Mardi 17 septembre 2013
- Présidence de M. Raymond Vall, président -Modernisation de l'action publique territoriale et affirmation des métropoles - Examen du rapport pour avis
La commission procède à l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi n° 796 (2012-2013) de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (2e lecture).
M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis. - Notre commission a décidé de se saisir une nouvelle fois pour avis du projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles. Cette saisine en deuxième lecture se justifie par notre volonté de suivre l'évolution de deux dispositifs majeurs introduits dans le texte à l'initiative de notre commission : la dépénalisation du stationnement, prévue aux articles 36 bis et 36 ter, ainsi que la création des pôles ruraux d'aménagement et de coopération, visés aux articles 45 quinquies et sexies du texte.
Cette saisine nous permet également d'approfondir un sujet que je m'étais engagé à regarder de plus près en première lecture : celui de la compétence des métropoles et des communautés urbaines en matière de distribution publique d'électricité. Prévue par le Sénat aux articles 31 et 42 du projet de loi, elle a été supprimée par l'Assemblée nationale.
Nous nous saisissons aussi de quatre nouveaux articles, les articles 35 B à 35 E, concernant la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations.
Enfin, la commission des lois nous a délégué au fond l'examen de deux articles : l'article 8 bis, qui instaure un schéma régional de l'intermodalité ; ainsi que l'article 17 relatif au Grand Paris.
Je commencerai par ces articles délégués au fond.
L'article 8 bis, ajouté par l'Assemblée nationale, reprend des dispositions initialement contenues dans le troisième projet de loi de réforme des collectivités territoriales. Il instaure un schéma régional de l'intermodalité destiné à favoriser la coordination des autorités organisatrices de transport en ce qui concerne l'offre de services, l'information des usagers, la tarification et la billettique.
Ce schéma serait élaboré par la région en concertation avec les conseils généraux et les autorités organisatrices de la mobilité, et arrêté conformément à une règle de double majorité.
Dans la mesure où l'intermodalité souffre aujourd'hui du cloisonnement entre les différentes autorités compétentes en matière de transport, cette mesure me semble pertinente. Cet outil est en outre plus souple que la généralisation des syndicats mixtes « SRU » à l'échelle régionale, qui avait été un temps envisagée. Je vous proposerai toutefois de remplacer le terme de « concertation » par celui de « collaboration » pour qualifier l'association des départements et des autorités organisatrices de la mobilité à la démarche, ainsi que deux amendements d'ordre plus rédactionnel.
L'autre article sur lequel nous nous prononçons au fond, l'article 17, relatif au Grand Paris, n'a quant à lui été modifié qu'à la marge par l'Assemblée. Elle a en effet ajouté un alinéa relatif aux contrats de développement territoriaux, qui repousse d'un an, à fin 2014, la date limite de leur présentation au public. Je ne vois pas de raison de m'y opposer.
J'en viens aux articles ajoutés en première lecture à l'initiative de notre commission.
Attendue de longue date, la dépénalisation du stationnement, prévue aux articles 36 bis et 36 ter du projet de loi, a été adoptée - et applaudie - sur tous les bancs de notre hémicycle. Pour mémoire, cette réforme prévoit que la redevance de stationnement est acquittée par le conducteur, soit au début de la période de stationnement, suivant un barème tarifaire « au réel », soit à l'issue de la période de stationnement, de façon forfaitaire. On parle alors de « forfait de post-stationnement. »
A la suite de cet événement que d'aucuns ont qualifié d'« historique », le Premier ministre a demandé aux Inspections générales des ministères concernés de réaliser un rapport d'évaluation portant sur la mise en oeuvre de ce dispositif. Cette évaluation peut paraître un peu décourageante si l'on se limite à sa première partie. Elle dresse, en effet, une longue liste de défis à relever pour assurer la pleine réussite de cette réforme. J'en retiens pour ma part la leçon suivante, qui apparait de façon nette dans la seconde partie de l'évaluation : cette réforme est possible, à condition de prendre les dispositions - et le temps - nécessaires.
En réaction à ce rapport, le Gouvernement a souhaité expertiser une autre piste de réforme du stationnement payant de véhicules. Cette réforme viserait à maintenir le stationnement payant dans un cadre pénal, tout en prévoyant une modulation des amendes en fonction de zones de stationnement décidées par la collectivité.
Cette mesure est actuellement en cours d'examen au Conseil d'État, dont l'avis est attendu cette semaine. Le Conseil d'État devrait notamment se prononcer sur la constitutionnalité d'un tel mécanisme de modulation d'une amende pénale.
Si ces réserves étaient effectivement levées, il n'en reste pas moins que cette piste de réforme alternative ne répond pas à la totalité des objectifs assignés à la dépénalisation du stationnement telle que nous l'avons envisagée en première lecture au Sénat. Elle permettrait, certes, de réduire la disproportion actuelle entre le montant uniforme de l'amende et les tarifs de stationnement pratiqués sur nos divers territoires. Mais elle ne répond pas à la question de l'effectivité des contrôles. Cette dernière est pourtant indispensable à la mise en oeuvre de politiques de stationnement ambitieuses. Il ne s'agit pas seulement de garantir une collecte satisfaisante du produit du stationnement payant, mais - faut-il le rappeler ? - aussi et surtout d'assurer une rotation effective des véhicules en centre-ville.
C'est la raison pour laquelle je ne suis pas favorable à cette piste alternative. La dépénalisation du stationnement que nous appelons de nos voeux répond bien mieux aux enjeux qu'il s'agit de traiter. Il me semblerait extrêmement regrettable que nous revenions sur une disposition qui constitue dans ce texte, soulignons-le, une véritable mesure de décentralisation - j'ajouterais peut-être même la seule vraie mesure de décentralisation.
Je rappelle, enfin, que l'Assemblée nationale a aussi été largement favorable à cette réforme. Il nous revient donc d'en améliorer le dispositif, afin de tenir compte des observations du rapport d'évaluation des Inspecteurs généraux, que nous avons rencontrés et avec qui nous avons échangé longuement. C'est le sens de l'amendement que je vous propose.
Cet amendement transforme la redevance de stationnement en redevance d'occupation du domaine public, au lieu d'une redevance pour service rendu, comme le recommande l'évaluation des Inspections générales. Cette qualification semble effectivement plus conforme à la réalité.
L'amendement renforce les garanties des conducteurs, en rendant obligatoire l'assermentation des agents chargés du recouvrement de cette redevance, comme l'y invite le rapport des Inspections générales. Il prévoit, par ailleurs, la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement analysant les moyens de promouvoir le recours à des procédés électroniques permettant d'attester de la présence d'un véhicule sur une zone de stationnement à un moment donné par les agents chargés de la collecte des forfaits de post-stationnement. Le rapport des Inspections générales considère en effet l'usage de ces procédés électroniques indispensable lorsque la collecte est effectuée par un tiers contractant. Il supprime, enfin, l'obligation de payer 35 euros en cas de contestation de la perception de la redevance devant le juge administratif.
L'amendement vise aussi à lever les obstacles relatifs à la procédure comptable, également pointés dans l'évaluation des Inspections. Afin de garantir l'efficacité du recouvrement, l'amendement propose la mise en place d'un comptable unique chargé du recouvrement des forfaits de post-stationnement. Il énonce aussi que le recours formé contre cette redevance n'est pas suspensif, compte tenu de la faiblesse des montants concernés et afin d'éviter les procédures dilatoires.
Bien évidemment, un certain nombre d'autres ajustements devront être réalisés par la voie réglementaire. Des mesures devront être prises, par exemple, pour que les juridictions administratives puissent absorber ce nouveau contentieux dans des conditions satisfaisantes. Je rappelle toutefois que cela est possible, comme l'a montré l'exemple récent du contentieux relatif au permis à points.
Compte tenu des ajustements nécessaires pour la mise en oeuvre de cette réforme, le délai de son entrée en vigueur est repoussé de 18 à 24 mois par l'amendement que je vous propose.
Pour résumer, j'ai essayé par cet amendement de prendre en considération l'ensemble des problèmes soulevés par le rapport des Inspections générales. Je ne m'interdis pas de continuer à approfondir la question d'ici la séance publique, afin de remédier aux éventuelles difficultés qui pourraient encore être soulevées.
J'estime, toutefois, que le dispositif que je vous propose aujourd'hui constitue un bon équilibre entre, d'une part, la nécessité pour la collectivité d'assurer la collecte de cette redevance à un coût raisonnable, et, d'autre part, les droits des conducteurs.
Il reste une question à traiter : celle de l'impact de cette mesure sur le compte d'affectation spéciale « contrôle de la circulation et du stationnement routiers ». C'est à l'occasion de la prochaine loi de finances que cette question pourra être résolue.
J'en viens à l'autre apport majeur de notre commission à ce texte, la création des pôles ruraux d'aménagement et de coopération, prévue à l'article 45 quinquies du projet de loi, qui a connu un succès similaire dont je me réjouis également. Dans notre esprit, il s'agissait de mettre à la disposition des territoires ruraux un outil de développement et d'aménagement relativement souple, afin de laisser les territoires libres de s'organiser de la façon la plus adaptée à leur territoire et surtout, suivant une démarche volontaire.
L'Assemblée nationale a approuvé le principe de ces pôles, qu'elle a renommés « pôles d'équilibre et de coordination territoriaux ». Elle a toutefois complété l'article en introduisant un certain nombre de dispositions qui en modifient l'esprit.
Le caractère volontaire de la démarche est quelque peu remis en cause, puisque la transformation des syndicats mixtes existants en pôles peut s'opérer malgré l'opposition d'une partie de leurs membres. Cette transformation possède même un caractère quasi-automatique pour les syndicats mixtes ayant succédé aux pays, puisqu'elle s'effectue à l'initiative du préfet, sauf opposition des deux tiers des EPCI représentant la moitié de la population totale, ou de la moitié des EPCI représentant les deux tiers de la population totale.
Par ailleurs, l'Assemblée a souhaité régler précisément le fonctionnement du pôle, en ce qui concerne sa gouvernance ou ses missions. Elle a notamment prévu que le pôle devrait obligatoirement élaborer, réviser et modifier le SCoT correspondant à son territoire.
Elle a, enfin, supprimé la représentation des pôles à la conférence territoriale de l'action publique.
Je vous proposerai un amendement pour revenir sur certains de ces éléments.
Il rétablit le caractère volontaire de la démarche, en soumettant toute transformation d'un syndicat mixte existant en pôle à un accord unanime de ses membres. La procédure spécifique applicable aux anciens pays serait supprimée.
Cet amendement rend aussi facultative la compétence du pôle en matière de SCoT. Il allège les règles applicables à la gouvernance des pôles, afin de laisser les élus maîtres de leur organisation. Ces derniers pourront par ailleurs choisir d'associer le conseil général à la démarche.
Il supprime, enfin, la référence à la possibilité de fusion des EPCI du pôle en communauté de communes ou en communauté d'agglomération. Cette disposition pourrait, en effet, entraîner à mon sens une confusion sur la vocation de ces pôles.
Ces derniers constituent avant tout un outil de coopération et de synergie destiné à la mise en oeuvre de projets communs. La mutualisation des moyens qu'ils permettront, en matière d'ingénierie par exemple, feront d'eux de véritables centres de ressources pour les collectivités rurales. Afin que cette vocation apparaisse clairement, je vous propose qu'ils soient dénommés « pôles ruraux d'équilibre et de solidarité territoriale ». Cet intitulé s'inspire de ceux qui ont été adoptés à la fois au Sénat et à l'Assemblée nationale.
Je vous proposerai, par ailleurs, un amendement visant à rétablir la représentation de ces pôles à la conférence territoriale de l'action publique, et un amendement qui supprime le dispositif de l'article 45 sexies, superfétatoire par rapport à celui de l'article 45 quinquies.
S'agissant de la compétence énergie des métropoles et des communautés urbaines, adoptée par le Sénat et supprimée par l'Assemblée, je vous proposerai de la rétablir, en l'accompagnant toutefois d'un mécanisme de « substitution-représentation », afin de préserver l'équilibre financier des syndicats mixtes existants. En vertu de ce dispositif, les communes membres d'une métropole ou d'une communauté urbaine qui appartiennent à un syndicat mixte compétent en matière de distribution publique d'électricité continueront à appartenir au syndicat.
Au cours des auditions que j'ai réalisées sur ce thème, il est toutefois apparu que la gouvernance et la transparence de ces syndicats étaient un sujet de préoccupations, pour ne pas dire de crispations, dans nombre de territoires. C'est la raison pour laquelle j'ai souhaité accompagner ce mécanisme de substitution-représentation d'une clause relative à la gouvernance de ces syndicats, afin de garantir une proportionnalité entre la représentation de la métropole ou de la communauté urbaine au sein du conseil syndical et sa population.
Nous sommes également saisis pour avis des quatre nouveaux articles portant sur la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations.
Pour mémoire, l'article 35 B a été introduit lors de l'examen du texte en première lecture dans notre hémicycle, par l'adoption d'un amendement de notre collègue Pierre-Yves Collombat. Cet article met en pratique les recommandations du rapport qu'il a produit en septembre 2012, avec notre collègue Louis Nègre, au nom de la mission commune d'information sur les inondations de 2011 dans le Var et le Sud-Est de la France.
Ce rapport préconisait de clarifier l'exercice des missions existantes en la matière. À l'exception des territoires ayant connu des catastrophes à répétition, aucune politique de prévention des inondations n'est véritablement menée, faute de compétence clairement définie et attribuée. C'est donc le sens de cet article, qui crée une compétence intitulée « gestion des milieux aquatiques et prévention contre les inondations », et la confie aux EPCI à fiscalité propre, à charge pour eux de se regrouper dans des établissements publics départementaux ou d'affluent, mais également dans des établissements publics de bassin.
L'article prévoit un financement par la création de deux taxes nouvelles, dont la définition précise et le contenu sont renvoyés à la prochaine loi de finances.
L'article 35 C a été introduit par un amendement du rapporteur pour avis de la commission du développement durable à l'Assemblée. Il prévoit la possibilité de déléguer la nouvelle compétence créée aux établissements publics territoriaux de bassin.
L'article 35 D résulte d'un amendement du Gouvernement. Son objectif est de permettre la meilleure gestion des équipements de prévention des inondations qui ont été créés et sont gérés actuellement par les départements ou les régions, voire par l'État, ou appartiennent à des personnes privées, pas toujours clairement identifiées. Cet article complète la panoplie des outils à la disposition des collectivités, en leur donnant la possibilité de réemployer toutes les digues publiques existantes, par un système de mise à disposition, mais également les digues établies sur des terrains privés, par un mécanisme de mise en servitudes administratives.
L'objectif est d'éviter des investissements importants pour acquérir les terrains d'assise et construire de nouveaux ouvrages, alors que des tronçons existent déjà et peuvent être réutilisés. De cette optimisation des ouvrages existants doit résulter un gain important de temps et d'argent. De la même manière qu'on crée une compétence spécifique confiée à un acteur identifié, il s'agit de favoriser l'émergence d'un gestionnaire unique des ouvrages de prévention des inondations sur un territoire donné.
Enfin, l'article 35 E, introduit par un amendement du rapporteur du développement durable de l'Assemblée, prévoit une période transitoire et donc une date butoir pour le transfert de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations aux EPCI.
Ces quatre nouveaux articles appellent plusieurs commentaires et certaines réserves.
Il ne nous a été transmis que très tardivement une étude d'impact financier de ce transfert. Bien que le Gouvernement se soit emparé du sujet et que cette étude semble sérieuse et documentée, nous n'avons pour l'heure aucune analyse des répercussions de la création de cette nouvelle compétence en fonction de chaque type de bassin. Le coût du transfert sera en effet très variable, selon que l'on se trouve sur le bassin de la Loire ou dans une zone peu irriguée et éloignée de la mer. Il nous faut donc continuer à affiner, préalablement à tout transfert, l'analyse des contours de la charge que devront assumer les EPCI, pour mettre les moyens correspondants à leur disposition.
Cette question des moyens appelle une deuxième remarque. La politique de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations doit s'appuyer sur des outils juridiques adaptés, d'une part, sur un financement suffisant, d'autre part. Les mesures introduites par les articles 35 B à 35 E n'ont de sens que si le Gouvernement propose un financement. Il s'agirait de créer, dans le cadre du PLF 2014, une taxe spéciale pour la prévention des risques d'inondation et de submersion, sur le modèle des taxes spéciales d'équipement, ainsi qu'une taxe de riveraineté, pour l'entretien des cours d'eau non domaniaux. Pour l'heure, le montage juridique et financier ne semble cependant pas encore abouti.
C'est pourquoi je vous proposerai d'émettre un avis favorable à ces articles, sous réserve que le dispositif de financement approprié soit prévu. D'après les échos qui me sont parvenus, la commission des lois, le Gouvernement, et M. Collombat travaillent actuellement à une solution. Il faudra que le Gouvernement nous apporte, en séance, les garanties nécessaires pour le financement du transfert de cette nouvelle compétence.
Je vous remercie pour votre attention.
M. René Vandierendonck, rapporteur de la commission des lois. - Il y a depuis la première lecture un climat relativement consensuel au Sénat, qui a permis de faire remonter un certain nombre de nos préoccupations et de faire bouger le Gouvernement.
Sur la gestion des milieux aquatiques, je suis dans la même situation que M. Jean-Jacques Filleul. Les simulations financières me sont parvenues il y a 48 heures, après les avoir longuement réclamées. L'arbitrage du Premier Ministre sur la création de la recette fiscale affectée nous est parvenu récemment. Dans ces conditions, il n'est pas dit que nous soyons prêts pour arrêter le dispositif le jour de l'examen du texte. Je parle sous réserve des analyses à venir de M. Pierre-Yves Collombat, qui avait soulevé le problème sous forme d'amendement en commission des lois. L'idée est, au moins, de permettre à l'auteur de l'amendement de pouvoir interpeller le Gouvernement pour convenir d'un calendrier propice à un approfondissement du débat. Il reste en effet beaucoup à faire, bien que les travaux aient déjà bien avancé sous l'impulsion de la commission du développement durable et de M. Pierre-Yves Collombat.
En ce qui concerne la dépénalisation du stationnement, j'avais à l'époque ouvertement critiqué l'immobilisme de la direction générale des collectivités territoriales (DGCL). Depuis, le ministère de l'Intérieur s'est impliqué davantage dans la recherche de solutions. En remontant jusqu'à Matignon, nous avons fini par obtenir le rapport des inspections générales, qui conclut clairement à la faisabilité de l'opération. Au cours de son audition, l'inspection générale des finances (IGF) a même reconnu que beaucoup de nos voisins européens ont, à l'instar des Pays-Bas, mis en place des dispositifs de post-stationnement modernes et performants. Ils ont également été formels sur le fait que la TVA ne posait pas de problème. Nous attendons encore l'avis du Conseil d'État, dans la mesure où le système du post-stationnement entraîne un transfert du contentieux du juge judiciaire au juge administratif. Cet avis consultatif sera rendu le 19 septembre et je crois savoir qu'il explore même l'hypothèse d'une pénalisation du stationnement « à la carte », à la fois géographiquement et en matière tarifaire, en lieu et place de l'hypothèse d'une redevance d'occupation du domaine public dans le cadre du post-stationnement. Les plus espiègles partisans de cette thèse, à laquelle je n'adhère pas, espèrent même démontrer que la redevance d'occupation du domaine public ne peut excéder le prix d'une journée de stationnement sans tomber dans un régime juridique de sanction administrative, auquel il faudrait appliquer les règles du contradictoire qui mineraient l'efficacité du dispositif. Entre ces deux options, je m'en remettrai in fine à la décision de mes collègues, mon rôle consistant avant tout à leur apporter un éclairage sur les enjeux du débat.
En ce qui concerne le pôle rural d'équilibre et de solidarité territoriale, je suis favorable à cette dénomination puisque tout le monde ne veut pas l'appeler « pays », même si cela commence à y ressembler furieusement. Je salue le travail de votre commission qui a oeuvré à la création de ce dispositif et permis de faire bouger le Gouvernement.
Enfin, sur la question des compétences en matière de distribution d'électricité et de gaz, il y avait un équilibre à trouver entre les demandes légitimes des métropoles et l'équilibre financier des syndicats mixtes existants. La solution de représentation-substitution me paraît correcte. Le Gouvernement risque néanmoins de renvoyer ces questions de participation des différents échelons territoriaux au débat sur la transition énergétique prévu pour 2014.
En tout état de cause, sur ces différents sujets, il va être possible d'aboutir à un résultat, en particulier grâce à l'implication et au travail de votre commission.
M. Louis Nègre. - Je salue également la qualité du travail accompli, qui a permis de faire avancer certaines pistes.
En ce qui concerne la gestion des milieux aquatiques, la mission d'information sur les inondations dans le Var et le Sud-Est de la France, que j'avais conduite avec M. Pierre-Yves Collombat, était parvenue à la conclusion qu'il fallait impérativement deux choses : une vision de bassin et des moyens. La question du financement est primordiale, car les collectivités ne pourront pas à elles seules subvenir à tous les besoins. Les Pays-Bas ont réagi depuis longtemps, à la suite des catastrophes des années 1950. Ils se sont donné les moyens d'une vraie politique de l'eau, de prévention des inondations et de gestion des milieux aquatiques, avec une véritable programmation. Dans ce contexte, les simulations financières sont essentielles. Une évaluation précise des besoins est nécessaire pour élaborer une solution fiscale appropriée, tout en faisant des économies ailleurs pour tenir compte de la situation financière actuelle.
Sur le sujet de la dépénalisation du stationnement, je ne comprends pas ce qu'il se passe. Le Sénat a voté cette réforme à l'unanimité, fait rarissime, et l'Assemblée nationale à une très large majorité. On essuie pourtant un tir de barrage de la part de la technocratie de notre pays. Toutes les excuses sont bonnes pour ne rien faire. Il n'est pas normal que le Parlement soit méprisé à ce point. Certes, les Inspections générales essaient à présent de nous aider, mais elles ont quand même formellement soutenu que l'on ne pourrait pas appliquer la TVA. Or la Commission européenne nous dit l'inverse, donc l'un des deux se trompe. On le sait d'autant plus qu'à Londres, ils le font déjà ! Il faut donc que le Parlement soit entendu, a fortiori dans le cadre d'une loi de décentralisation. Toutes les associations représentant les collectivités concernées, comme l'assemblée des communautés de France (AdCF), l'association des communautés urbaines de France (ACUF), l'association des maires de France (AMF), se sont prononcées en faveur de cette dépénalisation.
Enfin, sur la question des pôles ruraux d'équilibre et de solidarité territoriale, je souscris à cette dénomination. Il est primordial d'afficher clairement la nécessité de l'équilibre entre les métropoles et les zones rurales. D'ailleurs, pour m'en tenir à ce que je connais, Nice métropole compte davantage de communes rurales que de communes urbaines.
M. Michel Teston. - Je salue également l'excellent travail du rapporteur. Ses propositions sont tout à fait conformes à la position de notre commission lors de l'examen du texte en première lecture.
Sur la dépénalisation et la décentralisation du stationnement, je suis favorable à ce que l'on s'en tienne à ce que nous avions décidé, en l'absence d'éléments nouveaux. Je pense que notre rapporteur a raison de procéder ainsi.
En ce qui concerne le pôle rural d'aménagement et de coopération, l'Assemblée nationale a modifié le dispositif voté au Sénat dans un sens qui ne me paraît pas souhaitable. J'adhère pleinement à la synthèse proposée par Jean-Jacques Filleul, aboutissant à cette formule de pôle rural d'équilibre et de solidarité territoriale.
Enfin, sur la compétence des métropoles et des communautés urbaines en matière de distribution publique d'électricité et de gaz, le rapporteur propose de reprendre le mécanisme de représentation-substitution que nous avions adopté en première lecture, pour ne pas perturber l'équilibre financier des syndicats mixtes existants. Je soutiens également cette approche.
M. Ronan Dantec. - Il y a urgence à traiter par la loi les questions de la gestion des milieux humides et de la prévention des risques d'inondations. La question fondamentale porte sur les communautés d'agglomération, puisque la plupart des communautés urbaines ont déjà cette compétence. Nous proposerons un amendement complémentaire pour remettre la région comme chef de file, afin de bien prendre en compte l'échelle du bassin. La logique de fonctionnement adéquate est celle d'un tandem entre le chef de file régional et l'agglomération.
La question de la distribution d'électricité nous a beaucoup mobilisés. Nous sommes unanimes pour estimer nécessaire de rééquilibrer le rapport de force entre les collectivités et les distributeurs d'électricité. Un compromis est cependant nécessaire sur la question de la gouvernance. Il y a certes un enjeu de solidarité territoriale, mais cela ne doit pas empêcher pour autant les très grandes agglomérations d'avoir la maîtrise de l'énergie. Je trouve que la formulation retenue par Jean-Jacques Filleul reste un peu vague. Je me donne un peu de temps pour comprendre les subtilités proposées en matière de proportionnalité, avant de me positionner.
Nous pouvons déjà faire passer dans ce texte beaucoup de choses sur les compétences des collectivités territoriales en matière d'énergie, dans un contexte où le calendrier de la loi sur la transition énergétique demeure incertain.
M. Raymond Vall, président. - Il faut faire attention au volet territorial. Je suis étonné que l'on n'évoque pas davantage la question des responsabilités en matière de gestion des eaux. Aujourd'hui, quand il y a une inondation, il n'y a pas de responsable. Il ne faudrait pas que demain, les élus de terrain ou de bassin deviennent responsables. Il serait trop facile pour l'État de se décharger, encore une fois, sur les élus de terrain.
M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis. - Il nous faut des études d'impact circonstanciées par bassin. L'impact ne sera pas le même sur le bassin de la Garonne, de la Loire ou le lac d'Annecy.
M. Vincent Capo-Canellas. - Il n'est pas facile de se prononcer sur les seuls articles dont nous sommes saisis, dans la mesure où le texte a une logique d'ensemble. Je voudrais, toutefois, remercier le rapporteur pour la clarté de son exposé et la qualité de son travail. Je prends note des évolutions de bon sens, notamment sur la question des pôles ruraux. Nous avions tous regretté que cette loi semble opposer les métropoles et le reste des provinces et départements français. Subsiste une interrogation de fond sur le devenir de la commune, à terme, du fait du mode de scrutin direct proposé pour les métropoles.
Concernant la dépénalisation du stationnement, le point de vue exposé par le rapporteur paraît être une bonne solution.
Sur le texte, de manière plus générale, nous avions été nombreux à déplorer que le Sénat n'ait pu adopter sa propre version des dispositions concernant l'Île-de-France. Je sais que le rapporteur au fond a poursuivi la réflexion et je l'en remercie, parce qu'il avait été à l'écoute sur ce sujet. Je souhaite que des amendements soient adoptés pour que la métropole francilienne ne se traduise pas par un dessaisissement total des communes et des citoyens, avec une perte de proximité. Un maire seul, quand bien même il représenterait cent mille habitants, ne pèserait pas lourd face à huit millions d'habitants quand il ira interroger la structure métropolitaine.
M. André Vairetto. - Je m'associe aux propos tenus sur la qualité du travail du rapporteur. Je voudrais m'attarder sur deux sujets plus particuliers. Le premier concerne les pôles ruraux d'équilibre et de solidarité territoriale. C'est un dispositif qui fait consensus. Néanmoins, il y a une inquiétude de la part des parcs naturels régionaux, qui voient dans ces nouvelles structures des domaines de compétences, des modes d'intervention et une gouvernance qui ressemblent étrangement à ce qui est le coeur de mission des parcs, et rajoutent à la confusion en termes de lisibilité des institutions. La fédération nationale des parcs régionaux souhaiterait qu'il y ait des zones d'exclusion de ces pôles ruraux dès lors qu'il y a un parc naturel régional. Je sais que c'est une proposition qui pose problème. Néanmoins, il faut envoyer un message aux parcs naturels régionaux. Chacun sait la place qu'ils occupent dans un développement maîtrisé.
Deuxième sujet, la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations. Je partage les conclusions de la mission d'information de septembre dernier sur la nécessité d'une cohérence de l'action au niveau géographique le plus adéquat. Le sujet est toutefois très complexe, en termes de responsabilités des élus, et en termes de coûts. Nous sommes les uns et les autres soumis à un document réglementaire qui s'appelle le plan de prévention des risques d'inondation ou PPRI. Plus de 16 000 PPRI sont en cours d'élaboration. On conçoit bien la complexité juridique et financière que cela suppose. J'ai le sentiment que l'État a pris la mesure des choses à travers les PAPI, les programmes d'action et de prévention des inondations, qui permettent de contractualiser avec les collectivités. Je ne voudrais pas que le transfert de compétence soit un mauvais signe envoyé à l'État et conduise à l'abandon de certains fonds.
M. Yves Rome. - Sur le sujet de l'aménagement numérique du territoire, le Sénat avait retenu en première lecture le département comme chef de file. L'Assemblée est revenue sur ce point. Je crois que le chef de filât est souvent l'objet de beaucoup d'incompréhensions, une collectivité voulant l'emporter sur une autre. Sur ce sujet de l'aménagement numérique, déterminant pour l'attractivité et le retour de la croissance de notre nation, il faut viser à l'efficacité et non stigmatiser telle ou telle collectivité territoriale. Regardons la réalité du développement des schémas d'aménagement numérique territoriaux, qui pour 80 % d'entre eux sont d'origine départementale. Et quand ce ne sont pas les conseils généraux qui interviennent, ce sont les organisations départementales, souvent les syndicats d'électricité, qui portent cette ambition forte. Je crois savoir que nos rapporteurs prévoient le retour au texte initial...
M. René Vandierendonck, rapporteur de la commission des lois. - La commission des lois se réunit demain seulement, mais je peux confirmer qu'elle devrait rétablir ces dispositions.
M. Yves Rome. - J'insiste sur ce point. Je crois que, dans la période que nous vivons et sur l'ensemble des sujets, il nous faut rester dans l'esprit initial qui était de conserver aux collectivités territoriales la clause de compétence générale. J'ai confiance dans l'intelligence des élus de nos territoires. Je ne connais pas un sujet d'intérêt général qui ne fasse l'objet d'une recherche de consensus. C'est dans l'agrégation des volontés que nous parviendrons, dans une période où l'argent public est tellement rare, à mobiliser les moyens suffisants pour atteindre les objectifs. Je m'exprime ici bien sûr en ma qualité de sénateur, de président de conseil général, mais aussi de président de l'AVICCA, association des villes et collectivités pour les communications électroniques et l'audiovisuel. Il faut que l'ensemble des financeurs, de l'Europe aux collectivités, en passant par l'État, qui doit retrouver son rôle de stratège, puissent se mobiliser pour que dans dix ans, l'objectif assigné par le Président de la République soit tenu.
M. Henri Tandonnet. - Je remercie les rapporteurs d'apporter toutes les nuances que mérite le sujet compte tenu de sa complexité. Concernant le stationnement, vous aurez le soutien du groupe centriste. Il s'agit vraiment là d'un acte de décentralisation, et il y a un consensus sur cette réforme. Sur le schéma d'intermodalité, je ne vois pas de difficultés non plus. Il faut une cohérence au niveau régional. Nous soutenons également le pôle rural d'équilibre et de solidarité. C'est un bon équilibre avec les métropoles, et une sorte de retour des pays, mais améliorés et élargis. Cette nouvelle entité pourra, en milieu rural, fédérer tout ce qui concerne les fonds européens. Ce sera un bon outil s'il est bien utilisé.
Plus difficile est le problème des réseaux et de l'énergie. Ce sont des compétences données aux métropoles, aux communautés urbaines. J'ai animé le groupe de travail au niveau du comité national de l'eau sur la politique publique de l'eau. Les acteurs souhaitent une gouvernance donnée aux communes, et transférée à l'intercommunalité, pour tout ce qui est compétence des réseaux, notamment pour l'eau potable, l'assainissement, le réseau pluvial, la gestion des milieux aquatiques et la protection contre les inondations. Si une intercommunalité peut gérer l'ensemble de ces compétences, nous arriverons à de meilleurs résultats. Vous avez constaté que nous sommes très en retard sur la directive-cadre eau, alors que se met en place actuellement la directive-cadre inondations. J'estime que l'intercommunalité sera une bonne échelle d'intervention, adaptée aux territoires et aux bassins, aux sous-bassins. La région n'est pas forcément la bonne entité, car ses frontières administratives ne correspondent pas forcément aux frontières naturelles.
Pour en revenir à l'électricité, le mécanisme de représentation-substitution permet de garantir le lien urbain-rural, qu'il ne faut pas perdre de vue. La solution est, peut-être, de donner plus de représentativité aux agglomérations, ou aux métropoles, qui voudront bien faire ce transfert au profit des syndicats existants afin de créer cette solidarité entre urbain et rural.
En revanche, je reste réservé sur le vote d'ensemble du texte. Je n'accepte pas que les conseillers métropolitains soient élus au suffrage universel direct...
M. René Vandierendonck, rapporteur de la commission des lois. - J'ai retiré cette mesure dans le texte que je propose à la commission, quitte à me priver du soutien d'une partie de la majorité, pour parvenir au Sénat à un consensus qui dépasse les clivages habituels.
M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis. - Sur le problème des syndicats départementaux, nous avons travaillé ensemble sur l'électricité. Nous sommes parvenus à une bonne formule, qui permet de conserver une solidarité avec les communes rurales, ce qui est très important. Dans l'amendement que nous proposons, la proportion de la communauté urbaine est relative. Ce n'est pas l'ensemble de la communauté urbaine qui pèsera sur le syndicat départemental, ce sera proportionnel aux communes et aux populations qu'elle représente.
L'idée émise tout à l'heure d'une compétence de la région sur les milieux aquatiques ne me semble pas du tout pertinente.
Dernier point, pour répondre à M. André Vairetto, je ne suis pas favorable à confondre les parcs naturels avec les pôles ruraux. Ce n'est pas la même chose, même si certaines compétences s'interpénètrent. Laissons les élus décider comment ils veulent travailler ensemble. Les parcs naturels régionaux n'ont pas à s'inquiéter.
M. Raymond Vall, président. - Nous pouvons maintenant examiner les amendements.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis. - Le premier amendement vise à réintroduire, à l'article 4, un représentant élu des pôles ruraux d'équilibre et de solidarité territoriale à la conférence territoriale de l'action publique. Nous avions introduit cette disposition en première lecture, elle a été retirée par l'Assemblée nationale.
L'amendement n° DEVDUR.2 est adopté.
M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis. - A l'article 8 bis, cet amendement remplace le terme concertation par le mot collaboration, dans le cadre du schéma régional de l'intermodalité. La collaboration avec les autres autorités organisatrices de transport, en particulier les départements, est préférable à une simple concertation.
L'amendement n° DEVDUR.6 est adopté.
M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis. - Au même article, dans le schéma régional de l'intermodalité, le texte voté par les députés se réfère aux « gestionnaires de voirie ou d'autres personnes morales de droit public ». La fin de cette formulation est imprécise. Je vous propose de supprimer la référence aux « autres personnes morales de droit public » et de ne conserver que « les gestionnaires de voirie ». Cela n'empêchera pas les collectivités de procéder à des consultations si elles le souhaitent.
L'amendement n° DEVDUR.7 est adopté.
M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis. - L'amendement n° DEVDUR.8 est rédactionnel.
L'amendement n° DEVDUR.8 est adopté.
M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis. - L'amendement n° COM-25 est un amendement extérieur, sur lequel nous devons nous prononcer dans la mesure où l'article 8 bis nous a été délégué au fond par la commission des lois. L'amendement propose de supprimer les mots « de la majorité » à l'alinéa 15. Dans sa rédaction actuelle, le schéma régional de l'intermodalité doit être validé par un vote avec une double majorité : 50 % des autorités organisatrices de transport représentant au moins 50 % de la population. Cette double majorité, dans un certain nombre de configurations locales, peut poser problème, selon les auteurs de l'amendement. Je souhaite vraiment, pour ma part, que les petites autorités organisatrices de transport ne soient pas absentes des débats pour constituer les schémas régionaux de l'intermodalité. Je vous propose donc de ne pas adopter cet amendement, pour que ces schémas constituent effectivement un outil de promotion de l'intermodalité sur le territoire et non un outil de coopération n'impliquant que les collectivités les plus importantes.
L'amendement n° COM-25 est rejeté.
M. Raymond Vall, président. - Nous devons maintenant nous prononcer sur l'ensemble de cet article 8 bis.
L'article 8 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Raymond Vall, président. - L'article 17 nous a également été délégué au fond par la commission des lois.
L'article 17 est adopté sans modification.
M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis. - L'amendement n° DEVDUR.4 vise à rétablir la compétence des métropoles en matière de concession de la distribution publique d'électricité et de gaz, à laquelle le Sénat avait été favorable en première lecture. Afin de ne pas perturber l'équilibre financier des syndicats mixtes existants, l'amendement vise à restaurer le mécanisme de substitution-représentation : lorsque le périmètre de la métropole est inclus en tout ou partie dans celui d'un syndicat compétent en matière de concession de la distribution publique d'électricité, les communes concernées continuent à appartenir au syndicat et y sont représentées par la métropole. L'amendement accompagne ce mécanisme d'une obligation, pour les syndicats concernés, d'assurer une représentation de la métropole au sein de leur comité syndical correspondant au poids démographique des communes qu'elle représente au sein de la population totale couverte par le syndicat. Ce n'est donc pas l'ensemble de la métropole qui sera représenté.
L'amendement n° DEVDUR.4 est adopté.
M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis. - L'amendement n° DEVDUR.9 repositionne la dépénalisation du stationnement sur la ligne adoptée par le Sénat en première lecture, en l'améliorant pour tenir compte des conclusions des rapports d'évaluation des Inspections générales.
L'amendement n° DEVDUR.9 est adopté.
M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis. - L'amendement n° DEVDUR.5 rétablit la compétence des communautés urbaines en matière de concession de la distribution publique d'électricité.
L'amendement n° DEVDUR.5 est adopté.
M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis. - Avec l'amendement n° DEVDUR.1, nous réalignons le pôle rural d'équilibre et de solidarité territoriale sur ce qui avait été voté au Sénat en première lecture. Cette structure pourra permettre aux zones rurales, y compris aux petites agglomérations, d'avoir un outil d'organisation du territoire pour innover, investir, et recevoir à ce titre des aides des départements, des régions, de l'Europe.
M. Raymond Vall, président. - L'article a été beaucoup retravaillé par notre rapporteur pour avis.
M. René Vandierendonck, rapporteur de la commission des lois. - Cet article était sorti assez modifié de l'Assemblée nationale.
M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis. - Nous sommes, pour notre part, dans une vision très libre. Il est important de laisser les élus locaux décider.
M. Henri Tandonnet. - J'ai une réserve sur le fait qu'on ait besoin de l'accord du département pour constituer un pôle rural.
M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis. - Nous prévoyons un syndicat mixte, mais nous ne proposons ni un syndicat fermé ni un syndicat ouvert. L'Assemblée nationale avait prévu un syndicat fermé. Je préfère laisser aux élus locaux le soin de décider comment ils s'associent. S'ils souhaitent un syndicat ouvert, avec la présence du conseil général, ils pourront choisir cette option.
M. Henri Tandonnet. - Je suis président d'un pays. Lors de la constitution de ce pays, l'ancienne majorité du conseil général avait absolument voulu faire partie de ce syndicat mixte. Cela me pose des difficultés dans la mesure où nous avons pris la compétence SCoT. Nous avons dès lors un syndicat à deux vitesses, le pays avec le conseil général, et une configuration sans le conseil général pour la compétence SCoT.
M. René Vandierendonck, rapporteur de la commission des lois. - Faisons confiance à l'intelligence territoriale.
M. Pierre Camani. - Nous sommes dans un débat interne au Lot-et-Garonne. La majorité précédente a, certes, imposé la présence du département dans le pays, mais en apportant un financement du fonctionnement à hauteur de 50 %... Avec cet amendement, la liberté est laissée aux territoires.
L'amendement n° DEVDUR.1 est adopté.
M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis. - L'amendement n° DEVDUR.3 supprime l'article 45 sexies qui introduit une disposition superfétatoire compte tenu de l'amendement que nous avons voté à l'article 45 quinquies.
L'amendement n° DEVDUR.3 est adopté.