une part importante est produite hors du territoire national , y compris s'agissant des constructeurs français ;

- enfin le dispositif de prime à la casse n'était pas sans risque puisque, ainsi que cela avait été constaté avec les dispositifs mis en place de février 1994 à juin 1995 puis d'octobre 1995 à octobre 1996, l'augmentation des ventes est le plus souvent suivie par une chute sensible, illustrant un double effet d'aubaine et d'anticipation des consommateurs .

Au total, le bilan de ces deux dispositifs ne saurait être considéré comme totalement satisfaisant, tant au plan écologique qu'économique, et pour le moins onéreux au regard du contexte budgétaire.

C. UN CIRCUIT DE PAIEMENT NON CONFORME À LA LOLF

A plusieurs reprises, la Cour des comptes a contesté la procédure de compte d'avance et critiqué la complexité de la gestion des dispositifs de « bonus-malus » et de prime à la casse. Ils reposent l'un et l'autre sur des appels de fonds et versements d'avances effectués, au titre du bonus, auprès de l'Agence de services et de paiement (ASP) et qui donnent lieu à la facturation de frais de gestion (5,17 millions d'euros au total en 2010), mais relèvent de gestionnaires distincts. La fin de la prime à la casse a néanmoins de facto contribué à simplifier le dispositif.

Les modalités de gestion de ce compte de concours financiers sont surtout contraires aux règles définies par l'article 24 de la LOLF , dans la mesure où les versements à l'ASP ne peuvent être considérés comme des prêts ou des avances consentis par l'Etat. En effet, ces dotations ne sont pas accordées pour une durée déterminée et ne sont pas remboursées par les particuliers bénéficiaires du bonus ni par l'ASP, et les recettes du compte proviennent par définition de particuliers qui ne bénéficient pas de cette aide. De même, le calcul des intérêts versés au budget général n'est pas conforme à l'article 24, puisqu'il est fondé sur la différence entre le produit des malus et les montants transférés à l'ASP au titre des bonus.

Ce système ne paraît donc justifié que par une plus grande souplesse de gestion, mais devrait juridiquement reposer sur une dotation budgétaire . Le ministère de l'écologie a d'ailleurs déjà envisagé de mettre fin au compte d'avance , tout en conservant l'ASP comme gestionnaire du fonds d'aide et agent de versement des aides. Le compte demeurerait ainsi un compte d'affectation des recettes du malus automobile.

D. LA NÉCESSITÉ BUDGÉTAIRE D'UNE RÉFORME RÉCURRENTE

Le déficit persistant du dispositif a conduit le Gouvernement à réajuster fréquemment le barème pour tenter de restaurer une trajectoire vers l'équilibre budgétaire.

Deux leviers ont été utilisés : une modification des tarifs (à la baisse et par voie réglementaire pour le bonus, à la hausse et en loi de finances pour le malus) et l'abaissement de 5 ou 10 grammes de CO ₂ /km de certains seuils d'application, le cas échéant en anticipant d'un an l'échéancier, ce qui a pu nuire à la prévisibilité du dispositif.

Le barème du malus a ainsi été révisé successivement par l'article 93 de la loi de finances pour 2010 ^{12 ( * )} puis par l'article 44 de la loi de finances rectificative pour 2010 ^{13 ( * )} . Parallèlement, le montant du bonus de certaines tranches a été abaissé par diverses modifications du décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007. Fin 2010, des tranches intermédiaires de malus ont également été créées pour améliorer la progressivité du dispositif, et le bonus des véhicules à bi-carburation a été supprimé. La « zone neutre » se situe actuellement entre 111 g CO ₂ /km et 150 g CO ₂ /km .

Compte tenu de l'ampleur du déficit prévisionnel en 2011, le Premier ministre a annoncé le 24 août 2011 , en marge de sa conférence de presse sur les mesures de réduction du déficit budgétaire qui constituaient le deuxième « collectif » de l'année, un nouvel ajustement du barème du bonus-malus pour atteindre l'équilibre en 2012.

Cette révision a été confirmée au Sénat le 19 octobre 2011 par François Baroin, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, lors de l'examen de la troisième loi de finances rectificative pour 2011.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, propose, à compter du 1 ^er janvier 2012, de relever le montant des trois malus les plus élevés du barème ( I ) et de diminuer le seuil d'entrée dans le régime de taxe annuelle sur les véhicules de tourisme les plus polluants ( II ).

A. LE NOUVEAU BARÈME DU MALUS

Le a) du I du présent article modifie la dernière colonne du tableau figurant au a du III de l'article 1011 bis du code général des impôts afin de relever le montant des trois malus les plus élevés , à compter de 181 g de CO ₂ /km ^{14 ( * )} . Le malus de 1 100 euros est ainsi porté à 1 300 euros, celui à 1 600 euros est relevé à 2 300 euros et celui à 2 600 euros est porté à 3 600 euros. Ces tranches concernent principalement les véhicules 4x4 et haut-de-gamme.

Ainsi que l'a annoncé à l'Assemblée nationale François Baroin, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, cette mesure serait complétée, s'agissant des dépenses, par une révision à la baisse du bonus des deux principales tranches (de 61 à 105 g CO ₂ /km). En l'absence de révision des seuils de bonus comme de malus, la « zone neutre » serait préservée.

Le barème actuel et futur du bonus-malus s'établit donc comme suit :

Bonus applicable aux termes du décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007 modifié

Sources : décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007 modifié et articles de presse

Nouveaux tarifs du « malus » applicables

Sources : article 1011 bis du code général des impôts

Par coordination, le b) du I propose une modification analogue du barème du malus dans le tableau de l'article 1011 bis précité afférent à la puissance fiscale . Le malus passe ainsi à 1 300 euros pour les véhicules dont la puissance fiscale est comprise entre 8 et 11 chevaux-vapeur, 2 300 euros pour ceux de la tranche de 12 à 16 chevaux-vapeur, et 3 600 euros pour

B. LE NOUVEAU SEUIL DE PAIEMENT DE LA TAXE ANNUELLE

Le II du présent article modifie la dernière ligne du tableau figurant au a) du 2° du I de l'article 1011 ter du code général des impôts, relatif à la taxe annuelle de 160 euros sur les véhicules les plus polluants. Le seuil de déclenchement de la taxe est ainsi abaissé, pour les véhicules dont la première immatriculation intervient à compter de 2012, de 240 g à 190 g CO ₂ /km , ce qui est cohérent avec le relèvement du malus dû lors de l'acquisition.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteure générale approuve cette révision des barèmes du malus, mais déplore les tentatives de rééquilibrage du dispositif par itérations successives, qui témoignent d'une sous-estimation chronique des capacités d'adaptation de l'offre comme de la demande d'automobiles. Elles révèlent également combien ce dispositif a été dès l'origine mal calibré.

En outre, votre rapporteure générale conteste la vision trop optimiste du Gouvernement sur les vertus écologiques du bonus-malus. Certes, le parc automobile français a été rénové et figure parmi les mieux positionnés en Europe sur le critère des émissions de CO ₂ . Toutefois, la focalisation médiatique et commerciale sur ces rejets, l'appellation malvenue de « véhicules propres » et la moindre prise en compte des émissions des deux-roues et poids lourds minorent la réalité de la pollution. D'autres rejets nocifs, tels que les particules en suspension, le monoxyde de carbone ou les dérivés oxydés de l'azote y contribuent tout autant.

D'après le Gouvernement, la hausse du malus permettrait de majorer les recettes de 34 millions d'euros , tandis que la révision du bonus permettrait de dégager en 2012 une économie de 78 millions d'euros . Il en résulterait un rééquilibrage budgétaire du dispositif, puisque la somme de ces montants, de 112 millions d'euros, correspond au déficit prévisionnel pour 2012 du compte de concours financiers « Avance au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres », tel qu'il figure dans le projet annuel de performances.

Néanmoins, l'expérience des quatre dernières années , au cours desquelles le déficit prévisionnel a été systématiquement sous-évalué, doit inciter à une certaine prudence . En cas de nouveau « dérapage », il sera nécessaire de réviser sans attendre les barèmes, en particulier celui du bonus qui a vocation à disparaître d'ici quelques années.

En effet, le principe d'une forte réduction des émissions de gaz polluants est à la fois un impératif environnemental et de santé publique et une obligation communautaire. Si une incitation fiscale peut se concevoir en tant que facteur déterminant de modification des comportements d'achat comme d'adaptation progressive des gammes commerciales et des processus industriels des constructeurs, elle n'est légitime que pour autant qu'elle accompagne une simple phase de transition .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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* ¹ Ou par une personne dont au moins un enfant mineur ou à charge, relevant du même foyer fiscal, est titulaire de cette carte.

* ² Cette taxe est due à partir de l'année qui suit la délivrance du certificat d'immatriculation.

* ³ Il prévoit ainsi une prime supplémentaire de 300 euros si l'acquisition d'un véhicule « propre » s'accompagne de la mise au rebut d'un véhicule de plus de quinze années de circulation acquis au moins six mois auparavant.

* ⁴ Soit le versement d'une prime de 1 000 euros pour la destruction d'un véhicule de plus de dix ans, lors de l'acquisition d'un véhicule neuf dont les émissions sont inférieures ou égales à 160 grammes de CO ₂ par kilomètre. Cette prime a été progressivement réduite à 700 euros au 1 ^er janvier 2010 puis 500 euros au 1 ^er juillet 2010.

* ⁵ La prime de 500 euros a été accordée pour les véhicules commandés entre le 1 ^er juillet et le 31 décembre 2010 et facturés avant le 31 mars 2011.

* ⁶ Décret n° 2010-1147 du 29 septembre 2010.

* ⁷ Loi de finances rectificative pour 2011 n° 2011-1416 du 2 novembre 2011.

* ⁸ Un acquéreur peut bénéficier du bonus applicable une année si le véhicule a été commandé avant le 31 décembre et facturé sur le premier trimestre de l'année suivante.

* ⁹ Le coût net s'élève à 2 522,2 millions d'euros.

* ¹⁰ Règlement (CE) n° 443/2009 du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 établissant des normes de performance en matière d'émissions pour les voitures particulières neuves dans le cadre de l'approche intégrée de la Communauté visant à réduire les émissions de CO ₂ des véhicules légers.

* ¹¹ Note d'exécution budgétaire sur le compte de concours financiers au titre de la loi de règlement pour 2010.

* ¹² Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* ¹³ Loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.

* ¹⁴ Le malus de 1 100 euros est ainsi porté à 1 300 euros, celui de 1 600 euros à 2 300 euros, et celui de 2 600 euros à 3 600 euros.