COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE L'ECONOMIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

• Mardi 22 septembre 2009
  • Crise laitière - Audition de M. Bruno Le Maire, ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche
  • Engagement national pour l'environnement - Examen des amendements au texte de la commission - Titres II et V
• Mercredi 23 septembre 2009
  • Conférence interparlementaire relative au changement climatique - Communication
  • Loi de finances pour 2010 - Nomination des rapporteurs pour avis
  • Engagement national pour l'environnement - Examen des amendements au texte de la commission - Titres III et IV
  • Contribution climat-énergie - Audition de M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, et de Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'Etat chargée de l'écologie

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Mardi 22 septembre 2009

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -

Crise laitière - Audition de M. Bruno Le Maire, ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche

Au cours d'une première séance, tenue dans l'après-midi, la commission a entendu M. Bruno Le Maire, ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche.

Soulignant que la situation des producteurs de lait intéressait au plus haut point les sénateurs, et que, lors de la séance de questions d'actualités au Gouvernement du 17 septembre 2009, pas moins de quatre questions sur dix avaient porté sur ce sujet, M. Jean-Paul Emorine, président, a précisé que cette audition, à laquelle est invité le groupe d'études sur l'élevage, présidé par M. Gérard Bailly, était ouverte à tous les sénateurs ainsi qu'à la presse.

M. Bruno Le Maire, ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche, a tout d'abord constaté que l'agriculture française traversait une crise, la plus grave depuis trente ans, soulignant que la quasi-totalité des filières étaient touchées, et que cette crise revêtait une dimension à la fois structurelle et conjoncturelle, nationale et internationale.

Présentant ensuite les axes de sa stratégie en direction du secteur agricole, il a tout d'abord évoqué le soutien aux exploitations, à mettre en place pour leur permettre de surmonter la crise par des mesures pragmatiques, concrètes et rapides, de nature à modifier le contexte économique et redonner confiance aux agriculteurs qui se sentent parfois délaissés par les pouvoirs publics et, plus largement, par la société.

Il en est ainsi du dispositif d'assurance-crédit à l'exportation mis en place pour la filière des fruits et légumes, en particulier pour la production de poires et de pommes, exportée à plus de 50 %, et qui a rencontré de grandes difficultés durant l'été du fait de la baisse de la consommation de ces produits dans les pays d'Europe centrale et orientale, et des barrières à l'importation instaurées en Russie.

En ce qui concerne le lait, il y a urgence à agir pour améliorer concrètement la trésorerie des exploitations. Trente millions d'euros d'aides ont d'ores et déjà été débloqués, et la mutualité sociale agricole a accepté un report d'octobre 2009 à juin 2010 des appels à cotisations, relativement élevés car calculés sur les revenus agricoles plutôt favorables des années 2006, 2007 et 2008. En outre, les banques s'engagent à accorder 250 millions d'euros de crédits afin de soutenir le fonds de roulement des exploitations laitières, en privilégiant les jeunes agriculteurs et ceux qui ont récemment investi, ces crédits étant assortis d'un taux préférentiel plafonné à 3 % et faisant l'objet d'un remboursement différé à partir de janvier 2011. Ces avantages sont financés par l'Etat à hauteur de 30 millions d'euros.

Le ministre a ensuite affirmé vouloir tenir aux agriculteurs un discours de vérité, qui ne cherche pas à accuser les autres d'être responsables de la situation. Ainsi, dans le secteur des fruits et légumes, le coût du travail saisonnier, qui représente 60 % du coût de production, s'élève à 12 euros par heure en France, contre 6 euros en Allemagne, 7 euros en Espagne et 8 euros en Italie. Il ne s'agit pas d'exiger de nos voisins européens qu'ils soient moins compétitifs, mais de favoriser des réformes structurelles, pour que l'agriculture française soit également compétitive. Il faut obtenir, en parallèle, des avancées en matière d'harmonisation européenne. Ainsi, la France utilise moins de produits phytosanitaires que ses voisins, ce qui autorise une meilleur valorisation des produits, mais il faut également obtenir une harmonisation par le haut des réglementations communautaires, afin de rétablir les conditions de concurrence. La future loi de modernisation agricole aura vocation à proposer des mesures structurelles relatives à la compétitivité, à la stabilisation des revenus agricoles et à la préservation du foncier agricole.

Par ailleurs, le ministre a considéré qu'il était impossible d'aller uniquement dans le sens de la baisse des coûts de production agricoles, car cette stratégie se ferait au détriment des autres objectifs de la politique agricole : sécurité alimentaire, sécurité sanitaire, aménagement du territoire et développement durable. La poursuite de ces autres objectifs mérite non seulement la reconnaissance de la nation, mais aussi une prise en compte sur le plan économique et monétaire favorable aux agriculteurs.

Enfin, le ministre a jugé indispensable de gagner la bataille de la régulation européenne des marchés agricoles. La France a été historiquement le seul pays de l'Union européenne à soutenir la régulation, à rebours de la politique communautaire conduite depuis des nombreuses années. Depuis juillet 2009, à l'instigation de la France, les partisans d'un changement de doctrine prônant un retour à la régulation se sont renforcés : la proposition de résolution franco-allemande sur le lait, rédigée en juillet, a d'abord reçu un accueil réservé de la commission européenne et de la présidence suédoise de l'Union européenne mais, aux douze Etats soutenant initialement la position française, se sont joints, début septembre, l'Espagne et la République Tchèque. Parallèlement, le Parlement européen a considéré que la régulation était une nécessité. La Pologne a rejoint cette initiative et, si l'Italie ralliait cette position, une majorité qualifiée (255 voix) permettrait d'imposer une révision des orientations agricoles européennes dans le sens d'une plus grande régulation du marché du lait, en remplacement du système des quotas. Cette révision ne peut être décidée que par un conseil européen extraordinaire des ministres de l'agriculture dont la France a demandé la réunion. Ces initiatives diplomatiques intenses marquent une rupture avec la stratégie européenne classique de la France, fondée sur la recherche de minorités de blocage (99 voix). Le ministre a estimé, en définitive, que la France ne pourrait reprendre la tête des initiatives européennes en matière agricole, et, ce faisant, être en position de force pour la négociation de la nouvelle politique agricole commune (PAC) pour 2013, qu'en adoptant cette nouvelle stratégie de recherche de majorités qualifiées.

M. Jean-Paul Emorine, président, a souligné que les exploitations agricoles étaient des entreprises, qui devaient être soutenues en cas de crise conjoncturelle, mais a jugé également nécessaire la recherche de solutions structurelles qui ne peuvent être définies qu'au niveau communautaire.

M. Gérard Bailly, président du groupe d'études sur l'élevage, a précisé que l'agriculture ne pouvait être considérée comme une production comme les autres : d'une part, l'exploitant ne maîtrise pas les quantités produites, qui dépendent notamment des aléas climatiques, et, d'autre part, de faibles variations de l'offre et de la demande peuvent entraîner des variations considérables de prix. Ces spécificités appellent donc un mécanisme de régulation. Rappelant que, en ce qui concerne le secteur du lait, l'avis de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) avait désorganisé le fonctionnement du marché, il a estimé qu'une partie de la crise de ce secteur provenait des marges du distributeur, les produits agricoles captant une part trop faible du prix de vente final. Il a souhaité que le contrôle des marges de la grande distribution soit plus effectif. Déplorant la baisse sur le long terme du nombre de producteurs de lait, il a souligné que cette diminution mettait en péril le modèle agricole français, fondé sur une répartition diffuse des exploitations sur le territoire. Les éleveurs ont déjà effectué des efforts de modernisation importants, mais ces efforts sont mis à mal par des charges nouvelles et un coût croissant des intrants qui pèsent sur les résultats des exploitations. Par ailleurs, il s'est demandé si la mission des médiateurs, nommés dans le cadre de la crise du lait, devait se poursuivre. Enfin, s'il faut saluer l'initiative consistant à valoriser les produits laitiers en les étiquetant avec le « label France », les producteurs de produits de qualité peinent néanmoins à trouver des débouchés à des prix qui excèdent leur coût de production, estimé à 313 euros la tonne de lait. Ce problème ne se pose pas seulement pour le lait, mais aussi pour la production de viandes et dans d'autres secteurs encore.

M. Yannick Botrel a ensuite exprimé son accord avec le constat de crise de l'agriculture dressé par le ministre. Il s'est inquiété du désarroi des éleveurs qui, ne voyant plus de perspectives, n'écoutent plus l'organisation syndicale majoritaire, et se lancent dans les grèves du lait. Les mesures conjoncturelles prises par le ministre ne suffiront pas et de nombreuses exploitations, déjà en difficulté avant la crise, ne survivront pas économiquement, du fait d'un revenu insuffisant provenant de la vente de la production de lait, même dans un cadre nouveau de contractualisation. Cette crise était prévisible et résulte du démantèlement de la régulation européenne assurée par les quotas et de la régulation nationale assurée par le système de prix directeurs du centre national interprofessionnel de l'économie laitière (CNIEL). De nouveaux mécanismes de régulation doivent être inventés pour la filière laitière et il faut disposer de données fines par département afin de mieux mesurer la situation réelle des agriculteurs.

M. Marcel Deneux, après avoir précisé qu'il n'avait plus de responsabilités dans la filière laitière, a souligné la gravité inédite de la situation dans toutes les filières agricoles, y compris celle des productions végétales. Il a jugé qu'il ne pouvait y avoir de revenu agricole d'un niveau suffisant dans un marché dérégulé et que l'organisation des marchés ne pouvait passer que par la maîtrise des volumes de production , le développement des agro-carburants ayant une responsabilité dans cette désorganisation. Il a souhaité que la question de la régulation des marchés agricoles soit abordée au G20 et à l'OMC, en espérant qu'un nouveau modèle puisse être à même de favoriser le retour de la confiance des agriculteurs. M. Marcel Deneux a ensuite estimé que les pouvoirs publics devaient être moins complaisants avec la grande distribution, déplorant, par exemple, la pratique courante d'étiquetages différents pour des mêmes produits de boucherie, sans que le prix d'achat de la viande pré-étiquetée auprès du producteur ne soit modifié. Il a souligné, pour le regretter, que le revenu moyen des agriculteurs dans la plupart des pays de l'OCDE était inférieur au revenu moyen constaté. Il a ensuite insisté sur la nécessité d'une politique génétique adaptée pour permettre, avec moins d'exploitants, de produire autant de lait.

M. François Marc s'est réjoui de l'engagement du ministre en faveur de la régulation des marchés agricoles, tout en s'interrogeant sur le contenu de cette régulation. Les solutions envisagées comporteront-elles un objectif de baisse de la production laitière ? Par ailleurs, les agriculteurs redoutent la conclusion de contrats entre éleveurs et laiteries allant vers l'intégration, et cette régulation passe par un plus grand pouvoir de marché des éleveurs.

M. Bruno Le Maire, ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche, a indiqué que, au-delà du constat désormais partagé conduisant à rompre avec la politique de dérégulation, la nature des nouveaux instruments de régulation reste encore à déterminer dans un dialogue constructif entre les acteurs de la filière, les parlementaires et les partenaires européens.

En réponse à M. Gérard Bailly, il est convenu de ce que l'agriculture n'est pas une production comme les autres, puisqu'une hausse de 1 à 2 % de la production peut suffire à provoquer l'effondrement des cours, comme l'illustre la crise laitière actuelle. Mais ce constat évident n'est pas partagé par tous en Europe et un important travail de pédagogie doit être poursuivi sur ce thème. Les producteurs de la filière laitière doivent s'organiser pour mieux défendre leurs intérêts face aux industriels et de nouveaux outils réglementaires ou législatifs doivent être élaborés pour les y aider. S'agissant de la formation des prix et des marges, les conclusions rendues au mois de juillet 2009 par l'Observatoire des prix et des marges montrent que les marges les plus importantes sont réalisées par les industriels de la filière et non par les grandes surfaces, et le point clé de la réorganisation de la filière porte sur l'évolution des relations entre producteurs et industriels. À cet égard, le soutien au rapprochement entre Entremont et Sodiaal s'inscrit dans cette stratégie de rééquilibrage des rapports entre industriels et producteurs, grâce à l'émergence d'un acteur important issu du monde coopératif. Le ministre a ensuite indiqué vouloir engager une campagne de vaccination obligatoire contre la fièvre catarrhale ovine (FCO) du cheptel, en s'assurant que cela se fasse à un coût nul ou réduit pour les éleveurs. Enfin, il a précisé que la médiation mise en place dans la crise laitière n'avait plus lieu d'être puisque l'accord sur le prix du lait signé le 3 juin 2009 était valable jusqu'à la fin de l'année.

En réponse à M. Yannick Botrel, le ministre a rappelé son souci constant d'éviter que la crise ne débouche sur des troubles à l'ordre public et de parvenir au maintien des contacts avec l'ensemble des organisations professionnelles représentatives, afin de trouver une issue à la crise au niveau communautaire. La suppression des quotas a été actée en 1999 à Berlin, et les accords de Luxembourg de 2003 ont reporté la fin de leur démantèlement de 2008 à 2015. Cette orientation stratégique majeure, et déjà ancienne, en faveur de la dérégulation, est d'autant plus difficile à inverser que de nombreux petits pays, tels que les Pays-Bas ou le Danemark, n'y ont pas intérêt. Néanmoins, la constitution d'une majorité qualifiée, en faveur de la réouverture de l'organisation commune de marché (OCM) unique, capable de réguler le marché, pourrait être obtenue dans des délais brefs. Il s'agit de modifier les règles qui interdisent, hormis dans un cadre coopératif, les ententes entre industriels et producteurs. Celles-ci constituent en effet le pilier national d'une régulation permettant des accords sur les prix et les volumes, sous le contrôle de la puissance publique. L'objectif est également de mettre en place au niveau européen des outils d'intervention consolidés et réactifs, tels que l'extension des périodes de stockage privé de six à douze mois par an, ou bien la mise en place d'un marché à terme du beurre et de la poudre. Enfin, les directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAF) ont reçu l'instruction de veiller à ce que les mesures décidées pour soutenir la trésorerie des exploitations soient bien appliquées sur le terrain.

En réponse à M. Marcel Deneux, le ministre est convenu de ce qu'il n'y a pas de revenu agricole dans un marché désorganisé et de ce que le cheptel avait beaucoup évolué sur le plan génétique, du fait de la diffusion de races plus productives.

En réponse à M. François Marc, le ministre a admis qu'il fallait mettre en place les outils permettant de contrôler les volumes produits. Il est nécessaire de faire émerger de nouvelles relations entre producteurs et industriels, en s'appuyant sur une meilleure organisation des premiers, tout en évitant une forme d'intégration qui transforme des exploitants indépendants en salariés industriels et à laquelle les producteurs sont légitimement hostiles.

M. Jean-Jacques Mirassou, tout en soulignant l'urgence de prendre en compte l'avenir des éleveurs, a appelé à ce que la réforme de la filière laitière ne se réduise pas à un dialogue à trois, entre producteurs, industriels et distributeurs, et à ce qu'elle n'oublie pas les consommateurs dont les intérêts doivent également être défendus. Il s'est interrogé sur les différences de coûts de production constatées entre l'agriculture française et celle d'autres pays européens, notamment l'Allemagne.

M. Alain Chatillon s'est interrogé sur la définition et le rôle de la DGCCRF. Autrefois acteur désigné dans le dialogue avec les acteurs économiques, elle semble désormais avoir du mal à trouver sa place entre un droit de la concurrence omniprésent et le rôle croissant de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA). L'importance des pôles de compétitivité régionaux, notamment en matière d'industries agroalimentaires, qui sont la charpente industrielle des régions, justifie qu'un appui fort soit donné à leur développement. Enfin, les pratiques de la grande distribution en matière de négociation et de détermination des prix doivent être appréhendées dans toute leur complexité et non pas uniquement à travers la problématique des marges arrières.

Rappelant qu'il avait déposé une proposition de loi sur le sujet, M. Claude Biwer a plaidé pour une approche complète de l'organisation de la filière laitière prenant en compte producteurs, industriels et distributeurs et n'oubliant pas la problématique de la commercialisation.

Mme Jacqueline Panis a demandé des précisions sur les chances d'obtenir une majorité qualifiée au Conseil européen et sur le calendrier de convocation d'un conseil extraordinaire des ministres de l'agriculture de l'Union européenne.

M. Jean-François Le Grand, ayant constaté que les réponses du ministre sont de nature à rassurer les éleveurs, a souhaité que, malgré les contraintes qu'imposent les négociations diplomatiques au niveau européen, un travail de communication d'ampleur soit mené pour faire connaître ces réponses. Par ailleurs, il a souligné que le monde paysan est aujourd'hui en proie à une division dramatique et qu'il faut veiller à remédier à cette situation. C'est pourquoi les pouvoirs publics devraient avoir des contacts non seulement avec les organisations de producteurs dites représentatives, mais aussi avec des organisations non officiellement reconnues, en particulier l'association des producteurs de lait indépendants (APLI).

Mme Nathalie Goulet a également souligné que l'APLI, à défaut d'être juridiquement représentative, défendait néanmoins le point de vue de nombreux producteurs, en particulier des jeunes. Elle s'est également interrogée sur les possibilités d'utiliser le lait gâché à des fins humanitaires.

M. François Patriat, après avoir salué l'unanimité autour d'une politique de régulation, a rappelé que, lorsque la production de lait était associée à des signes de qualité, elle échappait à la crise, comme l'illustre le cas de certaines filières fromagères. Il s'est en outre demandé si la solution structurelle à la crise du lait, et de l'agriculture en général, ne passait pas par une sortie du lait du cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

M. Paul Raoult est revenu sur les divisions fortes qui sont apparues au sein du monde agricole. Il a considéré que, même si le mot « quotas » était tabou, la régulation du marché du lait passerait nécessairement par un contrôle des volumes au niveau européen, de manière à assurer une adéquation entre la production et la consommation.

M. Jean Boyer s'est demandé si la meilleure régulation possible n'était pas, en définitive, celle des quotas et s'il ne fallait pas tout simplement les maintenir. Il s'est également interrogé sur les possibilités d'une régulation mondiale de la production.

En réponse, M. Bruno Le Maire, ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche, a apporté les précisions suivantes :

- il y a urgence à agir, et le Gouvernement, depuis plusieurs semaines, n'est pas resté inactif et a déjà pris des mesures fortes ;

- la priorité absolue de la réforme de la filière laitière est bien de parvenir à un prix du lait qui couvre le coût de production ;

- l'écart de coût de production entre l'Allemagne et la France tient en partie à l'absence de salaire minimum en Allemagne dans la filière fruits et légumes, et la France doit donc agir sur des outils tels que les exonérations de cotisations sociales ;

- le dossier du prix du lait doit être piloté par le ministère de l'agriculture, en fonction d'un objectif de revenus des éleveurs, et non pas par une autre administration, en fonction notamment d'une problématique de droit de la concurrence ;

- le renforcement des pôles de compétitivité régionaux est un objectif important ;

- il faut être vigilant dans le contrôle des pratiques commerciales des grands distributeurs, et il a été demandé à ceux-ci de consentir des efforts sur les ristournes, rabais et remises exigés auprès des producteurs de fruits et légumes ;

- dans la future loi de modernisation de l'agriculture, il faut réfléchir à l'interdiction des accords non écrits entre producteurs, grossistes et distributeurs, car ils permettent de livrer de la marchandise sans que le producteur ait de certitude sur le prix qui lui sera payé ;

- les chances de réunir une majorité qualifiée pour demander la réunion d'un conseil des ministres de l'agriculture consacré à la régulation reposent sur les vingt-cinq voix de l'Italie ; la décision de convoquer le Conseil appartient à la présidence suédoise, qui s'y est refusée jusqu'à présent, mais qui est soumise à une pression forte ;

- les voies d'une stabilisation de la filière laitière existent, compte tenu d'une demande des consommateurs assez régulière ;

- l'APLI a déjà été reçue par le directeur de cabinet du ministre et aucune discrimination ne frappe cette organisation ;

- les difficultés atteignent les jeunes éleveurs de manière particulièrement sévère et ils doivent pouvoir bénéficier en priorité des prêts bancaires ;

- l'utilisation à des fins humanitaires du lait soustrait à la commercialisation par le mouvement de protestation des éleveurs se heurte à des difficultés : coût et complexité de la logistique ; risques de substitution du débouché de l'aide humanitaire à des débouchés solvables ;

- vis-à-vis de l'OMC et de la libéralisation du commerce agricole, la France considère qu'elle est allée jusqu'à l'extrême limite des concessions possibles ;

- la future régulation des volumes ne reposera pas sur un mécanisme de quotas, car, d'un point de vue diplomatique, il ne faut pas laisser entendre qu'on souhaite revenir en arrière ; l'important est de créer des outils de régulation qui stabilisent le marché, quel que soit le nom qu'on leur donne.

Le ministre s'est enfin déclaré ouvert à toutes les propositions que les parlementaires voudraient bien lui faire en la matière.

- Présidence de M. Gérard Cornu, vice-président, puis de M. Jean-Paul Emorine, président -

Engagement national pour l'environnement - Examen des amendements au texte de la commission - Titres II et V

La commission a ensuite commencé l'examen des amendements sur les titres II (Transports) et V (Risques, santé, déchets) du texte n° 553 (2008-2009) qu'elle propose pour le projet de loi n° 155 (2008-2009) portant engagement national pour l'environnement.

A titre liminaire, M. Louis Nègre, rapporteur, a rappelé le contexte des travaux de la commission et présenté ses principales pistes de réflexion, en particulier au regard de la mission sur l'évaluation des péages urbains mis en place en Europe que la commission lui avait confiée avant l'été et qui l'a conduit à Londres, Rome et Milan fin juillet, et à Stockholm début septembre.

Le rapporteur a exposé les six conclusions auxquelles il est parvenu : il n'existe pas un seul modèle de péage urbain mais plusieurs, tous adaptés aux spécificités locales et répondant à des choix politiques et techniques différents ; le péage urbain est davantage un outil de lutte contre la congestion ou d'amélioration de l'environnement qu'un moyen de financer les infrastructures de transport ; les effets bénéfiques du péage urbain sur la pollution de l'air sont réels ; le péage urbain génère des gains socio-économiques globaux positifs, qu'il s'agisse d'éléments budgétaires et environnementaux directs ou d'« externalités » (temps de travail gagné grâce à une circulation plus fluide, baisse des accidents de la route, diminution des maladies respiratoires...) ; la réussite financière d'un péage urbain implique une étude préalable reposant sur le travail de plusieurs équipes de chercheurs, sur l'analyse de diverses données en termes de circulation et de pollution avant et après la création du péage, et sur un calendrier de mise en oeuvre raisonnable ; si, comme en témoigne l'exemple londonien, l'acceptabilité sociale du péage augmente au fil des années, à mesure que ses bienfaits se révèlent et que les peurs se dissipent, une large communication préalable, en toute transparence, constitue néanmoins un facteur indispensable pour la réussite des projets.

Ensuite, après avoir rappelé que, dans son discours de restitution des conclusions du Grenelle de l'environnement en octobre 2007, le Président de la République s'était engagé à donner plus de liberté aux collectivités locales pour décider de leur propre politique environnementale, en particulier en matière de création des péages urbains, M. Louis Nègre, rapporteur, a présenté un amendement permettant aux collectivités territoriales volontaires d'expérimenter le péage urbain aux huit conditions suivantes : l'expérimentation ne peut être effective qu'au 1^er janvier 2013, le temps de faire les études nécessaires et d'éclairer l'opinion publique ; seules les agglomérations de plus de 300 000 habitants sont concernées ; le péage est institué pour une période de trois ans au maximum et l'expérience est réversible par principe ; l'étude d'impact préalable comprend une partie à charge et une autre à décharge, afin d'avoir une vision objective du dossier ; la décision est soumise à l'accord du ministère chargé de l'écologie ; les collectivités territoriales doivent créer au préalable des infrastructures et des services de transport collectif susceptibles d'absorber le report de trafic lié à l'instauration du péage ; un décret en Conseil d'Etat fixe les plafonds en matière de prix du péage ; enfin, le produit des péages est affecté aux actions mentionnées dans le plan de déplacements urbains (PDU).

A l'issue de cette présentation, un large débat s'est ouvert.

Après s'être étonné de la vigueur de certaines objections à la notion de péage alors même que la plupart des communes ont institué depuis longtemps une de ses modalités, à savoir le stationnement payant, qui est en quelque sorte un péage de stock et non de flux, M. Roland Ries s'est déclaré favorable, dans son principe, à la proposition du rapporteur, mais en a regretté la frilosité et contesté certaines des conditions, jugées excessives.

Mme Christiane Hummel a également regretté le nombre et la nature des conditions posées, estimant ces contraintes contraires au principe de libre administration des collectivités territoriales.

M. Daniel Dubois a souligné l'incidence que peut avoir un péage urbain sur les communes situées à la périphérie de la ville-centre et a demandé au rapporteur dans quelle mesure elles seraient associées au système qu'il propose.

Regrettant qu'un amendement aussi important n'ait pas été présenté plus tôt afin de laisser aux sénateurs le temps de l'examiner, Mme Mireille Schurch a fait observer que plus les individus habitent loin de la ville-centre, et plus ils sont pénalisés par les péages urbains. En outre, l'instauration du péage devrait être subordonnée à l'amélioration du réseau de transports en commun.

M. Thierry Repentin s'est dit favorable aux incitations à la mobilité durable, tout en se demandant pourquoi le dispositif proposé n'était pas ouvert à des structures intercommunales de taille plus restreinte, celles-ci étant prêtes à prendre des initiatives dans ce domaine. Il a souhaité savoir si l'amendement a été soumis à la commission des finances, car celle-ci a déjà déclaré irrecevables au regard des règles posées par l'article 40 de la Constitution des amendements créant des compétences à titre expérimental pour les collectivités. Il s'est étonné que certains amendements du groupe socialiste, contrairement à celui du rapporteur, ne puissent faire l'objet d'une discussion en commission.

M. Daniel Raoul a demandé que le président de la commission des finances formule des règles plus claires à ce sujet.

S'agissant des délais, M. Gérard Cornu, président, a fait observer que les sénateurs pouvaient continuer à examiner l'amendement jusqu'à l'heure de la séance publique et déposer, le cas échéant, des sous-amendements. Concernant les règles d'irrecevabilité financière, les amendements au texte établi par la commission, déposés à la séance, sont renvoyés pour examen à la commission des finances. Ceux qui ont été déposés par des sénateurs ont déjà été examinés par la commission des finances ; c'est la raison pour laquelle certain d'entre eux, jugés irrecevables, ne peuvent être discutés par la commission saisie au fond. Les amendements présentés par les rapporteurs, à ce stade de la procédure, n'ont pas encore été déposés à la séance, puisqu'ils n'ont pas été adoptés par la commission.

Commentant l'amendement sur le fond, M. Daniel Raoul a fait observer que le principe du péage urbain avait déjà été voté dans le cadre du projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, dit Grenelle I.

En réponse aux intervenants, M. Louis Nègre, rapporteur, a apporté les éléments suivants :

- l'amendement prévoit une consultation de l'ensemble des parties concernées, qui permettra de prendre en compte les besoins des communes autres que la ville-centre ; l'étude d'impact prendra en compte tous les éléments favorables ou défavorables au projet et déterminera si des quartiers risquent d'être défavorisés par le dispositif ;

- il s'agira dans un premier temps d'une expérimentation sur trois ans, à l'initiative des collectivités ; l'affectation du produit du péage au financement des actions mentionnées dans le plan de déplacements urbains devrait faciliter l'acceptation du dispositif.

Abordant un point de procédure relatif aux votes sur des amendements au sein de la commission, M. Daniel Raoul a constaté que, lors d'un scrutin précédent, le vote avait été considéré comme acquis à l'unanimité alors que certains membres de la commission s'étaient abstenus. Il a souhaité savoir s'il s'agissait bien de la pratique en vigueur au sein de la commission.

Mme Évelyne Didier s'est associée à sa demande, ajoutant que si la définition actuelle de l'unanimité devait être maintenue, certains sénateurs seraient conduits à voter systématiquement contre l'adoption de certains amendements dont le dépôt tardif ne permet pas une analyse précise, alors même que leur vote aurait pu été positif après un examen plus approfondi.

M. Jean-Paul Emorine, président, a alors indiqué que, dans tout scrutin, l'unanimité s'apprécie normalement à la lumière des seuls suffrages exprimés, les abstentions n'étant par définition pas prises en compte. Il a suggéré que, lorsque c'est nécessaire, l'abstention d'une partie des membres de la commission soit mentionnée dans le compte rendu.

M. Roland Ries s'est prononcé pour l'attribution aux autorités organisatrices de transport de la possibilité de mettre en place un péage urbain, mais a fait part de sa réticence sur les conditions posées par l'amendement du rapporteur.

M. Dominique Braye a regretté qu'un amendement portant sur un point qui ne fait pas l'objet d'un consensus soit ainsi déposé au dernier moment. Le dispositif proposé pose des contraintes trop importantes alors que l'intérêt d'une expérimentation repose sur la liberté laissée aux acteurs locaux.

La commission a alors décidé, sur la proposition de M. Jean-Paul Emorine, président, de surseoir au vote sur cet amendement jusqu'à la réunion de la commission prévue le lendemain, mercredi 23 septembre 2009.

La commission a ensuite examiné un second amendement présenté par M. Louis Nègre, rapporteur, qui exonère Réseau ferré de France de la taxe sur les plus-values immobilières liées à une infrastructure de transport collectif créée par l'article 22 ter du texte de la commission.

Se disant favorable à cet amendement, Mme Christiane Hummel a souhaité savoir s'il aura un impact positif sur l'amélioration du réseau ferroviaire.

M. Louis Nègre, rapporteur, a répondu que le contrat de performance État-RFF conclu en 2008 prévoit que le programme de renouvellement sera en partie financé à travers les ventes de biens immobiliers de l'établissement.

La commission a adopté l'amendement.

Elle a ensuite examiné un troisième amendement présenté par M. Louis Nègre, rapporteur, relatif à la majoration du versement transport. Il a précisé qu'il reprenait strictement un engagement du comité opérationnel du Grenelle de l'environnement (COMOP n° 7), se limitant à différer son entrée en vigueur à 2012. Dans les communes de 50 000 à 100 000 habitants, le plafond du versement de transport est aujourd'hui de 0,55 % de la masse salariale et passerait, dans la modification proposée, à 0,90 % lorsqu'il y a un projet de transports en commun en site propre. Indiquant que le Gouvernement est défavorable à cet amendement, il a estimé cette augmentation pourtant raisonnable afin de favoriser le développement des réseaux de transport en cohérence avec les engagements pris au sein du COMOP.

M. Dominique Braye souhaitant savoir quelle autorité fixera le pourcentage, M. Roland Ries a précisé que la loi fixait une valeur maximale, les autorités organisatrices demeurant évidemment libres de retenir un taux en dessous de ce seuil.

M. Paul Raoult a fait observer que les taux variaient considérablement d'une commune à une autre. Le taux étant assis sur la masse salariale, la modification proposée touche sensiblement les entreprises, alors même que le taux existant constitue déjà, dans certains cas, une charge supérieure à la taxe professionnelle.

Mme Mireille Schurch lui demandant des précisions sur le mode de calcul de du taux maximal proposé, M. Louis Nègre, rapporteur, a expliqué qu'il reprenait le niveau indiqué dans la proposition n° 9 du COMOP n° 7.

M. Roland Ries s'est dit favorable à cette disposition car elle s'inspire d'une règle existant pour les communes ou les établissements publics de coopération de plus de 100 000 habitants.

M. Gérard Cornu a fait part de la difficulté des élus de la majorité à se prononcer en faveur de cet amendement en cas de désaccord entre le Gouvernement et le rapporteur.

Indiquant qu'il espérait jouer un rôle d'éclaireur sur ce sujet, M. Louis Nègre a alors retiré son amendement.

La commission a ensuite examiné les autres amendements déposés sur les articles du titre II du projet de loi, et émis les avis suivants :

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -

Au cours d'une seconde séance tenue dans la soirée, la commission a examiné les amendements déposés sur les articles du titre V du texte n° 553 (2008-2009) qu'elle propose pour le projet de loi n° 155 (2008-2009) portant engagement national pour l'environnement et émis les avis suivants :

Mercredi 23 septembre 2009

- Présidence de M. Gérard Cornu, vice-président -

Conférence interparlementaire relative au changement climatique - Communication

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission a entendu une communication de M. Jean Bizet, sénateur de la Manche, sur la conférence interparlementaire sur le changement climatique qui s'est déroulée à Stockholm les 6 et 7 septembre 2009.

M. Jean Bizet s'est tout d'abord félicité que la présidence suédoise de l'Union européenne organise une conférence interparlementaire afin d'envisager les aspects économiques du changement climatique. Deux problématiques ont été principalement abordées : l'adaptation de l'Union européenne aux enjeux du réchauffement climatique et la position de celle-ci lors du sommet de Copenhague, d'une part, et la question de la soutenabilité des finances publiques en période de crise, d'autre part. A cet égard, M. Jean Bizet a souligné que l'originalité de cette rencontre avait été de lier ces deux problématiques.

Citant le président de la commission des finances du Parlement suédois, selon lequel « l'ambition de la présidence suédoise est de réfléchir à des solutions innovantes pour faire face à la crise, tout en promouvant un modèle d'économie durable », M. Jean Bizet a fait valoir qu'un consensus existait sur la nécessité de « verdir » la croissance et de faire face à l'urgence écologique. Cela est d'autant plus nécessaire que, même si les émissions de CO₂ s'arrêtaient aujourd'hui, leur impact se poursuivrait encore de nombreuses années. Dans cette perspective, il a souligné l'importance des choix qui devront être réalisés lors des prochains sommets internationaux consacrés au climat, au premier rang desquels celui de Copenhague.

M. Jean Bizet a ensuite retracé les principaux enjeux des tables rondes auxquelles il a participé.

Il a souligné qu'il est impératif d'agir rapidement et collectivement car le coût budgétaire, économique et social du changement climatique sera moindre, soit 1 % du PIB mondial, en cas d'action immédiate qu'en cas d'action différée à 2050 avec un coût estimé alors de l'ordre de 20 % de ce PIB. Toutefois, il conviendra de régler la question du partage des coûts de l'adaptation au changement climatique et, sur ce point, il a rappelé que les pays émergents et en développement considéraient que l'occident avait une responsabilité historique en la matière, impliquant une contribution particulière.

Abordant la question des instruments de lutte contre le réchauffement climatique, il a expliqué que le système des permis d'échange de quotas d'émissions de CO₂ était sans doute l'un des plus efficaces, puisqu'il permettait de donner un « signal prix » à partir du carbone afin d'orienter les investissements et d'offrir de la visibilité aux entreprises. La question des fuites de carbone implique néanmoins la mise en place de mécanismes adéquats.

Soulignant la nécessité d'opter pour une démarche intégrée et transversale concernant l'ensemble des politiques publiques, M. Jean Bizet a estimé que le défi de la lutte contre le changement climatique constituait en réalité une formidable opportunité économique, comparable à une nouvelle révolution industrielle. Pour cela, il convient, d'une part, d'assainir les finances publiques afin d'éviter les charges supplémentaires pour les entreprises, et, d'autre part, d'encourager les réformes structurelles dans le cadre des plans de relance.

En conclusion, dénonçant le catastrophisme écologique ambiant, M. Jean Bizet s'est prononcé pour une réhabilitation de la technologie et de l'innovation au service de l'homme et de la croissance verte.

Evoquant le caractère très volontariste de la France dans la lutte contre le changement climatique, M. Gérard Cornu, vice-président, a souhaité savoir si cette attitude était partagée par les autres pays européens.

Soulignant que la France était effectivement très vertueuse en la matière, M. Jean Bizet a considéré que cela s'expliquait par les « sauts technologiques » ; à cet égard, il a indiqué que, pour créer un million d'euros de PIB, la France n'émettait que 260 tonnes de CO₂ contre 426 pour l'Allemagne. L'enjeu de la politique de lutte contre le changement climatique est en réalité celui de son financement, et la France affronte, à cet égard, le scepticisme de ses voisins quant à la soutenabilité de ses finances publiques.

Mme Odette Herviaux a fait valoir que la politique de lutte contre le changement climatique se heurtait à des obstacles financiers et de partage de responsabilités, et non pas technologiques. Elle a estimé que, en la matière, une action coordonnée devenait urgente.

Confirmant cette analyse, M. Jean Bizet a toutefois expliqué que les enjeux technologiques ne devaient pas être sous-estimés. A cet égard, la question de l'assouplissement de la protection des inventions technologiques permettant aux pays les moins avancés d'acquérir des technologies performantes a fait resurgir la question environnementale dans le cycle des négociations commerciales de Doha.

Mme Évelyne Didier a souhaité que soient réhabilitées les notions de doute et d'incertitude en matière d'évolution du climat. A titre d'exemple, le mécanisme des droits à polluer échangeables produit des effets pervers puisqu'il autorise les plus riches à polluer davantage. Dans ces conditions, elle a estimé nécessaire d'aborder la lutte contre le changement climatique plutôt sous l'angle de la prévention que de la réparation.

Confirmant que le doute caractérisait la science et les chercheurs, M. Jean Bizet a néanmoins tenu à réhabiliter la technologie au même titre que les changements de comportement dans la lutte contre le réchauffement climatique.

M. Marc Daunis a indiqué que la notion de doute ne devait pas inciter à l'inaction face à l'urgence écologique. Récusant la pertinence d'un débat entre croissance et décroissance, il a estimé que l'urgence sociale nécessitait de rendre la croissance plus équitable, tout en réorientant les modes de vie.

M. Jean-François Le Grand a indiqué que l'obligation du changement n'interdisait en aucun cas le doute scientifique. Pour autant, des exigences paraissent s'imposer avec certitude : la création d'une organisation mondiale de l'environnement, à l'image de l'organisation mondiale du commerce ; la création d'un organisme analogue au Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), consacré à la biodiversité, afin d'appréhender les capacités de régénération de la planète. A l'inverse de la théorie de la décroissance, la croissance verte constitue une nouvelle forme de croissance, en faveur de laquelle la France s'est d'ailleurs engagée à travers le Grenelle de l'environnement.

Exprimant ses doutes quant aux travaux du GIEC, M. Daniel Raoul a accrédité la thèse de la nécessaire incertitude dans l'appréhension des phénomènes environnementaux. L'enjeu consiste à préserver la capacité de régénération de la planète en limitant les atteintes à la biodiversité, d'autant que, à l'avenir, la surpopulation au niveau mondial constituera une des causes majeures de dégradation de l'environnement.

M. Louis Nègre a estimé que le constat du réchauffement climatique faisait l'objet d'un consensus, que la capacité de régénération de la planète avait des limites, et que les actions humaines étaient impliquées dans la dégradation des écosystèmes. Par ailleurs, l'urgence écologique doit inciter à réagir rapidement, d'autant que la mise en place de la croissance verte s'inscrit dans un contexte de concurrence internationale, comme en témoignent les annonces de la Chine sur sa volonté de développer un des plus grands parcs de véhicules électriques du monde.

M. Michel Teston a estimé de même qu'il convenait d'être prudent en matière d'environnement, prenant, à cet égard, l'exemple de l'engouement suscité, il y a quelques années, par le développement des agro-carburants, présentés comme une solution miracle, alors même qu'ils réduisent la part des productions alimentaires.

M. Jean-Jacques Mirassou a souligné la complexité des débats, la thématique environnementale étant à la fois porteuse d'inquiétudes et d'espoirs, comme le prouve la culture des OGM, souvent décriée mais qui peut également permettre de développer l'agriculture dans certaines régions du globe en déficit alimentaire. S'agissant du débat relatif à la croissance, il a estimé nécessaire de replacer le politique au centre des décisions et d'éviter qu'une minorité puisse décider pour l'immense majorité.

Répondant aux différents intervenants, M. Jean Bizet a apporté les éléments suivants :

- le débat sur la lutte contre le réchauffement climatique est transversal et il y aura toujours des doutes et des incertitudes, ce qui est préférable au culte de la pensée unique ;

- l'instrument le plus efficace pour lutter contre le réchauffement climatique demeure l'incitation, pour nos concitoyens, à changer leurs comportements sur le long terme ;

- le bonheur et le bien-être de l'humanité ne se mesurent pas en termes de PIB ;

- la création d'une organisation mondiale de l'environnement, sur le modèle de l'organisation mondiale du commerce, peut poser des difficultés aux pays en développement et aux pays les moins avancés, qui pourraient se méfier d'un organe de règlement des différends. Il convient plutôt d'étudier l'éventualité d'une intégration du champ environnemental aux missions de l'ONU ;

- la préservation de l'écosystème repose en grande partie sur la protection de la biodiversité ;

- il convient d'oeuvrer, dans toutes les instances, au succès du sommet de Copenhague, car le risque d'un échec de cette rencontre paraît de plus en plus grand.

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -

Loi de finances pour 2010 - Nomination des rapporteurs pour avis

La commission a ensuite procédé à la désignation des rapporteurs pour avis du projet de loi de finances pour 2010 :

- mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » : MM. Gérard César, Daniel Soulage, Jean-Marc Pastor et François Fortassin ;

- mission « Economie » : MM. Pierre Hérisson, Gérard Cornu et Mme Odette Terrade ;

- mission « Ecologie, développement et aménagement durables » : MM. Jean Bizet, Jean-François Le Grand, Francis Grignon et Roland Courteau ;

- mission « Outre-mer » : M. Claude Lise ;

- mission « Politique des territoires » : M. Rémy Pointereau ;

- mission « Recherche et enseignement supérieur » : MM. Michel Houel et Daniel Raoul ;

- mission « Ville et logement » : MM. Pierre André et Thierry Repentin ;

- mission « Participations financières de l'Etat » : M. François Patriat ;

- mission « Plan de relance de l'économie » : M. Charles Revet ;

- compte spécial « Contrôle et sanctions automatisés des infractions au code de la route » (rattaché à la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ») : M. Francis Grignon ;

- compte spécial « Développement agricole et rural » (rattaché à la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ») : M. Jean-Marc Pastor ;

- compte spécial « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien » (rattaché à la mission « Economie ») : M. Pierre Hérisson ;

- budget annexe « Contrôle et exploitations aériens » (rattaché à la mission « Ecologie, développement et aménagement durables) : M. Jean-François Le Grand.

Engagement national pour l'environnement - Examen des amendements au texte de la commission - Titres III et IV

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements sur les titres III (Energie et climat) et IV (Biodiversité) du texte n° 553 (2008-2009) qu'elle propose pour le projet de loi n° 155 (2008-2009) portant engagement national pour l'environnement.

La commission a d'abord adopté, à l'initiative de M. Bruno Sido, rapporteur, les amendements suivants :

- à l'article 25 (Articles 14, 23-1 et 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité) (Elaboration d'un schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables) : un amendement rédactionnel visant à mieux positionner dans le texte de la loi les dispositions qui précisent les règles de mutualisation du coût des postes de transformation nécessaires au raccordement au réseau des énergies renouvelables ; un amendement prévoyant qu'un décret précisera les conditions d'application en mer de l'article 14 de la loi du 10 février 2000 ; un amendement clarifiant le fait que les missions des gestionnaires des réseaux de transport et de distribution d'électricité s'étendent en mer.

- à l'article 26 (Section 4 [nouvelle] du chapitre IX du titre II du livre II du code de l'environnement) (Bilans des émissions de gaz à effet de serre et plans climat-énergie territoriaux), un amendement prévoyant que le plan climat-énergie territorial puisse constituer le volet climat d'un agenda 21 local ;

- à l'article 48 (Articles L. 414-9 et L. 414-10 [nouveaux] du code de l'environnement) (Renforcement des plans nationaux d'action pour la protection des espèces menacées et des conservatoires botaniques nationaux), un amendement rédactionnel ;

- à l'article 52 (Articles L. 211-1-4 [nouveau], L. 216-1, L. 216-3, L. 216-5 du code de l'environnement) (Mise en place d'une bande enherbée de cinq mètres le long des cours d'eau), un amendement rédactionnel ;

- à l'article 56 (Articles L. 212-4 et L. 213-2 du code de l'environnement, article 83 de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques et article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales) (Coopération intercommunale dans le domaine de l'eau), un amendement rédactionnel ;

- après l'article 56, un amendement visant à harmoniser les dates relatives à l'entrée en vigueur des schémas d'aménagement et de gestion des eaux et des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux ;

- après l'article 58 (Articles L. 2224-5, L. 2224-7-1 et L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales et articles L. 213-10-9 et L. 213-14-1 du code de l'environnement) (Inventaire des réseaux de distribution d'eau des collectivités et incitation à la réduction des fuites en réseaux), un amendement rédactionnel ;

- après l'article 59 (Article L. 1321-2 du code de la santé publique) (Protection des périmètres de captage d'eau), un amendement prévoyant une déclaration obligatoire auprès du maire de toute utilisation à des fins domestiques d'eaux pluviales ;

- un amendement de suppression, de coordination, de l'article 65 (Article L. 1413-1 du code général des collectivités territoriales) (Recherche dans le domaine de l'eau et de l'assainissement).

La commission a ensuite émis les avis suivants :

Sur proposition de M. Bruno Sido, rapporteur, elle a ensuite émis les avis suivants :

Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission a poursuivi l'examen des amendements sur le titre IV (Biodiversité) du texte n° 553 (2008-2009) qu'elle propose pour le projet de loi n° 155 (2008-2009) portant engagement national pour l'environnement.

Elle a tout d'abord adopté deux amendements présentés par ses rapporteurs :

- à l'article 78 bis (Article L. 541-10-4 du code de l'environnement), un amendement rédactionnel sur proposition de M. Dominique Braye, rapporteur.

- après l'article 22 ter (Article 1531 [nouveau] du code général des impôts) (Taxe sur les plus-values immobilières liées à la réalisation d'une infrastructure de transport collectif), sur proposition de M. Louis Nègre, rapporteur, un nouvel amendement prévoyant l'expérimentation des péages urbains. Outre une modification rédactionnelle, le texte adopté comprend deux modifications par rapport au projet d'amendement présenté la veille : d'une part, la date de 2013 pour autoriser l'expérimentation a été supprimée, d'autre part, l'accord du ministère de l'écologie a été remplacé par un simple avis.

La commission a ensuite émis les avis suivants :

- Présidence commune de M. Jean-Paul Emorine, président, et de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances -

Contribution climat-énergie - Audition de M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, et de Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'Etat chargée de l'écologie

Puis la commission a procédé, conjointement avec la commission des finances, à l'audition de M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, et de Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'Etat chargée de l'écologie sur le projet d'instauration d'une taxe carbone.

Evoquant le contexte général, M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, a souligné que la taxe carbone s'inscrit dans l'ensemble de la stratégie du développement durable de la France, qui vise à aboutir à une société sobre en carbone et compétitive économiquement. Il a indiqué que deux études récentes laissent espérer que les mesures déjà prises, avant même la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, permettront au pays de réduire ses émissions de dioxyde de carbone (CO₂) d'environ 24 % à 26 % avant 2020, alors que les émissions par unité de produit intérieur brut (PIB) sont déjà de 25 % inférieures à la moyenne de celles de l'Union européenne et trois fois moindres que celles des Etats-Unis d'Amérique.

Le ministre d'Etat a rappelé qu'en adoptant l'article 2 de la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, le Parlement a déjà approuvé le principe de la création d'une contribution climat-énergie progressive, compensée fiscalement et ne portant pas atteinte à la compétitivité des entreprises. Il a souligné que ce texte a été voté à la quasi-unanimité dans chacune des deux assemblées.

Evoquant le périmètre de la taxe, qui ne porte que sur les énergies fossiles, il a considéré que la question de l'exclusion de l'électricité a déjà été tranchée par le Parlement et estimé qu'il serait difficile de justifier auprès des Français la taxation de cette forme d'énergie, qui est globalement décarbonée.

M. Jean-Louis Borloo a affirmé que la taxe agira comme un signal-prix à l'horizon d'une génération, alors qu'il serait irresponsable de laisser croire que le prix actuel du baril de pétrole est pertinent. Le niveau de la contribution a été délicat à fixer, la seule certitude étant la nécessité d'une progressivité. Le taux d'entrée finalement retenu est plutôt bas par rapport aux taux évoqués lors des débats qui ont eu lieu au sein de la conférence de consensus. Toutefois, évoquant le précédent du bonus-malus automobile, le ministre d'Etat a considéré qu'un signal-prix, même modique en apparence, peut avoir un impact important. Ainsi, 52 % du marché automobile national ont été déplacés vers les modèles de véhicules les plus sobres en carbone, tandis que le parc automobile neuf réduit tendanciellement chaque mois ses émissions de dioxyde de carbone d'un gramme aux cent kilomètres. Il a indiqué qu'il appartiendra à la commission autonome proposée par le Gouvernement de fixer le degré de progressivité adéquat pour l'évolution de la taxe carbone, qui pourra être linéaire ou exponentielle.

Le ministre d'Etat a estimé essentiel que l'ensemble des dispositifs de réduction des émissions de dioxyde de carbone qui seront mis en place au sein de l'Union européenne n'aboutisse pas à une perte de compétitivité de l'industrie européenne. C'est pourquoi le principe d'une taxe carbone aux frontières a été posé par le paquet climat-énergie adopté par l'Union européenne, ce que l'Organisation mondiale du commerce a reconnu compatible avec les règles de la concurrence. Tout en souhaitant le succès de la prochaine conférence de Copenhague, le ministre d'Etat a annoncé qu'en cas d'échec, la France proposera l'instauration d'une taxe carbone aux frontières, et qu'elle sera loin d'être isolée sur cette position.

Evoquant la mise en place de la taxe carbone, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a estimé que la valorisation de la contribution à 17 euros par tonne de dioxyde de carbone constitue une base de départ raisonnable, à équidistance du point le plus haut et du point le plus bas du marché des quotas d'émissions. Elle a précisé que ce niveau équivaut à un renchérissement de 4,52 centimes d'euros par litre de gazole et de 4,11 centimes d'euros par litre d'essence, ce qui signifie un surcoût de 2,16 euros pour un plein de 40 litres de gazole ou de 1,97 euro pour un plein équivalent d'essence. Pour une citerne de 1000 litres de fioul, le surcoût serait de 54 euros. La ministre a indiqué que la recette totale générée par la contribution en 2010 sera de 4,55 milliards d'euros, dont 1,9 milliard à la charge des entreprises et 2,65 milliards à la charge des ménages.

S'agissant de la dénomination du prélèvement, la ministre a indiqué que le Gouvernement est prêt à accepter celle de taxe carbone, déjà consacrée par l'usage médiatique, même si la qualification de taxe apparait impropre pour une contribution qui sera neutre pour le budget de l'Etat et les finances publiques.

En ce qui concerne les ménages, la redistribution du produit de la taxe carbone prendra la forme d'un crédit d'impôt forfaitaire, qui pourra être déduit de l'impôt dû par les contribuables acquittant l'impôt sur le revenu et prendra la forme d'un « chèque vert » d'un montant équivalent pour les autres. La ministre a ajouté que le montant du crédit d'impôt variera en fonction du nombre d'enfants à charge par foyer fiscal et du caractère rural ou urbain du ménage concerné, qui sera déterminé par la disponibilité, ou non, de transports collectifs. Elle a précisé que l'impact annuel de la contribution est estimé à 46 euros pour une personne célibataire en zone urbaine et de 61 euros pour une personne célibataire en zone rurale. Pour un couple avec deux enfants, cet impact annuel serait de 112 euros en zone urbaine et de 142 euros en zone rurale.

En ce qui concerne les entreprises, Mme Christine Lagarde a indiqué que la restitution du produit de la contribution prendra la forme de la suppression de la taxe professionnelle sur les biens et équipements mobiliers, qui devrait représenter un allègement de charges de 4,5 milliards d'euros en régime de croisière. Elle a ajouté que la mise en oeuvre sera plus souple pour les secteurs sensibles que sont l'agriculture, la pêche et le transport routier. Pour la pêche, la taxe carbone sera diminuée des trois quarts la première année, avant d'augmenter progressivement. De même, pour l'agriculture, la contribution sera remboursée aux trois quarts la première année. Pour le transport routier, le transporteur paiera la contribution, mais pourra se la faire rembourser, comme c'est déjà le cas pour la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP).

En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, la ministre a confirmé que les exemples chiffrés qu'elle avait cités incluent la TVA.

M. Jean-Paul Emorine, président de la commission de l'économie, a souhaité savoir la raison pour laquelle le transport aérien sera exonéré de la taxe carbone. Il a appelé à traiter avec ménagement l'agriculture, dont l'activité participe très directement à la préservation de l'environnement et de la biodiversité. Il s'est interrogé sur les moyens dont dispose la France pour définir une approche commune avec ses partenaires européens à la veille de la conférence de Copenhague.

M. Jean-Louis Borloo a indiqué que le transport aérien entrera, en 2012, dans le système international des quotas d'émissions de dioxyde de carbone, mais que pour l'instant le régime communautaire des accises interdit de taxer ce secteur. Il s'est déclaré confiant sur les chances d'aboutissement des négociations internationales sur le climat, car le « bon sens » reprend le dessus, la seule difficulté étant de parvenir à un bon accord. Il a rappelé la déclaration récente du président Hu Jintao, qui a annoncé que la Chine envisage l'instauration d'un marché national pour le carbone.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que la contribution climat-énergie viendra s'ajouter à la TIPP qui pèse déjà sur les hydrocarbures. Il a estimé qu'elle ne mérite en conséquence ni excès d'honneurs, ni excès d'indignité, et que, en dépit des protestations qui s'élèvent, elle ne créera pas de problèmes de solvabilité pour les entreprises ni pour les ménages. Il a souhaité savoir si le Parlement sera amené à approuver le rythme de progression du niveau de la contribution, par le vote de dispositions s'inscrivant dans la loi de finances pour les années ultérieures à 2010. Il a souhaité savoir également si le signal-prix donné par la taxe carbone pourra être revu en fonction des fluctuations du marché européen des quotas d'émissions de dioxyde de carbone, et si d'autres professions que les agriculteurs, les pêcheurs et les transporteurs routiers pourraient être concernées par les mesures d'atténuation.

Mme Christine Lagarde a indiqué que le Parlement se prononcera sur la progressivité du taux de la taxe carbone, et que le Gouvernement propose la mise en place d'une commission associant des parlementaires et des représentants de la société civile pour donner un avis sur son évolution. Elle a précisé que les prix des quotas d'émissions de dioxyde de carbone se situeront vraisemblablement dans une fourchette de 18 à 24 euros par tonne en 2010, de 23 à 30 euros par tonne en 2012, et évolueront vers le niveau de 100 euros à l'horizon 2030.

En réponse à M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'Etat chargée de l'écologie auprès du ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, a confirmé que les rétrocessions aux ménages augmenteront au même rythme que le tarif de la taxe carbone.

Mme Christine Lagarde a souscrit à la nécessité de réguler rigoureusement le marché d'échanges des quotas de CO₂, non seulement au niveau européen, mais également à l'échelle internationale, à l'instar des réflexions en cours sur le contrôle et la supervision des marchés financiers.

S'agissant des mesures dérogatoires en faveur de certains secteurs professionnels, M. Jean-Louis Borloo a tenu à préciser que les informations transmises par les ministres à l'occasion de la présente audition sont susceptibles d'évoluer, en fonction des discussions actuellement en cours entre leurs collègues chargés de l'agriculture et des transports et les filières concernées.

Mme Nicole Bricq a jugé que l'arbitrage rendu par le Président de la République place le Gouvernement dans une position délicate et contradictoire. Un seul outil fiscal ne peut poursuivre plusieurs finalités à la fois, sauf à risquer de n'en atteindre aucune. De fait, le dispositif proposé par le Gouvernement n'atteindra son but ni sur l'objectif de réduction des consommations d'énergie, puisqu'il exclut l'électricité, ni sur le principe de justice sociale qui doit présider à la redistribution des recettes de la taxe, puisqu'il ne se fonde pas suffisamment sur le niveau de revenus.

Jugeant regrettable que l'instauration de la taxe carbone ne se soit pas intégrée dans une remise en perspective de l'ensemble des prélèvements obligatoires, Mme Nicole Bricq a successivement interrogé les ministres sur l'hypothèse d'une réforme des tarifs réglementés d'électricité pour diminuer les consommations de pointe, sur le dispositif de modulation de la TIPP par les régions, dans lequel elle a vu une « ficelle » consistant à faire assumer les hausses d'impôt par les régions tandis que le Gouvernement distribuera des chèques verts, puis sur la possibilité de conditionner la restitution du produit de la taxe carbone aux entreprises à la souscription d'engagements de réduction des émissions.

M. Aymeri de Montesquiou s'est étonné, dans un contexte de révision générale des politiques publiques, que le Gouvernement s'apprête à mettre en oeuvre une taxe au mécanisme fort complexe et donc potentiellement coûteux. Par ailleurs, il a jugé nécessaire de s'affranchir du dogme de la neutralité fiscale, pour taxer davantage ceux qui consomment beaucoup d'énergie, et douté de la possibilité technique d'instauration d'une taxe carbone aux frontières.

M. Jean-Pierre Fourcade a souligné que les enjeux liés au changement climatique sont désormais bien cernés en Chine, mais qu'il sera probablement plus difficile de convaincre des Etats tels que l'Inde, le Brésil ou la Russie de souscrire à des engagements contraignants. S'agissant du produit de la taxe qui sera obtenu des entreprises assujetties, il a jugé plus opportun de l'affecter au désendettement que de le redistribuer.

Mme Fabienne Keller a salué le courage dont le Gouvernement fait preuve en instaurant la taxe carbone. Les arbitrages proposés répondent à l'essentiel des préconisations élaborées par le groupe de travail de la commission des finances sur la fiscalité environnementale, nonobstant l'exclusion de l'électricité de l'assiette de la taxe. S'agissant du marché naissant des quotas de CO₂, la France doit promouvoir, dès le rendez-vous de Copenhague, une harmonisation européenne des certificats et une mise aux enchères commune aux Etats membres. Enfin, il serait plus prudent de ne pas acter définitivement le principe d'une redistribution intégrale du produit de la taxe carbone : à mesure que son tarif augmentera, son produit pourrait être orienté vers des investissements favorables à l'environnement ou vers la baisse d'autres prélèvements obligatoires.

M. Bruno Sido a jugé le signal-prix envoyé par la taxe relativement négligeable, en comparaison des fluctuations du prix du baril, et peu propice à diminuer les consommations d'énergie. Par ailleurs, il a regretté qu'une campagne médiatique ait conduit à abandonner l'appellation de « contribution climat-énergie » au profit de celle de « taxe carbone », et que le principe d'une redistribution intégrale des recettes empêche de les consacrer à des investissements en faveur de l'environnement. S'agissant des ménages, cette redistribution est d'autant plus discutable qu'elle ne tiendra pas compte de leur localisation géographique, et que son montant modeste la fera probablement passer inaperçue.

S'il a vu dans l'instauration de la taxe carbone une mesure courageuse, M. Marcel Deneux a fortement critiqué le système de compensations qui l'accompagne, et regretté l'exonération du transport aérien. Il a notamment souhaité obtenir des précisions sur le traitement de l'outre-mer et des zones de montagne, sur l'articulation de la nouvelle taxe avec la fiscalité spécifique du secteur agricole, ainsi que sur son application aux biocarburants. En outre, la trajectoire de baisse mensuelle des émissions du parc automobile neuf d'un gramme de dioxyde de carbone aux cent kilomètres n'est pas tenable à long terme.

M. Daniel Dubois a rappelé que les seuls ménages susceptibles de réduire considérablement leurs consommations énergétiques seront ceux qui auront les moyens d'investir dans des équipements performants. Les ménages les moins aisés constitueront donc les redevables captifs de la taxe carbone, et c'est en leur direction qu'il aurait fallu concentrer les compensations. En outre, le principe d'une restitution illimitée et croissante avec le tarif de la taxe est contestable.

M. Jean Bizet s'est interrogé sur la portée réelle du signal-prix adressé par la taxe lorsque le prix du baril de pétrole aura considérablement augmenté. Il a également jugé primordial de bien communiquer sur l'instauration de la taxe, dont l'acceptation par l'opinion n'est pas garantie.

M. Pierre Jarlier a fait état de plusieurs simulations de l'impact de la taxe carbone pour souligner l'inquiétude qu'elle suscite chez les populations rurales, notamment en zone de montagne.

Mme Évelyne Didier a contesté le principe d'une fiscalité écologique consistant à substituer aux prélèvements sur les revenus des prélèvements sur la consommation. Ainsi conçue, la fiscalité écologique pénalise les familles modestes.

En réponse aux différents intervenants, Mme Christine Lagarde a développé les points suivants :

- la modulation de la TIPP par les régions, telle que prévue par le projet de loi de finances pour 2010, sera optionnelle ;

- la restitution aux entreprises, sous forme de baisse de la taxe professionnelle, ne sera pas conditionnée à des engagements contraignants de réduction d'émissions, dans la mesure où l'incitation à cette réduction réside dans le tarif même de la taxe carbone ;

- si l'instauration de la taxe sera une opération fiscale à somme nulle dans sa globalité, elle ne le sera pas pour chaque contribuable pris individuellement, pour qui le niveau de taxation et l'avantage fiscal ne seront pas nécessairement égaux ;

- les recettes supplémentaires de 1,9 milliard d'euros tirées des entreprises sont à rapprocher des 4,5 milliards d'allègements de taxe professionnelle, et ne pourront pas être consacrées, stricto sensu, au désendettement.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a rappelé que le groupe de travail de la commission des finances sur la fiscalité environnementale a recommandé, à l'occasion de l'instauration de la taxe carbone, une évaluation de l'efficacité des « niches » fiscales environnementales existantes. Ces dépenses fiscales sont de plus en plus coûteuses, contribuent à la complexité du système de prélèvements et suscitent parfois de réels effets d'aubaine pour les secteurs qui en bénéficient.

Mme Chantal Jouanno a apporté les précisions suivantes aux différents intervenants :

- l'expérience suédoise tend à démontrer que l'instauration progressive mais ambitieuse d'une fiscalité du carbone n'est pas incompatible avec un fort taux de croissance de l'économie ;

- s'agissant des foyers trop modestes pour consacrer des investissements importants à la réduction des consommations d'énergie, il convient de rappeler que ces dernières peuvent être diminuées de 15 % à 20 % par de simples changements de pratiques quotidiennes ;

- le système de redistribution retenu par le Gouvernement n'est pas injuste, dans la mesure où les ménages seront gagnants jusqu'au huitième décile de revenus en milieu rural et jusqu'au cinquième en milieu urbain. Pour mémoire, la Suède n'avait assorti sa taxe carbone d'aucun mécanisme de restitution, estimant que les transferts sociaux existants suffisaient à opérer une redistribution efficace ;

- les biocarburants supporteront la taxe carbone, l'avantage qu'ils procurent en matière d'émissions de CO₂ étant déjà pris en compte par la tarification allégée dont ils bénéficient au titre de la TIPP ;

- la question des niches fiscales environnementales doit être abordée en gardant à l'esprit que, en France, les niches « grises », soit les encouragements fiscaux à polluer, sont deux fois plus importantes que les niches « vertes ».

M. Jean-Louis Borloo a tiré des appréciations contrastées, formulées au cours de l'audition, la conclusion que le projet gouvernemental est relativement équilibré. La taxe carbone ne poursuit pas plusieurs objectifs à la fois, pas plus qu'elle ne manque son but en ne finançant pas des investissements. Ces investissements sont, en effet, déjà pris en charge dans le cadre des politiques publiques menées par le ministère chargé du développement durable. De plus, cette taxe n'est pas socialement régressive, car elle incitera les ménages modestes à consommer moins d'énergie, ce qui les rendra moins vulnérables à la hausse inévitable du prix du baril. S'agissant des « niches » fiscales, son ministère est attentif à ne pas les multiplier et à n'en pas laisser dériver le coût. Le hiatus qui peut toutefois exister entre les estimations fournies et les dépenses constatées n'est pas totalement imputable à ses services, qui ne pilotent pas les simulations fiscales. Concernant enfin la régulation des marchés de CO₂, il est indispensable, à l'aube de la mise aux enchères des quotas, que Bercy formule des propositions opérationnelles pour en assurer le bon fonctionnement.