COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

Mercredi 3 décembre 2008

-Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, et de M. Patrice Gélard, vice-président-

Article 25 de la Constitution - Election des députés - Audition de M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales

La commission a tout d'abord entendu M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, sur le projet de loi organique n° 105 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, portant application de l'article 25 de la Constitution et sur le projet de loi n° 106 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés.

Après avoir rappelé que ce projet de loi organique et ce projet de loi ordinaire constituaient les premiers textes d'application de la réforme des institutions adoptée en juillet 2008, M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a précisé que ces textes concernaient, d'une part, la révision de la carte des circonscription d'élection des députés, et, d'autre part, le remplacement temporaire au Parlement des parlementaires devenus ministres.

Il a rappelé que ces textes, qui mettent en oeuvre l'article 25 de la Constitution, avaient été adoptés par l'Assemblée nationale le 20 novembre 2008, le projet de loi organique ayant fait l'objet de sept amendements et le projet de loi ordinaire, de quinze amendements.

M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, faisant référence à la tradition parlementaire qui consiste, pour une assemblée, à ne pas s'immiscer dans les questions ne concernant que l'autre assemblée, a relevé que l'essentiel de ces deux textes ne s'appliquait qu'à l'élection des députés.

Il a rappelé que l'article 1er du projet de loi organique complétait l'article L.O. 119 du code électoral en fixant à 577 le nombre de députés, respectant le plafond figurant désormais dans la Constitution et correspondant à l'effectif de l'Assemblée nationale depuis 1985.

Il a ensuite expliqué que la plupart des dispositions du projet de loi ordinaire visent à adapter la carte des circonscriptions législatives aux évolutions démographiques, ces circonscriptions ayant été définies en 1986 sur la base d'un recensement de la population effectué en 1982.

Il a observé qu'il n'était plus possible de reporter cette réforme, compte tenu des observations du Conseil constitutionnel et de la multiplication des recours des citoyens auprès de cette juridiction. Toutefois, il a insisté sur le fait qu'il ne s'agissait pas d'élaborer une nouvelle carte électorale, mais bien de se limiter aux ajustements nécessités par l'évolution de la population depuis 1982.

M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a ensuite rappelé que le projet de loi ordinaire avait également pour objet de créer des sièges de députés élus par les Français de l'étranger, conformément à la nouvelle rédaction de l'article 24 de la Constitution.

Il a indiqué que le Gouvernement avait choisi, pour l'élection de ces nouveaux députés, le mode de scrutin majoritaire uninominal à deux tours, estimant que ce système devrait mieux permettre aux Français de l'étranger d'identifier le député qu'ils élisent alors que la représentation proportionnelle n'aurait pas permis ce lien direct entre les électeurs et leur représentant.

Pour tenir compte des difficultés que soulèvera l'organisation à l'étranger d'une élection au scrutin majoritaire à deux tours, le secrétaire d'Etat a précisé que le Gouvernement sollicitait l'habilitation du Parlement à procéder par ordonnances aux adaptations nécessaires des dispositions législatives du code électoral.

M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a ainsi précisé qu'en l'absence d'un recensement exhaustif du nombre des Français installés à l'étranger, le nombre des nouveaux députés serait déterminé à partir du nombre de Français immatriculés dans nos consulats, soit environ 1,4 million de personnes. Il a toutefois souligné que ce chiffre ferait probablement l'objet d'une révision à la baisse pour tenir compte des personnes qui demeurent inscrites dans une commune française pour les élections présidentielles et législatives et qui souhaitent pouvoir continuer à voter sur le territoire national.

Rappelant que le nombre de sénateurs représentant les Français de l'étranger est aujourd'hui de douze, il a indiqué que le nombre de députés élus par ces derniers établis hors de France s'établirait au total à huit ou neuf.

Il a ensuite observé que la nouvelle répartition des sièges entre les départements, les collectivités d'outre-mer et les Français de l'étranger serait définie par voie d'ordonnance qui feraient l'objet d'une publication dans le délai d'un an. Il a fait observer que le Gouvernement avait tenu à inscrire, dans le texte même du projet de loi d'habilitation ou dans son exposé des motifs, les critères selon lesquels cette délimitation serait opérée. Il a fait valoir que ces critères correspondaient à ceux retenus en 1986, qui avaient reçu alors l'approbation du Conseil constitutionnel.

Ainsi, M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a tout d'abord confirmé le maintien de la règle traditionnelle assurant à tout département un minimum de deux députés, notant que cette règle permettait une représentation diversifiée de chaque territoire et paraissait être la plus adaptée au scrutin uninominal.

Il a rappelé que cette règle avait été introduite au début de la IIIème République et conservée lors du passage au scrutin proportionnel en 1985 avec l'approbation de tous les groupes politiques, l'application de cette règle à la réforme en cours s'avèrerait favorable à deux départements (la Lozère et la Creuse), contre quatre en 1986.

En revanche, il a indiqué que la règle du minimum d'un député par collectivité d'outre-mer, qui figurait dans le projet du Gouvernement, n'avait pas été acceptée par l'Assemblée nationale, celle-ci s'étant déclarée défavorable à de trop grands écarts de population entre les circonscriptions.

Il a constaté que les députés avaient ainsi manifesté leur refus de créer un siège de député pour chacune des collectivités de Saint-Barthélémy et de Saint-Martin, instituées par la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer. Il a rappelé que les députés n'avaient, à cette occasion, accepté de créer ces deux sièges qu'à la condition de ne les pourvoir qu'en 2012, en s'appuyant sur la prochaine actualisation de la carte des circonscriptions.

Puis il a rappelé qu'au moment de la révision constitutionnelle, lorsque les députés avaient adopté l'amendement du président de leur commission des lois plafonnant leur nombre à 577, et non pas à 579, ils avaient très clairement manifesté leur intention de revenir sur la décision de créer deux sièges de députés pour les collectivités de Saint-Martin et de Saint-Barthélémy, et de mettre ainsi un terme à la règle selon laquelle chaque collectivité d'outre-mer a le droit d'être représentée par au moins un député.

M. Alain Marleix a souligné le fait que le Sénat avait, de son coté, adopté une solution totalement différente en fixant le nombre de sénateurs à 348, ce qui inclut les deux sièges de sénateur créés pour ces deux collectivités, et aujourd'hui pourvus.

Il a ensuite indiqué que le Gouvernement entendait conserver la règle de répartition des sièges dite « de la tranche », en vertu de laquelle un siège supplémentaire est attribué automatiquement à chaque département par tranche de population, rappelant que cette règle avait été fixée à un député pour 75.000 habitants en 1885, conservée en 1958, avec une tranche portée à 93.000 habitants, puis portée à 108.000 habitants lors du changement de mode de scrutin en 1985.

Il a estimé qu'à l'occasion de la réforme envisagée, l'actualisation de cette règle devrait, au vu des chiffres provisoires dont dispose le Gouvernement, aboutir à l'élection d'un député supplémentaire par tranche de 125.000 habitants mais que seuls 40 départements (sur 101) seraient concernés par la redéfinition de cette règle, 25 départements perdant un ou plusieurs sièges et 15 autres gagnant un siège.

Il a souligné que le choix de la répartition proportionnelle aurait eu un impact sur un nombre beaucoup plus important de départements : 50 selon le système du plus fort reste (33 départements auraient perdu un ou plusieurs députés et 17 en auraient gagné) ou 60 départements selon le système de la plus forte moyenne (39 départements auraient perdu un ou plusieurs députés et 21 en auraient gagné).

M. Alain Marleix a par la suite affirmé que la réforme envisagée conserverait la règle de l'écart maximal de plus ou moins 20 % entre la population d'une circonscription et la moyenne de la population de chaque circonscription du département concerné, rappelant que cette règle avait été expressément validée par le Conseil constitutionnel en 1986, et estimant que la nécessité de respecter cette règle conduirait très vraisemblablement le Gouvernement à « remodeler » les limites de circonscriptions dans une dizaine de départements. Il a indiqué que ce point pourrait être précisé dans quelques jours, dès que les chiffres du recensement glissant effectué depuis 2004 seraient disponibles.

Il a affirmé que le Gouvernement se conformerait à la règle selon laquelle les circonscriptions doivent être constituées d'un territoire continu et respecter les limites cantonales, indiquant qu'un amendement adopté par les députés précisait les circonstances dans lesquelles il pouvait être fait abstraction de ces limites, notamment dans le cas de cantons de plus de 40.000 habitants et pour réunifier des communes de moins de 5.000 habitants.

Il a indiqué que les nouvelles circonscriptions destinées à élire les députés désignés par les Français établis hors de France devraient intégrer, sauf exception, les circonscriptions existant aujourd'hui pour l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger.

Il a fait observer que les députés avaient précisé les adaptations pouvant être apportées, pour des motifs d'intérêt général, à la prise en compte du seul critère démographique. Il a indiqué que par un amendement de M. René Dosière adopté à l'unanimité, les députés avaient considéré que pouvait figurer parmi ces motifs « l'évolution respective de la population et des électeurs inscrits sur les listes électorales », souhaitant par là prendre en considération la situation démographique tout à fait particulière de Mayotte et, dans une moindre mesure, celle de la Guyane.

M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a souligné que l'ensemble de ces opérations de révision de la carte électorale (modification de la répartition des sièges, fixation du nombre de députés représentant les Français de l'étranger, création de nouvelles circonscriptions et ajustement des circonscriptions existantes) seraient soumises à une commission indépendante, avant d'être examinées par le Conseil d'Etat. Il a rappelé que cette commission, dont la création est prévue par le nouvel article 25 de la Constitution, serait consultée à la fois sur les projets de textes et les propositions de loi « délimitant les circonscriptions pour l'élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs » et qu'elle serait donc saisie, non seulement des futures ordonnances sur l'élection des députés, mais aussi, à l'avenir, de tout texte, d'origine gouvernementale ou parlementaire, ayant pour objet de modifier la répartition des sièges de sénateurs.

Il a précisé que cette commission serait composée, d'une part, de trois magistrats issus du Conseil d'Etat, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes, élus par leurs pairs, et, d'autre part, de trois personnalités désignées respectivement par le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat.

Insistant sur le caractère pluraliste de cette commission, il a souligné que ces trois dernières personnalités ne pourraient pas être nommées en cas d'opposition des trois cinquièmes des membres des commissions des lois du Sénat et de l'Assemblée nationale, précisant que, dans le cas de la personnalité désignée par le Président de la République, les deux commissions des lois seraient appelées à se prononcer, tandis que dans le cas des personnalités nommées par le Président du Sénat et par celui de l'Assemblée nationale, seule la commission des lois de la chambre concernée interviendrait.

Il a également rappelé que la personnalité désignée par le Président de la République serait appelée à présider cette commission indépendante, conformément aux propositions faites en ce sens par le Conseil d'Etat. Le secrétaire d'Etat a ainsi illustré son propos en indiquant qu'en application de ces dispositions, 29 membres de la commission des lois du Sénat auraient la possibilité d'opposer leur veto à la nomination de la personnalité désignée par le président du Sénat, tandis que 44 membres de la commission des lois de l'Assemblée nationale pourraient faire de même en ce qui concerne la nomination de la personnalité choisie par le président de leur assemblée. Il a estimé que ces dispositions devraient permettre d'entourer ces nominations d'un certain consensus.

Il a indiqué que cette commission serait nommée pour six ans et renouvelée par moitié tous les trois ans, et qu'elle obéirait aux règles classiques de fonctionnement des autorités administratives indépendantes.

Il a fait état des articles 2, 3 et 4 du projet de loi organique mettant en oeuvre les nouvelles dispositions constitutionnelles relatives au remplacement temporaire des parlementaires nommés au gouvernement. Il a ainsi indiqué qu'un sénateur devenu ministre serait remplacé provisoirement par son suppléant (s'il a été élu au scrutin majoritaire) ou par son suivant de liste (en cas d'élection au scrutin proportionnel) et qu'il retrouverait son siège automatiquement, au plus tard un mois après la cessation de ses fonctions gouvernementales, à moins qu'il ne renonce à le récupérer. Il a précisé que, dans ce cas, son remplacement deviendrait définitif, jusqu'au prochain renouvellement partiel de la série à laquelle il appartient.

Il a également noté que, dans le cas où plusieurs remplacements seraient intervenus sur une même liste sénatoriale, le dernier sénateur nommé serait amené à céder son siège et qu'un dispositif semblable était prévu pour les députés européens devenus ministres. Il a également souligné le fait que, conformément au texte de la réforme constitutionnelle, le nouveau système serait applicable aux actuels membres du gouvernement.

En conclusion, M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a souligné que si les dispositions de ce « paquet électoral » présentaient une indéniable complexité, la réforme proposée ne s'en ferait pas moins dans la plus totale transparence, conformément aux engagements pris auprès des responsables des groupes et formations politiques représentés dans les deux assemblées, par le Premier ministre le 16 septembre dernier. Le secrétaire d'Etat a ainsi affirmé que, dès la publication des deux textes, les parlementaires auraient la possibilité de consulter les cartes et les chiffres du recensement dans les nouveaux locaux du ministère de l'intérieur, situés au 14, rue de Miromesnil. Il s'est également engagé à ce que la commission indépendante soit installée le plus rapidement possible, dès le vote du Parlement sur les deux projets de textes, afin que celle-ci soit rapidement en mesure de se prononcer sur les projets de délimitation qui lui seront soumis.

Concernant la nouvelle procédure de nomination impliquant un avis public des commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat, M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la rédaction de l'article 13 de la Constitution, à l'initiative du Sénat, impliquait que ces commissions se prononcent séparément sur la nomination proposée par le Président de la République, conformément au principe de l'autonomie de chaque assemblée.

Après avoir constaté que le projet de loi organique ne posait pas de difficulté majeure, M. Patrice Gélard, rapporteur, a souligné la possibilité inédite laissée à un ministre ayant quitté ses fonctions de choisir de ne pas retrouver son mandat parlementaire.

Il a déclaré que fixer l'effectif total de l'Assemblée nationale au niveau organique et le nombre de députés élus dans les départements, dans les collectivités d'outre-mer et par les Français établis hors de France dans la loi ordinaire, voire dans une ordonnance, allait créer une distorsion avec les règles applicables aux sénateurs, cette déclinaison demeurant posée par la loi organique en ce qui les concerne.

Il a noté que le projet de loi ordinaire dans sa rédaction initiale, posait le principe de l'élection d'au moins un député dans chaque collectivité d'outre-mer, mais que ce principe avait été supprimé par l'Assemblée nationale.

Estimant que dans le dispositif gouvernemental relatif à la répartition des sièges de députés, le nombre de députés des départements constituait une variable d'ajustement, puisqu'il dépendait de la fixation du nombre de députés élus dans les collectivités d'outre-mer et par les Français établis hors de France, il s'est interrogé sur la nécessité de maintenir la règle républicaine selon laquelle deux députés au moins devaient être élus dans chaque département.

Il a indiqué que l'article 2 du projet de loi ordinaire habilitant le Gouvernement à opérer une nouvelle répartition des sièges de députés par la voie des ordonnances de l'article 38 de la Constitution encadrait cette habilitation avec plusieurs critères dégagés par le Conseil constitutionnel en 1986.

Il a souligné que le processus de redécoupage pouvait être comparé à un véritable « parcours du combattant » pour le Gouvernement puisque les ordonnances pourraient faire l'objet de recours devant le Conseil d'Etat avant la ratification et que celle-ci ne pourrait pas être implicite conformément à l'article 38 de la Constitution, nécessitant un nouvel examen parlementaire avant une probable saisine du Conseil constitutionnel.

Concernant le remplacement temporaire des parlementaires devenus membre du gouvernement, M. Alain Marleix a estimé qu'en prévoyant que le suppléant ou le suivant de liste remplace le titulaire initial du mandat au Parlement jusqu'au retour de ce dernier ou, en cas de refus de ce dernier de retrouver son siège, jusqu'à la date normale de renouvellement de son mandat, le dispositif proposé était cohérent et proche des règles déjà en vigueur.

Concernant la distorsion créée par la réforme entre la hiérarchie des normes applicable au nombre de députés et celle relative au nombre des sénateurs, il a indiqué qu'une harmonisation des règles applicables pourrait intervenir dans le cadre de la recodification prochaine du code électoral.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que la commission des Lois du Sénat n'accepterait pas une telle harmonisation vers le bas, ajoutant que la fixation du nombre des sénateurs dans la loi organique était plus protectrice de l'autonomie du Sénat.

Concernant l'élection de députés à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, M. Alain Marleix a rappelé que le Gouvernement y était favorable, cette position se traduisant dans le texte par l'inscription du principe de l'élection d'un député au moins dans chaque collectivité d'outre-mer, mais a souligné que l'Assemblée nationale, à l'unanimité, avait refusé la création de deux sièges de députés élus dans ces collectivités, contrairement à sa position en 2007.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a constaté que la suppression du principe de l'élection d'un député au moins dans chaque collectivité d'outre-mer par les députés n'empêchait pas le Gouvernement de prévoir la création de ces deux sièges dans les ordonnances prévoyant le redécoupage des circonscriptions.

M. Alain Marleix a affirmé à tout le moins son opposition au maintien de la situation actuelle dans laquelle les électeurs des deux collectivités votent pour élire le député de la 4ème circonscription de la Guadeloupe, estimant qu'il convenait de respecter les limites départementales.

Il a rappelé que la loi électorale de 1885 avait posé le principe de l'élection de trois députés au moins par département et que ce nombre minimal de députés était passé à deux lors de la redélimitation des circonscriptions législatives de 1958. Il a indiqué que cinq départements avaient été bénéficiaires de cette règle en 1958, puis quatre lors du redécoupage de 1986, ajoutant que cette règle serait probablement applicable et pour deux départements, la Lozère et la Creuse, lors du redécoupage à venir des circonscriptions.

Il a constaté que ce principe constituait l'un des impératifs d'intérêt général susceptible d'atténuer le critère démographique pour la répartition des sièges de députés et que sa suppression pourrait entraîner des distorsions plus graves que celles existant avec son application, telles que l'élection d'un seul député par les 200.000 habitants de la Haute-Loire.

Il a souligné que l'application d'une autre méthode de répartition des sièges de députés que celle dite de la tranche, entraînerait un bouleversement de la carte électorale.

Il a insisté sur les inconvénients de l'utilisation de la représentation proportionnelle pour la répartition des sièges de députés, observant à titre d'exemple, que sa mise en oeuvre entraînerait l'attribution de moins de deux sièges dans quatorze départements : Lozère ; Alpes-de-Haute-Provence ; Hautes-Alpes ; Ariège ; Cantal ; Corse-du-Sud ; Haute-Corse ; Creuse ; Gers ; Lot ; Haute-Marne ; Meuse ; Territoire de Belfort ; Guyane.

M. Bernard Frimat a estimé que le Sénat ne devait pas se préoccuper des questions concernant l'autre assemblée sauf si la démocratie est en jeu.

Considérant que le dispositif de remplacement temporaire au Parlement des parlementaires devenus ministres fragilisait les suppléants et suivants de liste ayant remplacé députés et sénateurs devenus membres du gouvernement, il s'est interrogé sur le droit d'option laissé à l'ancien ministre au moment de revenir au Parlement, ajoutant que le Gouvernement semblait vouloir ainsi prévenir tout risque d'élection partielle.

Il a souligné que ce dispositif faisant de l'ancien ministre l'arbitre de son propre sort au Parlement n'était pas satisfaisant.

Il a jugé que l'indépendance de la commission prévue à l'article 25 de la Constitution n'était pas assurée par l'article 1er du projet de loi ordinaire, relevant que les personnalités qualifiées nommées par le Président de la République, le Président du Sénat et celui de l'Assemblée nationale, appartenant aujourd'hui à la même sensibilité politique, représentaient la moitié de son effectif et auraient voix prépondérante en son sein.

Sur le calendrier de la réforme, il a estimé qu'il aurait été plus pertinent de procéder en premier lieu à l'adoption des textes prévoyant le remplacement temporaire au Parlement des parlementaires devenus membres du Gouvernement et d'installer la commission indépendante, pour en second lieu, soumettre à cette dernière le projet habilitant le Gouvernement à redécouper les circonscriptions législatives.

Rejoignant les propos du rapporteur sur le « parcours du combattant » commencé par le Gouvernement, il a estimé qu'il ne paraissait pas normal de fixer le nombre de députés des départements en fonction du nombre de députés arrêté pour les Français établis hors de France et les collectivités d'outre-mer.

Il a rappelé que la répartition des sièges de députés devait avant tout s'appuyer sur le critère de population, ajoutant que ces derniers n'étaient pas les députés d'un département mais ceux de la Nation.

M. Pierre-Yves Collombat a estimé que les garanties posées par le projet de loi ordinaire n'étaient pas suffisantes pour assurer dans les faits l'indépendance de la commission prévue à l'article 25 de la Constitution.

M. Christian Cointat a rappelé que la veille, lors de l'examen du budget de la mission outre-mer en séance publique au Sénat, le secrétaire d'Etat à l'outre-mer avait confirmé de nouveau qu'un député serait élu à Saint-Barthélemy et un autre à Saint-Martin.

Il a estimé que la fixation du nombre de parlementaires dans la loi organique apportait la garantie d'un contrôle du Conseil constitutionnel, ce dernier étant saisi automatiquement de ces textes.

Il a déclaré que certains amendements adoptés par l'Assemblée nationale sur l'outre-mer ou les Français établis hors de France n'étaient pas pertinents, constatant que les députés ayant participé aux débats étaient pour la plupart des députés de circonscriptions métropolitaines.

Prenant acte du choix du Gouvernement et de l'Assemblée nationale de prévoir l'élection des députés élus par les Français établis hors de France au scrutin majoritaire à deux tours dans plusieurs circonscriptions, il a souligné que les députés devraient effectuer des milliers de kilomètres pour aller à la rencontre de leurs électeurs.

Concernant la base démographique retenue pour l'attribution des sièges de députés élus par les Français établis hors de France, il a rappelé que le Gouvernement prenait pour référence le nombre d'inscrits au registre des Français établis hors de France mais tenait compte du fait qu'une partie des Français établis hors de France inscrits sur les listes électorales consulaires votant en France pour tout ou partie des scrutins ne devaient pas être comptés deux fois pour la répartition des sièges.

Déclarant que le nombre d'inscrits au registre aurait aussi pu être multiplié par un coefficient tenant compte de la population des Etats où ces personnes résident pour se rapprocher des règles applicables aux députés des départements, il a souligné l'habileté de la solution du Gouvernement mais a noté qu'il était difficile de connaître les Français établis hors de France souhaitant voter en France pour tous les scrutins, nombre d'entre eux étant aussi inscrits sur une liste électorale consulaire.

Considérant que la réforme ne devait pas décourager ceux qui faisaient l'effort de s'inscrire sur une liste électorale communale, il s'est demandé si le vote par internet, aujourd'hui en vigueur pour l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger, ne pouvait pas être étendu aux élections législatives, le vote par procuration aujourd'hui en vigueur contraignant souvent les électeurs à se déplacer dans des consulats parfois lointains pour l'établissement des procurations.

Il s'est interrogé sur la signification de l'exception au principe de l'intégration des circonscriptions électorales de l'Assemblée des Français de l'étranger au sein des circonscriptions pour l'élection des députés lorsqu'une circonscription de l'Assemblée des Français de l'étranger comprend des territoires très éloignés géographiquement les uns des autres.

M. Jean-René Lecerf a déclaré que les suppléants et suivants de liste ayant remplacé les actuels membres du Gouvernement au Parlement avaient pu lors de leur entrée à l'Assemblée nationale ou au Sénat, espérer conserver leur siège jusqu'au renouvellement normal du mandat et que la mise en place ultérieure d'un dispositif de remplacement temporaire au Parlement des parlementaires devenus ministres susceptible de les concerner pouvait, selon certains juristes, engager la responsabilité de l'Etat du fait des lois.

Soulignant l'inadaptation de la carte cantonale actuelle avec l'existence de cantons éclatés entre plusieurs circonscriptions et de graves inégalités de représentation existant parfois au sein d'un même département, il a considéré que la révision des circonscriptions législatives devrait, autant que faire se peut, mettre fin aux distorsions constatées.

M. Richard Yung s'est élevé contre le choix de fixer le nombre des députés élus par les Français de l'étranger par ordonnance.

Après avoir rappelé que M. Roger Karoutchi s'était engagé au nom du Gouvernement, en faveur de la création de douze députés pour les Français établis hors de France lors des débats au Sénat sur la dernière révision constitutionnelle, il a souligné que les estimations du Gouvernement prenant en compte les inscrits au registre des Français établis hors de France minoraient le nombre de ces derniers.

Il a qualifié de « pervers » le dispositif prévu pour calculer la base démographique fondant la fixation du nombre de députés élus par les Français établis hors de France et a réitéré son opposition au principe de leur élection au scrutin majoritaire à deux tours. A cet égard, il a estimé que les circonscriptions de ces députés seraient si vastes que l'argument de la proximité entre le député et les électeurs ne pouvait être retenu pour justifier ce choix.

Il a relevé que si quatre ou cinq circonscriptions pour l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger comptaient plus de 70.000 Français, les autres étaient petites et peu peuplées et qu'elles seraient difficiles à regrouper au sein des circonscriptions des députés.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a dénoncé le changement de hiérarchie des normes pour fixer le nombre des députés ainsi que l'application immédiate du dispositif de remplacement temporaire au Parlement des ministres actuels. Elle a estimé que ce dispositif instituait de fait le cumul entre une fonction exécutive et un mandat parlementaire.

Elle a jugé que le recours aux ordonnances pour redécouper les circonscriptions des députés était abusif.

Elle a déclaré que l'intégration de représentants des principales formations politiques au sein de la commission prévue à l'article 25 de la Constitution aurait permis d'en assurer l'indépendance.

Regrettant la qualité des débats de l'Assemblée nationale sur les modalités d'élection des députés dans les collectivités d'outre-mer, elle a souligné que le souci de représentation des collectivités au Palais Bourbon ne devait pas remettre en cause l'égale représentation des populations, car si le Sénat représente les collectivités territoriales de la République, l'Assemblée nationale doit en représenter les populations.

Rappelant qu'elle avait proposé un amendement prévoyant l'application du dispositif de remplacement temporaire au Parlement des ministres aux parlementaires devenant membres du Gouvernement après l'entrée en vigueur des textes examinés, lors des débats au Sénat sur la révision constitutionnelle, Mme Alima Boumediene-Thiery a rejoint les propos de M. Jean-René Lecerf sur la situation précaire des suppléants et suivants de liste ayant remplacé au Parlement les membres du Gouvernement actuel et souligné que ce dispositif constituerait à l'avenir un facteur d'instabilité du Gouvernement.

Elle a estimé que les textes électoraux soumis à l'examen de la commission auraient pu comprendre également des dispositions relatives à la limitation du cumul des mandats.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a constaté que le débat sur le principe du remplacement temporaire au Parlement des parlementaires devenus membres du Gouvernement avait été tranché avec l'adoption par le Congrès du Parlement de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008.

M. Nicolas Alfonsi s'est interrogé sur la possibilité d'insérer une dose de représentation proportionnelle pour l'élection de l'Assemblée nationale dès lors que les circonscriptions législatives seraient actualisées.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que le mode de scrutin des assemblées parlementaires relevait de la loi ordinaire et que le législateur pouvait donc le modifier.

Il a estimé que la fixation dans la Constitution d'un plafond correspondant aux effectifs actuels de l'Assemblée nationale avait constitué une imprudence, les députés devant maintenant respecter ce plafond tout en actualisant les circonscriptions et la répartition des sièges et en créant les sièges des députés élus par les Français établis hors de France.

M. Alain Marleix a souligné que le redécoupage des circonscriptions législatives était urgent afin de répondre aux injonctions répétées du Conseil constitutionnel.

Il a rappelé qu'avant 1986 et en particulier en 1985 pour l'augmentation du nombre des sièges et le passage à la représentation proportionnelle pour l'élection des députés, aucune commission indépendante n'avait pu contrôler le redécoupage des circonscriptions législatives et que la commission ayant donné un avis sur le redécoupage de 1986 était constituée de deux magistrats du Conseil d'Etat, de deux magistrats de la Cour de Cassation et deux magistrats de la Cour des comptes mais qu'elle avait été dissoute une fois sa tâche achevée.

Il a souligné que la constitutionnalisation de la commission prévue à l'article 25 de la Constitution permettait d'assurer sa pérennité et garantissait son indépendance, tout comme la présence de trois magistrats issus du Conseil d'Etat, de la Cour de Cassation et de la Cour des comptes et le droit de veto des commissions compétentes du Parlement sur la nomination des trois personnalités qualifiées.

M. Pierre-Yves Collombat a estimé que le seuil de 3/5èmes de votes négatifs serait en pratique très difficile à atteindre pour repousser une nomination.

M. Christian Cointat a souligné qu'en pratique, il ne serait pas possible de nommer une personnalité qualifiée rejetée par un vote à la majorité simple d'une commission parlementaire.

M. Alain Marleix a indiqué que le nombre d'inscrits au registre des Français établis hors de France, évalué à 1,4 million, constituait le seul chiffre pouvant être pris en considération pour fixer le nombre des députés élus par les Français établis hors de France.

Il a souligné que la préparation de l'ordonnance permettant d'adapter les conditions de campagne et d'élection des députés établis hors de France, qui pourrait prévoir le recours par exemple au vote électronique ou l'organisation d'un premier tour anticipé comme en Polynésie française, ferait l'objet d'une concertation avec l'Assemblée des Français de l'étranger et les sénateurs représentant les Français établis hors de France.

Il a affirmé que la définition de leurs circonscriptions, qui tiendrait compte du fait que la moitié des Français établis hors de France vivent en Europe, pourrait amener la création de quatre circonscriptions en Europe, de deux circonscriptions regroupant l'Afrique francophone et une partie du Moyen-Orient, de deux circonscriptions pour le continent américain et d'une circonscription comprenant l'Asie, l'Océanie et l'autre partie du Moyen-Orient.

Il a indiqué que l'exception à l'intégration de circonscriptions entières de l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger au sein des circonscriptions des députés élus par les Français établis hors de France prévue pour des territoires géographiquement très éloignés les uns des autres, permettrait des corrections marginales pour, par exemple, certaines îles du Pacifique.

Concernant le redécoupage des cantons, il a précisé que les inégalités relevées par M. Jean-René Lecerf étaient réelles et que l'actualisation de la carte cantonale par le pouvoir réglementaire suivrait le redécoupage des circonscriptions législatives, ajoutant que les présidents de conseil général et les préfets seraient sollicités pour mener à bien cette opération fin 2009.

Il a néanmoins indiqué qu'un amendement de l'Assemblée nationale prévoyait que tout canton dont la population est inférieure à 40.000 habitants devrait être intégré dans la même circonscription législative et que le redécoupage des circonscriptions des députés mettrait fin à la situation de communes enclavées entre deux circonscriptions.

Concernant la situation des suppléants et des suivants de liste ayant remplacé au Parlement les ministres actuels, il a estimé qu'elle devrait être réglée par les instances internes de chaque assemblée.

Il a annoncé l'examen, début 2009, d'un projet de loi renforçant la limitation du cumul des mandats qui devrait intégrer les fonctions de président des grandes intercommunalités parmi la liste des fonctions soumises à cette limitation.

Il a rejoint les propos de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat soulignant que l'Assemblée nationale représentait la population française.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a émis des réserves sur une application large et différenciée entre les départements et les collectivités d'outre-mer de l'amendement de M. René Dosière adopté par l'Assemblée nationale. Il a souligné que la répartition des sièges de députés devait être basée soit sur la population, soit sur le nombre d'électeurs inscrits mais que si on choisissait de se référer à la population, on ne pouvait envisager une modulation spécifique à certaines parties du territoire.

Organismes extra-parlementaires - Report des désignations

M. Jean-Jacques Hyest, président, a proposé à la commission de reporter à la semaine prochaine la désignation de candidats appelés à siéger au sein de différents organismes extraparlementaires, prévue initialement à l'ordre du jour de la commission de ce jour.

Outre-mer - Demande de saisine pour avis et nomination d'un rapporteur pour avis

La commission a décidé de se saisir pour avis du projet de loi n° 496 (2007-2008) relatif au développement économique de l'outre-mer dont la commission des finances est saisie au fond et a nommé M. Jean-Paul Virapoullé, rapporteur pour avis.

- Présidence de M. Patrice Gélard, vice-président -

Législation funéraire - Examen du rapport en deuxième lecture

La commission a ensuite examiné, sur le rapport en deuxième lecture de M. Jean-René Lecerf, la proposition de loi n° 108 (2008-2009), modifiée par l'Assemblée nationale, relative à la législation funéraire.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a rappelé que cette proposition de loi, adoptée à l'unanimité par le Sénat en première lecture le 22 juin 2006, à l'initiative de M. Jean-Pierre Sueur, constituait la traduction législative des recommandations d'une mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire, créée par la commission des lois en octobre 2005, et s'articulait autour de quatre axes : améliorer les conditions d'exercice de la profession d'opérateur funéraire ; sécuriser et simplifier les démarches des familles endeuillées ; fixer le statut et prévoir la destination des cendres des personnes décédées ayant choisi la crémation ; faire évoluer la conception et la gestion des cimetières.

Il a indiqué qu'après avoir tardé à examiner cette proposition en séance publique, l'Assemblée nationale l'avait elle aussi adoptée à l'unanimité, en conservant l'essentiel des apports du Sénat. A cet égard, il s'est félicité de la qualité des échanges entretenus avec le président, M. Jean-Luc Warsmann, et le rapporteur, M. Philippe Gosselin, de la commission des lois de l'Assemblée nationale, observant que la parfaite entente entre les parlementaires avait permis de lever certaines réticences initiales du Gouvernement.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a ainsi exposé que seules la création d'une commission départementale des opérations funéraires auprès du préfet du département et l'élaboration d'un schéma régional des crématoriums avaient été écartées en raison de l'alourdissement des procédures qui risquait d'en résulter. Il a relevé que les députés avaient par ailleurs inséré trois articles additionnels ayant respectivement pour objet de prévoir que le capital versé par le souscripteur d'un contrat en prévoyance d'obsèques produit intérêt à un taux au moins égal au taux légal, de créer un fichier national destiné à centraliser les contrats d'assurance en prévoyance d'obsèques souscrits par les particuliers auprès d'un établissement d'assurance et d'instituer une police spécifique des monuments funéraires menaçant ruine.

En conclusion, tout en se félicitant de ce que cette réforme majeure et consensuelle, issue d'une initiative parlementaire, puisse enfin aboutir, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a estimé que la réflexion devait encore se poursuivre sur plusieurs points : l'application du taux réduit de TVA à toutes les prestations relevant du service extérieur des pompes funèbres ; les garanties offertes aux souscripteurs de contrats en prévoyance d'obsèques ; l'humanisation des conditions de prise en charge de la mort périnatale ; la création de carrés confessionnels dans les cimetières.

Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président

A son tour, M. Jean-Pierre Sueur a rappelé que cette proposition de loi était le résultat du travail de la commission des lois du Sénat et s'est réjoui de la constance et de la qualité du dialogue avec le président et le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale.

Il a tout particulièrement salué l'adoption par les députés des dispositions prévoyant l'élaboration de devis-types s'imposant aux opérateurs funéraires, en soulignant que le coût des obsèques était très important, et ne cessait de croître, en raison des effets conjugués de l'absence d'application du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée à l'ensemble des prestations funéraires, de l'existence de nombreuses formalités inutiles donnant lieu au paiement de vacations et de l'absence de transparence sur les prix. Observant que les familles endeuillées ne disposaient ni du temps ni de la volonté de solliciter plusieurs opérateurs pour obtenir plusieurs devis, puis de tenter de comparer les prix et les prestations proposés, il a estimé que l'obligation de se conformer à des devis-types, consultables dans chaque commune selon des modalités définies par le maire, leur serait d'un secours précieux.

M. Jean-Pierre Sueur a regretté la suppression par l'Assemblée nationale des dispositions de la proposition de loi prévoyant la création d'une commission départementale des opérations funéraires auprès du préfet du département et l'élaboration d'un schéma régional des crématoriums, en insistant sur la nécessité, pour les préfectures, de faire preuve d'une vigilance accrue pour l'habilitation et le contrôle des opérateurs funéraires et de veiller à une répartition harmonieuse des crématoriums sur l'ensemble du territoire national.

Enfin, il s'est félicité de l'insertion, par les députés, de deux articles additionnels 7 bis et 7 ter ayant respectivement pour objet de prévoir que le capital versé par le souscripteur d'un contrat en prévoyance d'obsèques produit intérêt à un taux au moins égal au taux légal et de créer un fichier national destiné à centraliser les contrats d'assurance en prévoyance d'obsèques souscrits par les particuliers auprès d'un établissement d'assurance, en indiquant que l'objectif premier du législateur devait être la protection des familles endeuillées.

Se félicitant de ce que les députés aient approuvé l'essentiel des dispositions votées par le Sénat, M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé en revanche que les dispositions de l'article 7 bis étaient inapplicables en l'état et s'est déclaré réservé sur l'opportunité de créer un fichier national des contrats d'assurance en prévoyance d'obsèques souscrits par les particuliers auprès d'un établissement d'assurance, en faisant valoir que l'objectif recherché pouvait d'ores et déjà être atteint par la mise en oeuvre de la loi du 17 décembre 2007 permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance sur la vie non réclamés et garantissant les droits des assurés, applicable aux contrats en prévision d'obsèques.

La commission des lois a adopté, à l'unanimité, la proposition de loi sans modification.

Article 25 de la Constitution - Election des députés - Examen du rapport

Puis la commission a procédé, sur le rapport de M. Patrice Gélard, à l'examen du projet de loi organique n° 105 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, portant application de l'article 25 de la Constitution et du projet de loi n° 106 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés.

Constatant que la discussion en commission sur les deux projets de loi avait été riche lors de l'audition de M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, M. Patrice Gélard, rapporteur, a rappelé que le projet de loi organique fixait l'effectif total de l'Assemblée nationale et prévoyait les modalités de remplacement temporaire au Parlement des députés et sénateurs devenus membres du Gouvernement, dont le principe a été inscrit à l'article 25 de la Constitution.

Il a noté que la fixation du nombre de sénateurs des départements et des collectivités d'outre-mer n'était pas concernée par cette réforme et qu'il apparaissait souhaitable qu'elle restât prévue par la loi organique.

Il a estimé qu'à l'exception des remarques déjà émises lors de l'audition de M. Alain Marleix, le projet de loi organique était cohérent mais que la rédaction initiale des articles relatifs au remplacement temporaire des sénateurs élus à la représentation proportionnelle et des députés européens devenus membres du Gouvernement n'était pas claire et qu'elle avait été modifiée par les députés à sa propre initiative, au terme d'un dialogue fructueux avec le rapporteur de l'Assemblée nationale.

Il a indiqué que le projet de loi ordinaire avait en premier lieu pour objet de préciser la composition et le fonctionnement de la commission indépendante amenée à se prononcer publiquement sur tout projet ou toute proposition de répartition des sièges de députés ou de sénateurs et, en second lieu, d'habiliter le Gouvernement à adapter les circonscriptions des élections législatives par la voie des ordonnances de l'article 38 de la Constitution.

Concernant la commission indépendante, il a souligné que la procédure de nomination des personnalités qualifiées permettrait dans les faits d'écarter une personne en butte à un vote de rejet à la majorité simple des commissions permanentes compétentes du Parlement et que de nombreuses garanties étaient apportées pour assurer sa liberté de fonctionnement, ajoutant que la commission était de facto une nouvelle autorité administrative indépendante.

Il s'est demandé si le projet de loi ordinaire était assez précis quant aux modalités de saisine de la commission indépendante et aux textes concernés par cette saisine.

Il a affirmé que l'habilitation permettant au Gouvernement de redécouper les circonscriptions législatives était encadrée par les principes dégagés par le Conseil constitutionnel en 1986, parfois de manière moins précise, ajoutant que le juge constitutionnel ne manquerait pas, le cas échéant, d'ajouter d'autres critères à prendre en considération.

Il a rappelé que le Sénat avait, de sa propre initiative en 2003, procédé à l'actualisation de la répartition des sièges de sénateurs pour tenir compte des évolutions démographiques des collectivités territoriales qu'il représente.

Précisant que les débats du Sénat seraient essentiels pour les décisions du Conseil constitutionnel sur cette réforme, il a précisé que son rapport reprendrait les remarques qu'il avait émises lors de l'audition du ministre, ainsi que les interrogations soulevées par le choix de l'Assemblée de supprimer le principe de l'élection d'un député au moins dans chaque collectivité d'outre-mer et par l'amendement de M. René Dosière tendant à nuancer l'application du critère de population par une prise en compte du nombre des électeurs inscrits sur les listes électorales.

Il a souhaité que les bureaux des deux assemblées examinent avec attention la situation des suppléants et suivants de liste ayant remplacé au Parlement les membres du Gouvernement actuel.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que, conformément à l'article 25 de la Constitution et à l'article L. 567-7 nouveau du code électoral introduit par l'article 1er du projet de loi ordinaire, tous les projets de texte, dont les ordonnances, et les propositions de loi ayant pour objet de modifier la délimitation des circonscriptions législatives ou la répartition des sièges des députés ou des sénateurs feraient l'objet d'un avis public de la commission indépendante.

M. Charles Gautier a demandé au rapporteur quelle était la solution retenue pour le remplacement du suppléant d'un député devenu ministre, lui-même amené à exercer des fonctions gouvernementales.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a expliqué qu'une élection partielle devait être organisée pour remplacer le suppléant d'un député devenu membre du Gouvernement, accédant lui-même à des responsabilités gouvernementales.

M. Bernard Frimat et Mme Alima Boumediene-Thiery ont estimé qu'un certain nombre d'élus allaient être lésés par l'application immédiate du dispositif de remplacement temporaire au Parlement des ministres.

M. Bernard Frimat a souligné l'opposition du groupe socialiste à une réforme soulevant de nombreuses difficultés.

La commission a adopté le projet de loi organique et le projet de loi sans modification.