COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES

• Jeudi 31 janvier 2013
  • Économie, finances et fiscalité - Démocratisation de la zone euro - réunion interparlementaire du 11 janvier à Luxembourg - Communication de M. Simon Sutour
  • Economie, finances et fiscalité - Semaine parlementaire européenne et semestre européen - Communication de M. Richard Yung
  • Institutions européennes - Droits d'enquête du Parlement européen - Proposition de résolution européenne de M. Simon Sutour

Jeudi 31 janvier 2013

Économie, finances et fiscalité - Démocratisation de la zone euro - réunion interparlementaire du 11 janvier à Luxembourg - Communication de M. Simon Sutour

M. Simon Sutour, président. - Richard Yung rentre de la « semaine européenne » organisée par le Parlement européen, où il nous représentait. Quant à moi je me suis rendu, au nom du président du Sénat, à la réunion des présidents des parlements des six pays fondateurs. Je commencerai par vous en faire le compte rendu.

Comment démocratiser la gouvernance de la zone euro ? Le Parlement européen souhaiterait assumer un rôle pilote, mais les choses sont compliquées : le Royaume-Uni et la République tchèque n'ont pas signé le traité ; sur les 25 signataires, seuls 17 sont membres de la zone euro ; et la commission des affaires économiques et monétaires est présidée par... une eurodéputée britannique !

Les parlements nationaux eux aussi souhaitent jouer un rôle. Les membres fondateurs ont élaboré à Luxembourg un document de travail, dans la perspective de la réunion des représentants des 27 parlements qui se tiendra à Nicosie le 27 avril prochain.

La gouvernance de la zone euro a été transformée en profondeur pour tirer les leçons de la crise. Le six-pack et le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) ont considérablement renforcé la surveillance européenne et mis en place une coordination bien plus étroite des politiques économiques et budgétaires. Au plan institutionnel, cette évolution s'est traduite par le rôle accru des sommets de la zone euro et la mise en place du « semestre européen » pour coordonner les politiques.

Lorsque l'on partage une même monnaie, les économies deviennent plus interdépendantes, tandis que les dérapages financiers des uns ont de lourdes conséquences pour les autres. Une plus forte intégration de la zone euro était donc justifiée. Mais les solutions retenues présentaient des déséquilibres : la rigueur budgétaire et les cures d'austérité simultanées ont inévitablement un impact récessif. Aussi la France a demandé et obtenu l'adoption des mesures du pacte pour la croissance. Quant à la BCE - et ces décisions de Mario Draghi ont constitué une importante évolution - elle rachète désormais des titres de dettes sur le marché secondaire pour contrer l'envolée des taux d'intérêt ; elle a accordé aux banques toutes les liquidités nécessaires pour faire face à la dégradation de leurs bilans. Si bien que l'année 2013 s'annonce difficile, mais moins qu'on aurait pu le craindre.

Au plan politique, les nouvelles procédures intergouvernementales, issues de la crise, ont pour effet de marginaliser les parlements, tant européen que nationaux. Au « vide institutionnel » de la zone euro répond le déficit démocratique. Le Sénat et l'Assemblée nationale ont réagi par l'adoption de résolutions européennes. Il faut mettre en oeuvre l'article 13 du TSCG qui prévoit une Conférence interparlementaire compétente pour les questions de coordination économique et budgétaire.

À l'origine, l'article 13 ne mentionnait la participation que des commissions des finances ; désormais il s'agit des « commissions concernées ». C'est une avancée.

Les processus intergouvernementaux - Eurogroupe, sommets de la zone euro et « semestre européen » - étant consolidés, il est grand temps de développer la gouvernance parlementaire de la zone euro et la coordination des politiques nationales.

Les règles concernant le déficit s'imposent à tous. Espérons seulement qu'elles ne seront pas appliquées à la manière d'un radar automatique. Quant à la coordination des politiques, il s'agit d'un processus évolutif, sous le contrôle et avec la participation des parlements, car ce sont eux qui adoptent les politiques économiques et budgétaires des différents États.

Comment se déroule la procédure de coordination ? En fin d'année, la Commission européenne publie un examen annuel de croissance ; en mars, le Conseil européen adopte des orientations politiques ; en avril, les États membres présentent leurs programmes de stabilité et leurs programmes nationaux de réforme (PNR) ; en juin, le Conseil européen approuve des recommandations spécifiques pour chaque pays, qui doivent former un ensemble cohérent. Il est enfin prévu - mais le texte n'est pas encore adopté - que la Commission puisse intervenir au mois de novembre si elle estime que les projets de budget en discussion s'écartent des orientations communes. Ce processus présente deux faces, l'une nationale - dans laquelle la commission des finances mène le dialogue avec le gouvernement - et l'autre européenne, où notre commission a son mot à dire.

Le Sénat pourra s'exprimer lors des débats préalables aux Conseils européens de mars et de juin, mais cela ne suffit pas. Comment des parlements nationaux travaillant séparément parviendraient-ils à contrôler efficacement des gouvernements qui travaillent ensemble ? D'où la Conférence interparlementaire instituée par l'article 13 du TSCG.

La mise en oeuvre de cet article soulève toutefois des difficultés. Le Parlement européen a fait pression sur les autres institutions européennes pour les persuader qu'il lui revenait, à titre principal, d'assurer le contrôle parlementaire de la nouvelle gouvernance. Pourtant, le TSCG n'est pas un traité de l'Union européenne ; tous les États membres ne l'ont pas signé, il s'applique à partir de seulement douze ratifications ! Par ailleurs de nombreux parlements nationaux invoquent leur compétence budgétaire et la nécessité, en conséquence, d'être associés directement au débat. En outre, comment le Parlement européen, qui représente indistinctement les 27 États membres, pourrait-il parler au nom des 17 pays de la zone euro ?

Deux initiatives ont été prises pour assurer l'association des parlements nationaux, sans empêcher bien entendu le Parlement européen de jouer tout son rôle. La première émanait du parlement danois, qui a organisé une réunion en novembre dernier, à laquelle onze parlements étaient représentés et qui a abouti à l'envoi d'une lettre à M. Van Rompuy. Ce dernier s'étant borné à faire une réponse polie, le parlement danois envisage une nouvelle réunion au mois de mars. Je ne crois pas pour ma part que le Conseil européen soit l'instance appropriée pour régler le problème.

Parallèlement, le parlement du Luxembourg s'est adressé aux présidents des parlements des six pays fondateurs et du Parlement européen. Une réunion, où je représentais le président Bel, s'est tenue le 11 janvier et s'est conclue par un document de travail qui sera soumis à la prochaine réunion des présidents de parlements, en avril prochain.

Ce document réclame la mise en oeuvre de l'article 13 du TSCG par l'institution d'une Conférence interparlementaire chargée d'examiner l'ensemble des questions traitées lors du semestre européen, d'auditionner les responsables des différentes institutions européennes, d'adopter des contributions. Le document prévoit d'aligner la composition de la Conférence sur celle de la Conférence interparlementaire sur la politique étrangère et la défense qui a pris la suite de l'Union de l'Europe occidentale (UEO) - soit six parlementaires par État membre et seize parlementaires européens.

Ce document est une bonne base. Il incluait certes la revendication d'une commission propre aux membres de la zone euro au sein de la Conférence, point retiré dans des conditions obscures, à la demande du Parlement européen... Cependant, je ne suis pas un adepte de la « guéguerre » entre le Parlement européen et les parlements nationaux. Du reste, qui empêchera les parlementaires de la zone euro de se rencontrer avant les réunions plénières ? Retenir la formule de compromis du 6+16 pour la Conférence interparlementaire prévue par le TSCG est une solution sage, qui nous donne un cadre, et un espace d'expression. L'essentiel est que cette Conférence soit créée rapidement pour que les échanges entre nos parlements aboutissent à une expression collective sur les questions économiques et budgétaires européennes, notamment au sein de la zone euro. Car elles ne peuvent être laissées à la seule discrétion des gouvernements et de la Commission.

Le président du Parlement européen, représenté à Luxembourg par un vice-président autrichien, Othmar Karas, peu souple, a fini par signer ce document de travail qui donne chair à l'article 13 du traité. Signature accordée en contrepartie du retrait, je l'ai dit, du point relatif à une commission propre aux pays membres de la zone euro. Mais, comme nous l'avons dit, rien n'empêche les 17 de se réunir...

M. Jean Bizet. - Je me réjouis que la BCE ne se focalise plus sur la lutte contre l'inflation mais agisse aussi en faveur de la croissance. Le rachat de dettes souveraines a entraîné une détente des marchés. De même, je me félicite de la mise en oeuvre de la démocratisation de la zone euro prévue par l'article 13 du traité. Nous nous orientons vers un copilotage à 17 et une intégration grandissante. Dans ce cadre, il me semble nécessaire que les programmes nationaux de réforme fassent l'objet d'un débat préalable, où s'expriment la majorité et l'opposition. Nos différences d'approche mériteraient d'être rapportées par nos représentants dans les réunions européennes, car ceux-ci parleront en notre nom à tous.

M. Simon Sutour, président. - C'est tout à fait légitime, mais les débats que vous évoquez relèvent davantage de la commission des finances, qui est la commission législative au fond.

M. Jean Bizet. - Mais notre commission doit bien avoir son mot à dire ?

M. Simon Sutour, président. - Le parlement français est représenté par trois députés et trois sénateurs - parmi ces derniers, un membre de notre commission et deux membres de la commission des finances, un de la majorité et l'autre de l'opposition.

M. Richard Yung. - MM. Marini et Marc.

M. Jean Bizet. - Excellent ! Cette répartition paraît logique. Elle renforce l'intérêt d'un débat très ouvert entre nous sur les PNR.

M. Simon Sutour, président. - Il n'est pas non plus impossible que nous ayons certains points de convergence...

M. Jean Bizet. - À nous d'être subtils...

M. Richard Yung. - Le paragraphe 7 du document de travail mentionne une conférence traitant des questions d'actualité relatives à l'Union économique et monétaire (UEM) ; le plus important à cet égard est sans doute d'assurer le suivi du semestre européen, qui dure en fait une année. Que signifie en outre la dernière phrase du paragraphe prévoyant que « les décisions à caractère obligatoire ne peuvent (...) être prises qu'à l'échelon responsable » ?

M. Simon Sutour, président. - Ajoutée à la demande des Néerlandais, cette phrase signifie que l'essentiel se décidera toujours au niveau national. C'est un texte de compromis négocié en anglais, qui perd un peu en clarté une fois traduit dans notre langue...

M. Pierre Bernard-Reymond. - Est-ce la première fois que les pays fondateurs se réunissent sur le plan parlementaire ?

M. Simon Sutour, président. - À ma connaissance, oui.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Qui en a pris l'initiative ?

M. Simon Sutour, président. - C'est une initiative officielle du Luxembourg.

Mme Colette Mélot. - Pourriez-vous nous rappeler la composition de la conférence prévue par le TSCG ?

M. Simon Sutour, président. - Chaque État membre y dispose de six représentants - trois membres de chaque assemblée pour les pays bicaméraux - auxquels s'y ajoutent seize représentants du Parlement européen. Comme au sein de la nouvelle instance qui a pris la suite de l'Assemblée de l'UEO.

La commission apporte son soutien au document de travail issu de la réunion des pays fondateurs de l'Union européenne du 11 janvier 2013.

M. Simon Sutour, président. - J'adresserai un courrier au président du Sénat, que je représentais lors de cette réunion, pour lui indiquer que le document a reçu un soutien unanime.

Economie, finances et fiscalité - Semaine parlementaire européenne et semestre européen - Communication de M. Richard Yung

M. Simon Sutour, président. - Nous en venons au compte rendu de la réunion interparlementaire des 29 et 30 janvier à Bruxelles.

M. Richard Yung. - Je reviens de deux jours de réunion où je représentais le Sénat aux côtés du président et du rapporteur général de la commission des finances. L'Assemblée nationale avait quant à elle envoyé la présidente de sa commission des affaires européennes et Christophe Caresche.

M. Simon Sutour, président. - La commission des finances de l'Assemblée n'était pas représentée ?

M. Richard Yung. - Elle l'était par Christophe Caresche, dans la mesure où il est membre des deux commissions. Cette réunion était une grand-messe : aux cinq ou six délégués par Etat membre et aux trente ou quarante députés européens, s'ajoutaient un grand nombre de membres et de fonctionnaires de la Commission et du Conseil.

Alors que le matin était consacré à une assemblée plénière - ouverte par les discours de plusieurs commissaires et celui d'Othmar Karas, vice-président du Parlement européen -, nous étions, pour l'après-midi, répartis en deux groupes : l'un traitant des hypothèses de croissance économique retenues par la Commission et l'autre du chômage et des questions sociales.

Les commissaires européens aux affaires économiques et au budget ont commenté les perspectives économiques que la Commission va envoyer aux Etats. La réunion a été présentée comme une application de l'article 13, sur le thème : « Vous avez voulu une conférence interparlementaire, vous l'avez ! ». Or, ce n'est pas tout à fait cela. En réalité, les aspects institutionnels ont été peu abordés, les délégations ont surtout parlé des hypothèses économiques et de la situation de leurs pays respectifs.

L'après-midi, j'ai trouvé intéressante l'intervention du très libéral chercheur allemand M. Sinn, président de l'institut IFO de Munich, qui a livré les résultats de son étude sur l'évolution comparée des prix au sein de l'Union européenne : sur les huit dernières années, les prix français auraient crû de 20 à 22 %, tandis qu'ils baissaient en Allemagne dans les mêmes proportions. Face à ce constat, faut-il choisir l'austérité et baisser les salaires de 20% ? M. Sinn a rappelé que ce fut la politique du chancelier Brüning entre 1930 et 1933... Personne ne peut défendre cette option ! Dans ces conditions, estime-t-il, il ne reste qu'une solution : il faut que l'Allemagne laisse évoluer défavorablement pour elle le différentiel de prix avec les pays d'Europe du sud. En dix ans, ce différentiel sera comblé. Ce raisonnement original donne du grain à moudre...

Le sentiment s'est exprimé assez fortement que l'austérité ne suffit pas. Bien sûr, il faut revenir à l'équilibre des budgets, mais également, retrouver le chemin d'une croissance qui fait défaut actuellement. En dehors de quelques pays comme la Finlande, dont la délégation estimait que « ce genre de réunion ne sert à rien et que seul compte l'expression du parlement finlandais, qui vote le budget », cette conférence nous a parue bienvenue, surtout si le message peut remonter à la Commission quand elle prépare ses hypothèses.

Autre remarque : les assemblées françaises, Assemblée nationale et Sénat, gagneraient à être plus actives dans la phase de préparation des hypothèses économiques par la Commission. La commission des finances de l'Assemblée et la nôtre devraient, ensemble, auditionner M. Olli Rehn, ou son représentant, notamment au moment où le gouvernement transmet sa copie, pour savoir ce qu'en pense le commissaire, car c'est avant tout le budget français qui relève de notre compétence. Quelle est sa vision de la France ? Sur quoi doivent porter nos efforts ? Voilà les sujets que nous pourrions aborder. Soyons plus engagés au niveau européen, à la fois pour comprendre ce qui s'y passe et pour y faire valoir nos positions.

M. Simon Sutour, président. - L'article 13 du TSCG s'applique depuis le 1^er janvier. Je suis d'accord sur l'idée d'auditions conjointes avec la commission des finances.

M. Richard Yung. - Mario Draghi a été entendu à deux reprises par la commission des finances du Bundestag. Il n'est jamais venu chez nous... parce que nous ne l'avons pas invité.

M. Simon Sutour, président. - J'entends dire qu'il irait à l'Assemblée nationale, auditionné par trois commissions réunies. Nous n'avons pas été invités...

Mme Catherine Tasca. - Ce rapport est intéressant, mais pourquoi nous limiter au budget français ? Du reste, comment en parler en faisant abstraction du budget européen ?

M. Richard Yung. - Je voulais dire que notre capacité d'intervention est directe pour le budget national, alors que nous devons passer par nos représentants au Conseil et au Parlement pour le budget européen.

Mme Catherine Tasca. - Entendu. Les deux communications que nous venons d'entendre révèlent deux dynamiques disjointes. Une réunion des Etats fondateurs me semble un « machin » de plus au niveau européen... et surtout, un retour en arrière. Quelle cohérence entre cette innovation à six et notre édifice institutionnel à 27 ? C'est le rôle de notre commission d'y réfléchir et de veiller que cette double voie ne fasse pas dérailler le train. Au moins, la semaine interparlementaire réunit tout le monde.

M. Simon Sutour, président. - La réunion à six était en réalité une réunion à sept, puisque le Parlement européen était représenté, et le but était de préparer la réunion des 27 présidents de parlements nationaux et du parlement européen à Nicosie en avril. Le document de travail a été adressé au président de la chambre des représentants chypriote, M. Omirou. La réunion à six ou sept n'est pas institutionnalisée, le document est une simple base de discussion, elle vise à « donner une impulsion pour une coopération interparlementaire forte dans une Europe unie ». Compte tenu du poids symbolique des Etats fondateurs, ce document de travail devrait aider à gagner du temps.

Mme Catherine Tasca. - C'est la première fois, à ce stade de la construction européenne, qu'une initiative est prise à 6 +1.

M. Simon Sutour, président. - Je préfère 6+1 au binôme France-Allemagne.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Il y a le couple franco-allemand, 2, la réunion des Etats fondateurs, 6+1, les 17 pays ayant adopté l'euro, les 25 qui ont signé le TSCG, les 27 Etats membres, qui seront demain 28, avec l'adhésion à venir de la Croatie ! Sans oublier les 11 de la taxe sur les transactions financières... Reconnaissons que tout cela manque de cohérence. Il faudrait réfléchir à une rationalisation.

Quelle a été la réaction des Allemands aux propos de cet éminent chercheur ? Et de la BCE dont le statut prévoit la lutte contre l'inflation ? Si un tel différentiel existe, c'est peut-être aussi que la France s'est laissée aller... Comment demander aux Allemands de rembourser ainsi leurs propres efforts ? Mettons-nous à leur place !

M. Simon Sutour, président. - Quoi qu'il en soit, il était important que nous ayons un compte rendu de cette réunion interparlementaire sur un sujet qui est au coeur des préoccupations de tous les parlements.

Institutions européennes - Droits d'enquête du Parlement européen - Proposition de résolution européenne de M. Simon Sutour

M. Simon Sutour, président. - Le Sénat a reçu une proposition de règlement fixant les modalités d'exercice du droit d'enquête du Parlement européen.

Bien qu'il en ait peu usé, le Parlement européen a la faculté de créer des commissions d'enquête pour contrôler des allégations d'infraction ou de mauvaise application du droit communautaire : la vache folle en 2000, le fonctionnement d'Eurostat en 2003...

L'article 226 du traité de fonctionnement de l'Union européenne prévoit que le Parlement européen peut constituer une commission temporaire d'enquête, à la demande d'un quart de ses membres, à condition que les faits allégués ne soient pas en cause devant une juridiction. Avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l'article 193 du traité sur les communautés européennes disposait que les modalités d'exercice du droit d'enquête devaient être déterminées d'un commun accord par le Parlement européen, le Conseil et la Commission. Tel fut l'objet d'une décision du 19 avril 1995, qui constitue l'annexe IX du règlement intérieur du Parlement européen.

Le traité de Lisbonne a renforcé les prérogatives du Parlement européen en précisant que « les modalités d'exercice du droit d'enquête sont déterminées par le Parlement européen, statuant par voie de règlements de sa propre initiative conformément à une procédure législative spéciale, après approbation du Conseil et de la Commission. »

La première difficulté concerne l'impossibilité d'exercer un contrôle de subsidiarité sur ce texte. Cette difficulté a été soulevée par la Chambre des communes anglaise, les Cortès espagnols ou le Sénat polonais. Le contrôle de subsidiarité s'applique aussi aux projets d'actes législatifs dont le Parlement prend l'initiative. Mais en l'espèce, le Parlement européen a décidé, conformément à son règlement, de reporter son vote sur sa propre proposition de règlement en attendant le résultat des négociations qu'il a engagées avec le Conseil et la Commission. N'ayant pas été formellement adoptée, cette proposition ne constitue pas encore un projet d'acte législatif et n'est pas transmise aux parlements nationaux.

En toute hypothèse, le Parlement européen considère qu'il s'agit d'un acte relatif à son fonctionnement interne, relevant des compétences exclusives de l'Union, même si une telle compétence n'est pas citée à l'article 5 du traité. De ce fait, il échapperait au contrôle de subsidiarité par les Parlements nationaux - pourtant directement concernés.

Ce manque de transparence a été souligné par la Chambre des communes, qui estime que le Parlement européen aurait dû transmettre le projet d'acte législatif au Conseil, à la Commission et aux parlements nationaux au titre du protocole n° 2. Ce n'est bien sûr pas un hasard si cela ne s'est pas passé ainsi.

Une autre difficulté tient à l'amplitude des compétences que le Parlement européen entend confier à ses commissions d'enquête : elles « devraient être renforcées et dotées de compétences spécifiques, véritables et clairement délimitées, mieux conformes à la stature politique et aux attributions du Parlement européen, dans le plein respect du principe de proportionnalité. » Elles pourraient entendre les membres des institutions de l'Union, des gouvernements des États membres, mais aussi obtenir la déposition de fonctionnaires et d'autres agents de l'Union ou des États membres, de tout individu résidant dans l'Union, demander des rapports d'expertise et des documents, procéder à des inspections sur place. En outre, la commission d'enquête pourrait demander à un parlement national de coopérer à l'enquête.

Au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité, tout ceci pose des questions... Tel quel, le texte donne au Parlement européen un rôle très directif à l'égard des gouvernements nationaux, des administrations nationales et des parlements nationaux.

Certes, le Parlement européen doit avoir les moyens d'exercer correctement ses pouvoirs d'enquête, mais en cohérence avec ceux des parlements nationaux, des juridictions nationales et des organismes nationaux de contrôle, je pense par exemple à la Cnil. Dans cette optique, un réel dialogue s'impose, dans le respect du principe de subsidiarité. C'est la raison pour laquelle je vous soumets cette proposition de résolution, qui sera transmise à la commission des lois pour examen au fond.

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes adopte, à l'unanimité, la proposition de résolution dans la rédaction suivante :

* ¹ Bundestag et Bundesrat de la République fédérale d'Allemagne, Chambre des Représentants et Sénat du Royaume de Belgique, Assemblée nationale et Sénat de la République française, Chambre des Députés du Grand-Duché de Luxembourg, Chambre des Représentants et Sénat des États Généraux du Royaume des Pays-Bas, Sénat de la République italienne, Parlement européen. La Chambre des Députés de la République d'Italie n'a pas participé à la réunion et n'endosse pas le document.