- Mercredi 7 avril 2010
- Audition de M. Nicolas Camphuis, directeur du Centre européen de prévention des risques d'inondation
- Audition de M. François Jacq, président directeur général de Météo France
- Audition de M. Jean-Louis Borloo, ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat
- Jeudi 8 avril 2010
- Audition de M. Paul Royer, ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts, expert senior du Cemagref
- Audition de M. Bernard Spitz, président de la fédération française des sociétés d'assurances (FFSA)
- Audition de MM. Pierre Michel, directeur général adjoint chargé de la réassurance des catastrophes naturelles à la Caisse centrale de réassurance, et Laurent Montador, directeur à la CCR
Mercredi 7 avril 2010
- Présidence de M. Bruno Retailleau, président -Audition de M. Nicolas Camphuis, directeur du Centre européen de prévention des risques d'inondation
La mission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Nicolas Camphuis, directeur du Centre européen de prévention des risques d'inondation (CEPRI).
M. Nicolas Camphuis, directeur du CEPRI, a tout d'abord présenté son association créée en décembre 2006 à la suite d'une mission de préfiguration que le Conseil général du Loiret a portée avec l'appui du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'aménagement du territoire dès juillet 2003. Destinée aux autorités locales et aux pouvoirs publics, elle se veut un pôle de compétences scientifiques et techniques sur la prévention du risque d'inondation. Elle regroupe aujourd'hui des collectivités territoriales ainsi que des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB), notamment celui de la Loire. Son objet consiste surtout à analyser, à sensibiliser et à formuler des préconisations sur les risques d'inondation. Elle s'intéresse ainsi aux plans de prévention des risques, à la question spécifique des digues, mais aussi au suivi de la législation communautaire. Le cas de la transposition de la directive 2007/60/CE du 23 octobre 2007 relative à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondations en est un exemple. La tempête Xynthia a confirmé la faible préparation des collectivités territoriales face au risque certain que constituent les inondations.
Après avoir relevé les différences de prévisibilité selon que le risque d'inondation résulte de la crue d'un fleuve ou d'une submersion marine, M. Bruno Retailleau, président, a souhaité savoir dans quelle mesure ces deux types d'événements sont comparables et si les réponses à leur opposer peuvent être identiques.
M. Nicolas Camphuis a déclaré ne pas faire de distinction entre les inondations causées par les cours d'eaux, les pluies ou les submersions marines, du point de vue de leurs conséquences. Il a cependant indiqué que les écarts sur le plan de leurs origines justifient que les systèmes d'alertes et de prévision soient différents.
M. Bruno Retailleau, président, a estimé que chacun de ces risques ne peut être modélisé de la même manière et qu'il s'agit donc d'une différence fondamentale. Il lui est apparu que les inondations faisant suite à des précipitations peuvent ainsi être plus facilement anticipées que les cas de submersion.
M. Nicolas Camphuis est convenu de cette spécificité qu'il a toutefois relativisée. En effet, il reste très difficile de prévoir avec précision les crues des fleuves à plus ou moins 50 centimètres près dans un délai de moins de 48 heures, en particulier aux confluents des grands fleuves. L'existence d'outils de suivi régulier ne permet pas d'éviter cette difficulté, qui conduit à des approximations importantes. Or le dépassement des digues peut se jouer à une dizaine de centimètres près alors que les systèmes de prévisions conservent des marges d'erreur de l'ordre de 30 à 50 centimètres. De plus, les alertes ne suffisent pas à prévenir les crises. Ainsi, la tempête Xynthia a suscité une alerte rouge 12 heures avant la catastrophe sans que cela n'ait conduit à des mesures suffisantes. Les difficultés et les drames engendrés par la tempête résultent surtout de l'absence de décision d'évacuation des populations, alors que le scénario de rupture des digues aurait pu être anticipé. Inversement, lors du passage du cyclone Katrina à la Nouvelle-Orléans en 2005 environ 50 000 personnes ont été évacuées avant les inondations parce que le scénario de surverse des digues a été envisagé.
M. Bruno Retailleau, président, s'est interrogé sur l'opportunité de déclencher des évacuations à chaque alerte rouge.
M. Nicolas Camphuis a attiré l'attention de la mission d'information sur les travaux de M. Patrick Lagadec dont le rapport sur l'examen des enquêtes sur le cyclone Katrina cherche à en tirer des conséquences pour les systèmes d'alerte face aux risques d'inondations. Il a ensuite déploré l'insuffisante culture d'évacuation en France métropolitaine et souligné son existence outre-mer, en raison notamment du passage de cyclones. En outre, il a précisé que la législation oblige les propriétaires de digues à connaître et à entretenir leurs biens. Ils doivent en particulier être en mesure d'indiquer aux maires et aux préfets l'état de leurs digues et l'existence, le cas échéant, d'un risque de rupture.
M. Bruno Retailleau, président, a relevé le caractère théorique d'une telle obligation puisqu'il semble impossible pour tout propriétaire de digues de savoir comment se comporterait sa digue en cas de survenance d'un événement climatique. Il a donc jugé nécessaire de mieux accompagner les propriétaires, à travers les plans de sauvegarde notamment.
M. Nicolas Camphuis a rejeté le caractère théorique d'une telle démarche. La réglementation procède au contraire d'un important travail de concertation de deux ans entre le Gouvernement, les élus locaux et le CEPRI. Il a rappelé l'exemple du risque incendie, qui a également fait l'objet de réserves similaires pendant un temps assez long : les établissements recevant du public (ERP) n'étaient pas initialement perçus comme étant capables de se mettre au niveau des exigences légales. Et il conviendrait de connaître une évolution similaire dans l'attitude à l'égard du risque inondation, surtout que le risque de mort par incendie serait cent fois moins important que le risque de mort par inondation.
M. Bruno Retailleau, président, est convenu du fait que le régime particulièrement exigeant en matière de prévention des incendies, est aujourd'hui connu et généralement accepté.
M. Alain Anziani, rapporteur, a considéré que la comparaison entre Xynthia et Katrina était excessive. De même, il s'est étonné de l'assimilation entre les dégâts causés par submersion et ceux résultant d'une simple inondation fluviale puisque la violence mécanique est sensiblement supérieure dans les cas de submersion: des causes différentes ne sauraient donc conduire au même traitement. Enfin, il s'est interrogé sur les dispositifs existants en matière d'évacuation et d'information des populations et s'ils peuvent être améliorés, de manière à clarifier la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales dans des contextes d'urgence.
M. Nicolas Camphuis a redit qu'il existait une similarité entre les inondations fluviales et maritimes. Si le choc mécanique des vagues constitue un facteur aggravant, il ne représente pas pour autant une différence significative, surtout qu'un cours d'eau peut être tout aussi violent que la mer, à l'instar des coulées de boue ou des laves torrentielles. Il a enfin précisé que le niveau de la submersion n'emportait que peu de conséquences : le fait qu'elle soit de 50 centimètres ou de 2,50 mètres n'entraînerait pas de variations majeures sur l'ampleur des dommages.
M. Bruno Retailleau, président, a souligné que l'absence de différences selon le niveau de la submersion est avérée pour ce qui concerne les dommages aux biens, en revanche, comme en témoigne le nombre de décès dans le cas de la tempête Xynthia, l'impact sur les personnes n'est pas comparable.
M. Nicolas Camphuis est convenu de cette distinction et précisé que sa remarque ne visait que les dommages aux biens. Il a ensuite indiqué les difficultés rencontrées par les populations à se représenter les risques d'une inondation. La maison représente en effet le lieu où l'individu se sent par essence en sécurité. Un effort particulier et un accompagnement psychologique sont donc nécessaires pour réussir à sensibiliser les populations concernées. Il a invité à l'adoption de plans communaux de sauvegarde et à une meilleure explication des procédures en décrivant avec pédagogie les risques existants. Les deux expériences de graves inondations connues par la Grande-Bretagne en 2000 et 2007 ont ainsi conduit à des politiques de prévention particulièrement performantes. Les campagnes de communication sur les inondations réalisées chaque année s'élèvent ainsi à plus d'un million de livres sterling.
M. Nicolas Camphuis est ensuite revenu sur la répartition des compétences entre le préfet et le maire en rappelant les clarifications apportées par la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile : le maire est en charge de la sauvegarde tandis que le préfet est responsable des secours. Il a également reconnu la responsabilité d'autres acteurs, au-delà du secours aux personnes : ainsi, les infrastructures, de transport, d'énergie ou, encore, de télécommunications, doivent également bénéficier de plans de crise et de solutions de continuité. Enfin, il a relevé le caractère intercommunal de la lutte contre les inondations : le fait que le cadre de la commune soit souvent dépassé montre que les systèmes de plans communaux sont insuffisants. Dès lors, il convient d'envisager des coordinations intercommunales des plans de sauvegarde. Elles pourraient permettre d'éviter les difficultés en matière d'abris pour les sinistrés (utilisation des mêmes gymnases), de disponibilité de groupes électrogènes ou de motos-pompes.
M. Bruno Retailleau a relativisé la pertinence de cette préconisation : ainsi il n'existe que 14 plans de sauvegarde pour l'ensemble du département de Vendée.
M. Jean-Claude Merceron a réfuté l'assimilation entre les dégâts par inondation fluviale et par inondation marine dans la mesure où l'eau salée ne conduit pas aux mêmes dégâts que l'eau douce.
M. Nicolas Camphuis a reconnu le caractère agressif du sel contenu dans l'eau de mer mais a indiqué qu'une inondation supérieure à 12 heures engendre des dégâts comparables quel que soit le type d'eau.
M. Philippe Darniche a souhaité avoir des précisions sur les plans d'évacuation et sur les dispositifs d'alerte des populations mis en oeuvre à l'étranger.
M. Nicolas Camphuis a indiqué que, en Grande-Bretagne et aux Pays-Bas, les habitants peuvent s'abonner à un système d'alerte par téléphone.
M. Bruno Retailleau, président, a relevé l'utilisation à la Nouvelle-Orléans, avant le passage de Katrina, de haut-parleurs installés sur des véhicules et alertant les habitants des zones concernées.
Mme Gisèle Gautier a déploré que les digues ne constituent pas une protection efficace contre le risque d'inondation alors que les collectivités locales ont investi des moyens considérables sur ce type d'ouvrage. Elle a souhaité savoir si d'autres instruments sont plus adaptés.
M. Alain Anziani s'est interrogé sur les apports escomptés du plan exceptionnel de reconstruction et de renforcement des digues annoncé par M. Jean-Louis Borloo, ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat.
M. Nicolas Camphuis a précisé que toute digue est susceptible de connaître un événement climatique de nature à la faire dépasser par l'eau. Il n'existe donc aucun outil en mesure de garantir une sécurité totale. Toutefois, les digues utilisées aux Pays-Bas, depuis la catastrophe de février 1953, ont été renforcées et rehaussées au point d'apporter une sécurité plus significative.
M. Bruno Retailleau, président, a indiqué que la mission se rendrait aux Pays-Bas et a relevé que le plan « digues » annoncé par le Gouvernement ne prévoit pas de rehaussement.
M. Nicolas Camphuis a souligné que les renforcements permettent d'accroître la capacité de résistance des digues, ce qui conduit à une plus grande sécurité, même sans rehaussement du niveau de la digue. Il a observé que la Commission européenne et les Nations-Unies dans leurs guides de bonne pratique sur les inondations préconisent de ne pas construire dans les zones inondables. Le Gouvernement néerlandais déclare ainsi ne construire dans ces zones que parce qu'il y est contraint, ce qui n'est pas le cas en France. A moyen et long termes, la hausse du niveau de la mer et l'affaissement des sols devraient conduire à réfléchir avec une prudence encore plus grande à la question de la construction en zone inondable.
M. Bruno Retailleau, président, s'est interrogé sur les modalités du phénomène d'affaissement des sols.
M. Nicolas Camphuis a précisé que les polders, anciens marais souvent tourbeux, se tassent naturellement sous l'effet de l'assèchement. Il s'agirait ainsi d'environ 30 centimètres perdus aux Pays-Bas, comme le montre le rapport de la commission Delta 2 présidée par M. Cees Veerman. Il convient d'observer que, en Grande-Bretagne, la régulation de la construction en zone inondable passe directement par les assurances privées : en l'absence de régime public d'indemnisation des catastrophes naturelles, le coût des polices se veut dissuasif afin de décourager de telles constructions. Cette culture du rapport coûts/avantages pourrait avantageusement être développée en France.
Evoquant le cas d'une évacuation de 10 000 habitants en moins de 4 heures, M. Charles Gautier a estimé que les outils d'information mobilisables doivent être de nature diverse : radios locales, passages de véhicules avec haut-parleurs, alertes téléphoniques etc.
M. Éric Doligé a estimé que les difficultés et les préconisations sont connues des pouvoirs publics mais restent à traduire en actes. Ainsi, le risque d'inondation demeure particulièrement sous-estimé. Il a regretté que les collectivités territoriales financent les commissions de sécurité et que l'Etat soit, comme souvent, seul à exercer sa tutelle.
M. Yves Dauge a souligné la plus grande facilité à anticiper les crues lentes et leurs effets. Il est convenu de l'existence d'outils pour faire face aux inondations à l'instar de la loi sur l'eau qui a obligé à faire figurer sur les actes de vente et de location l'existence de risques éventuels d'inondation, bien que cette disposition reste toutefois difficile à appliquer. Il a souhaité le développement d'exercices dans le cadre de la prévention des risques, alors que la participation des habitants et des élus locaux reste notoirement insuffisante. Il a à son tour déploré que l'Etat reste l'acteur quasi unique des plans de prévention.
M. Alain Anziani, rapporteur, a relevé l'existence d'outils juridiques satisfaisants, à l'image des plans de prévention, de la loi sur l'eau, ou encore de la directive sur l'évaluation et la gestion des risques d'inondation. Il a souhaité savoir si cette dernière apporterait une contribution réelle à la prévention des risques.
M. Nicolas Camphuis a estimé que cette directive constitue une chance pour la France dans la mesure où elle encouragera les dispositifs de prévention. L'inondation, fluviale, maritime ou pluviale, y est pleinement reconnue comme un risque. Elle prend en compte les effets des risques sur la compétitivité économique. Enfin, elle conduira à une évaluation préliminaire des risques dans les zones inondables. Le rapport sur les politiques de prévention des inondations remis par M. Yves Dauge au Premier ministre en 1999 exigeait d'ailleurs déjà une telle évaluation.
En conclusion et en réponse à M. Bruno Retailleau, président, M. Nicolas Camphuis a exprimé trois propositions :
- la France doit s'inspirer de l'expérience de la gestion des inondations aux Pays-Bas. Depuis le grave accident de 1953, ce pays s'est en effet doté d'une stratégie nationale ambitieuse de prévention du risque inondation ;
- les PPR ne représentent pas un outil suffisant. Les schémas de cohérence territoriale (SCOT) pourraient mieux répondre aux attentes des élus locaux, en dépit de la question de la pression foncière ;
- les digues doivent faire l'objet d'un pilotage plus exigeant alors que deux difficultés sont mises en évidence : d'une part, la multiplication des propriétaires privés plaide pour la création d'un établissement public national assurant la gestion des digues ; d'autre part, la dilution des responsabilités complique les modes de financements et retarde les travaux.
Audition de M. François Jacq, président directeur général de Météo France
La mission commune d'information a ensuite procédé à l'audition de MM. François Jacq, président directeur général de Météo France, et Alain Ratier, directeur général adjoint.
M. François Jacq a indiqué que la tempête Xynthia, d'une durée de retour de cinq à dix ans et de nature non explosive, n'était pas exceptionnelle, comparée aux cyclones Lothar et Martin ou bien à la tempête Klaus. En revanche, sa trajectoire, partant du large des côtes du Maroc pour remonter vers le Sud-Ouest, puis vers le Nord-Ouest de l'Europe, était relativement rare, tout comme la conjonction d'une élévation du niveau général de la mer et du déferlement de vagues puissantes. Si la surcote d'un mètre, soit la différence entre la hauteur de l'eau observée et celle prévue, n'avait rien non plus d'exceptionnel, en-dehors de La Rochelle, où elle atteignait huit mètres, elle était cependant suffisante pour provoquer de graves dégâts dans les zones les plus exposées.
En réponse à M. Bruno Retailleau, président, M. François Jacq a jugé impossible de déterminer si la fréquence des tempêtes s'accroissait. Rapportant que Xynthia avait été anticipée par ses services dès le 26 février, et le communiqué d'alerte national prédisant une surcote d'un mètre envoyé le 27, il a fait observer que le dispositif de vigilance n'incluait pas la submersion marine et qu'il n'existait pas de croisement entre les prévisions météo et les éléments de vulnérabilité locale. L'avis de fortes vagues a été diffusé dès le matin du 27 février vers les instances de sécurité civile, et le passage a l'état d'alerte rouge opéré dans l'après midi, les avertissements ayant été donnés selon le niveau le plus élevé de l'état de l'art actuel en météorologie, a-t-il estimé.
Interrogé par M. Bruno Retailleau, président, sur la procédure de vigilance « vagues submersion » annoncée par le Président de la République, M. François Jacq a indiqué que sa mise en oeuvre serait sans doute longue et qu'il faudrait veiller, en tout état de cause, à ne pas banaliser la procédure d'alerte, sous peine d'affecter sa crédibilité, ainsi qu'à adapter les messages à chaque zone spécifique, l'échelle efficiente étant selon lui infra départementale.
M. Bruno Retailleau, président, ayant fait remarquer que le système de vigilance et d'alerte n'intégrait pas le risque de submersion marine, M. François Jacq a rappelé qu'il était en effet basé sur le risque de tempête, plus facile à appréhender, et qu'il faudrait prendre en compte les spécificités propres au littoral.
M. Alain Anziani, rapporteur, l'ayant interrogé sur la coordination des outils existants en matière de prévision météorologique, M. François Jacq est convenu qu'il en existait une pluralité et qu'ils n'étaient pas intégrés. Ainsi, le modèle de prévision atmosphérique constitue une base de départ, dont les données sont ensuite injectées dans un modèle océanographique.
Répondant à nouveau à M. Alain Anziani, rapporteur, M. François Jacq a indiqué que la conjonction des phénomènes observée dans le cas de la tempête Xynthia avait incité Météo France à modifier sa démarche d'alerte classique.
A M. Bruno Retailleau, président, qui lui demandait ce qui serait advenu si un modèle anti- submersion marine avait existé, M. François Jacq a répondu que, dans la mesure où des seuils d'exposition et de vulnérabilité auraient été définis au niveau départemental, il aurait été possible de lancer des messages d'alerte suffisamment tôt pour éviter les dommages les plus graves.
A Mme Gisèle Gautier, qui l'interrogeait sur la variabilité du niveau de vigilance selon les côtes, M. François Jacq a répondu qu'il était identique, et n'intégrait donc jamais le risque de submersion, mais simplement l'alerte « grandes vagues ». Il a précisé qu'en l'absence de marées en Méditerranée, la conjonction des phénomènes observée sur la côte atlantique ne pourrait s'y produire, et qu'il faudrait y mener un travail de définition des seuils de submersion différent.
Rapportant que les élus avaient été informés de l'occurrence de vents forts ne laissant en rien présager d'aussi sérieux dégâts, M. Philippe Darniche a souhaité connaître la façon dont les messages d'alerte avaient été diffusés dans les médias.
M. François Jacq a indiqué que la tempête avait été traitée par Météo France dans le cadre du dispositif de vigilance associant des couleurs aux degrés de risque, lequel ne fait toutefois pas apparaître les prévisions de fortes vagues.
A M. Bruno Retailleau, président, qui l'interrogeait sur les procédures de diffusion des messages d'alerte, M. François Jacq a répondu que les informations étaient mises à disposition de l'Etat et des institutions en charge de la sécurité civile, lesquelles avertissaient à leur tour les élus locaux. En parallèle, les sites Internet comportent des cartes de vigilance et des conseils.
M. Michel Doublet ayant fait observer qu'une certaine banalisation des alertes provenait, dans certains cas, de leur manque de pertinence, M. François Jacq a fait valoir que la proportion de fausses alertes s'élevait à 17 %, conforme à la moyenne européenne.
M. Alain Anziani, rapporteur, s'étant enquis d'une comparaison avec les systèmes de prévision d'autres Etats membres et de l'intérêt pour les collectivités territoriales d'avoir un agrément auprès de Météo France, M. François Jacq a répondu, sur le premier point, que le phénomène Xynthia, qui a surtout touché la France, n'était pas le plus adéquat pour réaliser des comparaisons à l'échelle européenne. A une plus vaste échelle, l'Organisation météorologique mondiale (OMM) situe le dispositif français parmi les meilleurs au monde. Des coopérations sont par ailleurs développées avec d'autres pays européens, dont il n'est pas établi qu'ils aient des pratiques fondamentalement différentes ou meilleures.
M. Alain Ratier, directeur général adjoint de Météo France, a indiqué que les communes agréées possédaient des systèmes de prévision et de gestion des crues intégré dans des schémas directeurs, toutefois orientés sur les rivières et les cours d'eau.
Enfin, répondant à M. Bruno Retailleau, président, qui l'interrogeait sur l'expérience à retirer de la tempête Xynthia en matière de prévision et d'alerte, M. François Jacq a insisté sur la nécessité de renforcer la pédagogie à l'égard des différents publics.
Audition de M. Jean-Louis Borloo, ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat
Puis, la mission a entendu M. Jean-Louis Borloo, ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat.
Ayant rendu hommage aux familles de victimes et aux services de secours qui sont intervenus dans les départements sinistrés, M. Bruno Retailleau, président, a estimé nécessaire de tirer les conséquences de la tempête Xynthia, qui résulte non seulement de la conjonction extraordinaire d'événements climatiques violents, mais aussi de carences et de négligences. Il a tout d'abord interrogé le ministre d'Etat sur la cartographie des « zones noires », ou « zones mortelles », dévoilée ce même jour par les préfets aux conseils municipaux concernés dans des réunions à huis clos, et dès le lendemain aux habitants dans des réunions publiques.
Soulignant la violence du traumatisme subi par les populations, M. Jean-Louis Borloo, ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat a indiqué que l'organisation de réunions sur la cartographie des « zones noires » à peine cinq semaines après la tempête Xynthia permettrait aux habitants d'être informés rapidement sur l'avenir de leur patrimoine ; il a en outre noté que, bien qu'elle ait été élaborée par des experts indépendants, une telle cartographie était par nature difficile à établir et contestable. Il a précisé que trois types de zones seraient instituées :
- les « zones blanches », ne présentant pas de risque particulier ;
- les « zones jaunes », qui seraient habitables à condition que des travaux de confortation et de sécurisation des bâtiments y soient réalisés ;
- les « zones noires », inhabitables en raison d'un niveau de risque trop élevé.
Ayant fait valoir que cette cartographie ne serait pas imposée, mais qu'elle ferait tout au contraire l'objet d'un débat entre les conseillers municipaux et les préfets au cours de la journée, il a estimé qu'elle ne devrait pas poser de difficulté en Vendée où les habitations concernées étaient essentiellement des résidences secondaires. Il a précisé que, dans quatre des seize communes de Charente-Maritime où des « zones noires » devaient être instituées, des débats complémentaires seraient organisés entre les maires et la préfecture. Il a indiqué que, en l'état actuel de la cartographie, environ 1 200 bâtiments (résidences ou locaux d'activité) seraient placés en « zone noire » et devraient donc être détruits ; dans ce cadre, il a souligné que les biens en cause seraient indemnisés à l'amiable, à leur valeur antérieure à la tempête (c'est-à-dire sans incidence du risque connu) et que cette valeur serait évaluée par le service des Domaines. Ayant estimé que cette opération coûterait entre 300 et 400 millions d'euros -ce montant reposant sur les estimations des services gouvernementaux et étant susceptible d'être révisé pour garantir une indemnisation totale des sinistrés-, il a précisé que l'État interviendrait, le cas échéant, pour financer la différence entre le montant réglé par les assurances et la valeur évaluée par le service des Domaines. Il a annoncé que le Parlement serait sollicité, dans le cadre de l'examen du projet de loi portant engagement national pour l'environnement (dit « Grenelle 2 »), pour modifier la législation régissant le fonds « Barnier », notamment afin de supprimer le plafond de 60 000 euros et, si nécessaire, d'assouplir les conditions d'indemnisation au titre de ce fonds. Il a considéré que le traitement amiable de l'indemnisation des sinistrés pourrait être effective d'ici à l'été 2010 et, au plus tard, avant la fin de l'année.
Par ailleurs, constatant qu'il serait indispensable de recourir à un outil de portage intermédiaire pour gérer les terrains en « zone noire », il a envisagé que le Conservatoire du littoral intervienne sur les parcelles ayant vocation à retourner à l'état naturel, ou qu'un établissement public foncier ad hoc soit créé. En tout état de cause, il a jugé que les collectivités territoriales devraient être associées à ces mesures et assurer un portage local de la reconversion des sites rendus inhabitables.
En réponse à une question de M. Bruno Retailleau, président, qui a fait valoir que la définition de critères objectifs et transparents faciliterait l'acceptation du zonage par la population, M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, a indiqué que 12 « zones noires » (couvrant 600 habitations) seraient créées en Charente-Maritime, et 4 en Vendée (couvrant 800 habitations, dont 80 % environ de résidences secondaires). Il a également précisé que le classement en « zone noire » répondrait à trois critères :
- la hauteur d'eau constatée (celle-ci devant être supérieure à un mètre pour justifier un classement en « zone mortelle ») ;
- la vitesse et la force de la vague ;
- la capacité de protection des populations résidant dans la zone.
En outre, deux critères complémentaires seraient pris en compte :
- les conditions d'évacuation ;
- la nécessité d'éviter le mitage urbain.
A cet égard, M. Michel Doublet a indiqué que, dans le sud de la Charente-Maritime, certaines parcelles avaient subi une submersion marine d'une hauteur d'environ 1,80 mètre, mais qu'elles n'avaient pas été classées en « zone noire », ce que les maires des communes concernées déploraient ; il a donc souhaité que les préfectures tiennent compte de ces cas particuliers et soient attentives aux demandes des élus.
Ayant rappelé que les maires estimant que certaines zones étaient trop risquées pour être habitées pouvaient prendre des arrêtés de péril sur les bâtiments qui y étaient situés et, en conséquence, rendre ces zones inhabitables, M. Jean-Louis Borloo, ministre d'État, a rappelé que la cartographie des « zones mortelles » n'était pas figée et pouvait faire l'objet d'une concertation entre les préfectures et les élus locaux.
Interrogé par M. Bruno Retailleau, président, sur la manière dont il serait procédé aux expropriations des propriétaires d'habitations situées en « zone noire » qui refuseraient l'offre d'indemnisation à l'amiable de l'État, M. Jean-Louis Borloo a déclaré que, pour faire face à ces situations, le Gouvernement pourrait proposer d'adapter le cadre législatif par voie d'amendements au projet de loi « Grenelle 2 ».
M. Bruno Retailleau, président, a ensuite demandé si l'État verserait un acompte aux sinistrés afin de leur permettre d'acquérir un bien ou un terrain avant la fin du processus indemnitaire.
En réponse, M. Jean-Louis Borloo, ministre d'État, a indiqué que l'État interviendrait en complément des assurances privées. Il a fait valoir qu'il n'était pas possible de définir le montant de l'indemnisation que l'Etat attribuerait à chaque sinistré, et donc de verser une avance, avant de connaître le montant des indemnités allouées par les compagnies d'assurance, d'autant plus que ce montant dépendra du type de contrat souscrit et devra donc être apprécié au cas par cas. Il a toutefois estimé que ce principe pourrait être remis en cause dans certains cas particuliers -par exemple, en cas de divorce ou d'indivision. Il a estimé que globalement les compagnies d'assurance cherchaient à traiter au mieux les dossiers des sinistrés et que, face à l'ampleur du drame et de l'élan de solidarité nationale qui l'a suivi, elles ne pouvaient pas chercher à optimiser leur position dans les contrats individuels. Enfin, ayant considéré qu'un effort de la caisse de réassurance serait indispensable pour permettre au fonds « Barnier » de couvrir les dépenses d'indemnisation consenties par l'État et que, si tel n'était pas le cas, l'État devrait intervenir via le budget général, il a indiqué que l'indemnisation ne soulevait pas de problèmes financiers réels, contrairement au plan de renforcement des digues, qui correspondait à des montants beaucoup plus important et dont les modalités de financement étaient encore incertaines.
Répondant à une question de M. Alain Anziani, rapporteur, sur le rôle du « Monsieur Assurances » nommé le 5 mars 2010, M. Jean-Louis Borloo a expliqué que celui-ci avait un rôle de médiation entre les experts des assurances et les sinistrés ; il a ajouté que, à ce stade de ses travaux, ce médiateur n'avait pas identifié de difficultés particulières. Il a souligné que la fédération française des sociétés d'assurance s'était montrée réactive face à la catastrophe.
Interrogé par M. Michel Doublet sur la prise en compte du prix du terrain dans l'indemnisation des sinistrés, M. Jean-Louis Borloo a indiqué que l'État tiendrait compte de cet élément. En réponse à une remarque de M. Jean-Claude Merceron, il a également déclaré que l'État prendrait en charge, avec les collectivités territoriales, les coûts de remise en état des terrains devenus inhabitables.
Mme Gisèle Gautier a alors souligné que le cas des agriculteurs, dont les terres sont devenues incultivables pendant au moins trois ans à la suite de la submersion, devrait être traité avec une attention particulière.
Répondant à M. Philippe Darniche, qui s'interrogeait sur la prise en compte du préjudice moral, M. Jean-Louis Borloo a salué la constitution d'associations de victimes, celles-ci permettant aux sinistrés de faire mieux face à leur angoisse et aux problèmes matériels qu'ils rencontrent. Il a rappelé que le Gouvernement, en décidant d'indemniser le patrimoine des victimes à sa valeur d'avant la tempête et de procéder rapidement à cette indemnisation, avait voulu rassurer les populations touchées par ce drame.
Ayant rappelé que l'État était le garant de la prévention des risques naturels et ayant, en conséquence, marqué son accord avec la mise en place de « zones noires » inhabitables et inconstructibles, M. Bruno Retailleau, président, a souhaité savoir si ce dispositif serait étendu à d'autres parties du territoire national.
M. Jean-Louis Borloo, ministre d'État, a alors exposé qu'une cartographie des zones à risque mortel serait désormais établie systématiquement ; ainsi, il a annoncé qu'une cartographie nationale était en cours d'élaboration et qu'elle serait rendue publique dans un délai de 8 à 12 semaines.
En réponse aux interrogations de M. Bruno Retailleau, président, sur les conclusions du pré-rapport de la mission d'inspection instituée par le Président de la République le 1er mars dernier, M. Jean-Louis Borloo a déclaré que la conjonction exceptionnelle de phénomènes climatiques, plutôt que la faiblesse des digues, était la principale cause explicative du grand nombre de morts. À ce titre, il a indiqué que les digues, construites lorsque les territoires qu'elles abritaient n'étaient pas urbanisés, n'avaient pas été conçues pour protéger les populations ; dans cette optique, il a estimé que le plan « Digues » ne devait pas être l'occasion de renforcer des digues pour urbaniser des territoires exposés aux risques, mais devait permettre de rendre lesdits territoires à leur fonction initiale.
Au sujet du plan de renforcement des digues, sur lequel il était interrogé par M. Bruno Retailleau, président, qui a fait valoir qu'en dessous d'un seuil de 50% de participation de l'Etat, les collectivités territoriales ne pourraient pas assumer le financement des travaux nécessaires, M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, a indiqué que la participation de l'Etat à hauteur de 40% était acquise et que s'y ajouteraient à hauteur de 10% des financements assurés par le FEDER. Les collectivités territoriales pourraient donc compter sur la prise en charge de la moitié du financement.
M. Michel Doublet lui a alors objecté que, en Charente-Maritime, les coûts afférents à la consolidation des digues étaient estimés à 200 millions d'euros et que 90 % de ces digues appartenaient au domaine de l'État ; au vu de l'état des finances du département, il a affirmé que le conseil général ne pourrait pas financer 50 % du plan « Digues ».
Ayant indiqué qu'en Vendée, les coûts de rénovation des digues étaient évalués à 100 millions d'euros, M. Bruno Retailleau, président, a observé qu'après la tempête de 1999, la région et le département avaient financé les travaux de reconstruction pour que les « petits » maîtres d'ouvrages (qui étaient, le plus souvent, des syndicats de communes) n'atteignent pas un taux de financement supérieur à 20 % ; dès lors, il a estimé nécessaire une solidarité à la fois européenne, nationale, régionale et départementale pour assurer le financement du plan « Digues ».
Soulignant que le problème de la propriété et de la gestion des digues était marqué par l'extrême diversité des situations observées sur le terrain, M. Jean-Louis Borloo, ministre d'État, a précisé que l'État et les collectivités territoriales débattraient, au cas par cas, des solutions les plus efficaces pour assister les propriétaires privés ou publics n'ayant pas les moyens d'assurer l'entretien de leurs digues, et que le taux de financement assumé par chacune des parties prenantes dépendrait de leurs capacités contributives respectives. Il a estimé que ce problème était particulièrement complexe et qu'il était impossible de l'appréhender totalement dans un laps de temps de cinq semaines, mais que des solutions pourraient être trouvées en s'inspirant de la stratégie générale impulsée par le Grenelle de la mer.
Faisant état des déclarations des experts entendus par la mission, Mme Gisèle Gautier a questionné le ministre d'Etat afin de savoir si les zones où les digues devraient être rehaussées étaient déjà définies, et afin de connaître les mesures que le Gouvernement comptait prendre pour lutter contre les habitations illégalement implantées sur des zones inconstructibles.
Ayant rappelé que le législateur avait, en 2009, doublé le montant du fonds « Barnier » afin d'accélérer la mise en place des cartographies des zones à risque et des plans de prévention des risques, M. Jean-Louis Borloo, ministre d'État, a affirmé que les zones de rehaussement des digues seraient connues au début du mois de mai 2010 et que, en matière de lutte contre les habitations illégales, des recours devant le juge administratif pouvaient être formés. Par ailleurs, il a jugé que les procédures d'adoption des plans de prévention des risques (PPR) étaient trop lourdes, ce qui retardait leur mise en place, et qu'une modification de la législation était nécessaire sur ce point. Il a annoncé que le Gouvernement proposerait au Parlement, dans le cadre du projet de loi « Grenelle 2 », de prévoir un délai maximal de deux ou trois ans au-delà duquel les PPR seraient opposables, même sans l'accord des élus locaux, dans certaines zones à risque définies par l'État ; il a considéré que cette innovation constituerait un progrès substantiel dans un contexte où, en pratique, certaines procédures de PPR ont été engagées il y a plus de dix ans et n'ont pas abouti depuis lors. Ainsi, il a souligné que les PPR, malgré leur jeunesse, avaient été efficaces dans les zones fluviales (celles-ci sont, en effet, presque toutes couvertes par un PPRI), mais qu'ils étaient encore insuffisants sur le trait de côte.
Revenant, à la demande de M. Bruno Retailleau, président, sur les premières conclusions de la mission d'inspection consacrée à la tempête Xynthia, M. Jean-Louis Borloo a indiqué que celle-ci saluait la qualité des services de sécurité civile et formulait un certain nombre de recommandations pragmatiques : par exemple, il a déclaré qu'elle préconisait de mieux coordonner les systèmes de vigilance et d'information afin de garantir que les alertes soient effectivement transmises à la population locale, de réaliser des travaux d'urgence et d'en assurer le suivi par des visites régulières des ouvrages d'art, et, à titre transitoire, d'appliquer le principe de précaution aux documents d'urbanisme.
Puis, interrogé par M. Bruno Retailleau, président, sur l'existence de dysfonctionnements dans la délivrance des permis de construire, M. Jean-Louis Borloo a indiqué que les préfets avaient été chargés de conduire une analyse exhaustive des situations à risque et qu'ils mobiliseraient, à cette fin, les moyens satellitaires de l'État et de ses opérateurs. Toutefois, il a déclaré que les réflexions sur l'opportunité de modifier les règles en vigueur en matière de délivrance des permis de construire étaient toujours en cours et que cette question n'avait pas, à ce stade, été tranchée. De plus, il a estimé que le double rôle des préfectures (instruction des demandes de permis de construire adressées aux petites communes par les services de l'équipement, et contrôle de légalité des permis de construire par les services dédiés) ne remettait pas en cause l'impartialité du déféré préfectoral, dans la mesure où les services instruisant les demandes de permis de construire se bornaient, en réalité, à vérifier leur conformité avec les documents d'urbanisme.
M. Bruno Retailleau, président, a rappelé que le projet de loi « Grenelle 2 » était soumis à la procédure accélérée et que, ayant déjà fait l'objet d'une lecture devant la Haute Assemblée, il ne serait plus examiné par le Sénat en assemblée plénière. Dès lors, il a appelé le Gouvernement ne proposer des amendements à ce texte que pour répondre aux questions urgentes soulevées par la tempête Xynthia, comme l'indemnisation des sinistrés et la modification corrélative des dispositions relatives au fonds Barnier, ou pour régler des points consensuels. Il a fait valoir que, sur les autres sujets, une proposition de loi serait mieux adaptée.
M. Jean-Louis Borloo, ministre d'État, a pris acte de cette demande : ainsi, il a jugé que l'allègement des procédures de PPR pourrait être traité à l'occasion du projet de loi « Grenelle 2 ». En revanche, il a fait valoir que d'autres problématiques, telles que l'équilibre à définir entre les responsabilités locales et celles de l'État en matière de sécurité civile, appelaient un débat de fond et devraient être examinées à part.
Remerciant le ministre d'Etat, M. Bruno Retailleau, président, a indiqué que la mission d'information serait aussi appelée à examiner la question des biens non assurables des collectivités territoriales et il a souligné la nécessité de développer une véritable culture du risque en France.
Jeudi 8 avril 2010
- Présidence de M. Bruno Retailleau, président -Audition de M. Paul Royer, ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts, expert senior du Cemagref
La mission a d'abord entendu M. Paul Royer, ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts, expert senior du Cemagref.
Ayant brièvement fait état des principales missions du Cemagref, qui est chargé à la fois de conduire des recherches et de fournir un appui technique à la mise en place des politiques publiques dans le domaine de l'eau et de l'aménagement du territoire, M. Paul Royer a décrit les actions entreprises pour consolider et mieux gérer les digues sur les deux dernières décennies. Il a ainsi indiqué que les crues intervenues en Camargue et dans l'Ouest et le Nord-est du pays entre 1993 et 1995 avaient donné lieu à l'adoption de diverses circulaires relatives aux digues (circulaires interministérielles sur la gestion des zones inondables et la connaissance des gestionnaires de digues en 1994 ; circulaire « Environnement » du 28 mai 1999 relative au recensement des digues fluviales et maritimes...) et que, dans cette période, le Cemagref avait mené ses premiers travaux pour développer des méthodes de diagnostic, d'entretien et de surveillance spécifiques aux digues fluviales. Il a relevé que, après l'intervention d'un décret exclusivement consacré aux digues fluviales en 2002, un décret du 16 juillet 2006 avait été adopté afin de fixer des prescriptions concernant l'intégralité des ouvrages de protection contre les submersions, dont les digues maritimes.
En réponse à une remarque de M. Bruno Retailleau, président, qui observait que les dispositifs de protection contre les inondations fluviales précédaient systématiquement les dispositifs s'appliquant au littoral, dont les particularités n'étaient que tardivement identifiées, M. Paul Royer a estimé que ce décalage pouvait être dû, au moins en partie, à l'existence de deux ministères séparés (à savoir le ministère de l'écologie et du développement durable, chargé des fleuves et des rivières, et le ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer) jusqu'en 2007.
Il a ensuite précisé qu'un premier dispositif de contrôle des digues, inspiré de l'organisation du contrôle des barrages, avait été mis en place par une circulaire du 6 août 2003 et qu'il confiait aux services départementaux du ministère en charge de l'environnement (assistés, à partir de 2004, par un pôle d'appui technique pour les ouvrages hydrauliques, dit « PATOUH », composé de structures de niveau national dont le Cemagref) la charge de ce contrôle et que, dans le même temps, l'Etat avait mené une action incitative à la constitution de structures de gestion décentralisées disposant de moyens de grande ampleur, comme le SYMADREM sur le Rhône aval ou l'AD Isère-Drac-Romanche pour la gestion de Grenoble. Il a en outre noté que la loi sur l'eau et les milieux aquatiques (LEMA) de décembre 2006 avait conduit à l'adoption du décret du 11 décembre 2007 et de divers arrêtés, qui instituaient une réglementation unique pour toutes les catégories de barrages et de digues ; plus particulièrement, il a indiqué que ces textes mettaient en place, pour les digues, une classification en quatre catégories, en fonction du niveau de risque (c'est-à-dire du nombre de personnes protégées), chacun de ces niveaux de risque imposant des obligations spécifiques aux propriétaires de digues. Il a ajouté que les études de dangers (EDD) instituées par le décret de 2007 constituaient un progrès en matière de sécurité, dans la mesure où elles permettaient d'identifier les zones potentiellement inondées en cas de rupture de digue.
M. Bruno Retailleau, président, lui a objecté que les morts provoquées par la tempête Xynthia ne l'avaient pas été par des ruptures d'ouvrages hydrauliques, mais au contraire par des épisodes de sur-verse au cours desquels les digues, justement parce qu'elles avaient résisté à la submersion marine, avaient empêché le reflux de l'eau et piégé les populations.
Par ailleurs, M. Paul Royer a exposé que toutes les missions déconcentrées qui concernent la sécurité des ouvrages hydrauliques seraient désormais regroupées au niveau régional au sein des DREAL (directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement), qui seront définitivement mises en place au cours de l'année 2010, et que les équipes nationales d'appui technique (Cemagref, CETEs, BETCGB) seraient mises en réseau. Il a estimé que ce cadre juridique, organisationnel et technique était de nature, à l'avenir, à garantir la sécurité des digues.
Puis, M. Paul Royer a expliqué que les travaux de recherche effectués par le Cemagref, qui concernent essentiellement les digues fluviales et de voies navigables, s'articulaient autour de deux axes :
- les méthodes de diagnostic et de surveillance des ouvrages hydrauliques ;
- l'érosion interne et externe de ces ouvrages, celle-ci étant la première cause de rupture des digues.
Enfin, M. Paul Royer a fait état des conclusions des travaux du Cemagref sur les protections contre les submersions marines. Dans ce cadre, il a indiqué que ces protections, qui pouvaient prendre des formes très diverses (ouvrages naturels, comme les plages et les cordons dunaires ; ouvrages construits par l'homme, comme les digues ou les épis ; structures mixtes...), remplissaient plusieurs fonctions : d'une part, elles sont un instrument de gestion du trait de côte qui protège le littoral contre l'érosion, et d'autre part, elles ont un rôle de protection des populations et des territoires contre les submersions. Il a ainsi jugé que l'expérience du Cemagref sur les digues fluviales ne pouvait pas être directement appliquée aux digues maritimes. Toutefois, il a déclaré que deux problématiques communes à tous les types de digues pouvaient être dégagées :
- les questions relatives aux structures de gestion des ouvrages hydrauliques, qui sont aujourd'hui insuffisantes. À cet égard, il a estimé que trois axes de réforme devaient être privilégiés : premièrement, il convient de favoriser l'émergence de structures dont les moyens humains et financiers soient à la hauteur des enjeux protégés et du patrimoine géré, et agissant sur un périmètre géographique cohérent et assez large pour générer des effets d'échelle ; deuxièmement, un lien institutionnel entre la gestion des territoires (c'est-à-dire, notamment, l'élaboration des documents d'urbanisme et la délivrance des permis de construire) et la gestion des ouvrages devrait être introduit ; enfin, il est nécessaire de mieux tenir compte des coûts de gestion des digues ;
- les questions relatives au risque résiduel. En effet, dans le cas des digues maritimes comme des digues fluviales, il est souhaitable que les populations protégées aient conscience que tout ouvrage de protection a ses limites et pourra être dépassé lors d'événements extrêmes : il convient donc d'afficher le risque résiduel, de s'y préparer et de prévoir des plans de gestion des situations de crise.
En conclusion, M. Paul Royer a souligné que le corpus technique concernant les protections contre les submersions marines demeurait peu développé, tant à l'échelle nationale qu'à l'échelle internationale, et que, en tout état de cause, les exemples étrangers n'étaient pas forcément transposables au cas français. De plus, il a indiqué que la modélisation des modes de sollicitation des digues situées en front de mer (marée, houle, déferlement...), que leur nature cyclique rend complexes à appréhender, demandait encore des efforts de recherche.
M. Alain Anziani, rapporteur, a ensuite interrogé M. Paul Royer sur les solutions retenues à l'étranger en matière de régime de propriété et d'entretien des digues. Il a également souhaité savoir si, pour répondre au risque de submersion marine, il était préférable d'interdire toute construction dans les zones à risque ou, à l'inverse, de privilégier de nouveaux modes de construction -par exemple, en construisant des habitations sur pilotis dans les zones de front de mer.
En réponse à ces questions, M. Paul Royer a distingué entre le système britannique, dans lequel l'ensemble des digues sont gérées par une agence rattachée au Ministère de l'environnement et qui semble en voie de régionalisation, et le système hollandais, qui a privilégié une gestion des digues à l'échelle de la zone protégée (c'est-à-dire du polder) par des structures démocratiquement élues et habilitées à percevoir des taxes. À ce titre, il a jugé que l'exemple néerlandais n'était pas transposable au cas français, dans la mesure où les Pays-Bas concentraient deux tiers de leur activité économique dans des zones situées sous le niveau de la mer, si bien que le problème de la gestion des digues y prenait une importance qu'il ne saurait avoir en France. En outre, il a estimé que, s'il était possible d'imposer aux populations habitant dans des zones à risque de résider dans des bâtiments adaptés, cette solution poserait un problème de coût, puisque les maisons sur pilotis sont plus chères que les maisons classiques.
Mme Gisèle Gautier a rappelé que certaines populations aux revenus modestes résidaient dans des maisons sur pilotis ; elle a donc jugé que la construction de telles habitations ne poserait pas nécessairement de problème de coût.
En complément, M. Michel Doublet a estimé que des maisons classiques pouvaient être construites dans les zones à risque, dès lors qu'elles étaient aménagées de manière spécifique -par exemple avec un rez-de-chaussée occupé par un garage, les pièces habitées étant toutes situées dans les étages supérieurs. Par ailleurs, concernant le régime de propriété des digues, il a souligné que, en Charente-Maritime, environ 90 % des digues étaient situées sur le territoire maritime appartenant à l'État, le reste étant géré par des communes ou, pour les digues en terre protégeant les marais, par des associations syndicales de propriétaires. Il a affirmé que, dans ce dernier cas, les travaux que les gestionnaires projetaient d'effectuer pour consolider les digues étaient retardés par la lourdeur et la lenteur des procédures, la DREAL (ou, anciennement, la DIREN) et la commission départementale des sites mettant parfois deux à trois ans pour autoriser de tels travaux. Il a donc estimé nécessaire de modifier la législation relative à la gestion des digues dans le sens de la simplification et du pragmatisme.
A cet égard, M. Bruno Retailleau, président, a estimé que l'appréciation « critique » des services de l'État sur les travaux de renforcement des digues était partiellement due à un parti pris des agents des DREAL, ces derniers ayant tendance à appréhender les digues comme des ouvrages « contre la mer », c'est-à-dire contre la nature.
Marquant son accord avec ces propos, M. Michel Doublet a ajouté que, sur l'Île-de-Ré, les services de l'État avaient imposé à certains propriétaires de construire des digues en calcaire blanc, pour des raisons esthétiques et environnementales, plutôt que dans un matériau plus résistant, la durite ; il a observé que ces digues en calcaire n'avaient pas été efficaces pour protéger les populations et qu'elles avaient été détruites lors de la tempête Xynthia.
Interrogé sur ce point par M. Bruno Retailleau, président, M. Paul Royer a rappelé que la législation imposait aux propriétaires de tenir compte des aspects environnementaux pour la conception et la construction des ouvrages de génie civil, mais que, selon son expérience personnelle, ces considérations étaient toujours supplantées par la nécessité d'assurer la sécurité des personnes. Il a estimé que la mise en place d'arbitrages harmonieux entre ces deux objectifs (préservation de l'environnement et protection des vies humaines) était facilitée par la création des DREAL.
Ayant considéré que les propos de M. Paul Royer démontraient qu'il était impossible de bien étudier le problème des digues si l'on ne tenait pas compte, au cas par cas, de la nature des terrains qu'elles protégeaient, M. Bruno Retailleau, président, a voulu savoir quelles étaient les implications de ce constat.
M. Paul Royer a indiqué que, pour tirer les conséquences de ce constat, il était nécessaire de :
- mener une analyse des risques à l'échelle du « bassin de risques » dans chaque zone inondable ;
- repérer les modalités d'occupation des terrains (habitations, agriculture...) et les caractéristiques des ouvrages de protection, afin de vérifier l'adéquation entre les deux ;
- ne pas accroître la vulnérabilité des zones à risque, c'est-à-dire éviter d'urbaniser les zones encore vierges.
Répondant à une question de M. Bruno Retailleau, président, sur le rehaussement des digues, M. Paul Royer a également exposé qu'un tel rehaussement ne devrait être effectué que dans les zones fortement peuplées, mais qu'il ne suffirait pas à effacer le risque résiduel et ne saurait, en aucun cas, protéger les populations contre des évènements climatiques exceptionnels.
M. Bruno Retailleau, président, s'est ensuite interrogé sur la nécessité d'intégrer des ouvrages hydrauliques d'évacuation d'eau à toutes les digues, afin d'éviter que ces dernières ne piègent l'eau en cas de surverse.
M. Alain Anziani, rapporteur, a envisagé que le législateur intervienne afin de rendre ces mécanismes d'évacuation d'eau obligatoires sur toutes les digues.
En réponse à ces remarques, M. Paul Royer a estimé qu'il n'était pas nécessaire qu'une réglementation impose l'intégration de tels mécanismes à toutes les digues, dans la mesure où la législation obligeait d'ores et déjà les propriétaires à réaliser des études de dangers qui permettaient de déterminer, au cas par cas, s'il était opportun de doter les digues d'ouvrages d'évacuation de l'eau.
Réagissant à une observation de M. Bruno Retailleau, président, sur l'entretien et la gestion des cordons dunaires, M. Paul Royer a ajouté que les structures de gestion des zones à risque devaient tenir compte de ces cordons et donc intégrer, dans leurs objectifs, la stabilisation du trait de côte.
Enfin, ayant fait référence au dispositif « Vague submersion » dont la création a été annoncée par le Président de la République le 16 mars 2010, M. Bruno Retailleau, président, a interrogé M. Paul Royer sur les outils permettant de modéliser l'impact des évènements climatiques sur le trait de côte. Celui-ci a estimé que cette question recouvrait deux problématiques caractérisées par des échelles de temps différentes :
- d'une part, l'évolution du trait de côte est appréhendée selon une perspective pluriannuelle et peut être gérée avec les outils existants, notamment par le biais d'outils satellitaires ;
- d'autre part, les phénomènes hydrauliques comparables à ceux qui ont eu lieu lors de la tempête Xynthia répondent à une temporalité rapide, et les caractéristiques des vagues qu'ils produisent dépendent de facteurs nombreux et variables (vitesse et direction du vent, topographie du fond de mer, etc.) ; en conséquence, il a jugé que la modélisation de l'impact des vagues produites par l'événement sur la terre serait particulièrement complexe.
Audition de M. Bernard Spitz, président de la fédération française des sociétés d'assurances (FFSA)
La mission a ensuite procédé à l'audition de M. Bernard Spitz, président de la fédération française des sociétés d'assurances (FFSA).
M. Bernard Spitz, président de la FFSA, a précisé que son organisation représente 90 % du marché français des assurances. Les assurances mutualistes qui ne sont pas membres de la FFSA appartiennent au groupement des entreprises mutuelles d'assurances (GEMA). Il a cependant indiqué qu'il présidait l'association française des assurances (AFA), entité qui regroupe ces deux fédérations.
Il a ensuite souligné l'expérience croissante des assureurs face aux catastrophes naturelles, à l'image de la gestion de la tempête Klaus de janvier 2009. Les inondations ou les phénomènes de sécheresse doivent conduire à s'interroger sur les outils existants ainsi que sur la façon de les améliorer. S'agissant de Xynthia, plusieurs remarques doivent être formulées :
- il s'agit d'un évènement inédit qui résulte de la conjonction de plusieurs facteurs particuliers ;
- les réponses des pouvoirs publics ainsi que des assureurs sont pertinentes à l'image du régime « catastrophes naturelles » (« catnat ») ;
- les expropriations et les indemnisations seront financées par le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), dit fonds « Barnier », qui en raison de son mode financement (12 % des primes d'assurances) ne peut pas être défini comme un « fonds public » ;
- les améliorations à apporter, s'il en existe, restent à définir et concernent plutôt le volet préventif.
M. Bruno Retailleau, président, s'est interrogé sur l'utilisation du FPRNM pour indemniser les sinistrés dont les maisons sont classées en zone d'extrême danger dites zones noires, où les risques mortels ne peuvent permettre de laisser les habitants se réinstaller. Rappelant que, lors de son audition par la mission, M. Jean-Louis Borloo, ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, avait estimé le coût total entre 300 et 400 millions d'euros, il a souhaité connaître le montant qui serait pris en charge par les assurances privées et son mode de calcul.
M. Bernard Spitz, président de la FFSA, a relevé la différence entre les dommages causés par la tempête et ceux résultant des inondations. Seules ces dernières ouvrent en effet au bénéfice du régime « catnat ». Les assurances privées ne devraient prendre en charge que les dommages aux biens : l'interdiction de reconstruire par l'Etat constitue un fait juridique nouveau qui ne saurait être indemnisé en totalité. Ainsi, dans le cas où les dommages s'élèvent à la moitié de la valeur de l'habitation, l'assureur couvrirait ce montant, à charge pour le fonds « Barnier » de combler l'écart. Les dispositions relatives à ce fonds, introduit par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, ayant été conçues pour indemniser les propriétaires en cas de menaces graves de survenance d'un risque naturel, il s'agit d'un outil pertinent pour les sinistrés dont les habitations sont classées en zones noires. Les sommes disponibles représenteraient 140 millions d'euros, auxquels il convient d'ajouter 80 millions de trésorerie. L'évaluation par les Domaines devra conduire à l'indemnisation des sinistrés mais il est aujourd'hui difficile d'estimer avec précision le coût total pour les maisons concernées. Sans aucune certitude, sur la base d'une estimation de 250 000 euros par maison, un coût d'environ 260 millions d'euros peut être avancé. Le fonds « Barnier », intervenant en complément des dédommagements des assureurs, possède donc la capacité de mener à bien cette opération, surtout que l'étalement du paiement des indemnisations sur deux ou trois années la facilitera.
M. Bruno Retailleau, président, a demandé des précisions sur la répartition de la charge entre le fonds et les assureurs privés.
M. Bernard Spitz, président de la FFSA, a estimé que le mode de financement du FPRNM revient indirectement à une prise en charge totale par les assurances privées. Ce fonds est en effet financé par une taxe sur les primes d'assurances : 12 % des primes d'assurances sur les biens alimentent le régime « catnat » et 12 % de cette fraction sont destinées ensuite au fonds « Barnier ».
M. Frédéric Gudin du Pavillon, responsable « assurances des biens » à la FFSA, a précisé qu'en l'absence de cartographie détaillée, l'évaluation fine des dommages et des indemnisations reste difficile.
M. Bruno Retailleau, président, a indiqué que les dommages devraient s'élever à 30 000 euros en moyenne par habitation et être plus élevés dans les zones noires. Il s'est interrogé sur l'indemnisation du foncier et sur l'existence de franchises.
M. Frédéric Gudin du Pavillon a rappelé que seul le bâti fait l'objet d'indemnisations. La prise en charge par les assurances privées dans les zones noires sera donc relativement plus réduite.
M. Philippe Poiget, directeur des affaires juridiques à la FFSA, a précisé que s'agissant du cas précis des zones noires, la vétusté ne sera pas utilisée comme critère et ne devrait donc pas conduire à réduire le montant des indemnisations.
Pour ce qui concerne les autres zones, M. Frédéric Gudin du Pavillon a insisté sur le coefficient de vétusté utilisé pour calculer les indemnisations en cas de reconstruction sur place. Le code des assurances limite toutefois cette possibilité aux habitations situées dans des zones ne disposant pas de plans de prévention du risque inondation (PPRI). En présence d'un PPRI, ce coefficient ne sera pas utilisé.
M. Bruno Retailleau, président, s'est demandé si l'expérience britannique de modulation des primes d'assurances en fonction du degré de risque constitue une piste à explorer en France.
M. Frédéric Gudin du Pavillon a souligné que le Royaume Uni utilise une dissuasion financière par la variation des cotisations en fonction des risques naturels de la zone considérée. Il a fait valoir que cette dissuasion s'accompagne toutefois d'une politique volontariste d'incitation à la limitation des risques.
M. Bernard Spitz, président de la FFSA, a jugé un tel dispositif peu utile en France, en raison de la faiblesse des primes d'assurances. La cotisation moyenne des contrats d'habitation s'élevant en effet à 220 euros par an, une modulation de l'ordre de 50 ou 100 % aurait peu de conséquences sur les capacités financières des assurances.
M. Bruno Retailleau, président, a mis en exergue les délais d'indemnisation pour les sinistrés dont les biens sont classés en zone noire.
M. Bernard Spitz a préalablement rappelé le délai supplémentaire accordé aux victimes pour la remise de leurs dossiers d'indemnisation : le délai de cinq jours a ainsi été exceptionnellement rallongé du 5 au 31 mars 2010 et les demandes formulées hors délai continuent d'être acceptées et traitées. Il a ensuite fait part de l'engagement des assureurs à traiter rapidement et de manière prioritaire les dossiers des habitations classés en zone noire. Il a ainsi souligné que les visites d'experts ont déjà eu lieu au moins une fois dans 80 % des zones sinistrées. Enfin, il a fait valoir que des avances sur indemnisation seront versées et particulièrement à ces sinistrés.
M. Bruno Retailleau, président, a souhaité savoir si les assureurs participeront à la cellule d'appui transversale aux assurés mise en place par le Gouvernement, réunissant les représentants des différents ministères concernés et des collectivités territoriales.
M. Bernard Spitz, président de la FFSA, a fait valoir que chaque assuré possède son propre assureur et qu'il incombe d'abord à celui-ci d'accompagner ses clients. Sous cette réserve, les assureurs continueront évidemment à apporter leur assistance aux pouvoirs publics pour ce qui concerne les relations avec l'ensemble des victimes de Xynthia.
M. Jean-Claude Merceron a jugé possible de déterminer le montant des remboursements et le délai d'indemnisation pour les sinistrés relevant des 80 % des zones déjà visitées par un expert.
M. Bernard Spitz a rappelé que les dossiers seront traités le plus rapidement possible, surtout lorsque les expertises sont concluantes : certains dossiers ont ainsi d'ores et déjà donné lieu au versement d'indemnités. Cependant, il a fait observer qu'au moins deux visites d'experts doivent avoir lieu pour chaque sinistre et que l'existence de discussions entre le Gouvernement et les Domaines pourrait rallonger le délai d'indemnisation sans que les assureurs privés ne puissent donc être tenus pour responsables d'une telle situation.
M. Alain Anziani, rapporteur, a constaté les délais d'indemnisation souvent longs qui suivent la survenance de catastrophes naturelles. Il s'est ensuite étonné des écarts d'évaluation des dommages entre la FFSA et la Caisse centrale de réassurance (CCR), respectivement estimés à 1,5 milliard d'euros et 500 millions d'euros. Enfin, il s'est interrogé sur l'opportunité d'une réforme du régime « catnat » ainsi que sur le grand nombre de régimes d'indemnisation. Cette dernière caractéristique peut faire craindre une tendance au rallongement des délais de paiement des indemnités.
M. Bernard Spitz, président de la FFSA, a insisté sur la rapidité avec laquelle les assurances ont dédommagé les victimes de la tempête Klaus en 2009. La mobilisation qui a suivi la tempête Xynthia devrait également se traduire par une accélération du versement des indemnisations. S'agissant des écarts d'évaluation, il a précisé que le montant annoncé par la FFSA, porté de 1,2 à 1,5 milliard d'euros, comprend la totalité des dommages alors que celui de la CCR ne considère que ceux relevant du régime « catnat ». En ne prenant en compte que ceux-ci, un écart de 200 millions demeure toutefois. Il s'expliquerait par une différence dans le calcul du coût des dégâts : alors que la CCR aurait utilisé les précédents de dégâts engendrés par des inondations à l'eau douce, la FFSA a procédé à une évaluation plus élevée en raison de la nature des dommages provoqués par l'eau salée.
M. Philippe Poiget, directeur des affaires juridiques à la FFSA, a ajouté que les conditions de déclenchement du régime « catnat » sont totalement remplies et qu'il est donc légitime de recourir à cet instrument de couverture des risques. Selon l'article L. 125-1 du code des assurances, il doit ainsi s'agir de « dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises ».
Dans le cas de survenance de catastrophes naturelles, M. Bernard Spitz est convenu de l'existence d'un emboitement de différents régimes assurantiels dont il a souligné la pertinence en vue de ne laisser aucune victime en dehors du système d'indemnisation.
Mme Gisèle Gautier a souligné les difficultés spécifiques auxquelles étaient confrontés les sinistrés des secteurs agricoles, piscicoles, ostréicoles et conchylicoles.
M. Bruno Retailleau, président, a insisté sur l'indemnisation particulière de ces catégories professionnelles, qui outre leurs garanties contractuelles, bénéficient d'un régime spécifique : le Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA).
M. Bernard Spitz, président de la FFSA, a rappelé que les habitations classées en zone noire doivent constituer la priorité de l'action des assureurs. S'agissant du secteur agricole, l'existence de deux régimes assurantiels combinés doit permettre de couvrir la plupart des dommages.
M. Frédéric Gudin du Pavillon, responsable « assurances des biens » à la FFSA, a ainsi précisé que, pour les agriculteurs et aquaculteurs victimes d'inondations, le bâti et l'ensemble de son contenu rentreraient dans le régime « catnat ». En revanche, le cheptel hors bâtiment et les récoltes non engrangées devraient être quant à eux indemnisés par le FNGCA.
M. Michel Boutant a fait observer que des dégâts importants avaient été constatés hors de la zone littorale. Il a ainsi donné l'exemple des effets de la tempête Xynthia sur les stations de sports d'hiver des Pyrénées.
M. Frédéric Gudin du Pavillon, responsable « assurances des biens » à la FFSA, a rappelé qu'en dehors du régime « catnat » les sinistrés sont soumis au droit commun des assurances. Les dommages résultant de l'effet du vent seront ainsi indemnisés par l'assurance-tempête, avec les franchises et les plafonds prévus contractuellement.
M. Bruno Retailleau, président, a fait valoir que plusieurs rapports plaident pour une révision du régime « catnat ». La lenteur des indemnisations et l'interprétation juridique de certaines notions peuvent ainsi faire l'objet de critiques.
M. Frédéric Gudin du Pavillon, responsable « assurances des biens » à la FFSA, est convenu que des demandes d'aménagement de ce régime avaient été formulées, en particulier après la sécheresse de 2003. Cependant, il a souligné que les assureurs privés comme la CCR disposaient de provisions conséquentes. Ces provisions devraient permettre de faire face à un sinistre d'un coût élevé.
M. Bernard Spitz, président de la FFSA, a invité à se concentrer sur des réformes relatives à la prévention plutôt que sur le régime « catnat », dont les qualités l'emportent sur les défauts. Pour renforcer les politiques de prévention, les normes de construction doivent être nettement plus exigeantes. Alors qu'elles comportent déjà des objectifs antisismiques, ces normes doivent évoluer pour répondre aux enjeux particuliers des risques d'inondation et de sécheresse. Celle-ci pose notamment la question spécifique de ses effets destructeurs indirects, visibles seulement à moyen terme : une habitation peut en effet s'écrouler deux ou trois ans après la survenance d'un évènement de sécheresse.
M. Bruno Retailleau, président, s'est interrogé sur les défaillances des différents plans de prévention ainsi que sur la cartographie des risques naturels.
M. Bernard Spitz a fait valoir que la tempête Xynthia a mis en évidence plusieurs difficultés :
- l'absence de PPRI dans de nombreuses zones ;
- le caractère obsolète ou inadapté de certains d'entre eux ;
- ou, encore, leur manque d'effectivité, voire leur inapplication.
Il a donc plaidé pour un renforcement du dialogue entre les structures disposant d'informations sur les risques naturels. Regroupant les ministères concernés, les assureurs et la CCR, un observatoire de la prévention des risques naturels pourrait être utilement mis en place.
M. Bruno Retailleau, président, est revenu sur la possibilité de lier le niveau de risque au montant des primes d'assurances, à l'instar du système britannique des contrats d'assurance des biens.
M. Bernard Spitz, président de la FFSA, a jugé ce modèle peu transposable en France. Il a rappelé la distance de notre culture nationale de l'assurance, en donnant l'exemple du rôle du bureau central de tarification (BCT). Celui-ci peut en effet décider à quelles conditions un assureur choisi par un assuré et qui lui a opposé un refus peut être tout de même contraint à le garantir.
M. Bruno Retailleau, président, a souhaité savoir si la nomination par le Gouvernement d'un médiateur, M. Yann Boaretto, chargé du suivi des indemnisations suite à la tempête Xynthia ne révèle pas l'existence de tensions dans les relations entre les assureurs et les assurés.
M. Bernard Spitz a fait valoir que ce médiateur, mis en place également après le passage de la tempête Klaus en 2009, a principalement une mission de coordination. L'usage du terme « médiateur » paraît donc impropre puisqu'il s'agit de mettre à disposition des assurés, des assurances et des pouvoirs publics un porte-parole et un interlocuteur unique.
M. Bruno Retailleau, président, s'est demandé comment caractériser la culture du risque en France. Il s'est ensuite interrogé sur son niveau de développement par rapport aux autres Etats occidentaux.
M. Bernard Spitz, président de la FFSA, a relevé que la première question dépasse la problématique des catastrophes naturelles. Puis il a déclaré que dans la mesure où la société française devrait faire face à des risques croissants et de plus en plus fréquents, la qualité des réponses qui seront apportées constitue un élément clé de la cohésion sociale et de la confiance dans les institutions. Le bilan dressé par la FFSSA en 2009 dans une étude relative à l'impact du changement climatique sur la survenance d'événements naturels en France souligne en effet la fréquence croissante des catastrophes naturelles et la hausse de leurs coûts pour la collectivité. Ils ont ainsi conduit à verser trente milliards d'euros d'indemnisations en vingt ans et ce montant devrait doubler dans les vingt prochaines années. Cette hausse devrait résulter d'un accroissement des risques et de la prise de valeur des biens. La réponse la plus adaptée aux catastrophes naturelles réside donc dans des politiques de prévention. Bien que la mission des risques naturels (MRN) fasse un travail utile, notamment en termes de cartographie, la création d'une structure plus ambitieuse dédiée à la prévention apporterait une réponse essentielle à ces questions.
M. Bernard Spitz a souligné l'écart entre la culture du risque en France et dans d'autres pays où elle est beaucoup plus affirmée, en particulier aux Etats-Unis. Des normes plus exigeantes et des formations adaptées auprès des populations doivent permettre d'être mieux préparé à vivre dans un monde où les risques seront de plus en plus présents et, surtout, de plus en plus grands.
Audition de MM. Pierre Michel, directeur général adjoint chargé de la réassurance des catastrophes naturelles à la Caisse centrale de réassurance, et Laurent Montador, directeur à la CCR
La mission commune d'information a enfin procédé à l'audition de MM. Pierre Michel, directeur général adjoint chargé de la réassurance des catastrophes naturelles à la Caisse centrale de réassurance, et Laurent Montador, directeur à la CCR.
Présentant tout d'abord la Caisse centrale de réassurance (CCR), M. Pierre Michel a rappelé qu'elle avait été créée en 1946, à l'origine comme établissement public industriel et commercial (EPIC), avant d'être transformée en société anonyme aux capitaux détenus intégralement par l'Etat, et qu'elle assurait la réassurance des dommages aux biens dans le cadre du régime de catastrophes naturelles. Depuis que cette faculté leur est ouverte, en 1982, une grande majorité des assureurs a ainsi fait le choix d'acquérir auprès d'elle de la réassurance, ce qui leur permet de bénéficier de la garantie illimitée de l'Etat, qu'ils n'auraient pas en s'adressant à des réassureurs privés. La CCR n'est pas un fonds public alimenté par des prélèvements obligatoires, mais une entreprise de droit privé devant constituer des provisions techniques, voire des réserves.
Si les assureurs peuvent bien entendu couvrir n'importe quel type d'évènement naturel, ils sont en revanche légalement tenus de proposer le régime « catastrophes naturelles », qui fait l'objet du prélèvement d'une surprime de 12 % sur les polices d'assurance. L'obligation de réassurance s'explique par le caractère incommensurable des dommages potentiels, qui appelle nécessairement une couverture illimitée de la puissance publique. Si le régime « catastrophes naturelles » a toujours été en équilibre, voire excédentaire depuis sa mise en place, la survenance d'un évènement naturel de grande ampleur comme il ne s'en est jamais produit le mettrait irrémédiablement en difficulté. La garantie de l'Etat n'a, jusqu'à aujourd'hui, été appelée qu'une seule fois, en 1999, suite à un épisode de pluies cévenoles.
Le régime français de couverture des aléas naturels est parmi les meilleurs au monde, couvrant l'ensemble des risques, protégeant la quasi-intégralité des citoyens et étant entièrement solvable.
Interrogé sur ce point par M. Bruno Retailleau, président, M. Pierre Michel a indiqué que le chiffre d'affaires de la CCR s'élevait à 1,2 milliard d'euros, provenant aux deux-tiers des réassurances avec garantie de l'Etat, dont les catastrophes naturelles représentent 90 %, soit 700 millions d'euros environ. Le total des surprimes d'assurance « catastrophes naturelles » se monte à 1,3 milliard d'euros, la CCR disposant de 3 milliards d'euros de réserves pour couvrir le risque « catastrophes naturelles ». Ainsi, en cas de sinistre d'un coût global de 6 milliards d'euros, 1,2 milliard d'euros seraient à la charge des assureurs et réassureurs privés, tandis que la CCR couvrirait tout le reste, dont 2 milliards d'euros seraient in fine pris en charge par l'Etat.
Questionné par M. Bruno Retailleau, président, sur l'opportunité de réformer le régime de catastrophes naturelles, M. Pierre Michel a préconisé un renforcement du volet prévention, qu'il a estimé encore insuffisamment développé, jugeant en revanche très favorablement le dispositif d'encadrement et de mutualisation des primes.
A M. Bruno Retailleau, président, qui lui demandait s'il serait incitatif de diminuer les primes d'assurance en cas de bonne anticipation des risques, M. Pierre Michel a répondu que l'effet serait sans doute faible, compte tenu du niveau modique des primes pour les particuliers. Dans les zones pourvues de PPR, la franchise s'applique après sinistre selon les dispositions du code des assurances, quel que soit le nombre d'occurrences du sinistre. En revanche, dans les autres zones, la franchise est augmentée d'un facteur variable selon le nombre d'occurrences du sinistre. Cette élévation du niveau de la franchise intervenant toutefois après la survenance du sinistre, son effet incitatif reste limité.
M. Laurent Montador, directeur de la CCR, a souligné l'insuffisance de l'information donnée aux particuliers, celle-ci provenant soit des assureurs possédant des systèmes de géolocalisation de leurs polices, soit d'actes notariés. Il a ainsi préconisé une meilleure diffusion de la culture du risque sur l'ensemble de la chaine des acteurs concernés.
A M. Bruno Retailleau, président, qui lui demandait si le système assurantiel français serait en mesure d'assumer la tempête Xynthia, M. Pierre Michel a indiqué que la prise en charge financière des dommages ne poserait de problème ni aux assureurs, ni aux réassureurs, sans qu'il soit nécessaire de recourir à la garantie de l'Etat. S'agissant des délais, en revanche, il a précisé qu'ils pourraient se trouver allongés du fait des discussions entre l'Etat et les assureurs en vue d'améliorer les modalités d'indemnisation actuelles.
M. Bruno Retailleau, président, s'étant enquis de savoir si les « zones noires » identifiées par le Gouvernement étaient particulièrement concernées, M. Pierre Michel a répondu par la négative. Il a précisé que le régime « catastrophes naturelles » suivait les règles contractuelles prévues par la police de base sur laquelle il se trouve greffé.
A M. Bruno Retailleau, président, qui l'interrogeait sur la prise en compte du critère de vétusté dans les indemnisations, M. Pierre Michel a indiqué que cela dépendait en théorie des clauses contractuelles des polices souscrites, précisant cependant que les assureurs avaient trouvé un accord avec l'Etat, dans le cas de la tempête Xynthia, pour ne pas en tenir compte en vue d'améliorer le niveau de couverture des sinistrés. La CCR, a-t-il ajouté, en partagera le coût supplémentaire.
M. Alain Anziani, rapporteur, a demandé à l'intervenant si l'action de la CCR rallongeait les délais d'indemnisation, si les règles posées par la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA) s'imposaient à cette dernière et s'il s'accordait avec les préconisations de réforme du régime « catastrophes naturelles » formulées à la suite à l'épisode de canicule de l'été 2003.
En réponse, M. Pierre Michel a indiqué que :
- l'indemnisation des personnes sinistrées est assurée directement par les assureurs, l'intervention de la CCR n'ayant de ce fait aucun impact sur les délais ;
- les choix opérés par les assureurs ne s'imposent pas à la CCR, qui se limite à appliquer l'ensemble des dispositions du code des assurances relevant du régime « catastrophes naturelles » ;
- il serait souhaitable de renforcer les mécanismes de prévention dudit régime. Si la modulation de la surprime d'assurance serait de peu d'effet auprès des particuliers, elle aurait peut-être davantage d'efficacité auprès des professionnels. Il serait, en outre, opportun d'utiliser davantage les prérogatives règlementaires et de police, mais également d'objectiver les critères d'indemnisation prévus par le régime légal. En effet, ceux-ci ne présentent pas de caractère quantitatif, mise à part la vitesse du vent, et font l'objet d'une évaluation par une commission ministérielle. Leur quantification permettrait tout à la fois d'accélérer les procédures d'indemnisation et de réduire les motifs de contestation, tout en conservant la possibilité de discuter des situations particulières.
M. Laurent Montador a estimé impossible de multiplier à l'excès les instruments de mesure.