COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

• Mercredi 15 janvier 2014
  • Non-cumul des fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlement européen, de député ou de sénateur - Examen, en nouvelle lecture, des amendements aux textes de la commission
  • Contrôleur général des lieux de privation de liberté - Examen du rapport et du texte de la commission
  • Faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat - Examen du rapport et du texte de la commission
  • Géolocalisation - Examen du rapport et du texte de la commission
  • Modernisation et simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures - Examen du rapport et du texte de la commission

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Mercredi 15 janvier 2014

- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président -

Non-cumul des fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlement européen, de député ou de sénateur - Examen, en nouvelle lecture, des amendements aux textes de la commission

La commission examine les amendements sur les textes n^os 267 et 268 (2013-2014) de la commission pour le projet de loi organique n° 168 (2013-2014), adopté par l'Assemblée nationale, interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur et pour le projet de loi n° 169 (2013-2014), adopté par l'Assemblée nationale, interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlement européen.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous examinons ce matin les amendements extérieurs aux textes de la commission pour les deux projets de lois adoptés par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, le projet de loi organique interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur et le projet de loi interdisant le cumul avec le mandat de représentant au Parlement européen.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DE SÉANCE AU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Article 3

M. Simon Sutour, rapporteur. - L'amendement que je vous propose comme rapporteur procède à deux modifications de coordination au regard des votes intervenus en commission.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - À une large majorité.

L'amendement n° LOIS-1 est adopté.

Article 1^er

Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 5, déjà présenté en commission, traduit notre position en faveur d'un mandat unique.

M. Simon Sutour, rapporteur. - Avis défavorable car cet amendement a déjà été rejeté en commission.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 5.

M. Simon Sutour, rapporteur. - L'amendement n° 2 du Gouvernement, identique à l'amendement n° 9 de Mme Lipietz, a une certaine portée... Il tend en effet à supprimer le régime d'incompatibilité propre aux sénateurs et rétablit la rédaction de l'Assemblée nationale. À titre personnel, je suis favorable au maintien d'une identité de régime qui existe depuis 1958, car les deux chambres ont vocation à traiter de l'ensemble des questions. La commission cependant a adopté une position contraire.

M. Philippe Bas. - Je relève la motivation inacceptable, car inexacte, de ces amendements. Comment le Gouvernement peut-il affirmer que les missions des deux chambres sont strictement identiques, lorsque la Constitution donne au Sénat celle de représenter les collectivités territoriales de la République ? Le régime des incompatibilités est identique dans les deux assemblées non pas depuis 1958, mais depuis 1887 : l'exigence de probité et d'indépendance est la même pour tous les parlementaires. Mais pour le reste, des différences sont possibles. Je voterai contre ces amendements.

M. Hugues Portelli. - Je suis moi aussi étonné par ces amendements qui font une confusion entre les missions, identiques, et la nature des mandats, différente. Nous ne sommes pas élus de la même façon et n'avons pas la même fonction de représentation.

M. Nicolas Alfonsi. - Même observation.

M. Christian Cointat. - Les circonscriptions ne sont pas les mêmes.

M. Jean-Pierre Sueur. - Le Gouvernement a tout de même la faculté de s'exprimer, ne serait-ce qu'en vertu de la déclaration des droits de l'homme... Plus sérieusement, il y a une différence dans notre mode d'élection ; mais nous sommes nombreux à être puissamment attachés à l'identité des missions, et opposés à toute évolution de notre assemblée vers un Bundesrat, chambre spécialisée dans le droit des collectivités territoriales. Une telle évolution serait contraire à notre conception du bicamérisme, dans laquelle les deux assemblées ont compétence sur l'ensemble du champ législatif.

M. Hugues Portelli. - Ce n'est pas la question.

M. Christian Cointat. - Alors ce n'est pas la réponse.

M. Nicolas Alfonsi. - Je ne vois pas bien le lien avec le Bundesrat : pourquoi penser qu'en l'absence de régime identique, nous serions dans la situation allemande ?

M. Simon Sutour, rapporteur. - Nos collègues ne réalisent pas ce qu'est le Bundesrat. J'y suis allé : il est composé de délégations des Länder désignées pour chaque réunion, dans lesquelles seul le ministre-président du Land s'exprime. Il y a douze réunions par an, chaque fois avec des participants différents, et certains sujets ne sont jamais abordés, comme la politique étrangère. Le président du Bundesrat, reçu il y a peu par le président du Sénat, nous le confirmait. Ceux qui en font un idéal feraient bien de se renseigner. L'amendement du Gouvernement est opposé à ceux que nous avons votés la semaine dernière à l'initiative des groupes UMP, UDI et RDSE, auxquels j'étais, à titre personnel, défavorable. Sur ce point, le Conseil constitutionnel prendra bientôt une décision juridique incontestable pour l'avenir.

M. Hugues Portelli. - Incontestable, mais pas incontestée !

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques n^os 2 et 9.

Article 1^er ter

M. Simon Sutour, rapporteur. - Les amendements n^os 6, 3, 7, 8 et 4 sont contraires à la position de la commission qui, par cohérence, devrait émettre un avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 6.

Article 3

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 3, ainsi qu'aux amendements n^os 7, 8 et 4.

Articles additionnels après l'article 3 ter A

M. Simon Sutour, rapporteur. - Les amendements n^os 10, 11, 12 rectifié et 13 sont irrecevables en vertu de la règle de l'entonnoir.

M. Jean-Jacques Hyest. - Le rapporteur a raison sur l'irrecevabilité de ces amendements qui n'en posent pas moins une question qu'il faudra bien résoudre. La proposition de loi votée par le Sénat qui réglait certaines questions pour les élections municipales n'a toujours pas été adoptée par l'Assemblée nationale. Il y a des incertitudes qu'il faudrait régler très vite. Sur le terrain, on nous pose des questions auxquelles nous ne pouvons répondre : c'est assez désagréable.

M. Simon Sutour, rapporteur. - Je partage votre point de vue sur ce point.

Les amendements n^os 10, 11, 12 et 13 sont déclarés irrecevables.

Intitulé du projet de loi organique

M. Simon Sutour, rapporteur. - L'amendement n° 1 tire la conséquence logique du vote de notre commission, la semaine dernière, des trois amendements sur la spécificité sénatoriale. Le rapporteur que je suis, attaché à la cohérence, y est donc favorable, même si le sénateur, personnellement, ne l'est pas.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 1.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DE SÉANCE AU PROJET DE LOI ORDINAIRE

Article 1^er B (suppression maintenue)

M. Nicolas Alfonsi. - L'amendement n° 1 rétablit l'article 1^er B adopté par le Sénat en première lecture.

M. Simon Sutour, rapporteur. - Avis favorable par cohérence avec la position du Sénat.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 1.

Mme Hélène Lipietz. - J'imagine que vous proposerez un avis défavorable à mon amendement n° 4, qui rend impossible le cumul des fonctions exécutives entre plusieurs collectivités territoriales.

M. Simon Sutour, rapporteur. - En effet. Il est trop restrictif et crée une nouvelle distinction entre les communes à partir du seuil de 20 000 habitants.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 4.

Article 1^er C (suppression maintenue)

M. Nicolas Alfonsi. - L'amendement n° 3, adopté en première lecture par le Sénat, interdit à tout membre de cabinet ministériel d'exercer un mandat électif local.

M. Simon Sutour, rapporteur. - Avis favorable, toujours par cohérence.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 3.

Article 1^er D (suppression maintenue)

M. Nicolas Alfonsi. - L'amendement n° 2 pose la même interdiction pour tout membre du cabinet du président de la République.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 2.

La commission adopte les avis suivants :

PROJET DE LOI ORGANIQUE

AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR

EXAMEN DES AUTRES AMENDEMENTS DE SÉANCE

PROJET DE LOI

Contrôleur général des lieux de privation de liberté - Examen du rapport et du texte de la commission

Puis la commission examine le rapport de Mme Catherine Tasca et le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 210 (2013-2014), présentée par Mme Catherine Tasca et plusieurs de ses collègues, modifiant la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

EXAMEN DU RAPPORT

Mme Catherine Tasca, rapporteure. - La proposition de loi que j'ai eu l'honneur de déposer, avec les membres du groupe socialiste et apparentés, modifie la loi du 30 octobre 2007 instituant le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Son inscription à l'ordre du jour du Sénat est une nouvelle marque de l'attention particulière que notre assemblée accorde à la situation des personnes privées de liberté et de notre attachement à l'existence d'une autorité de contrôle indépendante chargée de veiller au respect de leurs droits fondamentaux. Le Sénat avait voté dès avril 2001 une proposition de loi de M. Jean-Jacques Hyest instaurant un Contrôle général des prisons. Il y a trois ans, lors du débat sur le Défenseur des droits, le Sénat s'est opposé à l'absorption du Contrôleur général des lieux de privation de liberté dans la nouvelle institution. M. Patrice Gélard, rapporteur de ce texte, avait fait valoir que les missions étaient différentes, et qu'il convenait de dresser le bilan de l'action du Contrôleur général avant toute nouvelle évolution institutionnelle.

Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a été créé par la loi du 30 octobre 2007. M. Jean-Marie Delarue a été nommé à cette fonction le 13 juin 2008 et l'institution a commencé à fonctionner en septembre 2008. Pour respecter nos engagements internationaux, sa compétence n'est pas limitée aux seuls établissements pénitentiaires mais a été étendue à l'ensemble des lieux susceptibles d'accueillir des personnes privées de liberté par décision d'une autorité publique : locaux de garde à vue, centres de rétention administrative, hôpitaux psychiatriques accueillant des malades hospitalisés sans leur consentement, etc... Aux termes de la loi, il est compétent pour veiller au respect de l'ensemble des droits fondamentaux des personnes, et pas seulement pour éviter les risques de torture, comme le prévoient nos engagements internationaux. Il bénéficie de garanties d'indépendance, peut être saisi très largement, et peut également s'autosaisir. Il dispose de larges prérogatives, comme la faculté de procéder à des visites d'établissements, y compris de façon inopinée.

Après cinq ans et demi, le bilan est remarquable : plus de 800 établissements visités - conformément à l'engagement pris par M. Delarue d'effectuer 150 visites par an - dont la quasi-totalité des établissements pénitentiaires d'ici cet été. Malgré des moyens budgétaires modestes, le Contrôleur s'est rendu à plusieurs reprises dans des départements et collectivités d'outre-mer, où certains établissements fonctionnent dans des conditions bien dégradées - c'est un euphémisme - comme notre commission s'en est souvent émue.

Le Contrôleur général peut être saisi par toute personne intéressée. Dans le silence de la loi, Jean-Marie Delarue a pris la décision de répondre à tout courrier qui lui était adressé et, le cas échéant, d'envisager les suites à leur donner en effectuant des enquêtes et en vérifiant, sur place, la réalité des allégations. Les saisines représentent depuis 2012 environ 4 000 courriers par an : il s'agit d'une charge de travail très importante.

Enfin, le Contrôleur général a pleinement fait usage de la faculté de publier des avis ou des recommandations, ce qui a parfois été mal ressenti par les membres de l'administration pénitentiaire, qui y ont vu une remise en cause de leur travail, comme aux Baumettes. Ces personnels exercent leurs fonctions dans des conditions difficiles et sont confrontés à des manques de moyens. On peut toutefois se réjouir de cette publicité qui a contribué à porter dans le débat public des questions rarement évoquées auparavant. Son expertise a en outre été utile au législateur, par exemple lors de la réforme de la garde à vue.

Ce bilan très positif est largement à mettre au crédit de la personnalité de Jean-Marie Delarue. En 2007, le rapporteur Jean-Jacques Hyest estimait que le premier titulaire des fonctions de Contrôleur général « devrait réunir la compétence et l'expérience nécessaires pour bénéficier d'un crédit incontestable auprès de l'opinion publique tout en suscitant la confiance des administrations et des responsables des lieux soumis à son contrôle ». M. Delarue a pleinement répondu à cette feuille de route, alliant une intransigeance sur les principes et un souci permanent de l'écoute et du dialogue, en particulier avec les responsables et le personnel. Il a su donner à la loi du 30 octobre 2007 toute sa portée. Il a mis en place, dans le silence de la loi, des pratiques conformes à une conception exigeante et ambitieuse de sa mission. Son mandat arrivera à son terme en juin 2014 et n'est pas renouvelable. L'examen de cette proposition de loi est l'occasion de réaffirmer notre attachement au principe d'une autorité autonome. En pratique, les missions du Défenseur des droits, qui recherche des solutions à des litiges particuliers, et du Contrôleur général, de contrôle et de prévention, sont complémentaires.

Cette proposition de loi comporte diverses mesures destinées à protéger les interlocuteurs du Contrôleur général. Jean-Marie Delarue a souvent souligné la qualité du dialogue instauré avec les responsables des lieux de privation de liberté ; dans la grande majorité des cas, ses équipes ont pu accéder aux documents dont ils avaient besoin. Des difficultés ponctuelles se sont toutefois présentées, notamment pour l'accès à des images de vidéosurveillance à l'occasion d'enquêtes portant sur des faits précis par exemple. Le principal obstacle réside dans les risques de « représailles » dont peuvent faire l'objet ceux
- détenus ou membres du personnel - qui s'adressent au Contrôleur général ou acceptent de s'entretenir avec ses équipes. De tels comportements sont des initiatives individuelles ignorées des responsables d'établissements ou des représentants du personnel. Ils n'en sont pas moins inacceptables. La proposition de loi crée un délit d'entrave à l'action du Contrôleur général - comme il en existe pour le Défenseur des droits ou pour la CNIL - et renforce, sous peine de sanctions pénales, les dispositions de la loi pénitentiaire sur le secret des correspondances entre les personnes détenues et le Contrôleur général.

M. Jean-Marie Delarue insiste sur le fait que l'efficacité de son action est liée au nombre et à la qualité des informations qui lui parviennent. Il se heurte encore maintenant à un certain nombre de restrictions, légales ou pratiques, en particulier lorsque ses enquêtes portent sur des faits précis. C'est pourquoi le texte lève, de façon encadrée, l'interdiction d'accéder à des informations couvertes par le secret médical, lequel limite en pratique la portée de son contrôle, s'agissant par exemple d'allégations de mauvais traitements ou d'abus de mesures de contention en hôpital psychiatrique. Comme le Défenseur des droits, le Contrôleur général pourra y accéder à la demande expresse de la personne concernée ou lorsque les faits concernent des sévices commis sur un mineur ou une personne incapable de se protéger. Le Contrôleur général pourra prendre connaissance des procès-verbaux de déroulement de garde à vue, à l'exception des auditions des personnes, bien sûr, couvertes par le secret de l'instruction. Il pourra mettre en demeure les intéressés de lui répondre dans un délai fixé.

La procédure applicable aux enquêtes est précisée, afin de lever tout risque d'ambiguïté : les ministres devront désormais répondre systématiquement aux observations dans le délai posé par le Contrôleur ; celui-ci devra être informé des suites données à ses démarches auprès du procureur de la République ou de l'autorité chargée du pouvoir disciplinaire ; enfin, ses avis seront systématiquement publiés, ce qui consacre dans la loi la pratique à l'oeuvre depuis 2008.

En ma qualité de rapporteure, au terme des auditions, je vous proposerai quatre amendements. L'un d'entre eux élargit la compétence du Contrôleur général aux mesures d'éloignement forcé d'étrangers en situation irrégulière. La directive « retour » de 2008 nous impose en effet de prévoir « un système efficace de contrôle du retour forcé », incluant l'ensemble des phases de transfert, y compris le voyage en avion, jusqu'à la remise de l'intéressé aux autorités du pays de destination. Il m'a paru nécessaire de donner une traduction législative à cette obligation et de la confier au Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Le ministère de l'Intérieur y est favorable. Dans un souci de cohérence juridique, j'ai souhaité que cette extension de compétence comprenne les éloignements vers les États membres de l'Union européenne comme vers les pays tiers.

Le secret médical est un sujet très sensible pour une partie des professionnels de santé, qui jouent un rôle essentiel dans les lieux de privation de liberté. J'avais pris initialement le parti de me caler sur les dispositions applicables au Défenseur des droits, qui s'appuient sur le consentement exprès de la personne. Une autre option, qui m'a été suggérée lors des auditions, aurait été de s'inspirer de la loi Kouchner de mars 2002, concernant les contrôles de l'IGAS : un accès non conditionné au consentement de la personne mais réservé aux seuls membres de l'inspection titulaires d'un diplôme de médecin. Je vous propose une solution intermédiaire. Le peu de temps qui nous est imparti nous empêche de procéder à des consultations approfondies des représentants du corps médical. Il me semble délicat de passer outre le consentement de l'intéressé. Je vous propose en revanche d'en assouplir les modalités et d'exiger son accord, non sa demande expresse, afin de ne pas attirer inutilement l'attention sur les démarches entreprises par une personne privée de liberté... Pour apaiser les craintes du corps médical, je vous propose de prévoir que seuls les collaborateurs médecins du Contrôleur général pourront prendre connaissance d'informations couvertes par le secret médical, à charge pour eux d'en extraire les informations utiles au contrôle. Jean-Marie Delarue, dont l'équipe comprend trois praticiens hospitaliers, serait prêt à se rallier à cette solution.

Deux remarques conclusives : j'ai pu mesurer l'amertume du personnel et des directeurs de l'administration pénitentiaire après certaines recommandations du Contrôleur général. Très largement favorables à l'existence d'un contrôle, ils ressentent toutefois les critiques sur le fonctionnement d'un établissement comme une mise en cause de leur travail. Ce sentiment ne doit pas être négligé, car le bon fonctionnement des établissements repose avant tout sur le personnel, dont une grande majorité s'acquitte de ses fonctions avec conscience professionnelle et probité.

Il me paraît par ailleurs essentiel de mieux faire connaître les fonctions du Contrôleur général, en particulier auprès des auxiliaires de justice. Les saisines émanant d'avocats, d'associations ou d'autres autorités administratives indépendantes sont peu nombreuses, alors que ces différents acteurs pourraient sans doute faire parvenir au Contrôleur des éléments fort utiles à l'exercice de sa mission.

Je vous propose d'adopter la proposition de loi, sous réserve de ces quatre amendements ; Mme Benbassa en a en outre déposé un quasiment identique à l'un des miens.

Mme Cécile Cukierman. - Je salue le travail de la rapporteure sur cette proposition de loi qui donne plus de moyens au Contrôleur général. Nous la soutenons et nos amendements suivront la même logique. Il est bon d'inscrire dans la loi des pratiques qui ne sont pour l'instant que des habitudes.

M. Nicolas Alfonsi. - Rendons hommage au Contrôleur général. Aucun doute ne peut subsister sur le bien-fondé de la séparation entre cette institution et le Défenseur des droits... Ce texte tire les conséquences d'un bilan, au lieu de déterminer des règles in abstracto. Nous y sommes très favorables.

M. Jean-René Lecerf. - Je salue l'esprit dans lequel a travaillé la rapporteure sur cette proposition de loi que je souhaiterais consensuelle - j'aurais souhaité qu'elle fût cosignée par tous les groupes composant notre commission. Rappelons que le Contrôleur général a été mis en place par l'ancienne législature et que le choix de Jean-Marie Delarue a été fait par le président de la République d'alors.

M. Jean-Jacques Hyest. - Avec notre avis favorable unanime.

M. Jean-René Lecerf. - C'était un excellent choix : M. Delarue a donné sa dimension à l'institution.

Cette proposition de loi est aussi une manière de prendre parti contre l'intégration du Contrôleur général dans l'institution du Défenseur des droits. Le vote initial en faveur de l'autonomie était conçu comme provisoire, mais les problèmes du milieu carcéral sont loin d'être réglés : la surpopulation carcérale n'a jamais été aussi importante qu'aujourd'hui. Les fonctions de médiation et de contrôle sont de toute façon très différentes. Les dispositions sur le secret médical sont indispensables, l'expérience l'a montré, d'autant plus qu'en prison, les cellules sont de plus en plus souvent partagées, en dépit du principe de l'encellulement individuel. Se pose aussi le problème de la maladie mentale: le détenu qui, à Bonne-Nouvelle, la maison d'arrêt de Rouen, a tué son codétenu et s'est livré à des actes de cannibalisme n'avait rien à faire en prison.

Je serai plus sévère que la rapporteure sur l'administration pénitentiaire : 90 % de ses agents exercent leur travail de façon remarquable, mais elle souffre d'une opacité qui persiste quels que soient les gouvernements. La redoutable puissance des syndicats du personnel de surveillance bat en brèche l'autorité de la direction. Avec Nicole Borvo Cohen-Seat, notre ancienne collègue, nous avons entendu des remarques inadmissibles sur les fouilles corporelles et la mise à nu ; certains agents les jugeaient indispensables pour exprimer le rapport de force entre les surveillants et les détenus ; et ils rejetaient les scanners comme menaçant leur autorité. L'univers carcéral, si particulier, requiert de la chancellerie et des directeurs une fermeté qui fait souvent défaut aujourd'hui.

Mme Virginie Klès. - Saluons le travail complet de notre rapporteure, qui a choisi sur le secret médical un compromis intelligent et efficace. La personnalité hors normes de Jean-Marie Delarue a construit le Contrôleur général, autorité administrative indépendante aujourd'hui incontestable, mais dont il importe de conforter le rôle et les missions en inscrivant dans la loi ses pratiques, pour qu'elles demeurent après le mandat de M. Delarue.

Mme Hélène Lipietz. - Notre groupe est favorable au texte. Je rends hommage aux encadrants des centres de détention, en perpétuelle tension entre ce que la société, les détenus et les surveillants attendent d'eux. Le Contrôleur général ne doit pas être pour eux un ennemi, mais un appui face à l'administration centrale, pour exiger la rénovation des locaux, l'assainissement des cours de promenade... En dénonçant ce qui se passe, le Contrôleur fait progresser la qualité et l'intérêt du travail dans l'administration pénitentiaire.

M. Jean-Pierre Michel. - Je félicite moi aussi Mme Tasca qui est à la fois l'auteure et la rapporteure de cette proposition de loi - cet exemple confirme que nous pouvons faire nôtre une pratique usuelle à l'Assemblée nationale mais qui n'a pas cours ici.

Sur le fond, j'aurai une réserve concernant l'article 4, qui fait de la publication des rapports du Contrôleur général la règle. Je ne suis pas certain que cela soit pertinent : les agents de l'administration pénitentiaire n'ont pas la possibilité de remplir leurs missions comme ils le souhaiteraient. L'automne dernier, deux rapports ont été publiés concernant des centres éducatifs fermés qui avaient été contrôlés un an auparavant, l'un géré par une association dans le centre de la France et l'autre, public, relevant de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), près de Bayonne. Un grand journal du soir a consacré une pleine page à ces deux rapports. Le journaliste en profitait pour critiquer tous les centres éducatifs fermés. Or les dysfonctionnements relevés avaient été corrigés après le contrôle. Pour avoir visité de nombreux centres éducatifs fermés, je puis dire qu'ils sont souvent de grande qualité. La publication systématique des rapports peut s'avérer totalement contreproductive. Le Contrôleur général doit prendre garde aux commentaires plus ou moins bienveillants auxquels elle peut donner lieu.

M. Jean-Jacques Hyest. - Le rapport de Mme Tasca est prudent, je l'en félicite. Lorsque nous avons créé le Contrôleur général, sur le modèle britannique, notre but était de faire évoluer les pratiques. Nous ne voulons pas d'une fusion avec le Défenseur des droits, surtout dans le but de faire des économies ! Les membres du personnel des établissements pénitentiaires et des hôpitaux psychiatriques exercent des métiers extrêmement difficiles : évitons de les stigmatiser, car de grands progrès ont été accomplis. La publication n'a de sens qu'en cas de blocages, de refus, certainement pas quand les dysfonctionnements sont réparés. C'est pourquoi je ne suis pas persuadé de l'utilité de l'article 4. Je suis dubitatif également sur l'amendement concernant l'éloignement forcé des étrangers. Je me demande s'il répond vraiment à ce qu'exige la directive européenne.

M. Michel Mercier. - Merci à notre rapporteure qui connait parfaitement bien le sujet. Je veux rendre hommage au Contrôleur général, avec lequel j'ai travaillé.

Je ne suis pas non plus favorable à la publication systématique des rapports. Il faut laisser le temps au dialogue de produire ses effets. Le Contrôleur général est en contact permanent avec le ministère et l'administration pénitentiaire, laquelle a fait, soit dit en passant, de considérables progrès ces dernières décennies, notamment pour la prévention des suicides. L'Ecole nationale d'administration pénitentiaire d'Agen a aussi contribué à améliorer la situation. N'accablons pas cette administration qui doit gérer la surpopulation carcérale. N'en déplaise à certains, nous devons continuer à rénover et construire des prisons.

Si le ministre de l'intérieur est d'accord avec l'amendement n° 2 concernant l'éloignement des étrangers, tant mieux, mais votre rédaction va plus loin que la directive retour puisqu'elle concerne aussi les ressortissants de l'Union européenne.

Même si certains points sont perfectibles, nous voterons cette proposition de loi.

Mme Catherine Tasca, rapporteure. - Je remercie les orateurs pour leur approbation globale. M. Alfonsi rend, à juste titre, hommage au travail de M. Jean-Marie Delarue qui, depuis la création du Contrôleur général, a incarné cette fonction de façon irréprochable. Souhaitons que la suite soit à la hauteur de cette première expérience.

M. Lecerf est plus sévère que moi à l'égard de l'administration pénitentiaire : il rappelle à juste raison les positions parfois contestables de certains représentants du personnel. Mon rapport est néanmoins mesuré car nous devons soutenir et encourager l'administration pénitentiaire, non l'accabler. Ma prudence est également due aux récentes agressions sur des agents pénitentiaires, qui ont aiguisé, dans l'administration et dans l'opinion publique, la sensibilité à ces questions. Soyons plus modérés que ne le sont certains médias ou certains syndicats.

Quant à la publication systématique des rapports, l'article 4 ne concerne que les avis, les propositions et les recommandations, non les rapports de visite ou les résultats d'enquêtes ponctuelles. Le Contrôle général n'est pas astreint à rendre publics les rapports sur de telles enquêtes, il en a la faculté, comme le prévoit l'article 1^er de la proposition de loi. En outre, l'article 5 de la loi d'octobre 2007 impose le secret professionnel au personnel chargé des contrôles, qui a également l'interdiction de divulguer des éléments permettant d'identifier des personnes.

En raison des faibles moyens matériels à la disposition du Contrôleur général, la publication de ses rapports intervient souvent longtemps après les visites. L'article 3 de la proposition de loi prévoit que le Contrôleur général, dans son rapport, tient compte des évolutions intervenues depuis sa visite, quitte à en effectuer une deuxième.

Enfin, l'amendement n° 2 sur la procédure de retour est approuvé par le ministère de l'intérieur. Cette extension est-elle opportune ? J'ai souhaité viser l'ensemble des pays, non seulement les pays extérieurs à l'Union européenne, par cohérence intellectuelle. Le Contrôleur a déjà compétence sur les transfèrements de détenus. Les voyages vers le pays d'origine peuvent y être assimilés.

Les interventions du Contrôleur général visent non à sanctionner mais à prévenir et à améliorer. Mon rapport insiste sur les difficultés rencontrées par les agents de l'administration pénitentiaire et les personnels de santé : les moyens mis à leur disposition sont encore bien éloignés du strict nécessaire.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article additionnel avant l'article 1^er

Mme Catherine Tasca, rapporteure. - L'amendement n° 2 étend le champ de compétence du Contrôleur général au déroulement de l'ensemble des procédures d'éloignement d'étrangers jusqu'à leur remise aux autorités de l'État de destination.

L'amendement n° 2 est adopté et devient l'article 1^er A.

Article 1er

Mme Catherine Tasca, rapporteure. - Les amendements identiques n^os 3 et 1 rectifié suppriment la mention dans la loi des « chargés d'enquête » auxquels le Contrôleur général confie le soin de répondre aux saisines. Si la loi du 30 octobre 2007 mentionne l'existence de « contrôleurs » et de « collaborateurs », les modalités d'organisation interne des services du Contrôleur général, le statut des agents, leurs obligations et leur rémunération sont définis par le décret du 12 mars 2008 ainsi que par un règlement intérieur. La mention dans le texte de « contrôleurs » et de « chargés d'enquête » laisserait penser que leur statut et leurs prérogatives peuvent être différents. Enfin, cette distinction pourrait rendre rigide le fonctionnement du contrôle général. Renvoyons au pouvoir règlementaire le soin de préciser, le cas échéant, les missions respectives.

M. Jean-René Lecerf. - L'ensemble du personnel relevant du contrôle général a donc qualité de contrôleur.

Mme Catherine Tasca, rapporteure. - Tout à fait.

Les amendements identiques n^os 3 et 1 rectifié sont adoptés.

Mme Catherine Tasca, rapporteure. - L'amendement n° 4 traite de la difficile question du secret médical. Je propose de limiter l'accès aux dossiers médicaux aux seuls collaborateurs du Contrôleur général titulaires d'un diplôme de médecin, ainsi le corps médical sera rassuré.

Par ailleurs, mon amendement remplace la demande expresse de la personne concernée par son accord, dans un souci de pragmatisme.

M. Jean-Pierre Michel. - Je le comprends, s'agissant du cas où le Contrôleur est saisi par une personne incarcérée et souhaite avoir accès à son dossier médical. Mais comment obtenir l'accord d'un malade hospitalisé sous contrainte ? Il est pourtant essentiel d'avoir accès à son dossier médical pour vérifier la régularité et le bien-fondé de l'internement.

Mme Catherine Tasca, rapporteure. - Les visites et les saisines répondent partout aux mêmes critères : c'est pourquoi nous devons mentionner l'accord de la personne concernée, sauf s'il s'agit d'un mineur ou d'une personne irresponsable. C'est une solution de compromis, pour faire accepter au corps médical des dispositions novatrices.

M. Alain Richard. - M. Michel parle ici de personnes internées à la suite d'une décision administrative. Dans l'intervalle de temps qui nous sépare de la séance publique, il serait bon d'approfondir la question des contrôles opérés sur ce type de décisions.

Mme Catherine Tasca, rapporteure. - Les médecins de l'IGAS, comme ceux de l'ARS, ont accès au dossier médical sans le consentement de la personne, mais ils abordent cette question sous un tout autre angle.

M. Jean-Jacques Hyest. - Les hospitalisations sous contrainte posent bien des questions. Mais ce n'est pas au Contrôleur général de vérifier la légalité des décisions d'internement. Il veille à ce que les patients en milieu psychiatrique fermé soient traités humainement.

Le Contrôleur général aurait dû se garder d'évoquer un élargissement de ses missions aux établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad). Cette proposition m'a causé un certain malaise - je l'ai dit à M. Delarue.

Mme Catherine Tasca, rapporteure. - La proposition de loi n'aborde pas cette question.

M. Jean-Jacques Hyest. - Certes et c'est tant mieux, mais je me devais de l'évoquer : les Ehpad ne sont pas des lieux de privation de liberté !

Mme Catherine Tasca, rapporteure. - Il serait grave d'assimiler les personnes vivant en Ehpad à des personnes privées de liberté.

M. Jean-Pierre Michel. - Je retire ce que j'ai dit : depuis la loi de 2011, les personnes hospitalisées d'office sont, dans les dix jours, présentées au juge des libertés, qui a accès au dossier médical. Il y a donc bien un contrôle sur ces décisions.

L'amendement n° 4 est adopté.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 7

M. Jean-Pierre Sueur. - L'amendement n° 5 est rituel : il s'agit de l'application de la loi dans les collectivités d'outre-mer soumises au principe de spécialité législative.

L'amendement n° 5 est adopté et devient l'article 8.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat - Examen du rapport et du texte de la commission

Puis la commission examine le rapport de M. Bernard Saugey et le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 255 (2013-2014), modifiée par l'Assemblée nationale, visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat.

EXAMEN DU RAPPORT

M. Jean-Pierre Sueur, président. - M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le Sénat, dit-on, se caractérise par une certaine lenteur. En l'espèce, l'Assemblée nationale a tant tardé avant d'examiner ce texte - adopté à l'unanimité par le Sénat en première lecture - que l'on a pu croire celui-ci disparu, perdu à jamais.

M. Bernard Saugey, rapporteur. - Le Sénat s'est effectivement prononcé à l'unanimité sur ce texte le 29 janvier 2013 après avoir adopté un premier texte le 30 juin 2011. Le 18 décembre dernier, les députés ont approuvé l'économie générale de la proposition de loi et ils l'ont complétée sur plusieurs points. Je tiens à féliciter Jacqueline Gourault et Jean-Pierre Sueur qui ont su rassembler les parlementaires autour de leur texte. Celui-ci harmonise les régimes indemnitaires des exécutifs, protège mieux les élus salariés, encourage la formation, reprend une disposition adoptée en 2010 à l'unanimité par le Sénat pour clarifier le champ de la prise illégale d'intérêt. L'Assemblée nationale n'a pas voulu reprendre telle quelle notre rédaction, mais l'avancée, à l'issue de ses travaux, demeure notable.

Cette proposition de loi sénatoriale comporte « des mesures favorisant une amélioration sensible de la condition des élus locaux » et il faut lui « donner toute sa portée », a estimé le député Philippe Doucet, rapporteur. Plusieurs coordinations ont visé à tenir compte des lois promulguées depuis le vote du Sénat, en ce qui concerne notamment l'attribution de l'indemnité de fonction des maires d'arrondissement à Paris, Lyon et Marseille.

L'Assemblée nationale a ajouté diverses dispositions : institution d'une charte de l'élu local, restriction aux communes de moins de 1 000 habitants de l'application du taux unique pour fixer le montant de l'indemnité du maire, maintien de la majoration dans les communes qui perdent leur qualité de chefs-lieux de canton à la suite du regroupement des cantons résultant de la réforme en cours de la carte cantonale, inscription obligatoire dans les règlements intérieurs des conseils généraux et régionaux du principe de la réduction des indemnités en cas d'absences répétées. Enfin, les députés ont reporté l'entrée en vigueur de certains articles au prochain renouvellement général des assemblées concernées et ils ont prévu l'application de ce texte dans les territoires ultramarins soumis au principe de spécialité législative.

La proposition de loi mérite d'être adoptée. Nous devrons néanmoins clarifier la rédaction de la charte de l'élu local, supprimer l'article 1^er bis A concernant l'absentéisme des élus pour s'en remettre à la libre décision des assemblées locales, rétablir la faculté pour les conseillers communautaires de constituer un droit individuel à la formation (DIF) et étendre certaines dispositions à l'outre-mer. Plusieurs amendements seront irrecevables en application de l'article 40 de la Constitution ou de la règle de l'entonnoir à partir de la deuxième lecture.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je ne suis pas certain d'avoir tout compris au texte tel qu'il nous revient de l'Assemblée nationale : c'est pourquoi je n'ai pas, pour l'heure, déposé d'amendements. Le but est-il encore de faciliter l'exercice des mandats locaux ? Je vois uniquement des dispositions visant à prévenir les agissements de ces délinquants potentiels que sont tous les élus locaux ! Le contenu de la charte est ahurissant.

Toujours pas de statut de l'élu, bien sûr, et le texte ne revient pas sur la gratuité des fonctions électives dans les petites communes, il ne prévoit pas de relèvement des indemnités ailleurs, ne dit rien non plus des retraites. Je suis sidéré que, dans la nouvelle rédaction, le financement de l'allocation différentielle de fin de mandat ne soit plus assuré par la collectivité mais soit prélevé sur les indemnités des élus. La formation est détournée : elle est orientée vers la réinsertion de l'élu dans la vie active après le mandat, alors que le but premier était de former les élus à leurs fonctions.

Enfin, par trois fois le Sénat a voté la définition de la prise illégale d'intérêt et l'Assemblée nationale la modifie encore. Et pendant ce temps, Mme la Garde des Sceaux parle de « moralisation ». Je suis abasourdi par le texte adopté par les députés, je ne le voterai pas.

M. Alain Anziani. - Je félicite notre rapporteur, car son travail n'était pas simple : on ne modifiera le statut de l'élu que par petites touches, non dans le cadre d'un grand soir.

Je suis favorable à la charte, qui ne condamne personne a priori, mais pose des repères et rappelle l'exigence d'un engagement à l'égard de nos concitoyens. En revanche, plusieurs points méritent des modifications : dans certains paragraphes, on enfonce des portes ouvertes, ainsi de la mention selon laquelle l'élu doit respecter la règlementation financière et budgétaire... Sur l'article 1^er A, qui concerne la responsabilité des élus, l'Assemblée nationale a adopté une rédaction qui appelle les élus à l'impartialité, l'objectivité et l'indépendance : quelle différence entre impartialité et objectivité ? Gagne-t-on en clarté avec cette formulation ?

Enfin, je m'inquiète de la date de mise en oeuvre : ce texte sera-t-il définitivement adopté avant les prochaines élections municipales ? Sans doute pas, ce qui repoussera son application, pour les élus des communes, à 2020, après le prochain renouvellement des conseils municipaux.

M. Bernard Saugey, rapporteur. - Vraisemblablement !

M. Alain Anziani. - Certains dispositions de ce texte ne pourraient-elles s'appliquer avant cette date ?

M. Alain Richard. - La charte énonce des vérités qui ne devraient heurter personne. Est-elle nécessaire ? Elle me fait penser à la charte de déontologie affichée dans les commissariats de police qui rappelle que les gardés à vue ne doivent pas être frappés avec des annuaires téléphoniques - lesquels sont de toute façon des objets en voie de disparition ! Pourtant, pour préserver la légitimité des élus locaux, vacillante dans l'opinion publique, c'est un élément positif...

L'article 1^er A procède à la récriture des dispositions relatives à la prise illégale d'intérêt, qui ne s'applique pas seulement aux élus mais aussi aux agents publics. Je ne critiquerai pas la rédaction, elle est issue du rapport Sauvé ! L'Assemblée a pris en compte cependant des dispositions réclamées par certaines associations d'élus, concernant les intérêts d'une association ou d'une institution autre que la collectivité elle-même. Est-ce raisonnable ? La jurisprudence, encadrée par la Cour de cassation, a circonscrit le risque de voir un élu condamné pour une prise d'intérêt qui ne serait ni lucrative ni intéressée. Pourquoi récrire cet article à un mois d'une échéance électorale importante, dans un climat passablement hystérisé ? Comment sera perçue localement une telle perception, par le Parlement, de la déontologie des élus locaux ? Le Gouvernement serait bien inspiré d'y réfléchir.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je salue l'extrême délicatesse de notre rapporteur qui n'a pas voulu contrarier nos collègues de l'Assemblée nationale en supprimant cette intéressante charte... Pour ma part, je n'aurais pas été hostile à sa suppression. Elle prescrit aux élus d'agir à tout moment conformément à la loi, de s'abstenir de tout comportement constitutif de corruption, de respecter la règlementation et de se comporter avec dignité, probité et intégrité. Tout cela découle déjà de la Constitution, de la loi et des règlements - et ne concerne pas seulement les élus !

M. le rapporteur estime préférable de conserver certains éléments de cette charte, afin de maintenir le dialogue entre nos deux assemblées et les chances de ce texte. Voilà pourquoi je rends hommage à sa délicatesse.

Mme Jacqueline Gourault. - Je ne suis pas non plus enthousiaste face à cette charte, mais songez que cette proposition de loi comporte des mesures très importantes et qu'elle serait utilement adoptée avant les élections.

M. Pierre-Yves Collombat. - Les états généraux de la démocratie territoriale se sont tenus ici même en grande pompe. Quelles en ont été les conclusions ? Qu'ont souhaité les participants ? Un véritable statut de l'élu, et la fin des attaques incessantes contre les élus locaux tous soupçonnés d'être en délicatesse avec la probité. On est loin de répondre ici à ces attentes. La charte stigmatise une fois encore les élus, traités comme des polissons, des petits voyous. L'allocation différentielle de fin de mandat sera financée sur l'indemnité des élus : c'est un recul par rapport à la situation actuelle. Enfin, la jurisprudence sur la prise illégale d'intérêt est maintenant établie, mais faut-il condamner des élus - certes avec sursis - pour avoir participé à une délibération en faveur d'un organisme auquel ils appartiennent ès qualité ? Récemment, au conseil général, la moitié des élus a dû quitter la salle des débats lors de certaines délibérations : à quoi cela rime-t-il ? Est-il indispensable de considérer tous les élus comme des délinquants potentiels ?

M. Nicolas Alfonsi. - Je ne voterai pas la charte, ce bavardage sans intérêt.

Mme Virginie Klès. - Je n'ai pas d'états d'âme à ce sujet. Pourquoi avoir ici la réaction que nous reprochons au personnel pénitentiaire interpellé par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ? Certes, seuls quelques-uns méritent d'être sanctionnés. Mais pourquoi s'offusquer des contrôles ? Attention à l'image que nous donnons à l'extérieur.

Mme Catherine Tasca. - Je soutiens notre rapporteur. Sur le fonds, j'entends bien les réserves de MM. Richard et Collombat, mais nous sommes pris entre deux contraintes. En effet, les relations avec l'Assemblée nationale ne sont pas simples : acceptons ce qui est en définitive secondaire, afin d'améliorer la qualité de notre dialogue. Nous devons tenir compte aussi de l'opinion publique : même si cette charte n'est en rien fondamentale, ne nous privons pas de ce petit signe donné à l'opinion.

M. François Grosdidier. - Cette charte est totalement ridicule, mais nous devons l'adopter, car sinon, nous nous fâcherions avec l'Assemblée nationale et donnerions l'impression de ne pas partager les principes qu'elle énonce. Du reste, celle-ci n'apporte ni ne retranche rien : il n'y a pas grand dommage à la voter.

La prise illégale d'intérêt est souvent invoquée devant les juges, souvent écartée ensuite, mais entre temps, ces mises en cause gâchent la vie des élus et ce, parfois, pendant des années !

M. Bernard Saugey, rapporteur. - Je suis d'accord avec presque tout ce que vous avez dit. Je ne suis pas en désaccord avec M. Collombat : vous verrez au fil des amendements que j'ai essayé de gommer ce qui était outrancier. La charte enfonce bien sûr des portes ouvertes, mais on ne saurait s'opposer systématiquement aux députés. Le texte comprend de bonnes choses, souhaitons qu'il soit voté avec nous et pas contre nous. Je ne suis pas tout à fait d'accord avec M. Richard sur la prise illégale d'intérêt : l'Assemblée modifie notre rédaction de façon intelligente, il est bon de la suivre, d'autant que certains élus sont sous le joug de magistrats qui les harcèlent, jusqu'à ce que la procédure tombe finalement à l'eau. Quand il n'y a pas d'intérêt personnel en jeu, il faut laisser les élus en paix. On dit qu'ils se protègent. C'est tout le contraire : ils sont toujours en première ligne ! Ce texte, qui doit être voté avant les élections municipales, ne tombe certes pas au meilleur moment. Sur l'allocation différentielle de fin de mandat, je n'ai pas tranché, je souhaite que la commission décide collectivement. C'est le seul point qui reste à débattre. Qui va payer : la personne ou la collectivité ?

M. Alain Richard. - Si c'est la collectivité, l'article 40 sera invoqué !

M. Bernard Saugey, rapporteur. - Non, puisqu'on reviendrait à la situation initiale.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article additionnel avant l'article 1^er A

Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 16 vise à introduire dans la loi le terme « statut de l'élu », puisque nous avons désormais des dispositions qui forment un semblant de statut.

M. Jean-Pierre Sueur. - Depuis la première loi, que j'ai eu l'honneur de présenter en 1991, on parle du statut de l'élu comme d'un but ultime, idéal. Depuis 1991, des avancées se sont produites. Il n'y aura pas de grand soir, cependant nous continuerons à connaître des progrès concrets : c'est le cas avec ce texte.

M. Bernard Saugey, rapporteur. - Cet amendement a déjà été déposé en première lecture et avait reçu un avis défavorable. Même avis aujourd'hui.

La commission n'adopte pas l'amendement n° 16.

Article 1^er A

M. Bernard Saugey, rapporteur. - L'amendement n° 2 du gouvernement tend à supprimer cet article qui clarifie le champ de la prise illégale d'intérêt. Le Sénat par trois fois a affirmé une position contraire : avis défavorable.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis partisan de supprimer cet article, mais pour d'autres raisons que celles invoquées par le gouvernement. Je déposerai un amendement pour proposer une autre formulation.

La commission n'adopte pas l'amendement n° 2.

Article 1^er B

M. Bernard Saugey, rapporteur. - L'amendement n° 39 clarifie le contenu de la charte de l'élu local et supprime les mentions redondantes avec les obligations légales auxquelles sont déjà soumis les élus.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Notre rapporteur a le mérite de rechercher un dialogue constructif avec nos collègues députés.

M. Christian Cointat. - Je voterai cet amendement, tout en comprenant le point de vue de Pierre-Yves Collombat : effectivement, ce serait une erreur de s'opposer ici frontalement à l'Assemblée nationale. Cependant, je suis choqué par cette tendance consistant à faire passer les élus locaux pour des malfrats en puissance, quand ce n'est pas en devenir, comme s'ils n'avaient d'autre idée en tête que de tricher. Nous devons, avec courage, contrer cette idée dans l'opinion publique, c'est de notre responsabilité !

M. André Reichardt. - Je pense le plus grand mal de cette charte de l'élu local, très éloignée de l'objectif affiché par ce texte de « faciliter l'exercice du mandat par les élus », mais je rejoins notre rapporteur dans son effort de dialogue avec les députés. Cependant, je crois que nous pouvons être un peu plus fermes, en supprimant davantage d'alinéas qui sont parfaitement superfétatoires, quand ils ne sont pas humiliants : pourquoi ne pas se contenter des trois premiers alinéas et supprimer les suivants ? Ils seront lus devant l'assemblée délibérante le jour de l'élection de son bureau, une journée bien particulière dans la vie locale : franchement, ces alinéas vont, soit faire rire, soit provoquer la colère - je vous propose de faire plus court.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Vous en aurez la possibilité par amendement de séance, à déposer jusqu'à lundi midi.

Mme Hélène Lipietz. - Je me suis interrogée moi aussi sur cette charte, qui tend quasiment à rétablir la Constitution de l'An II où les élus locaux devaient porter un uniforme... Comme notre rapporteur, cependant, je crois malvenu de la refuser en bloc aux députés : c'est pourquoi j'ai déposé des amendements, que je retirerai très volontiers au profit de celui du rapporteur.

M. Hugues Portelli. - L'Assemblée nationale veut couper le personnel politique en deux parties : d'un côté les élus nationaux, de l'autre le vulgum pecus des élus locaux auxquels on interdit tout mandat national, mais dont on encadrerait le moindre geste ; c'en est trop : si l'on interdit le cumul, qu'au moins on laisse travailler les élus locaux comme ils l'entendent !

M. Pierre-Yves Collombat. - À l'aune de la moralisation, je propose d'ajouter un alinéa à cet article, précisant que l'élu local ne doit pas, dans sa vie privée, porter atteinte à l'image de l'institution à laquelle il appartient...

M. Alain Anziani. - Je ne peux pas laisser dire que si l'image des politiques se dégrade, c'est parce qu'ils s'auto-flagelleraient !

M. Christian Cointat. - C'est pourtant le cas !

M. Alain Anziani. - Il y a quand même eu des affaires, elles ne sont pas pour rien dans l'image des politiques... Ensuite, bien des professionnels, bien des fonctionnaires prêtent serment lors de leur prise de fonctions : pourquoi les élus ne le feraient-ils pas ?

M. Patrice Gélard. - En réalité, on transforme les élus en véritables ectoplasmes...

M. Christian Cointat. - Dangereux, qui plus est...

M. Patrice Gélard. - Des élus se sont certes mal comportés, mais pas davantage que dans les autres catégories socioprofessionnelles, ce type de comportement se voit malheureusement partout ; cependant, cela devient le prétexte à ce que le seul élu acceptable, ce soit un élu terne, qui n'a plus d'opinion, qui n'est plus un homme libre : c'est proprement insupportable - je n'entrerai pas dans cette voie et c'est pourquoi je ne me représenterai pas pour un nouveau mandat...

M. Bernard Saugey, rapporteur. - Cette charte ne vaut pas qu'on en parle si longtemps, sinon qu'elle satisfait nos collègues députés ; je l'ai raccourcie de moitié, c'est déjà un résultat...

L'amendement n° 39 est adopté.

L'amendement de cohérence n° 31 est adopté.

L'amendement n° 17 est retiré, de même que l'amendement n° 18.

Mme Hélène Lipietz. - Avec l'amendement n° 19, je retire la précision « notamment personnelles, électorales ou partisanes », qui affaiblit l'interdiction faite à l'élu local d'utiliser les ressources et moyens mis à sa disposition pour l'exercice de son mandat ou de ses fonctions, à d'autres fins que cet exercice.

M. Bernard Saugey, rapporteur. - Favorable.

L'amendement n° 19, transformé en sous-amendement à l'amendement n° 39, est adopté.

L'amendement n° 20 est retiré, de même que les amendements n°s 21, 22 et 23.

Mme Hélène Lipietz. - Avec l'amendement n° 24, je précise que les élus locaux signent la charte.

M. Bernard Saugey, rapporteur. - C'est déjà la loi ! Défavorable.

L'amendement n° 24 n'est pas adopté.

L'amendement n° 25 est retiré.

Articles additionnels après l'article 1^er B

L'amendement n° 4 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution, de même que les amendements n°s 5, 6, 7, 8 et 9.

L'amendement n° 10 est déclaré irrecevable en application de l'article 40 de la Constitution.

Article 1^er

L'amendement n° 26 est déclaré irrecevable en application de l'article 40 de la Constitution.

Article additionnel après l'article 1^er

L'amendement n° 1 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 1er bis A

M. Bernard Saugey, rapporteur. - Avec l'amendement n° 32, je propose de supprimer cet article : la sanction de l'assiduité des élus à l'assemblée délibérante relève du règlement intérieur de cette assemblée, c'est la libre administration des collectivités territoriales - les conseils régionaux et généraux ont, du reste, déjà adopté dans l'ensemble des sanctions, dans le sens de cet article.

L'amendement n° 32 est adopté.

L'amendement n° 27 devient sans objet, de même que les amendements n°s 30 et 28.

Article 2 ter

L'amendement de cohérence n° 35 est adopté.

Article 3

L'amendement n° 13 est déclaré sans objet.

L'amendement n° 11 n'est pas adopté.

L'amendement n° 12 est déclaré irrecevable.

Article 3 bis B

Mme Hélène Lipietz. - Cet article prévoit un remboursement, à l'élu, des frais de garde d'enfants ou d'assistance aux personnes âgées, handicapées ou à celles qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile - dès lors que ces frais ont été engagés en raison de la participation à des réunions dont la liste est précisée. Je ne vois pas bien de quelle aide personnelle à domicile il s'agit quand la personne n'est ni âgée, ni handicapée : avec l'amendement n° 29, je simplifie la rédaction de cet article.

M. Bernard Saugey, rapporteur. - Il peut s'agir d'une aide lors du retour à domicile après une hospitalisation, par exemple. Avis défavorable.

Mme Hélène Lipietz. - Mais l'élu, s'il a été hospitalisé, ne participe pas aux réunions : je ne vois pas bien l'objet de cette précision...

M. Bernard Saugey, rapporteur. - C'est parce que l'aide à domicile considérée n'est pas apportée à l'élu, mais à son entourage...

L'amendement n° 29 n'est pas adopté.

L'amendement de cohérence n° 33 est adopté.

Article 4

M. Bernard Saugey, rapporteur. - L'Assemblée nationale, sur l'initiative du Gouvernement, a prévu que l'allocation différentielle de fin de mandat serait désormais financée par une cotisation annuelle versée par les élus éligibles à cette allocation, alors qu'elle l'est aujourd'hui par une cotisation obligatoire versée par les communes de 1 000 habitants, les départements, les régions et les EPCI à fiscalité propre. Le Gouvernement reprend ici une proposition de la mission d'information de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le statut de l'élu, en particulier l'idée que le fait de cotiser pour cette allocation la fera mieux connaître aux élus - Marylise Lebranchu a même précisé que ce changement de financement renforcerait le caractère assurantiel de cette allocation.

De fait, très peu d'élus y recourent en fin de mandat (sur la période 2006-2010, 151 élus ont demandé à en bénéficier) ; est-ce une raison, cependant, pour demander aux élus, plutôt qu'aux collectivités, de cotiser eux-mêmes pour cette allocation ? J'avoue ne pas avoir la réponse : qu'en pensez-vous ?

Je précise qu'actuellement, en raison de la situation excédentaire du fonds, le taux de cotisation qui, fixé par décret, ne peut excéder 1,5 %, est de 0 %.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - J'avoue avoir une préférence pour un financement par les collectivités et ne pas bien comprendre cet argument qu'il y aurait une vertu pédagogique à faire cotiser les élus...

M. Pierre-Yves Collombat. - Non seulement la grille indemnitaire n'est pas revue alors qu'on demande aux élus de payer davantage de cotisations sociales, mais ici, on rogne encore sur leur indemnité : de qui se moque-t-on ?

M. André Reichardt. - Il faut dire stop : c'est notre rôle, à la Haute Assemblée !

M. Alain Richard. - Le fonds de financement de cette allocation est excédentaire parce que les élus y recourent peu - je le constate régulièrement au Comité des finances locales. Il faut comprendre, ensuite, que l'indemnité que cette allocation remplace est calée sur notre conception de l'élu local : celui d'un mandat exercé à temps partiel, par un citoyen qui conserve par ailleurs son activité. Et dans la Sécurité sociale, le financement du chômage est paritaire, entre le salarié et l'employeur - les partenaires sociaux se sont accordés sur ce principe. Dès lors, s'agissant de sommes minimes - je ne crois pas que cette allocation devienne un jour très demandée -, je ne suis pas choqué par le principe d'une cotisation...

Mme Catherine Tasca. - J'entends bien le parallèle avec le droit de la Sécurité sociale, mais je préfère m'en tenir aux règles actuelles : la collectivité bénéficie de l'engagement de l'élu, c'est à elle de contribuer pour cette allocation - à laquelle les élus recourent peu ; je ne partage pas, du reste, cette conviction que le système devrait être davantage assurantiel...

M. Bernard Saugey, rapporteur. - Je propose un vote par division, entre le I et le II qui étend l'éligibilité à l'allocation aux adjoints au maire des communes de 10 000 habitants au moins, lesquels bénéficient désormais du droit à suspension du contrat de travail.

La commission accepte le vote par division.

Le I de l'amendement n° 3 n'est pas adopté.

Le II du même amendement est adopté.

La commission donne mandat au rapporteur de procéder aux coordinations découlant de sa décision.

Article 5 bis

L'amendement rédactionnel n° 37 est adopté.

M. Bernard Saugey, rapporteur. - Avec l'amendement n° 38, je propose de maintenir aux conseillers municipaux siégeant à l'organe délibérant de l'EPCI à fiscalité propre auquel appartient leur commune, le choix de décider de la collectivité au titre de laquelle ils cotisent pour constituer leur droit individuel à la formation.

M. Pierre-Yves Collombat. - Il me semble que le lien de la formation individuelle avec le mandat n'est pas clair dans la rédaction actuelle, alors que cette formation doit être liée à l'exercice du mandat, plutôt qu'à l'emploi exercé par ailleurs par l'élu local.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Vous posez là un problème différent.

M. Bernard Saugey, rapporteur. - Ici, il s'agit de la constitution, par l'élu, d'un droit individuel à formation.

L'amendement n° 38 est adopté.

Article 6

L'amendement n° 14 n'est pas adopté.

Article 7

L'amendement rédactionnel n° 36 est adopté, de même que l'amendement de cohérence n° 42.

Article additionnel après l'article 7

L'amendement n° 15 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 8

L'amendement de coordination n° 40 est adopté, de même que l'amendement rédactionnel n° 34.

M. Bernard Saugey, rapporteur. - Avec l'amendement n° 41, je précise, d'une part, l'application de ce texte aux membres des assemblées délibérantes des futures collectivités territoriales uniques de Guyane et de Martinique et du conseil exécutif de Martinique, institutions nouvelles qui seront mises en place en mars 2015 en lieu et place des départements et régions correspondants.

Je fixe, d'autre part, l'entrée en vigueur des dispositions pertinentes de ce texte à compter du prochain renouvellement des conseils municipaux en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française et à compter de la première réunion de l'assemblée de Guyane et de la première réunion de l'assemblée de Martinique.

M. Michel Mercier. - Et pour les conseillers métropolitains - en particulier lyonnais ?

M. Bernard Saugey, rapporteur. - Vous êtes probablement le mieux placé, ici, pour répondre !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - ... ou pour interroger le Gouvernement en séance.

L'amendement n° 41 est adopté.

La commission adopte l'ensemble du texte dans la rédaction issue de ses travaux.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Présidence de M. Jean-Pierre Michel, vice-président

Géolocalisation - Examen du rapport et du texte de la commission

Puis la commission examine le rapport de M. Jean-Pierre Sueur et le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 257 (2013-2014) relatif à la géolocalisation (procédure accélérée).

EXAMEN DU RAPPORT

M. Jean-Pierre Michel, président. - L'ordre du jour appelle l'examen du rapport de M. Jean-Pierre Sueur et du texte proposé par la commission pour le projet de loi n° 257 (2013-2014) relatif à la géolocalisation (procédure accélérée).

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Mon rapport sur ce texte vise également la proposition de loi que François Pillet a déposée le mois dernier pour autoriser l'usage de la géolocalisation dans le cadre des enquêtes préliminaires et de flagrance. En préliminaire, je voudrais évoquer la question de l'article 20 de la loi de programmation militaire. Les dispositions que nous avons prises de concert avec les députés sur la loi de programmation militaire, protectrices des libertés publiques, ont été présentées comme attentatoires aux libertés, par des personnes qui avaient intérêt à semer la confusion dans l'opinion. Nous avons défendu notre position : les parlementaires n'ont nulle intention de restreindre les libertés, nous avons pris des dispositions protectrices, tout en donnant aux services de sécurité les moyens d'accomplir leur mission, en particulier contre le terrorisme - mais une campagne d'opinion a présenté notre action à l'inverse de ce qu'elle est ; nous devrons donc reprendre l'offensive et je vous propose, dans un premier temps, d'organiser sur le sujet une journée de travail, après les municipales.

La géolocalisation en temps réel est devenue un outil indispensable à nos services de police et de gendarmerie, elles l'utilisent dans leurs missions d'investigation, contre la délinquance organisée, en particulier. Cependant, la chambre criminelle de la Cour de cassation, dans un arrêt du 22 octobre dernier, vient d'exiger que la géolocalisation se déroule sous le contrôle d'un juge. Pour ce faire, elle s'est fondée sur l'arrêt Uzun contre Allemagne du 2 septembre 2010, dans lequel la Cour européenne des droits de l'homme a exigé l'intervention du juge - de manière plus souple cependant, puisque la Cour européenne n'a pas imposé de délai à cette intervention.

Deuxièmement, le texte que nous examinons se justifie par l'histoire déjà longue du refus de la Cour européenne des droits de l'homme de regarder nos magistrats du Parquet comme des magistrats à part entière - alors qu'en droit interne, la position constante du Conseil constitutionnel accorde bien cette qualité au Parquet. A cette aune, la réforme du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) est devenue urgente, même à se limiter au mode de nomination de ses membres ; le président de la République l'a annoncée prochaine, et je salue les efforts de Jean-Pierre Michel pour qu'elle advienne.

Dans ces circonstances, ce texte encadre le recours à la géolocalisation ; je vous en proposerai quelques aménagements, qui me paraissent équilibrés, conciliant les avis des services ministériels de la justice, de l'intérieur, aussi bien que des syndicats de magistrats et de policiers que j'ai largement consultés.

Ce texte circonscrit d'abord le recours à la géolocalisation en temps réel : elle est possible pour les infractions punies d'au moins trois ans d'emprisonnement ; je vous proposerai de porter ce quantum à cinq ans - la peine de trois ans s'applique notamment au vol simple, ce serait placer le seuil trop bas.

Il dispose, ensuite, que ce recours doit être décidé par le procureur et que sa décision doit être confirmée dans les quinze jours par le juge des libertés et de la détention
- avec un cas particulier pour le domicile privé, où l'installation d'un dispositif de géolocalisation exige une décision préalable du juge des libertés et de la détention.

Je vous proposerai d'autoriser l'officier de police judiciaire, en cas d'urgence, à prendre l'initiative du recours à la géolocalisation, à charge pour lui d'en informer le procureur ou le juge d'instruction par tout moyen - et que, dans ce cas, l'autorisation écrite du magistrat compétent intervienne dans les douze heures.

Enfin, je vous proposerai que le magistrat ait, s'il le juge nécessaire, la faculté de disjoindre du dossier de la procédure les circonstances de la mise en place de la géolocalisation, de manière à protéger les témoins ou les informateurs des services d'enquête. De fait, l'obligation de verser au dossier toutes ces circonstances ferait, dans certains cas, porter un risque sur ces personnes. Les magistrats m'ont dit n'y être pas opposés, dès lors que cette décision leur appartiendrait : c'est la solution que je vous proposerai.

Ce texte est donc très important, parce qu'il comble un vide juridique en matière de géolocalisation, un vide déraisonnable parce qu'il fige un nombre important de procédures en cours - comme cela s'est produit avec la garde à vue.

M. Michel Mercier. - Comme pour la garde à vue, il nous faut effectivement trouver une solution légale, mais il nous faut également, ici, défendre le Parquet à la française contre les coups de boutoir de la Cour européenne des droits de l'homme - qui persiste à considérer que les magistrats du Parquet n'en sont pas de véritables, ceci malgré la position constante du Conseil constitutionnel. Il est donc urgent, effectivement, de convoquer le Congrès pour réformer la nomination des membres du CSM, c'est d'autant plus aisé qu'il y a longtemps déjà qu'en pratique, le garde des Sceaux suit toujours l'avis du CSM dans ces nominations... Quant à la réforme du CSM lui-même, c'est un autre sujet - qu'on ne doit pas mêler au premier, sauf à vouloir enterrer la réforme.

Nous voterons donc ce texte utile, nécessaire même, qui assure à nos forces de l'ordre l'usage de la géolocalisation, ce dont les bandits ne se privent pas du tout !

M. André Reichardt. - Ce sujet est très sensible, notre rapporteur l'a dit et nous l'avons vu aux commentaires sur les dispositions protectrices que nous avons prises à l'initiative de Jean-Jacques Hyest sur la loi de programmation militaire : elles ont pu passer pour des atteintes gravissimes aux libertés publiques, contre notre objectif et le texte même. C'est pourquoi je me félicite de cette journée de travail annoncée sur le sujet.

Une question cependant : dès lors que la géolocalisation est souvent utilisée pour quelques jours seulement, la précaution de faire obligatoirement intervenir le juge dans un délai de deux semaines satisfera-t-elle aux exigences de la Cour européenne de justice ? Acceptera-t-elle qu'en-deçà de quinze jours, il n'y ait pas d'autorisation du juge ?

Ensuite, dès lors que les objets connectés se multiplient et qu'ils permettent de facto une géolocalisation, couvre-t-on véritablement, avec ce texte, le champ de la géolocalisation ?

M. Jean-Jacques Hyest. - Il est vrai que par son caractère attentatoire à la vie privée - bien moindre, cependant, que les écoutes -, la géolocalisation évoque des sujets que nous connaissons, pour lesquels nous avons déjà pris des règles protectrices. Il est vrai, également, que la chambre criminelle de la Cour de cassation est allée plus loin que la Cour européenne des droits de l'homme - ce qui ne manque pas d'inquiéter, quand on sait qu'effectivement, la Cour européenne ne reconnaît pas véritablement la qualité de magistrat à nos magistrats du Parquet : n'est-ce pas un moyen pour remettre en cause un nombre bien plus grand de procédures ?

Il faut donc faire quelque chose, ce texte est nécessaire. Nous avons pris des mesures en matière de lutte contre le terrorisme et contre la grande criminalité, de même que sur les écoutes, il faut le faire pour la géolocalisation.

M. Yves Détraigne. - Nous devons protéger les libertés publiques et la vie privée - en particulier la liberté d'aller et venir -, sans naïveté cependant, c'est-à-dire sans refuser à nos services d'enquête des outils nécessaires contre le grand banditisme et le terrorisme. Ce texte est nécessaire et équilibré : nous le voterons.

M. Alain Richard. - Effectivement, nous devons protéger notre Parquet à la française et la réforme constitutionnelle est devenue urgente : il faut une réforme limitée qui consolide l'indépendance du Parquet, le plus vite possible.

Cependant, avec ce texte qui vient corriger la jurisprudence de la Cour de cassation, nous risquons fort de nous heurter à une certaine mauvaise volonté de cette Cour : il faut que notre texte tienne bon. Avons-nous une expertise suffisante, en particulier, sur le statut des opérations de géolocalisation avant qu'intervienne l'autorisation du juge ? Les garanties passent-elles au crible de la Cour européenne des droits de l'homme ? Que se passera-t-il quand le magistrat du siège n'autorisera pas la géolocalisation, alors que le magistrat du Parquet l'aura dûment autorisée quinze jours plus tôt ? Quelles seront, en particulier, les conséquences de ce refus sur la procédure ?

M. Jean-Pierre Michel, président. - La réforme constitutionnelle n'arrêtera pas la question, parce qu'elle n'empêchera pas la Cour européenne de refuser la qualité de magistrat aux parquetiers. Une confusion est à la source de ce conflit : le parquetier n'est effectivement pas un juge, mais il est bien un magistrat, c'est à ce titre qu'il dispose de compétences de poursuites - le Conseil constitutionnel ne s'y trompe pas, mais cette distinction n'a pas cours à l'échelon européen. Il est tout à fait légitime que la poursuite - police et magistrats du Parquet - dispose de la géolocalisation : il ne s'agit pas de surveiller la population, mais bien de poursuivre des individus soupçonnés de se livrer à des délits et à des crimes, la nuance est de taille.

L'arrêt de la chambre criminelle de la Cour de cassation, du 22 octobre dernier a fait cesser un nombre certainement important de procédures : dans le seul ressort de Besançon, une dizaine d'affaires seraient interrompues, toutes liées à des trafics et du banditisme transfrontaliers. Les trafiquants disposent de la géolocalisation, il faut qu'au moins nos services de police luttent à armes égales.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Nous avons examiné en détail l'arrêt Uzun contre Allemagne, la Cour européenne des droits de l'homme y pose des conditions que ce texte satisfait. Le juge européen demande que le recours à la géolocalisation se cantonne à des faits d'une particulière gravité : ce texte prévoit un quantum de trois ans d'emprisonnement, je vous proposerai de l'élever à cinq ans. Le juge européen demande un contrôle par le juge sans en préciser le délai : la Cour européenne a validé une procédure, en Allemagne, où le contrôle du juge n'était intervenu qu'après un mois de géolocalisation - nous faisons intervenir le magistrat du Parquet dans les douze heures et le juge dans les quinze jours. Notre texte, tel que nous l'amendons, satisfait aux critères de la Cour européenne des droits de l'homme.

M. Alain Richard. - Un refus par le juge des libertés et de la détention annulerait la poursuite de la géolocalisation, mais n'annulerait pas la procédure, non plus que les éléments recueillis par ce mode de surveillance : est-ce bien comme cela qu'il faut lire le texte ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Oui, dès lors que le procureur, dans les douze heures, aura autorisé la géolocalisation.

S'agissant des écoutes sur décision administrative, je rappelle que la loi date de 1991 et qu'elle a été modifiée en 2006. Le dispositif que nous avons adopté dans la loi de programmation militaire apporte des garanties complémentaires, avec une intervention écrite du Premier ministre ou de son représentant. Nous savons qu'il y a des oppositions, les plus véhémentes venant de ceux qui stockent des milliards de données personnelles sans aucun scrupule ni aucun contrôle... Des associations de bonne foi s'y sont laissées prendre et ont protesté, sans même entendre ce que nous avons à en dire.

Article 1^er

L'amendement n° 1 est adopté, ainsi que les amendements n^os 1, 2, 4 et 3.

Article 3

L'amendement n° 5 est adopté.

La commission adopte le projet de loi dans la rédaction issue de ses travaux.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, Président

Modernisation et simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures - Examen du rapport et du texte de la commission

Puis la commission examine le rapport de M. Thani Mohamed Soilihi et le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 175 rectifié (2013-2014) relatif à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (procédure accélérée).

EXAMEN DU RAPPORT

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Notre commission est pour la troisième fois saisie d'un projet de loi visant à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnances certaines mesures de simplification ou de modernisation du droit, ici consacré à la justice et aux affaires intérieures.

En procédant par textes successifs, le Gouvernement se conforme à la nouvelle méthode de simplification et de modernisation du droit à laquelle il s'est engagé : des projets de loi de taille limitée, consacrés à quelques domaines identifiés, qui combinent demandes d'habilitation et mesures directement applicables, et pour lesquels la procédure accélérée est systématiquement engagée. Cette méthode évite l'écueil des textes fourre-tout que notre commission a dénoncé par le passé.

Pour autant, une telle méthode de simplification du droit par ordonnances suscite des réserves légitimes de notre part. À cet égard, je me suis attaché à inscrire mes travaux dans le droit fil des principes que nous avons précédemment retenus.

Ainsi, je vous propose, sans remettre en cause la pertinence que peut avoir parfois la législation déléguée, de veiller à garantir le respect des prérogatives parlementaires en limitant les habilitations au strict nécessaire, privilégiant, à chaque fois, les solutions qui permettront un examen éclairé et public des dispositions envisagées.

Ainsi, certains amendements que je vous soumets suppriment des demandes d'habilitation qui n'ont pas lieu d'être ; d'autres les suppriment à titre conservatoire, dans l'attente de précisions complémentaires ; d'autres encore y substituent des dispositions directement applicables ; enfin, les derniers précisent le champ de l'habilitation de façon à déterminer la solution que le Gouvernement devra retenir.

Je tiens à souligner la qualité du dialogue noué avec le Gouvernement qui s'est montré attentif aux réserves que je lui opposais, et a veillé, autant que possible, à préciser ce qui pouvait l'être. J'ajoute - la situation étant suffisamment rare pour le souligner - que l'étude d'impact est exhaustive, claire et bien construite.

Sur le fond, ce projet de loi de seize articles aborde des sujets divers qui touchent à la fois :

- au droit civil, avec la protection juridique des majeurs et des mineurs, le droit des successions et des régimes matrimoniaux, le droit des obligations, le droit des biens ainsi que celui des procédures civiles d'exécution ;

- à l'organisation de la justice, avec la réforme envisagée du Tribunal des conflits, pour mettre fin à la présidence du garde des sceaux. Le Gouvernement m'a transmis un premier projet, très inspiré des travaux de grande qualité du groupe de travail présidé par M. Jean-Louis Gallet, qui me semble intéressant ;

- à la procédure pénale, avec la demande d'habilitation pour mettre en oeuvre la possibilité de procéder à des communications électroniques ;

- enfin, à des mesures diverses concernant l'administration de l'État et des collectivités territoriales.

À ce stade, je souhaiterais attirer votre attention sur deux questions.

La première a trait à l'article 3 et à la volonté du Gouvernement de réformer le droit civil des obligations et des contrats par voie d'ordonnance. Cette partie du code civil n'a pas bougé depuis 1804, une jurisprudence considérable s'est développée à partir d'elle, ce qui a pour conséquence, aujourd'hui, que, selon la formule du professeur Denis Mazeaud, « le droit des contrats n'est plus dans le code civil ». Ceci nuit à la lisibilité et à la prévisibilité de notre droit. En outre, il convient de moderniser certaines règles et prendre pied, par cette réforme, dans les réflexions en cours au niveau européen.

Je partage ces arguments, mais ils ne disent rien de la façon dont la réforme doit être conduite. Or, une réforme de cette importance ne saurait échapper à l'examen du Parlement. La règle a longtemps été de passer par la loi pour de telles réformes, à l'exception de celles du droit de la filiation et du droit des sûretés - cette dernière ayant été ratifiée par amendement dans un texte sur la Banque de France, ce que le président Hyest avait vigoureusement dénoncé à l'époque.

L'argument selon lequel une telle réforme serait trop technique pour le Parlement n'est pas recevable. Non seulement il est contredit par le travail que nous avons conduit sur le droit des successions en 2005 ou celui des prescriptions en 2008, mais il obère le fait que le présent projet pose de véritables questions politiques. Par exemple, quel équilibre trouver entre l'impératif de justice dans le contrat qui peut justifier une plus grande intervention du juge, ou une modification des termes du contrat, et celui qui s'attache à l'autonomie contractuelle et à la sécurité juridique du contrat, qui peut justifier qu'une partie reste tenue par ces engagements, même s'ils lui deviennent défavorables ? De même, quelle préférence donner à la survie du contrat pour en forcer l'exécution ou à la sortie facilitée du contrat par la sanction pécuniaire de l'inexécution ? Faut-il autoriser la résiliation unilatérale du contrat ? Quels moyens donner à l'exécution des obligations ?

Outre des arguments de principe, des considérations pratiques militent également pour rejeter la demande d'habilitation et privilégier la voie d'un projet de loi. En premier lieu, la perspective d'une ratification n'est pas une garantie suffisante puisqu'il n'est pratiquement pas possible au législateur de remettre en cause les grands équilibres du texte, l'ordonnance étant entrée en vigueur depuis sa publication, ce qui cantonne son examen à un ajustement limité. En second lieu, la voie de l'ordonnance n'est pas forcément plus rapide que celle d'un projet ou d'une proposition de loi, comme l'a montré l'examen en moins d'un an de la réforme du droit des successions. Enfin, le choix du Gouvernement de passer par ordonnance conduit à une incohérence : il exclut du champ de la réforme le droit de la responsabilité civile, qu'il entend soumettre au Parlement. Ce faisant, il se contraint à faire la réforme du droit des contrats, sans aborder celle de la responsabilité contractuelle : le projet est bancal. Cela est d'autant plus dommage que l'avant-projet communiqué par le Gouvernement est solide et pourrait faire l'objet d'une discussion parlementaire dans un avenir proche. Je vous proposerai donc de rejeter la demande d'habilitation sur ce point et d'appeler le Gouvernement à inscrire rapidement à notre ordre du jour la réforme envisagée.

Le second point sur lequel je souhaitais insister se rattache à l'article 11, relatif aux professions autorisées à donner des consultations juridiques et concerne la question de la pratique du démarchage en matière juridique. Celle-ci a fait l'objet d'un examen précipité dans le cadre du projet de loi relatif à la consommation, par un amendement tardif du Gouvernement en première lecture, qui n'a pas permis à notre commission, qui n'était pas saisie au fond du texte, d'en connaître.

Tout vient d'une décision de la Cour de justice de l'union européenne en date du 5 avril 2011, qui a déclaré contraires à la directive « Services » les interdictions absolues de démarchage en matière juridique. La rédaction proposée à l'initiative du Gouvernement est pour le moins maladroite puisqu'elle réserve aux seuls avocats la possibilité de réaliser des sollicitations personnalisées, interdisant ainsi aux autres professionnels du droit de procéder aux mêmes démarchages. Le dispositif adopté dans le projet de loi relatif à la consommation est donc bien constitutif d'une rupture caractérisée d'égalité entre les professions autorisées à pratiquer le droit. Le risque d'inconstitutionnalité est important, comme celui de contrariété avec le droit communautaire. Le dispositif soustrait par ailleurs les avocats à toute répression pénale, même en cas de démarchage abusif, en ne les soumettant plus qu'à leur discipline ordinale et il renvoie à un décret le soin de préciser l'encadrement nécessaire.

Or, il apparaît souhaitable, pour contenir les excès possibles, de n'autoriser que le démarchage par voie écrite, afin de permettre aux personnes sollicitées de se constituer aisément une preuve de la démarche effectuée par le professionnel. C'est pourquoi je vous proposerai un amendement à l'article 11, destiné, d'une part, à nous ressaisir de la question, d'autre part, à remédier aux défauts que je vous ai présentés et, enfin, à ouvrir un débat public sur ces questions.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il y a une jurisprudence de la commission des lois au fil des mandatures. On l'a vu sur des sujets importants tels que les lois mémorielles. Ainsi, dans le passé, nous avons refusé de passer par ordonnance en matière de droit civil, car il y avait une question de principe. J'apporte donc mon total soutien au rapporteur.

Nous sommes allés au ministère de la justice et à Matignon pour exposer cette position selon laquelle la commission des lois ne saurait déroger à sa jurisprudence.

Nous nous insurgeons souvent, les uns et les autres, contre le recours aux ordonnances, même si sur certains sujets il est légitime de passer par ordonnance. Dans le domaine du droit civil, ce n'est pas possible.

M. Jean-Jacques Hyest. - Monsieur le président, je vous remercie, ainsi que le rapporteur. Je suis d'accord avec le rapporteur sur l'article 3, car je m'élève contre la réforme du livre III du code civil par ordonnance. On a toujours réformé le code civil par la loi, sauf pour des dispositions très ponctuelles. J'en veux pour preuve la réforme de la protection des majeurs. Je soutiens le fait que le Parlement soit saisi de la réforme du droit des obligations. Des travaux très importants ont été menés par la chancellerie en vue de cette réforme, avec la participation de professeurs de droit. Cette réforme doit faire l'objet d'un débat public, d'autant qu'elle a des conséquences sur la vie de chacun.

Je regrette, par ailleurs, qu'on ne veuille plus dans ce texte de la « folle enchère »... On va perdre les beaux termes de notre ancien droit.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous partageons votre préoccupation sémantique !

M. Alain Richard. - C'est l'avancée de l'inculture !

Mme Cécile Cukierman. - Je partage un nombre important de questions soulevées par le rapporteur. Si le texte se limite à certains champs, il n'est tout de même pas loin du « fourre-tout ». On a rassemblé beaucoup de sujets qui auraient mérité des textes séparés. Ce projet de loi recourt beaucoup trop aux ordonnances, ce qui pose un problème de démocratie.

L'article 9 prévoit une série de transferts vers les maires qui sont inquiétants et mal définis, même s'ils sont animés par un esprit de simplification. C'est par exemple le cas de l'ordonnance prévue en matière sportive.

Nous attendons des modifications à ce texte pour pouvoir l'adopter, mais nous soutenons la position du rapporteur.

M. Jean-Pierre Michel. - Le rapport présenté par notre rapporteur nous permettra de voter ce texte. Dans le cas contraire, il aurait fallu suivre la position de Jean-Jacques Hyest.

Depuis 1958, la loi est un domaine résiduel, que le Gouvernement réduit encore avec les ordonnances. Entre 2004 et 2011, 304 ordonnances ont été publiées sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, c'est-à-dire le double de la période 1984-2003. Cette évolution est inquiétante, pour reprendre l'expression du regretté Guy Carcassonne. Celui-ci a d'ailleurs eu des propos plus pertinents, en la matière, que ceux tenus par le président du Conseil constitutionnel devant le Président de la République... Les ordonnances sont souvent des textes gravement défectueux, avec de nombreuses malfaçons législatives, et si le Parlement en avait été saisi, il se serait trouvé un parlementaire pour le remarquer et y remédier, ce qui aurait évité des contentieux et des modifications ultérieures. Cette législation de chefs de bureau n'est pas satisfaisante.

Le rapporteur a bien fait de proposer de supprimer l'article 3. J'espère que l'Assemblée nationale nous suivra. Dans le cas contraire, le Sénat ne pourra pas voter le texte !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Très bien !

Mme Catherine Tasca. - Je souscris à tout ce qui a été dit et je salue la clarté des propos du rapporteur.

S'agissant des ordonnances, ce qui me choque, c'est d'y avoir recours pour des matières qui appellent, à l'évidence, un débat parlementaire ! En revanche, le caractère hétéroclite de ce texte ne me gêne pas, car certains sujets attendent une réforme et ce texte permet de le faire.

M. Yves Détraigne. - C'est le Parlement qui vote la loi. La Constitution de la V^ème République est bien faite, elle permet de recourir aux ordonnances. Cependant, sur les sujets importants, il faut être très prudent. La tentation naturelle du Gouvernement est de passer par ordonnance. On nous dit qu'il s'agit de mesures techniques et que nous ne devons pas perdre du temps à les discuter...

Ce projet de loi va au-delà des mesures techniques. Je me réjouis de la position présentée par le président et le rapporteur, mais nous gardons une grande circonscription.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Sans vouloir prolonger le débat sur le texte, je voudrais indiquer à M. Hyest que je partage sa nostalgie des termes juridiques de notre droit. J'indique à Mme Cukierman que j'ai pris en compte dans mes amendements les réserves de l'association des maires de France.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1^er

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Dans le cadre du dispositif d'administration légale sous contrôle judiciaire, l'autorisation du juge est actuellement nécessaire pour les actes de dispositions concernant le patrimoine de l'enfant.

Le Gouvernement entend supprimer par voie d'ordonnance ce contrôle systématique du juge.

Or, si ce contrôle est parfois vécu comme une intrusion par les familles, et si le juge n'a pas toujours connaissance des familles relevant de ce dispositif, la protection des intérêts de l'enfant justifie son maintien.

Néanmoins, je vous propose par cet amendement l'assouplissement du dispositif, afin d'éviter à l'administrateur légal d'avoir à se soumettre en permanence à des autorisations judiciaires.

L'amendement n° 17 est adopté.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Pour une meilleure compréhension, je présenterai simultanément le sous-amendement n° 32 et l'amendement n° 29.

Suite aux échanges constructifs que j'ai eus avec le Gouvernement, celui-ci a renoncé à passer par la voie des ordonnances sur trois points du premier article. Son amendement n° 29 procède donc directement aux modifications nécessaires du code civil.

Je suis favorable à deux points de cet amendement sur les trois proposés.

Il est utile d'ouvrir à tout médecin, sauf ceux exerçant dans l'établissement concerné, la possibilité de délivrer l'avis médical qui conditionne les actes de dispositions sur le logement de la personne protégée, en vue de son accueil en établissement spécialisé.

Actuellement, cet avis ne peut être délivré que par les médecins inscrits sur les listes tenues par les parquets, très peu nombreux, ce qui crée de réelles difficultés pour les familles qui doivent se procurer cet avis.

La simplification des modalités d'arrêt du budget de la mesure de tutelle est, elle aussi, pertinente.

En revanche, il ne me semble pas opportun de prévoir la possibilité pour le juge de prononcer des mesures initiales de protection judiciaire des majeurs pour une durée supérieure à cinq ans en l'absence manifeste d'amélioration prévisible de l'état de la personne à protéger.

Je vous propose de maintenir le dispositif protecteur mis en place par la loi de mars 2007, qui implique un contrôle systématique de la mesure au bout de cinq ans, pour vérifier qu'elle est bien ajustée à la situation de la personne protégée.

Le sous-amendement n° 32 et l'amendement n° 29 ainsi modifié sont adoptés.

En conséquence, l'amendement n° 18 tombe.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - L'amendement vise à supprimer l'habilitation à prendre par ordonnance des dispositions renforçant le rôle des proches en matière de contrôle des comptes de gestion des mesures de protection. La portée exacte de cette disposition me semble en effet trop imprécise.

L'amendement n° 19 est adopté.

Article 2

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Par l'amendement n° 30, le Gouvernement entend renoncer à demander une habilitation et propose directement le dispositif qu'il envisageait pour permettre aux personnes sourdes ou muettes de passer un testament par acte public devant notaire.

La formalité de la dictée et de la lecture leur interdit, jusqu'à présent, de le faire, ce que le Défenseur des droits a dénoncé comme une discrimination injustifiée.

Pour autant, il faut garantir la fidélité du testament rédigée aux volontés de son auteur, ce qui implique que le notaire et le testateur puissent chacun avoir la certitude que l'autre les a bien compris.

Le Gouvernement propose un système adapté lorsque la personne sourde ou muette sait lire et écrire.

Le sous-amendement que je propose vise à remédier à la situation des personnes sourdes ou muettes illettrées: la dictée et la lecture pourraient s'accomplir par le truchement de deux interprètes en langue des signes, choisis l'un par le notaire, l'autre par le testateur, pour garantir leur indépendance, chargés de traduire le propos de celui auquel ils seraient attachés, et, surtout, de vérifier que la traduction faite par l'autre est fidèle. C'est le système que l'on applique parfois lors des sommets diplomatiques.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je veux souligner la pugnacité du rapporteur qui a convaincu le Gouvernement de ne pas passer par une ordonnance, d'autant plus que cela fait longtemps que nous attendons qu'un texte règle ce problème de la conclusion d'un testament authentique pour les personnes sourdes ou muettes illettrées.

M. Jean-Jacques Hyest. - Effectivement, cela fait très longtemps !

Le sous-amendement n° 33 et l'amendement n° 30 ainsi modifié sont adoptés.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - L'amendement n° 8 vise à supprimer l'habilitation relative au changement de régime matrimonial. Le Gouvernement souhaite en effet supprimer l'obligation d'en obtenir l'homologation par le juge en présence d'enfants mineurs, qui est pourtant une mesure de protection de ceux-ci.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Ainsi, il n'y aura pas d'ordonnance, ce qui est préférable.

M. Jean-Jacques Hyest. - Trop d'ordonnances sont motivées par le fait de réduire la tâche des juges ! Il faut veiller à conserver les protections requises, même si l'on peut concevoir, sur d'autres sujets, des améliorations.

L'amendement n° 8 est adopté.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - L'amendement n° 9 rectifié précise l'habilitation relative à la procédure de divorce.

L'amendement n° 9 rectifié est adopté.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Je vous propose de supprimer l'habilitation relative aux modes simplifiés de preuve de la qualité d'héritier.

L'amendement n° 10 est adopté.

Article 3

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Je vous propose également de supprimer l'habilitation à réformer par ordonnance le droit des contrats et obligations.

L'amendement n° 11 est adopté.

Article 4

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Je vous propose de supprimer l'habilitation à prendre par ordonnances des dispositions relatives à la preuve de la possession.

L'amendement n° 20 est adopté.

Article 6

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - L'amendement n° 21 opère une clarification rédactionnelle.

L'amendement n° 21 est adopté.

Article 8

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Initialement, le Gouvernement demandait une habilitation pour autoriser la communication électronique en matière pénale.

Celle-ci fonctionne déjà pour les avocats, et le Gouvernement souhaitait en étendre le champ aux autres professionnels de justice et experts, ainsi qu'aux personnes incriminées.

Une telle modernisation est pertinente, dans son esprit et pour les économies qu'elle permettra de réaliser, mais elle peut aussi se révéler délétère si elle ne garantit pas suffisamment les droits des intéressés. En effet, certaines notifications ou convocations font courir des délais de recours. Or, si, en dépit de l'envoi, la personne concernée ne reçoit pas la notification ou n'en est pas avertie, elle perd toute chance de faire valoir ses droits. Inversement si l'institution judiciaire ne peut prouver l'envoi et la bonne réception, la procédure risque de tomber.

J'ai insisté auprès du Gouvernement pour qu'il précise son dispositif et les garanties associées. J'avais donc déposé, à titre conservatoire, cet amendement, qui aurait exclu du champ de l'habilitation les personnes impliquées dans une procédure pénale et ajouté, au titre des garanties, celle de bonne réception par la personne destinataire.

Finalement le Gouvernement a été en mesure de présenter directement son dispositif, qui semble présenter toutes les garanties requises: acceptation expresse de recourir à la communication électronique, avec choix du mode de communication retenu; preuve écrite de l'envoi, preuve de sa date et de sa réception, exclusion des significations par voie d'huissier.

Je vous proposerai donc d'adopter cet amendement, sous réserve d'une rectification formelle et d'une précision : dans le cas où la communication électronique se substitue à une lettre recommandée avec avis de réception, les envois devront permettre d'établir que le destinataire est bien celui qui les a reçus et la date de cette réception.

Il arrive en effet qu'une personne utilise une adresse électronique familiale : on ne saura pas si celui qui a lu le mail est celui auquel il était adressé.

Je vous propose donc d'adopter l'amendement du Gouvernement à l'article 8 ainsi modifié, ce qui ferait tomber mon amendement n° 12.

L'amendement n° 31 rectifié par la commission est adopté.

En conséquence, l'amendement n° 12 tombe.

Article 9

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - L'amendement n° 22 a pour objet de maintenir l'avis conforme du conseil municipal sur les délibérations des CCAS relatives aux emprunts.

Mme Cécile Cukierman. - Je pense en effet qu'il n'est pas souhaitable que le Président du CCAS puisse contracter un emprunt bancaire. Il semble opportun de rétablir l'exigence de conformité de l'avis du conseil municipal.

L'amendement n° 22 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le ministère de l'intérieur souhaite une diminution de tous les contrôles sur les opérations qui ont lieu après un décès, au motif que ces opérations mobilisent de nombreux policiers. Nous avons beaucoup travaillé avec Jean-René Lecerf sur cette question, ce qui a permis d'aboutir au passage de six contrôles pour une seule cérémonie d'obsèques à un seulement. L'amendement n° 27 propose de maintenir ce seul contrôle en cas de transfert du corps d'une commune à une autre ou en cas de crémation. En revanche, la surveillance des exhumations à la demande des familles serait être supprimée.

L'amendement n° 27 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'amendement n° 28 est un amendement de précision qui doit permettre que la loi de 2008 soit interprétée conformément à l'esprit dans lequel nous l'avons votée : les opérateurs funéraires doivent déposer en mairie les devis-types des prestations qu'ils proposent. Or, certains opérateurs tirent parti de la formulation de la loi pour l'interpréter comme une simple faculté et non comme une obligation.

L'amendement n° 28 est adopté.

L'amendement n° 23, rédactionnel, est adopté.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - L'amendement n° 24 rectifié précise l'habilitation demandée par le Gouvernement concernant le certificat de capacité professionnelle de conducteur de taxi.

L'amendement n° 24 rect. est adopté.

L'amendement n° 25, rédactionnel, est adopté.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - L'amendement n° 26 supprime une précision inutile relative à l'application à Mayotte.

L'amendement n° 26 est adopté.

Article 11

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - L'amendement n° 16 rectifié concerne la règlementation du démarchage en matière juridique.

M. Jean-Jacques Hyest. - Le projet de loi relatif à la consommation était un fourre-tout abominable ! La commission des lois ne l'a d'ailleurs pas examiné. Il faut donc maintenant corriger cette loi. Personnellement, j'ai toujours été contre le démarchage, y compris par écrit.

L'amendement n° 16 est adopté.

Article additionnel après l'article 23

Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 4 vise à revenir sur la dernière position du Conseil d'État qui a récemment considéré que lorsque l'on se trompe de tribunal, ce qui peut arriver souvent compte tenu de la complexité des voies de recours, le délai de recours continue à courir, même s'il n'a pas été mentionné par la décision.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Le revirement est récent. Il semble donc très prématuré de le remettre en cause sans avoir pu faire une analyse plus fine de sa portée.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Maintenez-vous votre amendement ?

Mme Hélène Lipietz. - La doctrine ayant déjà commencé à s'exprimer et à commenter cette décision, je le maintiens. La situation revient souvent lorsque l'administration n'a pas donné toutes les informations et que le requérant se trompe de juridiction.

M. Jean-Jacques Hyest. - Il peut également y avoir des stratégies inverses !

M. Alain Richard. - Je ne suis pas certain que la décision ait la portée que vous lui donnez.

Mme Hélène Lipietz. - Je le retire et je le redéposerai ultérieurement.

L'amendement n° 4 est retiré.

Article 14

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - L'amendement n° 13 supprime une demande d'habilitation trop imprécise.

L'amendement n° 13 est adopté.

Article additionnel après l'article 14

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Les amendements n^os 2 et 3 de M. Godefroy proposent des simplifications intéressantes des déclarations de décès. Je vous propose cependant de ne pas les intégrer directement dans le texte de la commission pour permettre à leur auteur de les présenter en séance. Je proposerai à ce moment un avis de sagesse, voire un avis favorable.

Les amendements n^os 2 et 3 ne sont pas adoptés.

Mme Hélène Lipietz. - Mes amendements n^os 5, 6 et 7 proposent la transposition en droit français de la directive du 22 mai 2012 relative au droit à l'information dans le cadre des procédures pénales, qui concerne la consultation du dossier dès le début de la garde à vue. Cette transposition doit avoir lieu avant le mois de juin 2014.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Notre commission devrait être prochainement saisie d'un projet de loi en ce sens, les amendements sont donc prématurés.

Les amendements n^os 5, 6 et 7 ne sont pas adoptés.

Article 15

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Je propose de rectifier mon amendement n° 14 pour réécrire l'article 15 : « Le II de l'article 2 et l'article 8 sont applicables en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna. L'article 8 est aussi applicable en Nouvelle-Calédonie. »

L'amendement n° 14 rectifié est adopté.

Article 16

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - L'amendement n° 15 rectifié est une coordination.

L'amendement n° 15 rect. est adopté.

L'ensemble du projet de loi est adopté dans la rédaction résultant des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :