COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mardi 20 décembre 2011

- Présidence de M. Jean-Claude Frécon, vice-président -

Loi de finances pour 2012 - Examen des amendements en nouvelle lecture

La commission procède tout d'abord à l'examen des amendements en nouvelle lecture sur le projet de loi de finances pour 2012, sur le rapport de Mme Nicole Bricq, rapporteure générale.

Article 58

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - L'amendement n° II-2 de M. Collombat porte à 250 millions d'euros les ressources du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) pour 2012, que l'Assemblée nationale a ramenées à 150 millions en raison des incertitudes qui planent sur la mise en route de la péréquation. Cet amendement n'étant pas compatible avec la motion tendant à opposer la question préalable que nous avons adoptée la semaine dernière, je propose un avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° II-2.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - L'amendement n° II-3 tend à exonérer de contribution au Fonds les communes bénéficiaires de la dotation de solidarité rurale. M. Collombat, premier vice-président délégué de l'Association des maires ruraux de France, est dans son rôle. Mais en exonérant ainsi 10 000 communes, on augmenterait la contribution des autres...

M. Philippe Dallier. - ... déjà étranglées !

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Je suis du même avis que sur l'amendement précédent, pour les mêmes raisons. Si la question préalable est adoptée, ces amendements ne seront pas discutés en séance publique.

M. Jean-Claude Frécon, président. - Mme la rapporteure générale souligne à juste titre que toute diminution des contributions est compensée par une hausse.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° II-3.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Une simulation de la répartition des contributions au FPIC et des versements, telle qu'elle résulte du texte adopté par l'Assemblée nationale, nous est parvenue hier après-midi et vous a été distribuée. Ces chiffres sont fondés sur le dernier état du texte du projet de loi de finances pour 2012. Je me suis expliquée la semaine dernière sur les choix qui ont présidé à cette répartition.

M. Charles Guené. - Ces chiffres tiennent-ils compte des ajustements de ressources intervenus en décembre ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Nous n'avons pas de nouvelles à ce sujet, mais l'impact devrait être marginal.

M. Charles Guené. - Pour ce qui est du Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) et des rôles complémentaires, les ajustements ne sont pas négligeables, et favorisent plutôt les collectivités. Les équilibres du FPIC devraient s'en trouver modifiés.

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

Information du marché financier en matière de franchissements de seuils en droit boursier - Examen du rapport
Simplification du droit et allègement des démarches administratives - Examen du rapport pour avis

La commission procède ensuite à l'examen conjoint des rapports de Mme Nicole Bricq, rapporteure :

- sur la proposition de loi n° 695 (2010-2011) tendant à améliorer l'information du marché financier en matière de franchissements de seuils en droit boursier ;

- sur la proposition de loi n° 33 (2011-2012), adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives.

M. Philippe Marini, président. - La commission, ayant échappé à une nouvelle lecture du projet de loi de finances, dispose de quelque temps pour se consacrer à l'examen conjoint de la proposition de loi tendant à améliorer l'information du marché financier en matière de franchissements de seuils en droit boursier, que j'avais déposée en juin dernier, et de la proposition de loi dite « Warsmann IV » qui aborde, entre autres dispositions, cette matière.

Mme Nicole Bricq, rapporteure. - Avec cette présentation, nous faisons effectivement d'une pierre deux coups ; espérons qu'il n'y aura pas de balle perdue !

M. Philippe Marini, président. - Certes !

Mme Nicole Bricq, rapporteure. - Le texte du président Marini vise à mettre fin à l'abus que constitue l'utilisation de produits financiers complexes pour contourner légalement les obligations en matière de franchissements de seuils, mise en lumière par l'affaire LVMH - Hermès l'an dernier.

Quelle est la législation en vigueur ? Le régime des franchissements de seuils impose à tout investisseur de déclarer ses positions dans une société cotée dès lors qu'il dépasse certains seuils calculés en pourcentage du total du capital ou des droits de vote. Et ce, pour protéger tant les actionnaires de la société que la société elle-même. L'idée étant que les premiers sachent qui contrôle ou envisage de contrôler la société. Ces obligations constituent également un mécanisme d'alerte anti-OPA, de sorte que la société soit en mesure d'organiser le plus en amont possible une éventuelle riposte.

Concrètement, dès qu'un actionnaire dépasse un des onze seuils légaux, de 5 % à 95 %, il en avise la société et l'Autorité des marchés financiers (AMF) qui rend l'information publique sur son site Internet. En moyenne, on dénombre 900 déclarations par an dont le contenu est précisé par le Règlement général de l'AMF - identité du ou des déclarants, nombre d'actions détenues et son équivalent en termes de capital et de droits de vote, raisons du franchissement de seuil.

Pour les seuils de 10 %, 15 %, 20 % et 25 %, soit à mesure que l'on s'approche des 30 % qui obligent au déclenchement d'une OPA, le déclarant est tenu de joindre une déclaration d'intention répondant à des questions listées par le code de commerce. Par cette déclaration, il s'engage pour six mois, toute modification de ses intentions devant donner lieu à une nouvelle déclaration à l'AMF.

Avec la sophistication de l'ingénierie financière, toute la difficulté réside en réalité dans le périmètre des instruments à prendre en compte pour le calcul des seuils. Que faire, par exemple, des options ou encore des obligations convertibles ? Pour l'heure, seuls les instruments financiers donnant accès de manière inconditionnelle à des actions et à la seule initiative de l'investisseur, sont comptabilisés, les autres étant déclarés à l'occasion d'un franchissement de seuil. Les premiers sont dits « assimilés » tandis que les autres bénéficient du système de « l'information séparée ».

Le président Marini modifie la ligne de partage entre ces deux catégories d'instruments pour faire rentrer dans le champ de l'assimilation les dérivés dénouables en espèces tels que ceux utilisés par le groupe LVMH. Du reste, les conclusions de l'AMF en 2008 sur cette pratique attestée depuis le début des années 2000 étaient sans ambiguïté. Toutefois, le Gouvernement ne les avait pas suivies dans l'ordonnance du 30 janvier 2009, ce que notre commission avait critiqué mais aucune modification n'avait été apportée lors de la ratification de l'ordonnance. La proposition de loi prévoit également un complément à la déclaration d'intention sur le dénouement de ces instruments, une nouvelle déclaration de franchissement de seuil en cas de modification du mode de détention ou de dénouement de ces instruments.

Ces points sont repris, sous réserve de quelques aménagements rédactionnels, à l'article 21 bis de la proposition de loi « Warsmann IV », ce que j'approuve totalement. Il en va autrement de l'aménagement du régime de la sanction administrative prononcée par l'AMF, de l'abaissement du premier seuil de déclaration à 3 % et, surtout, du maintien de l'alignement du mode de calcul des seuils entre le régime des franchissements de seuils et celui des offres publiques d'acquisition (OPA), autant de dispositions non retenues par les députés.

Considérant qu'un débat sur la version initiale du texte de M. Marini serait utile, je propose que la commission n'établisse pas de texte. Je tiens néanmoins à vous indiquer les principales options que je retiendrai au cas où cette proposition de loi viendrait en séance ou si le Sénat devait discuter, article par article, du texte de M. Warsmann. A ce stade, cette dernière option semble peu probable, mais nous serons fixés demain matin lors de la réunion de la commission des lois qui est saisie au fond.

Sur le fond, je suis favorable à l'aménagement du régime de sanction, sous réserve de bien expliciter l'intention du législateur, à savoir la clarification et l'explicitation du droit en vigueur et non la création d'une nouvelle sanction. L'AMF doit disposer d'une base juridique solide pour sanctionner les manquements relatifs aux obligations liées aux franchissements de seuils. Idem pour le nouveau seuil de 3 %, les craintes du Gouvernement de voir se multiplier les déclarations non pertinentes n'étant pas appuyées par des éléments tangibles, notamment chiffrés.

En revanche, je m'interroge sur l'alignement du mode de calcul des seuils parce que les régimes des franchissements de seuils et celui des OPA relèvent de deux logiques bien distinctes. Dans le premier cas, l'enjeu est la transparence. Il s'agit d'identifier le plus tôt possible les acquéreurs potentiels de la société. Peu importe qu'ils possèdent ou non des actions : ce qui nous intéresse, c'est la potentialité de les acquérir. Le but principal de la proposition de loi est justement d'élargir notre champ de vision sur un plus grand nombre d'acquéreurs potentiels.

Le régime des OPA relève d'une logique de contrôle. Or pour contrôler, il faut bien posséder « en dur » des actions et des droits de vote. A compter du seuil de 30 %, le législateur estime que le poids représenté par un tel actionnaire est tellement fort qu'il risque d'étouffer les autres actionnaires. On l'oblige, par le déclenchement d'une OPA, à leur proposer une porte de sortie.

Dans le droit applicable aujourd'hui, on prend en compte les mêmes instruments pour calculer les seuils dans le régime des franchissements de seuils et le seuil de 30 % dans le régime OPA. La proposition de loi change la donne puisque, dans le régime des franchissements de seuils, on inclut désormais les instruments offrant une position économique.

La question qui se pose est alors la suivante : le simple fait de détenir une exposition économique sur une société doit-il conduire au déclenchement d'une OPA ?

Je comprends la logique de M. Marini, qui considère qu'un investisseur dont la somme des expositions économiques et des expositions « en dur » dépasse les 30 % a une « idée derrière la tête ». Je comprends également que l'obligation de déclencher une OPA dès lors que l'on dépasse le seuil de 30 % sans détenir tous les titres « en dur » serait de nature à responsabiliser les investisseurs dans leur utilisation d'instruments financiers sophistiqués.

Mais, après réflexion, je ne partage pas ce point de vue car si l'on en revient à des principes simples, une exposition économique ne permet pas de contrôler la société et une telle obligation ne me semblerait donc pas conforme à l'esprit de la législation sur les OPA. Par ailleurs, si l'investisseur convertit sa position économique en actions et en droits de vote « en dur », il basculera immédiatement dans le régime de l'OPA. Enfin, comme nous avons élargi la transparence sur ces instruments, un investisseur détenant une forte exposition économique sera repéré en amont et ni la société, ni le marché ne seront pris au dépourvu, ce qui me paraît l'essentiel.

Pour finir, quelques mots de la proposition de loi dite « Warsmann IV ». La commission des lois nous a délégué l'examen au fond de huit articles et nous nous sommes saisis de deux articles supplémentaires. Sept d'entre eux concernent le droit boursier ou financier, deux portent sur la procédure fiscale et le dernier facilite l'accès des services de Bercy aux donnés relatives au crédit d'impôt recherche. Je suggère, bien que je devine votre frustration, d'attendre le vote de la commission des lois demain matin pour engager le débat. S'il se confirme que celle-ci adopte une question préalable, je préconiserai de la suivre et de ne pas procéder à l'examen des articles dont nous sommes saisis.

M. Philippe Marini, président. - Merci pour cet exposé clair et pédagogique, malgré la fatigue de la session budgétaire et l'examen conjoint de ces deux propositions de loi.

En règle générale, mieux vaut demander plus que moins. D'où cette proposition de loi volontairement maximaliste ; je savais que les trois points supprimés à l'Assemblée nationale ne faisaient pas l'objet d'un consensus total au sein des milieux économiques - je pense en particulier au Trésor. Nous avons une divergence de vue quant à l'alignement entre les procédures d'information et d'OPA : j'ai préféré à l'approche classique en termes de droit des sociétés, tout à fait fondée, une démarche économique, plus dissuasive à l'égard de l'utilisation des outils conditionnels en ce qu'ils sont considérés comme des titres « en dur ».

Quoi qu'il en soit, je me réjouis que la commission des finances ait apporté son éclairage avant que le vote d'une motion de question préalable par le Sénat ne vienne clore le débat.

M. Francis Delattre. - Dans l'affaire LVMH-Hermès, il y a eu une décision de justice. Quelle était la position des tribunaux sur le bloc d'instruments à prendre en compte ?

M. Philippe Marini, président. - Les tribunaux se fondent sur le droit positif existant que nous considérons, en l'espèce, lacunaire...

M. Francis Delattre. - Le lacunaire éclaire, lui aussi !

Sans être un spécialiste, ce texte me semble faire l'impasse sur le problème des actions de concert, qui sont au moins aussi redoutables que les produits dérivés, et celui des banques porteuses, interdites aux Etats-Unis mais autorisées chez nous.

M. Joël Bourdin. - Quelle est la position du premier acteur concerné par les franchissements de seuil, l'AMF ? Le texte aborde-t-il le sujet des offres publiques de retrait (OPR) ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure. - Monsieur Delattre, l'affaire LVMH-Hermès n'a pas fait l'objet d'une décision de justice, contrairement à l'affaire Wendel-Saint-Gobain à suivre de près puisque le groupe Wendel, condamné en première instance, a fait appel.

Les actions de concert sont comptabilisées dans le calcul des seuils.

M. Francis Delattre. - Comment sont-elles détectées ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure. - Le plus souvent, elles sont déclarées mais le code de commerce définit les cas dans lesquels un concert est présumé exister. En cas de manquement, le contrevenant s'expose à d'assez lourdes sanctions. Les affaires reposent sur la confiance...

Quant aux banques porteuses, elles n'ont pas, par définition, l'intention de prendre le contrôle de la société. Le danger vient plutôt de la structure du capitalisme français, extrêmement marqué par la présence des banques.

Monsieur Bourdin, Jean-Pierre Jouyet, le président de l'AMF, à qui Jean-Pierre Michel, rapporteur de la commission des lois, a consacré sa dernière audition hier soir, a dit son accord avec l'article 21 bis de la proposition de loi Warsmann et son opposition à l'alignement des régimes de l'information et de l'OPA en ce qui concerne le calcul des seuils.

Enfin, la proposition de loi de M. Marini traite des franchissements de seuils, non des OPR.

M. Philippe Marini, président. - Je vous propose d'adopter le rapport sur mon texte. Quant à la proposition de loi « Warsmann IV », nous aviserons en fonction de la position qu'adoptera la commission des lois demain matin. Pour ma part, je regretterai l'adoption d'une question préalable, les textes fourre-tout étant souvent l'occasion pour le Sénat de gratter dans les coins et d'affirmer son rôle législatif.

La commission décide de ne pas adopter de texte sur la proposition de loi n° 695 (2010-2011) tendant à améliorer l'information du marché financier en matière de franchissements de seuils en droit boursier afin que la discussion en séance publique porte sur le texte initial de la proposition de loi et décide que les observations formulées par la rapporteure pourront être traduites en amendements dans la perspective de cette discussion.

Elle décide enfin de réserver sa position sur la proposition de loi n° 33 (2011-2012) relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives jusqu'à son examen au fond par la commission des lois.

Nomination d'un rapporteur

La commission désigne enfin Mme Nicole Bricq rapporteure sur la proposition de résolution européenne n° 179 (2011-2012) portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement (E 6787).

Mercredi 21 décembre 2011

- Présidence de M. François Marc, vice-président -

Convention fiscale entre la France et le Panama - Examen du rapport en nouvelle lecture

La commission procède tout d'abord à l'examen du rapport en nouvelle lecture de Mme Nicole Bricq, rapporteure, sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Panama en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu.

Mme Nicole Bricq, rapporteure. - La commission mixte paritaire réunie lundi dernier a échoué. Je vous propose donc de confirmer, en nouvelle lecture, le rejet du texte.

M. François Marc, président. - Le sujet semble épuisé. Il n'y a pas d'observation particulière.

La commission décide de rejeter, en nouvelle lecture, le projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Panama en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu.

4e loi de finances rectificative pour 2011 - Examen du rapport en nouvelle lecture

La commission procède ensuite à l'examen du rapport en nouvelle lecture sur le quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2011 (Mme Nicole Bricq, rapporteure générale).

EXAMEN DU RAPPORT

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - L'Assemblée nationale a achevé l'examen en nouvelle lecture du projet de loi de finances rectificative hier soir, peu avant minuit. Elle a repris un certain nombre d'amendements du Sénat, surtout lorsqu'ils provenaient de la minorité sénatoriale, notamment ceux de Francis Delattre. Le rapport écrit comprend un recensement complet des votes intervenus à l'Assemblée nationale. Je me contenterai de vous livrer quelques points d'accords et de désaccords. Si l'on peut trouver des convergences ponctuelles, les deux assemblées divergent fondamentalement sur l'orientation de la politique des finances publiques. Ce constat me pousse à vous proposer la question préalable, comme en loi de finances initiale.

Sur les désaccords, j'insisterai sur les points suivants :

L'article 11 créant un second taux réduit de TVA, supprimé en première lecture par le Sénat à l'initiative de la commission des finances et des membres du groupe CRC, a été rétabli dans sa rédaction issue de l'Assemblée nationale en premier lecture, sous réserve de l'instauration de délais particuliers pour les travaux réalisés dans les logements achevés depuis plus de deux ans et pour la vente de livres imprimés, et de dispositions spécifiques relatives aux opérations de logement social. De plus, à l'initiative du Gouvernement, les produits antiparasitaires seront désormais soumis au taux normal de TVA à 19,6 %. Sur ce dernier point, je relève la contradiction et le sectarisme du Gouvernement. En effet, le groupe socialiste, à l'initiative de Laurence Rossignol, avait déposé en première partie du projet de loi de finances pour 2012 un amendement visant à supprimer le taux réduit de TVA dont bénéficient les produits antiparasitaires. Le Gouvernement avait alors opposé un avis défavorable.

L'article 12 relatif à l'absence d'indexation du barème applicable pour le calcul de l'impôt sur le revenu de l'année 2012, supprimé en première lecture par le Sénat, à l'initiative de la commission des finances et des membres du groupe CRC, a été rétabli dans sa rédaction issue de l'Assemblée nationale en première lecture, au bénéfice de modifications rédactionnelles.

L'article 13, relatif à la hausse des taux du prélèvement forfaitaire libératoire applicable aux revenus du capital (dividendes et intérêts), modifié en première lecture par le Sénat, à l'initiative de la commission des finances, afin de supprimer le prélèvement forfaitaire libératoire sur les dividendes, a été rétabli dans sa rédaction issue de l'Assemblée nationale en première lecture.

L'article 13 bis C, introduit par le Sénat à l'initiative de Gérard Miquel, qui élargissait le champ de l'éco-contribution applicable à la filière des imprimés et papiers graphiques aux publications de presse, à l'exception des parutions de la presse d'information politique et générale, a été rejeté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

L'article 13 bis sur les modalités du rachat d'actions pour les sociétés non cotées, supprimé en première lecture par le Sénat, à l'initiative de la commission des finances, a été rétabli dans sa rédaction issue de l'Assemblée nationale en première lecture.

L'article 16 bis B, exonérant d'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) les matériaux roulants dédiés aux opérations de transport ferroviaire « effectuées de manière unique dans l'année et à titre philanthropique, social ou humanitaire », à l'initiative de Francis Delattre, a été supprimé.

L'article 16 bis C, fruit d'un travail consensuel mené au Sénat, instaurant une contribution de solidarité pour l'accès à l'eau et à l'assainissement, à hauteur de 1 % du montant hors taxes des redevances d'eau potable et d'assainissement, a été supprimé par l'Assemblée nationale, semble-t-il à la suite d'un cafouillage. A la veille du forum mondial de l'eau qui se tiendra en mars 2012 à Marseille, je ne comprends pas l'attitude du Gouvernement...

L'article 16 bis D, qui relevait, à la suite de l'adoption d'un amendement de Gérard Collomb repris par la commission des finances, et sous-amendé par André Ferrand, de 1,5 euro à 3 euros le plafond de la taxe de séjour, et créait un droit additionnel égal à 10 % de la taxe destinée à financer la promotion de l'attractivité touristique de la France à l'étranger, a été supprimé à l'initiative du Gouvernement, contre l'avis de la commission des finances de l'Assemblée. Celui-ci a imposé son « diktat » à la volonté des collectivités locales.

L'article 17 quinquies, relatif à l'extension du délai de reprise de l'administration fiscale de dix ans à l'ensemble des avoirs détenus à l'étranger et non déclarés, modifié par le Sénat par un amendement de la commission des finances allongeant à trente ans le délai de reprise de l'administration, en matière d'impôt sur le revenu et d'impôt sur les sociétés, lorsque le contribuable n'a pas respecté les obligations déclaratives relatives à certaines opérations réalisées dans les Etats ou territoires n'ayant pas conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscale permettant l'accès aux renseignements bancaires, a été rétabli dans sa rédaction issue de l'Assemblée nationale en première lecture.

L'article 22 sur la redevance d'archéologie préventive (RAP), modifié par le Sénat sur une initiative conjointe des commissions des finances et de la culture, afin d'exonérer de RAP la totalité du logement social, de supprimer l'exonération au profit des maisons individuelles votée à l'Assemblée nationale, et de prévoir la remise d'un rapport sur l'impact cumulé des réformes de la fiscalité de l'urbanisme et de la redevance d'archéologie préventive, a été rétabli dans sa rédaction issue de l'Assemblée nationale en première lecture.

Sur les accords complets, j'insisterai sur l'article 17 quater, relatif à la mise à disposition des contribuables d'informations relatives aux transactions immobilières par voie électronique. Modifié par le Sénat à la suite de l'adoption d'un amendement de la commission des finances prévoyant que les informations communicables dans le cadre du téléservice de l'administration PATRIM Usagers sont la rue et la commune du bien immobilier dont il est transmis l'évaluation, et non son adresse et ses références cadastrales, cet article a été adopté sans modification en nouvelle lecture, grâce à la ténacité de notre collègue Gilles Carrez qui a tenu bon face au Gouvernement.

En ce qui concerne les accords partiels, j'insisterai sur les points suivants :

Les députés ont repris l'ensemble des amendements du Sénat portant sur l'article 7 créant un compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » (FACÉ), à l'exception de celui de Xavier Pintat qui demandait au Gouvernement de remettre un rapport au Parlement avant le 31 mars 2013 sur l'opportunité de transformer le compte d'affectation spéciale « FACÉ » en établissement public administratif.

L'article 16, relatif aux ajustements consécutifs à la suppression de la taxe professionnelle, modifié en première lecture par le Sénat, à l'initiative de la commission des finances afin, d'une part, de permettre la compensation indépendante des pertes de bases de CFE et des pertes de produit de CVAE subies par les collectivités territoriales, et, d'autre part, d'étendre le dispositif de compensation aux pertes d'IFER, a, en nouvelle lecture, été rétabli et complété par la demande d'un rapport permettant d'étudier l'évolution de l'assiette des IFER.

J'en ai terminé pour la présentation des principales modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture. Je vous propose donc d'adopter une question préalable.

M. François Marc, président. - Merci pour ce compte-rendu. Je ne vois pas de demande d'intervention. Je vais donc demander à Mme Bricq de nous lire le texte de la question préalable.

EXAMEN DE LA MOTION TENDANT À OPPOSER LA QUESTION PRÉALABLE

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Je vous propose d'adopter la motion suivante, tendant à opposer la question préalable :

« En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement du Sénat,

« Considérant que le rétablissement du solde budgétaire affiché par le quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2011 résulte essentiellement d'économies de constatation ou de la non-reconduction d'opérations exceptionnelles ayant marqué l'exercice 2010 ;

« Considérant que les ouvertures de crédits demandées en fin d'exercice, tant en collectif budgétaire que par décret d'avance, confirment la persistance de sous-budgétisations en loi de finances initiale ;

« Considérant qu'un nombre significatif d'articles ont été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées et que plusieurs initiatives du Sénat ont été retenues par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture ;

« Considérant toutefois que l'Assemblée nationale n'a pas conservé certaines dispositions introduites par le Sénat dans le but de préserver la libre administration des collectivités territoriales ;

« Considérant que les mesures dites « de redressement » contenues dans le projet de loi ne sauraient être approuvées, dans la mesure où elles consistent principalement à alourdir la fiscalité de la consommation et des revenus du travail, sans améliorer la justice et la progressivité de notre système fiscal ;

Le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi de finances rectificative pour 2011, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture ».

M. François Marc, président. - En l'absence de demande d'intervention, je vais soumettre cette proposition au vote : 19 pour, 15 contre après prise en compte des délégations de vote, elle est adoptée.

La commission adopte la motion présentée par Mme Nicole Bricq, rapporteure générale, tendant à opposer la question préalable sur le quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2011 examiné en nouvelle lecture par le Sénat.

Exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement - Examen du rapport

Puis la commission procède à l'examen du rapport de Mme Nicole Bricq, rapporteure, sur la proposition de résolution européenne n° 179 (2011-2012) portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement (E 6787).

Mme Nicole Bricq, rapporteure. - Cette proposition de règlement de la Commission européenne forme avec une proposition de directive le dispositif communément appelé « CRD 4 », présenté le 20 juillet 2011. Ce « paquet » CRD 4 constitue la pièce maîtresse de la transposition des nouvelles normes prudentielles adoptées le 16 décembre 2010 par le Comité de Bâle, dites « Bâle III ». Son adoption est espérée pour le printemps 2012.

Cette proposition de règlement est d'harmonisation maximale. Dans la continuité de Bâle II, le dispositif de Bâle III comporte toutefois un « deuxième pilier » de surveillance prudentielle de l'ensemble des risques bancaires, intégrant notamment ceux hors-bilan. Dans le cadre de ce pilier, les autorités nationales peuvent imposer des exigences supplémentaires en capital aux banques relevant de leur champ de supervision, en fonction de leur situation et caractéristiques propres.

En application du 3 de l'article 73 octies du règlement du Sénat, la proposition de résolution a été renvoyée à la commission des finances. Nous sommes donc conduits à statuer sur son adoption ou son rejet.

Cette proposition de résolution porte plus particulièrement sur l'article 443 de la proposition de règlement de la Commission, qui habilite cette dernière à prendre des actes délégués sur les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit. Cette habilitation peut « notamment » être conférée sur recommandation ou avis du Comité européen du risque systémique (CERS), et s'inscrit dans une procédure d'urgence définie par les articles 445 et 446.

L'article 443 dispose ainsi que « la Commission est habilitée, notamment sur recommandation ou avis du CERS, à adopter des actes délégués conformément à l'article 445 pour imposer, pour un laps de temps limité, des exigences prudentielles plus strictes pour toutes les expositions ou pour celles sur un ou plusieurs secteurs, régions ou Etats membres, dans la mesure nécessaire pour réagir à d'éventuelles variations d'intensité des risques micro- et macroprudentiels dues à l'évolution du marché ». Il établit une liste des exigences prudentielles sur lesquelles peuvent porter les actes délégués.

Cette délégation de pouvoir à la Commission européenne est très large, ce qui conduit nos collègues de la commission des affaires européennes à considérer que, dans sa rédaction actuelle, l'article 443 n'est pas conforme au principe de subsidiarité prévu par l'article 5 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et ce à quatre titres :

Il tend à excéder la nature même d'un acte délégué au regard des dispositions de l'article 290 du Traité, qui prévoit que la Commission peut adopter un tel acte non législatif pour compléter ou modifier « certains éléments non essentiels » d'un acte législatif.

Son champ d'application est défini de manière imprécise et est potentiellement très étendu si l'on considère tant l'objectif énoncé (« réagir à d'éventuelles variations d'intensité des risques micro- et macroprudentiels dues à l'évolution du marché ») que la liste des exigences prudentielles explicitement visées. De même, la durée d'application de l'acte délégué, définie comme « un laps de temps limité », apparaît insuffisamment encadrée, même si l'article 445 dispose que « la délégation de pouvoir (...) peut être révoquée à tout moment par le Parlement européen ou le Conseil ».

Il s'articule mal avec - voire tend à « concurrencer » - le subtil partage de compétences prévu lors de situations d'urgence dans le cadre du système européen de surveillance financière (SESF), qui associe le Conseil, le CERS, la Commission européenne et les trois autorités européennes de surveillance, en l'espèce l'Autorité bancaire européenne (ABE). L'article 443 crée, à tout le moins, une ambiguïté puisqu'il a vocation à traiter des situations proches de celles régies par cette répartition des compétences, tout en octroyant à la Commission de larges pouvoirs décisionnels.

Enfin, la commission des affaires européennes a constaté le défaut de motivation de l'article 443, en particulier au titre du respect du principe de subsidiarité. Le point 4.2 de l'exposé des motifs de la proposition de règlement traite de la subsidiarité, mais dans une perspective très générale, motivée par l'exigence légitime d'harmonisation des règles prudentielles.

J'estime que ces objections sont fondées et que le dispositif de délégation, tel qu'il est rédigé, tend à excéder ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif visé - la stabilité financière européenne -, ce qui contrevient à l'esprit et à la lettre du principe de subsidiarité. On a en quelque sorte le sentiment que la Commission cherche à « récupérer » une latitude et des pouvoirs qu'elle n'a pas obtenus lors des âpres négociations de 2010 sur le SESF.

De même, ce dispositif confère à la Commission des pouvoirs de relèvement des exigences prudentielles analogues à ceux dont disposent les autorités nationales au titre du « deuxième pilier » de Bâle III. Certes, le cadre de mise en oeuvre est a priori distinct puisque les autorités nationales interviennent au cas par cas, sur une base micro-prudentielle, tandis que les actes délégués pris par la Commission auraient une vocation plutôt macro-prudentielle, en fonction d'une situation ponctuelle de risque à l'échelle européenne, commune à plusieurs secteurs ou Etats-membres.

Néanmoins, la délégation dont bénéficierait la Commission pourrait, en l'état, fragiliser la portée de ce deuxième pilier, que le nouveau régime de Bâle III entend crédibiliser et renforcer, dans la mesure où il a été peu utilisé sous le régime antérieur à la crise financière. Il importe donc de garantir la pleine compatibilité de la délégation de pouvoir accordée à la Commission avec les prérogatives des régulateurs nationaux.

La rédaction de l'article 443 devrait par conséquent être révisée aux fins de mieux encadrer la délégation de pouvoir ainsi accordée à la Commission. Outre quelques modifications rédactionnelles et précisions, je vous propose d'apporter quatre aménagements à cette proposition de résolution :

- insérer une mention selon laquelle la délégation accordée à la Commission européenne tend à excéder la nature même d'un acte délégué au regard des dispositions de l'article 290 du TFUE, ainsi que je l'ai relevé tout à l'heure ;

- supprimer le paragraphe de la proposition qui dispose qu' « en l'état, il n'est pas démontré que, dans les situations visées à l'article 443 et notamment en cas d'urgence, une intervention de la Commission européenne soit plus à même d'être efficace que l'intervention du régulateur national ou des autorités européennes de surveillance ». Ce paragraphe tend, en effet, à remettre en question la légitimité même d'une procédure de délégation que je ne conteste pas mais qu'il est nécessaire de mieux circonscrire ;

- faire explicitement référence au deuxième pilier du régime de Bâle, qui détermine la marge de manoeuvre dont disposent les autorités nationales de régulation bancaire ;

- insister sur le fait que cette délégation de pouvoir doit s'exercer sans préjudice des compétences conférées en situation d'urgence au CERS et à l'ABE dans le cadre du système européen de surveillance financière, ni de celles dont sont investies les autorités nationales au titre du deuxième pilier.

M. François Marc, président. - Je remercie Nicole Bricq de cette présentation. En tant que spécialiste de la commission des affaires européennes sur ces sujets, peut-être Richard Yung a-t-il une opinion autorisée à formuler ?

M. Richard Yung. - Opinion autorisée, je ne sais pas... Nous avons eu un long et bon débat à la commission des affaires européennes sur cette question, et sommes arrivés à un texte de compromis. D'une façon générale, il y'avait bien un accord sur le manque de motivation de la demande de la Commission relative à son pouvoir d'augmenter les ratios de fonds propres en situation de crise, et la possibilité pour la Commission de se substituer aux autorités nationales a fait débat. J'étais plutôt hésitant. Pour l'instant, l'architecture du Conseil européen du risque systémique et des autorités européennes est encore naissante. Je me suis également demandé si des autorités nationales, en cas de crise spécifique à un pays, pourraient hésiter à prendre des mesures difficiles, pour des raisons politiques ou autres. Dans ce cas de figure, la Commission européenne, qui au fond est la garante de l'intérêt supérieur européen, ne serait-elle pas mieux à même d'agir ? Nous en avons débattu et je crois que le texte de la résolution que nous avons adopté traduit assez bien ce débat.

Je n'ai pas d'observations particulières sur les propositions de la rapporteure générale ; je crois qu'elles sont plutôt de nature à renforcer le projet d'avis motivé. Ce n'est pas une mauvaise chose que les parlements nationaux fassent savoir à la Commission qu'il y a des limites aux pouvoirs qu'elle peut souhaiter s'attribuer.

M. Jean-Pierre Caffet. - J'avais une interrogation qui a été en partie éclairée par Richard Yung. Cette approche de la subsidiarité est purement juridique et laisse donc de côté la question de l'intégration économique. La résolution semble indiquer que la Commission s'est arrogée des droits qui dépassent ses compétences. Je voudrais donc avoir confirmation de cette interprétation, et si je ne remets pas en cause cette approche juridique, je constate qu'elle n'est pas de nature à faciliter le nécessaire mouvement vers davantage d'intégration européenne.

Mme Marie-France Beaufils. - La résolution issue du débat en commission recueillait l'accord de notre groupe. Je ne pense pas que ces propositions témoignent d'un ralentissement de la volonté d'aboutir à une solution à l'échelle européenne sur ces questions, mais plutôt que les Etats montrent leur capacité à jouer leur rôle avec les outils de régulation existants. Les modifications que nous propose Nicole Bricq ne me semblent pas, à première vue, aller dans un sens contraire à ce qui a été adopté consensuellement par la commission des affaires européennes, mais cela requiert davantage d'investigations de mon groupe.

M. François Fortassin. - Je suis d'accord pour que l'on dise à la Commission européenne qu'elle outrepasse quelque peu ses droits, mais si elle nous écoute poliment sans tenir compte de cette résolution, quelle action nous permettrait d'aller plus loin ? La Commission nous a en effet habitués à prendre quelques libertés avec la position des Etats.

M. Richard Yung. - Il faut qu'un tiers des parlements nationaux adoptent un avis motivé pour que la Commission soit contrainte de revoir sa copie. Pour l'instant, seul le Royaume-Uni a voté un tel avis, mais d'autres pays le rejoindront sans doute. Pour réagir aux propos de Jean-Pierre Caffet, la difficulté de ce type de débat réside effectivement dans son caractère purement juridique sur le partage entre le pouvoir de la Commission et celui des Etats membres. Mais il ne porte pas du tout sur le fond. Nous aurons d'ailleurs prochainement le même type de discussions sur la règle d'or européenne. Je crois que l'amendement proposé par Nicole Bricq, selon lequel « la délégation accordée à la Commission européenne tend à excéder la nature même d'un acte délégué », dit bien les choses et est juridiquement fondé.

M. Jean-Claude Frécon. - Cette proposition de résolution a-t-elle été adoptée à l'unanimité par notre commission des affaires européennes ?

M. Richard Yung. - Tout à fait.

Mme Nicole Bricq, rapporteure. - Concernant l'interrogation de Jean-Pierre Caffet, je confirme que nous ne nous prononçons pas ici sur le fond. Dès lors que plusieurs pays ou secteurs sont concernés par une crise, la Commission européenne est compétente. La proposition de règlement est d'harmonisation maximale et les marges de manoeuvre sont donc faibles, mais Bâle III comporte un deuxième pilier qui permet à un régulateur national de prendre des mesures individuelles. En outre, une coordination peut être mise en oeuvre au sein du collège des régulateurs. Lorsque je dis que la Commission européenne cherche à « reprendre la main » par rapport aux nouvelles autorités européennes, on peut se souvenir que lors de nos auditions débats sur le sauvetage de Dexia le 12 octobre dernier, le président de la Commission, José Manuel Barroso, avait lui-même annoncé que l'application des ratios de Bâle III serait anticipée dès juillet 2012. Il s'agit donc de ne pas déstabiliser ces autorités européennes qui ont une légitimité.

S'agissant de la question de François Fortassin sur l'utilité de cette résolution, je rappelle qu'elle est aussi destinée au Gouvernement, qui doit en tenir compte. Elle peut également revêtir une réelle importance pour nos collègues du Parlement européen, dont la commission des affaires économiques et monétaires doit se réunir le 25 avril 2012 pour se prononcer sur cette proposition de règlement. Une séance plénière est également prévue le 12 juin.

La proposition de résolution européenne portant avis motivé est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Simplification du droit et allègement des démarches administratives - Examen du rapport pour avis

Enfin, la commission procède à l'examen définitif du rapport pour avis de Mme Nicole Bricq, rapporteure pour avis, sur la proposition de loi n° 33 (2011-2012), adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives.

Mme Nicole Bricq, rapporteure. - La commission des lois vient d'adopter une question préalable sur l'ensemble du texte de la proposition de loi « Warsmann IV ». Je vous propose par conséquent de confirmer la position que j'avais préconisée hier, à savoir de ne pas procéder à l'examen des articles dont nous nous sommes saisis et de suivre la position de la commission au fond.

La commission approuve l'adoption d'une question préalable par la commission des lois et décide de ne pas procéder à l'examen des articles dont elle est saisie puis adopte le rapport de la rapporteure pour avis.