COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

Jeudi 8 mars 2007

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Travaux d'information - Nomination de rapporteurs

La commission a tout d'abord procédé à la nomination de rapporteurs pour les travaux d'information de la commission :

- M. Richard Yung a été nommé co-rapporteur de M. Hugues Portelli, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, pour la mission d'information sur les prescriptions ;

- MM. Richard Yung et Yves Détraigne ont été désignés pour accompagner M. Christian Cointat au service central de l'Etat civil à Nantes.

Nomination de rapporteur

Puis la commission a nommé M. Laurent Béteille rapporteur du projet de loi n° 226 (2006-20007) de lutte contre la contrefaçon.

Pétitions adressées au Président du Sénat - Communication

Puis la commission a entendu M. Jean-Jacques Hyest sur les pétitions adressées au Président du Sénat depuis le 1er juillet 2006, et renvoyées à la commission des lois en application des articles 87 et suivants du Règlement.

Après avoir présenté les conditions d'exercice du droit de pétition devant le Sénat, M. Jean-Jacques Hyest, président, a procédé à l'examen de dix pétitions enregistrées depuis le 1er juillet 2006. Si les membres de la commission se sont félicités que cette dernière se livre explicitement à cet exercice de démocratie directe, un débat s'est engagé sur la périodicité de l'examen des pétitions, M. Michel Dreyfus-Schmidt ayant souhaité qu'il se fasse dans un délai proche de leur enregistrement et M. Jean-Pierre Sueur proposant un examen trimestriel. M. Jean-Claude Peyronnet a appelé à la prudence si une modification du Règlement du Sénat était envisagée, afin de conserver la souplesse nécessaire du délai d'examen par la commission des lois. M. Jean-Jacques Hyest, président, a suggéré, s'agissant d'éventuelles pétitions sur des textes relevant de la commission des lois, qu'elles puissent être examinées lors de l'adoption du rapport en commission.

La commission a décidé de classer la pétition n° 70-217 tendant à contester le défaut de représentation des associations de contribuables ès qualités au Conseil des prélèvements obligatoires créé à l'initiative du Sénat par la loi n° 2005-358 du 20 avril 2005, les auteurs de la pétition soutenant que les parlementaires souhaitaient une telle représentation. Après avoir rappelé le rôle et la composition de cet organisme, le rapporteur a cité M. Christian Poncelet, président du Sénat, qui, dans un courrier adressé à M. Jean-Pierre Defontaine, député du Pas-de-Calais, affirmait qu'il n'avait jamais été dans l'intention du législateur de prévoir une représentation des associations de contribuables ès qualités, mais qu'il n'était pas interdit de nommer une personnalité qualifiée, par ailleurs membre d'une telle association. M. Jean-Pierre Sueur s'est félicité de cette position, en rappelant que les parlementaires étaient les représentants des contribuables.

La commission a classé la pétition n° 70-218 exhortant les parlementaires à refuser de voter le projet de loi relatif à la gestion durable des matières et déchets radioactifs, au motif que les solutions retenues étaient dangereuses pour les générations futures. Après avoir exposé le processus législatif et décrit les solutions techniques proposées, M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que ces dernières avaient fait l'objet d'un assez large consensus au Parlement. La loi ayant été votée, cette pétition est devenue sans objet.

La commission a décidé de renvoyer au ministre de l'outre-mer la pétition n° 70-219, dont les signataires réclamaient l'adaptation de la réglementation en vue de la modernisation des transports de voyageurs en Guadeloupe. Après avoir souligné l'importance de la question pour le développement économique et social de l'île, M. Jean-Jacques Hyest, président, a présenté toutes les propositions législatives sans suite sur ce sujet, démontrant ainsi la récurrence et la difficulté de ce problème. Il a néanmoins relevé que le ministre de l'outre-mer, interrogé au printemps dernier par M. Joël Beaugendre, député de Guadeloupe, sur ses intentions en la matière, avait assuré à ce dernier avoir mobilisé le préfet et les services de l'Etat pour qu'une solution soit rapidement trouvée dans l'esprit de l'article 73 de la Constitution, qui permet l'adaptation des lois et règlements métropolitains dans les départements d'outre-mer.

La commission a décidé de classer la pétition n° 70-220, devenue sans objet, qui invitait les parlementaires à ne pas voter l'article 5 du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance permettant la levée du secret professionnel des travailleurs sociaux au profit du maire sur la situation des personnes ou des familles présentant des difficultés sociales ou éducatives. Après avoir rappelé que cette disposition avait été profondément modifiée à l'initiative du Sénat au cours de la navette parlementaire pour tenir compte d'objections, mentionnées notamment par les pétitionnaires et tenant à la protection de la vie privée, M. Jean-Jacques Hyest, président, a considéré que la solution retenue conciliait au mieux les exigences d'efficacité de la prévention qui rend nécessaire le partage d'informations sensibles entre différents intervenants, notamment au profit du maire placé désormais au centre du dispositif de prévention de la délinquance, et de respect de la confidentialité et de la vie privée des citoyens. A l'appui de sa démonstration, il a cité les considérants de la décision du Conseil constitutionnel validant le dispositif retenu. Tout en actant la décision du Conseil constitutionnel, le groupe socialiste a souhaité exprimer sa convergence de vues avec les pétitionnaires.

Après avoir présenté les réflexions du groupe de travail inter-administratif et celles du centre d'analyse stratégique, menées sur la mise en place d'une cotisation sur la valeur ajoutée dans le cadre d'une réforme du financement de la sécurité sociale, M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué qu'aucun projet de loi n'était déposé sur ce sujet. La commission a donc décidé de renvoyer à la commission des finances la pétition n° 70-221 demandant le rejet d'une telle cotisation pour les entreprises de moins de vingt salariés. M. Jean-Pierre Sueur s'est étonné de l'inaction du Gouvernement pour mettre en oeuvre une réforme souhaitée par le Président de la République.

S'agissant d'une question récurrente lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, la commission a renvoyé à la commission des affaires sociales la pétition n° 70-222 relative à la revalorisation de la médecine de ville.

La commission a décidé de renvoyer au ministre de l'écologie et du développement durable la pétition n° 70-223 interpellant les élus sur la nécessité d'aménager les rives du Madon afin de diminuer les risques d'inondation.

La commission a classé la pétition n° 70-224 tendant au rejet d'une disposition du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance (art. 11 quater) prévoyant la responsabilité civile du bailleur vis-à-vis des tiers du fait des agissements de son locataire. M. Jean-Jacques Hyest, président, a constaté qu'ayant été obtenue, aux termes de débats nourris, la suppression du nouveau cas de responsabilité civile en contrepartie de l'insertion d'une obligation pour le bailleur d'utiliser l'ensemble de ses droits régissant ses rapports avec son locataire, dans la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, il en résultait une bonne solution, qui devrait donner satisfaction aux pétitionnaires.

Après avoir présenté les griefs de la pétition n° 70-225 à propos des dispositions relatives à la procédure d'examen des réclamations des justiciables et à la faute disciplinaire au regard des actes juridictionnels, telles qu'elles avaient été adoptées par les députés dans le projet de loi organique relatif à la formation, au recrutement et à la responsabilité des magistrats, M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que cette pétition avait obtenu satisfaction avec la décision du Conseil constitutionnel. Ce dernier a en effet censuré lesdites dispositions pour violation des principes d'indépendance des juridictions d'une part et des principes d'indépendance de l'autorité judiciaire et de séparation des pouvoirs d'autre part, confirmant ainsi l'analyse développée par le Sénat. Cette pétition a par conséquent été classée.

Enfin, M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que la dernière pétition (n° 70-226) avait pour objet d'attirer l'attention du législateur sur les difficultés économiques des petits éleveurs de chevaux de course et sur la procédure de contrôle antidopage suivie par la Société d'encouragement du cheval français. Il a rappelé qu'un comité interministériel réunissant les ministres des sports, de l'agriculture et du budget dans le but de définir une nouvelle politique pour le cheval, avait conduit à l'adoption de mesures de soutien de l'activité équine, véritable secteur économique, dans le projet de loi de finances pour 2004, le projet de loi sur le sport et le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux. Puis, après le rappel par M. Jean-Jacques Hyest, président, de certaines fonctions du ministre de l'agriculture dans le domaine des courses hippiques, telles qu'elles sont prévues par le décret du 5 mai 1997 relatif aux sociétés de course et au pari mutuel (agrément des sociétés mères de course de chevaux, approbation de leurs statuts, approbation des codes des courses qu'elles édictent ou modifient), la commission a décidé que cette pétition serait renvoyée au ministre de l'agriculture et de la pêche.

Délégation pour l'Union européenne - Communication

M. Patrice Gélard s'est inquiété des modalités de la mise en oeuvre de la décision envisagée par la Conférence des Présidents de transformer le nom de la Délégation pour l'Union européenne en Comité pour l'Union européenne, comme cela avait été proposé par les membres de la mission sur les Parlements européens. M. Jean-Jacques Hyest, président, lui a répondu que l'initiative du dépôt d'une proposition de résolution appartenait aux seuls sénateurs, à l'exclusion d'une commission.

Union européenne - Projet de décision-cadre relative à certains droits procéduraux accordés aux suspects - Examen du rapport

Puis la commission a procédé, sur le rapport de M. Pierre Fauchon, à l'examen de la proposition de résolution n° 341 (2004-2005) présentée, en application de l'article 73 bis du Règlement, par M. Hubert Haenel, au nom de la délégation pour l'Union européenne, sur le projet de décision-cadre relative à certains droits procéduraux accordés aux suspects dans le cadre des procédures pénales dans l'Union européenne (E 2589).

M. Pierre Fauchon, rapporteur, a d'abord observé que le projet de décision-cadre s'était heurté à de fortes réserves de la part d'une majorité d'Etats membres et que les négociations n'avaient pu se poursuivre que sur un texte substantiellement différent de celui sur lequel la délégation pour l'Union européenne s'était d'abord prononcée. Il a relevé qu'après plusieurs mois de blocages, la présidence allemande de l'Union européenne semblait aujourd'hui déterminée à faire aboutir les négociations sur la base d'un projet dont la rédaction, profondément remaniée, répondait à plusieurs des critiques formulées initialement. Dans cette perspective, il a estimé utile que la commission des lois prolonge l'initiative de la délégation et prenne position, au nom du Sénat, sur le projet de décision-cadre.

Le rapporteur a rappelé que le texte initial de la décision-cadre définissait cinq droits principaux au bénéfice des suspects :

- le droit à l'assistance d'un avocat ;

- le droit à un interprète et à la traduction de documents utiles ;

- le droit à une « attention particulière » pour certaines personnes considérées comme vulnérables en raison de leur âge ou de leur « état mental, physique ou émotionnel » ;

- le droit de communiquer ;

- l'obligation pour les Etats membres de veiller à ce que tout suspect soit informé de ses droits par écrit et se voie remettre une « déclaration des droits ».

Il a ajouté que le texte prévoyait la création d'un dispositif d'évaluation et de suivi de la mise en oeuvre de la décision-cadre, placé sous le contrôle de la Commission européenne.

M. Pierre Fauchon, rapporteur, a indiqué que le projet de décision-cadre avait soulevé trois séries d'objections de la part de la délégation pour l'Union européenne. En premier lieu, celle-ci s'était interrogée sur la base juridique de cette initiative, dans la mesure où les possibilités d'harmonisation en matière pénale prévues par les traités paraissaient concerner principalement le droit matériel, c'est-à-dire la définition des incriminations et des peines. Dans ces conditions, la délégation avait jugé préférable d'attendre l'entrée en vigueur de la Constitution européenne, qui établissait une base juridique explicite visant l'harmonisation des droits des personnes dans la procédure pénale.

Ensuite, a poursuivi le rapporteur, la délégation avait, d'une part, estimé inacceptable que le mécanisme d'évaluation et de suivi de l'application de la décision-cadre soit confié à la Commission européenne et non à un organisme indépendant et, d'autre part, relevé que les droits très détaillés, reconnus par ce texte, pouvaient contredire certains régimes procéduraux spécifiques visant notamment les conditions d'intervention de l'avocat en garde à vue.

Observant que ces critiques, partagées par un grand nombre d'Etats membres, pouvaient être apaisées grâce aux changements apportés au texte du projet de décision-cadre, à l'occasion de négociations souvent difficiles, M. Pierre Fauchon a néanmoins relevé l'opposition persistante d'une minorité d'Etats membres, dont le Royaume-Uni.

Le rapporteur a d'abord relevé que la question de la base juridique pouvait faire l'objet d'une approche plus ouverte : le texte actuel des traités prévoyait en effet que l'action en commun dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale visait « entre autres » la définition des infractions et des sanctions pour certaines formes de criminalité et laissait ainsi ouverte d'autres formes d'harmonisations. Il a ajouté qu'il n'était plus possible de s'en remettre à la reconnaissance expresse d'une base juridique, compte tenu des hypothèques pesant sur le projet de Constitution européenne et que, par ailleurs, le Conseil de l'Union européenne avait déjà adopté en 2001 une décision-cadre sur le statut des victimes dans le cadre des procédures pénales.

M. Pierre Fauchon a relevé, en outre, que les droits reconnus aux suspects avait été resserrés autour des principes essentiels et qu'il appartiendrait aux Etats membres de décliner chacun de ces principes dans leur droit national, en particulier s'agissant de l'intervention de l'avocat en garde à vue. Il a estimé à cet égard qu'il était essentiel que le projet de décision-cadre se borne à l'énoncé de principes généraux et préserve les régimes procéduraux particuliers, tels que ceux prévus par notre pays en matière de terrorisme ou de grande criminalité. Enfin, il a précisé que la négociation avait permis de mieux définir les conditions d'articulation entre les droits reconnus par la Convention européenne des droits de l'homme et ceux prévus par la décision-cadre, afin de donner aux uns et aux autres une teneur identique.

Le rapporteur a souligné, à deux titres, la valeur ajoutée du projet de décision-cadre au regard des droits déjà reconnus par la Convention européenne des droits de l'homme. En premier lieu, la décision-cadre garantirait un respect plus efficace des principes posés par la Convention, dans la mesure où les particuliers pourraient invoquer le texte communautaire pour obtenir une interprétation conforme du droit national devant les juridictions et les Etats membres en cours de procédure, alors qu'ils ne peuvent saisir la Cour de Strasbourg qu'une fois les voies de recours nationales épuisées. En second lieu, le projet de décision-cadre s'appliquerait aux procédures de remise entre Etats membres au titre du mandat européen ou de l'extradition, ce qui n'est pas le cas de la Convention.

Compte tenu des acquis récents de la négociation, M. Pierre Fauchon a proposé l'adoption d'une résolution qui approuve le principe d'une harmonisation des droits procéduraux et tenant compte des régimes particuliers retenus pour certaines catégories d'infractions, en procédant, le cas échéant, à une coopération renforcée ou à des accords interétatiques. Il a souligné à cet égard que le commissaire européen à la justice, M. Franco Frattini, avait envisagé récemment la possibilité d'un recours aux coopérations renforcées pour avancer dans ce domaine.

A la suite d'un débat auquel ont participé MM. Christian Cointat, Robert Badinter, Jean-Pierre Sueur, Michel Dreyfus-Schmidt et M. Richard Yung, la commission a adopté plusieurs améliorations rédactionnelles au texte de la résolution proposée par M. Pierre Fauchon.

M. Pierre Fauchon, rapporteur, a précisé, à l'attention de M. Richard Yung, que la méthode d'accords intergouvernementaux avait été retenue pour renforcer la coopération en matière d'échange d'informations entre casiers judiciaires européens.

M. Robert Badinter a souligné les réticences du Royaume-Uni à s'engager dans la mise en place d'une coopération judiciaire, tout en relevant que ce pays pourrait se rallier à une telle coopération au vu des résultats obtenus. Il a par ailleurs relevé qu'il était sans doute plus facile de réaliser une coopération renforcée dans le cadre actuel des traités que dans celui prévu par le projet de Constitution européenne.

M. Pierre Fauchon, rapporteur, rendant compte d'une visite récente effectuée avec d'autres membres de la délégation pour l'Union européenne auprès d'Europol et d'Eurojust, a souhaité souligner la motivation de l'équipe formée par les magistrats d'Eurojust qui, malgré certaines difficultés matérielles, présentait le caractère d'une administration de mission.

M. Simon Sutour a renchéri s'agissant d'Europol.

La commission a alors adopté la proposition de résolution ainsi rédigée.