COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

Mercredi 12 février 2014

- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président -

Géolocalisation - Désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire

la commission procède tout d'abord à la désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la géolocalisation.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Avant de procéder à la désignation des candidats, je voudrais dire que je n'ai pas apprécié qu'une dépêche AFP fasse état de l'avis de la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) sur le projet de loi relatif à la géolocalisation juste avant le débat à l'Assemblée nationale. Cet avis est intéressant, mais il aurait été logique d'en disposer avant l'examen du texte par la première assemblée saisie. Il est dommage que ni le Sénat, ni l'Assemblée nationale pour l'examen en commission, n'aient pu en bénéficier.

M. Alain Richard. - La loi de 2004 ne dit rien à ce sujet, donc la Cnil fait ce qu'elle veut, et elle fait, comme tout le monde, des relations publiques.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - À l'instar de ce qui a été décidé pour le Conseil national d'évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales qui sera prochainement mis en place, il faudrait que la loi prévoie que, lorsqu'un texte requiert l'avis de la Cnil, cet avis intervienne avant l'examen du texte par le Parlement. Il faudrait engager une réflexion et peut-être faire des propositions sur le sujet.

MM. Jean-Pierre Sueur, Jean-Pierre Michel, Gaëtan Gorce, Mme Éliane Assassi, MM. Jean-Jacques Hyest, André Reichardt et Yves Détraigne sont nommés candidats titulaires, Mme Nicole Bonnefoy, MM. Jean-Patrick Courtois, Félix Desplan, Patrice Gélard, Mme Hélène Lipietz, MM. Jacques Mézard et François Zocchetto sont nommés candidats suppléants pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte pour les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la géolocalisation.

M. René Vandierendonck. - Puisque nous parlons de CMP, je voudrais informer mes collègues que nous sommes arrivés hier à l'Assemblée nationale à un accord pour la CMP sur le projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR). L'accord s'est assez fortement fondé sur les positions du Sénat, notamment sur la minorité de blocage fixée à 25 % des communes représentant 20 % de la population pour s'opposer au transfert de la compétence d'élaboration du plan local d'urbanisme à l'échelon intercommunal. Le vote sur ce point a été serré, notamment car l'AMF avait émis des réserves.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'AMF était donc contre la position du Sénat ?

Mme Jacqueline Gourault. - Je précise la position de l'AMF. Elle souhaitait que la décision d'élaborer un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI) reste facultative. Sur le deuxième point, concernant la minorité de blocage, elle la trouvait trop basse.

M. Pierre-Yves Collombat. - Tout cela, ce sont des faux-semblants. Pour des raisons de présentation, on a parlé de minorité de blocage. En réalité, il s'agit d'une majorité qualifiée, de 75 % des communes représentant 80 % de la population, pour transférer la compétence d'élaboration du PLU. Cela me paraît parfaitement équilibré.

M. Jean-Jacques Hyest. - Nous voulions conserver le caractère facultatif du PLUI, comme le prévoit actuellement la loi.

Reconnaître le vote blanc aux élections - Examen des amendements au texte de la commission

La commission procède ensuite à l'examen des amendements sur son texte n° 339 (2013-2014) pour la proposition de loi n° 180 (2013-2014) visant à reconnaître le vote blanc aux élections.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je supplée M. François Zocchetto, rapporteur de cette proposition de loi.

Mme Hélène Lipietz. - J'ai déjà présenté deux de ces trois amendements en première lecture. L'objectif du premier est d'avoir, sur la table où sont disposés les bulletins, l'information selon laquelle une enveloppe vide vaut bulletin blanc.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous vous demanderons le retrait de cet amendement car il est satisfait par l'article R. 56 du code électoral qui prévoit que des affiches, reproduisant les dispositions des articles L. 65 et L. 66, sont fournies par le préfet au maire pour être placardées à l'entrée de chaque bureau de vote.

Auteur

N°

Avis de la commission

Article additionnel après l'article 1er

Mme LIPIETZ

1

Demande de retrait ou, à défaut, défavorable

M. Yves Détraigne. - Je voudrais une précision : comment est décomptée aujourd'hui une enveloppe vide ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Elle est considérée comme nulle.

M. Yves Détraigne. - Avec la version du texte que nous avons voté en commission la semaine dernière, qui précise que l'enveloppe vide comptera pour un vote blanc, nous allons introduire une grande confusion.

M. Jean-Jacques Hyest. - Il arrive que l'on trouve une enveloppe vide, mais aussi un bulletin sans enveloppe.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Dans ce cas, le vote est nul.

M. Jean-Jacques Hyest. - Il y a alors un vrai hiatus !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Les textes aujourd'hui sont clairs : un bulletin hors enveloppe est considéré comme nul.

M. Philippe Kaltenbach. - Il est un peu tard pour le faire, mais on aurait pu amender le titre de ce texte afin de préciser que celui-ci vise à reconnaître le vote blanc ou le vote par enveloppe vide.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il n'y a pas lieu pour une raison simple : selon les dispositions du texte que nous examinons, dès lors que l'enveloppe est vide, le vote est considéré comme blanc.

M. Patrice Gélard. - Malgré tout l'intérêt que je porte à ces amendements, il me semble que nous ne devrions pas réexaminer les amendements votés en première lecture. Les amendements de Mme Lipietz devraient même être irrecevables.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Tout d'abord, conformément à la position arrêtée par le bureau de la commission, le rapporteur a proposé de donner un avis défavorable aux amendements contraires à la position de la commission. Ensuite, les amendements de Mme Lipietz n'ont pas été présentés sous la même forme exactement en première lecture, et vous avez remarqué, en l'espèce, que j'ai dit qu'il était satisfait.

M. Christian Cointat. - Vous dites que la position de la commission est contraire à cet amendement. Ce n'est pas vrai, puisque cet amendement n'a pas été présenté sous cette forme. J'ai rappelé qu'il était indispensable que l'électeur soit informé que l'enveloppe vide valait bulletin blanc, et c'est bien l'objet de l'amendement n° 1.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je redis que l'amendement a été présenté, qu'il est satisfait par l'article R. 56 du code électoral et qu'il est contraire à la position de la commission, exprimée lors de notre précédente réunion.

Mme Hélène Lipietz. - Je veux juste préciser que l'amendement n'était effectivement pas présenté sous cette forme la dernière fois, j'ai pensé cette fois faire quelque chose de différent en précisant que l'information devait être déposée sur la table.

Auteur

N°

Avis de la commission

Article additionnel après l'article 2 bis

Mme LIPIETZ

3

Défavorable

Mme LIPIETZ

4

Défavorable

Jeudi 13 février 2014

- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président -

Prévention de la récidive et individualisation des peines - Audition de M. Alain Bauer, professeur de criminologie

La commission procède à des auditions sur le projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines.

Elle entend tout d'abord M. Alain Bauer, professeur de criminologie.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - La commission des lois a souhaité engager dès maintenant sa réflexion sur ce qu'il est convenu d'appeler la réforme pénale, c'est-à-dire le projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines, avant même sa discussion à l'Assemblé nationale en avril prochain. Ce cycle d'auditions nous donne l'occasion d'entendre les spécialistes et de préparer l'examen de ce texte qui nous sera prochainement soumis.

Ce projet de loi vise à lutter contre la récidive mais aussi à repenser la notion de peine. Celle-ci ne doit plus être identifiée à l'emprisonnement, elle doit être mieux individualisée et elle doit être exécutée - il y a peu, 100 000 peines de prisons prononcées n'étaient pas appliquées. La sanction doit punir mais aussi préparer la réinsertion : c'est le second volet du texte. Il existe un large consensus sur la nécessité d'améliorer la réponse pénale aux infractions. Dans quelle mesure le projet de loi réalisera-t-il cette amélioration ? Nous l'examinerons sans idée préconçue.

Il est inutile de présenter Alain Bauer, professeur titulaire de la chaire de criminologie du Conservatoire national des arts et métiers (Cnam), président pendant neuf ans de l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP). Il est un spécialiste reconnu, qui parle vrai et ne manie pas la langue de bois - je peux le dire, pour le connaître depuis plus de trente ans.

M. Alain Bauer, professeur de criminologie. - Nous nous connaissons depuis 37 ans et n'avons pas encore réussi à nous fâcher !

Il est un peu paradoxal de débattre d'un projet de loi déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale le 9 octobre 2013 mais qui n'a pas été encore discuté par les députés. Je me fonderai donc sur la rédaction initiale.

Comme le manifeste déjà le code d'Hammourabi, 1750 ans avant notre ère, toutes les sociétés cherchent la réponse adaptée au crime, tel qu'il est défini par les tabous, la morale, les usages et la loi. Depuis les Lumières, nous assistons à une désescalade des peines. A la mort, la torture, la question, les travaux forcés et le bagne ont succédé des peines de prison, plus ou moins appropriées aux crimes et délits, et, en 1885, sont apparues les premières peines de probation. Parallèlement, la criminalité enregistrée s'est effondrée. En France, contrairement aux idées reçues, le nombre d'homicides est aujourd'hui historiquement bas - un seuil plancher a été atteint, il est difficile de faire moins... Des phénomènes de violence autrefois ignorés sont désormais pris en compte : le « droit de cuissage », la femme comme propriété sexuelle, ont laissé place à la lutte contre les agressions sexuelles de toute nature, y compris les viols entre conjoints. Le nombre de faits a explosé, non qu'ils soient plus nombreux mais parce qu'ils sont désormais révélés. Ces tendances sont constatées partout, même aux États-Unis où l'on compte une arme à feu par habitant. Toutefois, notre appareil statistique appréhende encore mal certaines formes de violences, par exemple les violences intrafamiliales, où la récidive est permanente et qui donnent lieu au dépôt de plainte pénale seulement dans un cas sur dix, selon les estimations de l'Observatoire national de la délinquance, qui procède désormais à des « enquêtes de victimation ». L'appareil statistique est structurellement déficient.

La criminologie applique des règles d'ordre médical : elle établit un diagnostic, suivi d'un pronostic et de préconisations de thérapies plus ou moins radicales. La France est spécialisée dans les débats thérapeutiques mais ne dispose pas d'outils efficaces pour dresser un état de la criminalité, en dépit d'enquêtes de victimation, encore moins pour apprécier la pertinence des réponses pénales, car il n'y a pas d'enquêtes de satisfaction auprès des auteurs d'infractions ! Bien que les services du ministère de la justice aient considérablement progressé - dans le passé j'ai beaucoup critiqué leur incapacité à établir des chiffres aussi simples que le nombre des condamnations - nous sommes encore loin de la qualité de l'appareil statistique allemand, anglais ou suisse. Bref nous ne savons pas précisément de quoi nous parlons ! De nombreux travaux sont réalisés par des personnalités extérieures au système, comme Pierre-Victor Tournier que vous allez auditionner après moi. Je suis le seul professeur de criminologie de France alors qu'au moins 90 autres chercheurs pourraient prétendre à ce titre ; il est le seul démographe pénal français. De ce point de vue, la France n'a rien à envier au défunt système soviétique qui comptait un spécialiste par spécialité. Pourtant l'idée qu'il y ait des crimes, des criminels et des victimes ne fait plus débat, pas même chez les derniers foucaldiens survivants.

Le territoire de la criminalité est partout lié au bassin de vie, à l'agglomération. L'aménagement du territoire se caractérise en France par une grande cohérence, mais aucune des structures de la chaîne pénale, de la police ou de la justice, ne correspond aux autres découpages. Les plaintes sont répertoriées selon le lieu de leur dépôt, non selon le lieu de commission des faits. Aucune cartographie criminelle ne peut donc être établie. Des emplois précaires sont chargés de cet enregistrement ; on relève 30 % d'erreurs matérielles entre les dossiers papiers et les dossiers informatiques. Paris fait figure d'exception : une carte des infractions, des violences, des homicides y a été réalisée manuellement, grâce à la collaboration de la préfecture de police et de la justice, si bien que la capitale dispose du seul plan de vidéo-protection dynamique, fondé sur une carte évolutive. C'est aussi la seule ville qui pratique des enquêtes auprès des victimes, alors que la dernière loi pénitentiaire avait prévu l'installation d'un observatoire de la récidive, suivant en cela les recommandations de plusieurs rapports et travaux dont ceux de Jean-René Lecerf et Nicole Borvo Cohen-Seat. Le ministère de la justice veut tout contrôler, il a une peur panique des regards extérieurs.

J'aurais aimé un vrai texte de réforme qui impose la contrainte pénale communautaire. La prison n'est pas la réponse à tout. Elle n'est pas non plus la réponse à rien. Les sanctions sont nécessaires. Le vol, l'agression, la violence ne sont pas une forme de redistribution sociale acceptable. Le crime peut relever du besoin, lorsque l'on vole pour vivre, quand on n'a pas d'autre choix : c'est le Jean Valjean des Misérables. Cette violence sociale légitime a mis à bas la monarchie absolue et fait émerger la République, elle nous a permis de passer du statut de sujets à celui de citoyens. Le crime peut aussi être causé par l'envie : alors les circonstances, aggravantes ou atténuantes, sont prises en considération et apparaissent l'individualisation de la peine, la prise en compte de l'environnement social, les enquêtes de personnalité. Enfin, le crime peut être lié au plaisir. Ceux qui tuent ou violent par plaisir doivent être isolés de la société - mais non par la peine de mort, que je réprouve.

Les difficultés du système français proviennent de ce qu'il conjugue deux théologies irréconciliables, une théologie de la libération qui voit une victime dans tout auteur de crime et refuse la sanction, et une théologie de la répression aveugle qui ne se préoccupe ni des raisons du passage à l'acte ni des moyens de l'éviter. Entre les deux, il n'y a rien. Sebastian Roché, Hugues Lagrange ont avant moi opéré une distinction entre des criminels rationnels, des criminels impulsifs, des criminels par envie, besoin ou nécessité. Notre code pénal, au regard de ces catégories, est bancal et archaïque ; la « prison pour tous » est la seule réponse.

Notre pays emprisonne dix à quinze fois plus que les pays européens comparables, par exemple l'Allemagne. Nous corrigeons cette surcapacité à donner de la prison par l'octroi de sursis innombrables, d'aménagements automatiques, de reports d'application des peines, tout cela rendant la sanction illisible, pour la victime comme pour l'auteur des infractions. Celui qui a été condamné cinquante fois et jamais emprisonné ne comprend pas pourquoi il est enfermé à la cinquante et unième infraction.

Or nous parlons de populations différentes. Entre 50 et 60 % des primo-délinquants ne commettront pas de nouveaux délits après une présentation devant le juge, une injonction, un sermon. C'est considérable ! Cela signifie que le decorum pénal accomplit son office et que le système peut fonctionner à moindre coût. Un tiers des délinquants recommenceront au moins une fois. Dès le deuxième passage à l'acte, le système est perturbé : il ne sait pas quand la tolérance doit s'arrêter. Il a intégré la « harangue de Baudot », ce célèbre substitut du procureur pour qui la justice doit être injuste pour rétablir un équilibre ; le système a notamment accepté l'idée que les enfants et petits-enfants d'immigrés issus des anciennes colonies bénéficient d'une certaine tolérance en compensation des maltraitances subies dans le passé. Ils peuvent commettre des crimes et des délits - car nous en sommes en partie responsables - jusqu'à ce qu'ils arrivent dans la catégorie des 5 % de délinquants les plus endurcis, le noyau dur des « gros producteurs » qui réalisent à eux seuls 50 % de l'activité criminelle. Nous essayons de traiter de manière identique ces trois catégories de délinquants, mais le prêt à porter ne fonctionne pas ici, il faudrait du sur-mesure. Entre rien et trop, le système pénal ne sait pas s'adapter.

Ce n'est pas faute d'inventions, mais les dispositifs alternatifs à la prison sont eux aussi affectés par la non-exécution, et des juges d'application des peines sur-occupés prennent le lendemain du prononcé de la peine des mesures contraires...

La justice est rendue au nom du peuple français mais en son absence. Le droit n'est pas enseigné avant l'université ; il est mal connu. La culture judiciaire de nos concitoyens provient surtout des séries américaines - raison pour laquelle ils donnent si souvent du « votre honneur » au président du tribunal ou de la cour. Le mystère du système pénal reste entier pour le plus grand nombre, justiciables, public mais aussi policiers et gendarmes : « on les arrête, ils les remettent dehors ». La légitimité des décisions de justice n'est pas établie.

Le projet de loi aurait pu être un grand texte pénal. L'étude d'impact est si honnête qu'elle disqualifie d'avance certains articles. En l'état, je crains que le texte soit contre-productif et aboutisse à une immense régression pénale. Les effets à en attendre seront catastrophiques dans le climat de crispation actuel. Le texte aurait pu, pourtant, consacrer la contrainte pénale, fixer pour objectif que l'emprisonnement, 40 à 50 % des décisions aujourd'hui, descende à 15 ou 20 %, les peines prononcées étant en revanche exécutées. Il est normal de donner une chance voire deux à un délinquant, mais pas cinquante !

Il y manque aussi l'habeas corpus, qui pourrait recueillir l'unanimité dans les assemblées parlementaires. L'interdiction de la détention pour des raisons non prévues par le code pénal, qui est théoriquement d'application stricte, devrait être consacrée. On ne doit emprisonner les prévenus qu'en cas de fuite, de destruction de preuves ou de pression sur des témoins, pas pour les faire parler... or c'est la pratique courante.

Peut-être la question de l'échevinage aurait-elle pu également être abordée. Les magistrats sont compétents mais ils manquent de légitimité aux yeux des citoyens. Créer la contrainte pénale dans le système existant, c'est rajouter de l'illisibilité. La contrainte pénale aurait dû remplacer les autres dispositifs, la prison devenant une sanction résiduelle réservée aux cas les plus graves. Ma déception est immense. Je suis partisan de la contrainte pénale, pas par goût mais en raison des dysfonctionnements de toute la chaîne pénale. Je croyais le moment arrivé de grandes avancées pour le système pénal, je n'en vois pas, même si certaines dispositions méritent d'être conservées. Sauf à être sensiblement remanié, le projet de loi mériterait d'être oublié.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Vous avez donné une remarquable illustration de ma remarque liminaire sur votre liberté de parole.

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Je remercie M. Bauer de l'éclairage sociologique qu'il nous a apporté sur les phénomènes de délinquance et sur la façon dont les pouvoirs publics peuvent les appréhender. L'ambition du texte est réduite. Elle est inscrite dans son titre. Il ne réalise pas la grande réforme pénale, il est inspiré par une vision vengeresse à l'encontre de la peine plancher, qu'il veut supprimer. Cette suppression me semble justifiée pour les mineurs ; pour les majeurs, mon opinion n'est pas faite. Le texte ajoute de la contrainte pénale essentiellement pour éviter les sorties de prison sèches.

Un texte plus large aurait pu être envisagé, incluant par exemple l'habeas corpus. Je suis rapporteur d'un autre texte qui, en transposant deux directives, introduit du contradictoire dans les procédures judiciaires, y compris dans l'enquête préliminaire. Le droit européen nous rapproche d'une reconnaissance de l'habeas corpus, nous pourrions l'anticiper. Si d'autres directives sont adoptées dans l'avenir, nous serons bien obligés d'y arriver et de réformer la procédure pénale, comme de nombreux rapports, dont celui que j'ai écrit avec Jean-René Lecerf après ceux de la commission Truche et de Mireille Delmas-Marty, l'ont recommandé. Pour le reste, j'attends vos lumières pour nous expliquer les cas dans lesquels la prison est justifiée et les cas où la contrainte pénale devrait s'appliquer comme une peine en soi, détachée d'une peine de prison. Je n'ai pas de question précise car l'examen législatif n'a pas commencé, je ne sais pas ce que le Gouvernement veut faire de ce texte.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous avons une idée...

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur - Non, je ne sais pas. Du reste, cela ne m'intéresse pas, car ce qui compte à mes yeux, c'est ce que nous, parlementaires, voulons en faire. Il faut que le Gouvernement nous écoute.

M. Alain Bauer. - Je ne commenterai pas nos points d'accord. Introduire l'habeas corpus sans oser le dire serait la pire des choses. Le Parlement doit assumer sa décision. Le Sénat a toujours défendu la liberté, j'en veux pour illustration son intervention en faveur de la liberté des ondes avant 1981 ; le moment est venu pour lui d'interdire toute détention arbitraire. Je regrette que le projet de loi soit un petit texte de rapiéçage bâti autour d'une vengeance sur un point précis. La justice pénale, les parlementaires, le Gouvernement, la ministre de la justice valaient mieux que cela.

Le temps d'un débat sur l'échevinage est venu : les décisions de justice seront mieux acceptées par nos concitoyens s'ils ont participé à leur élaboration. On accepte que les citoyens jugent les mineurs et les crimes les plus graves, il n'y a pas de raison de les exclure pour les autres infractions. S'ils sont assez compétents pour élire des parlementaires, ils peuvent participer au processus pénal dans des conditions où le professionnalisme du juge garantit le bon fonctionnement du système.

Cessons de glorifier l'aveu, adoptons la logique de la preuve, en vigueur aux États-Unis et dans d'autres pays d'Europe, où l'aveu vient éventuellement parfaire l'enquête. Aux États-Unis, la procédure de « plaider coupable » permet de ne passer que 10 % des affaires en moyenne devant les tribunaux - les cas les plus compliqués et les plus lourds. Les autres cas donnent lieu à négociation avec le procureur, avant validation par le juge.

Sur la contrainte pénale, nous pourrions nous inspirer de l'Allemagne qui a supprimé de son code pénal la peine de prison pour la quasi-totalité des délits. Seules 20 % des infractions, contre 60 % chez nous, donnent lieu à un emprisonnement. La « prison pour tous », contournée dans la plupart des cas, doit être écartée. Et il faut expliquer pourquoi ! Nous sommes sortis du bagne et des galères en vigueur il y a 300 ans, nous avons aboli la peine de mort, nous pouvons supprimer la prison, en la conservant pour les cas les plus graves, sans automaticité des aménagements.

Il est très difficile de se prononcer sur le dispositif des peines planchers car les magistrats ont réinterprété la logique de la loi. Depuis son vote, le quantum de peine a augmenté, le nombre de décisions lié au minimum a augmenté, y compris pour certains délits dont on n'imaginait pas qu'ils seraient les premiers concernés, les escroqueries par exemple, ou des infractions graves pour lesquelles les peines étaient auparavant étonnamment faibles. Je donnerai mon avis sur les peines planchers le jour où nous en aurons une évaluation honnête. Je ne suis pas un tenant de cette mesure comme un mécanisme naturel. Les conditions d'aggravation des peines en cas de récidive existaient avant la loi et n'étaient pas totalement inutilisées. Les peines qui ont été alourdies depuis n'ont pas toujours été celles qu'on pensait.

Un mot de la contraventionnalisation de l'usage des stupéfiants. Je ne suis pas favorable à la libre circulation des produits stupéfiants dans ce pays, notamment pour des raisons morales extérieures au champ de mon expertise technique. Mais il faut que le système soit efficace. On ne peut pas arrêter des dizaines de gens pour aboutir à des injonctions thérapeutiques ou à des décisions judiciaires incohérentes. Pour les mêmes faits, à la Roche-sur-Yon on est condamné à de la prison ferme, à Bobigny on reçoit presque des excuses pour l'interpellation subie ! Le pays est toujours un, il n'a pas été démembré, il y a donc des choix courageux à faire sur la répression de l'usage des drogues pour des raisons de santé publique. Cela a été fait sous la IIIème République lorsqu'on a traité des effets secondaires de stupéfiants dont la consommation avait énormément augmenté après la première guerre mondiale. La question a été abordée par les sénateurs de la République d'un point de vue social, médical et seulement ensuite, pénal. Le principal dealer du pays était la Régie française de l'opium, organisme d'État : le ministre du budget s'opposait à la prohibition pour maintenir les recettes fiscales. Je ne sais si la situation fiscale actuelle nécessite une telle évolution mais d'un point de vue pénal et médical, on devrait s'interroger sur les moyens de répression de la consommation des stupéfiants. La loi de 1970 est dans un état de déchéance absolue : elle n'autorise pas la consommation personnelle mais toutes ses circulaires d'application disent le contraire !

Un grand ménage est nécessaire ; le texte n'y procède pas. Le Gouvernement peut encore choisir de faire voter un grand texte pénal - le Parlement peut aussi le faire - ou décider de le retirer. La rédaction actuelle aura des effets négatifs, amplifiés par la crispation actuelle de la société française. Nous irons vers une régression pénale. Je suis plutôt un répressif, et voilà que je prône l'amélioration de la sanction. C'est que je ne suis pas dans une logique angélique mais pragmatique. Le texte doit être complété : l'habeas corpus, les jurys, la contrainte pénale doivent y trouver leur place. Les enjeux majeurs sont à portée de main. Je crains que cela ne se termine pas comme je le souhaite - la politique est ainsi faite - mais il est possible de réussir une vraie réforme pénale à condition de dépasser les imprécations, les lamentations et les claquements de pupitres.

Mme Catherine Tasca. - Cette contribution est tout à fait intéressante. Vous avez insisté sur l'illisibilité du système pénal, c'est une critique qui pourrait être adressée à tout l'appareil législatif : la distance entre le citoyen et la loi est devenue considérable. Les textes ne sont pas assez clairs ; leurs objectifs ne sont pas bien identifiés. La lisibilité des textes doit constituer un objectif majeur dans le domaine pénal. Elle conditionne l'utilité d'une nouvelle loi.

La participation des citoyens à la justice pénale suscite beaucoup d'interrogations. Des tentatives ont été faites... puis abandonnées. Elles n'ont pas été probantes car les citoyens assesseurs, qui n'étaient que de passage dans l'univers judiciaire, n'avaient pas le temps d'acquérir une expérience significative. Leur intégration demandait du temps et des efforts aux magistrats, pour une rentabilité quasi-nulle puisqu'ils retournaient dans leur foyer au bout d'un temps trop court. L'objectif est louable, sa réalisation doit donner lieu à réflexion.

Vous avez dit que nous étions très mauvais, en France, pour évaluer la politique pénale. À mon sens, l'institution du Contrôleur général des lieux de privation de liberté a constitué en pratique, grâce à ses rapports annuels, un outil de meilleure connaissance de l'exécution des peines - même si ce n'est pas sa vocation. Globalement, vous avez raison, l'évaluation n'est pas au coeur des préoccupations publiques.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Un fait me frappe : quand on parle de contrainte pénale, les gens ne comprennent pas de quoi il s'agit. Pour nombre de nos concitoyens, la peine, c'est la détention. Vous avez dit que la prison est nécessaire. Le séjour en prison doit se faire dans de bonnes conditions pour préparer la sortie. Puis, il y a des peines alternatives, par exemple les travaux d'intérêt général.

Lorsque j'étais maire, un jardin public de la ville a été saccagé, non pas comme tous l'avaient d'abord supposé, par des jeunes d'un quartier difficile, mais par des enfants de la bonne bourgeoisie du centre-ville. Je demande aux parents : dois-je porter plainte ou les embaucher au service des espaces verts ? Ils ont travaillé quelques mois aux espaces verts, et ce fut, je crois, une peine efficace et formatrice. En quoi la contrainte pénale est-elle une peine ? Est-elle plus efficace qu'une peine de prison, éventuellement non exécutée ? Voilà un des problèmes qui se posent : comment expliquer ce qu'est la contrainte pénale ?

M. Alain Bauer. - La création du Contrôleur général est effectivement un atout formidable, mais son travail relève non pas de l'évaluation, mais de la dénonciation de pratiques illégales ou condamnées par le Comité européen de prévention de la torture. La France est condamnée plus souvent qu'à son tour, soit dit en passant, et ce n'est pas à son honneur. L'évaluation se fait à partir de règles scientifiques stables. Elle est hors du champ de l'évènement, du spectaculaire. J'habite à côté de Littleton, aux États-Unis, où eut lieu le massacre de Columbine : les Européens ont imaginé alors que l'ensemble du système scolaire américain était à feu et à sang ; c'est en fait l'année où il y a eu le moins de violences ou de meurtres dans les établissements ! Plus l'évaluation est faite scientifiquement par des organismes indépendants, plus on peut séparer la réalité du fait divers. C'est un problème majeur : ce n'est pas que la réalité soit travestie par le fait divers, c'est que le fait divers est seul. Nous, gens du métier, ne pouvons fonder notre réflexion que sur un sentiment - né de nos observations - et sur des études partielles financées de bric et de broc, avec souvent la mauvaise volonté remarquable des institutions que nous sommes censés servir. Aucune évaluation n'a été faite de l'efficacité des peines plancher. Une petite étude confidentielle, d'une rare honnêteté, est passée totalement inaperçue. On croit que rien n'a été fait sur le sujet, mais Pierre-Victor Tournier a recensé toute une liste d'études sur la récidive que personne n'a lues ou comprises. Nous avons des outils dispersés, tels que l'enquête de victimation, qui nous apprend bien des choses sur la violence intrafamiliale par exemple, mais nous ne disposons toujours pas d'outil complet sur la réponse pénale.

L'introduction de la contrainte pénale vise à remettre la prison à sa place, avec moins de peines avec sursis, moins de peines non exécutées ; des dispositifs qui sont aujourd'hui complémentaires ou alternatifs sont quant à eux développés à part entière. J'ai conseillé la police de New York pendant la grande crise de la criminalité. Aujourd'hui la criminalité s'est effondrée, il y a si peu d'homicides que le seul point de comparaison se situe dans les années soixante. Beaucoup de gens ont été mis en prison par application de la loi anti-récidive, des peines plancher et de la règle du « three strikes and you're out », qui a éliminé le noyau dur de la population délinquante. Tous les récidivistes ont été emprisonnés, y compris les fraudeurs dans le métro. Le taux d'emprisonnement est monté en flèche, augmentant la discrimination, car les Hispaniques et Afro-américains étaient majoritaires en détention, mais il y avait aussi des Italo-américains. Le système criminel new-yorkais s'est entièrement recomposé. Depuis quatre ans, les prisons se vident et la criminalité ne reprend pas : il s'agit donc bien d'un processus différent de la simple élimination sociale par la prison. L'essentiel de l'accompagnement a été communautaire. Les mineurs ne vont pas tout de suite en prison, mais la peine communautaire, indépendante, est immédiate : ce ne sont pas 60 %, mais 80 % ou 85 % qui ne recommencent pas, ce qui élimine l'organisation des gangs. À Los Angeles, c'est la même chose.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Qu'est-ce qu'une peine communautaire ?

M. Alain Bauer. - Vous pouvez être condamné au retrait de votre permis de conduire, à aller arroser les espaces verts, à aller à l'école. Le système français est étrange : plus vous le perturbez et plus vous avez de chances d'en être exclu ; c'est la prime aux casse-pieds ! Un Américain peut être condamné à revenir à l'école pendant les vacances ou les week-ends. L'efficacité du retour dans le système scolaire appelle une version moderne de la célèbre parole de Victor Hugo : si on remet les délinquants à l'école, on leur évite d'aller en prison !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Imaginons qu'une contrainte pénale soit créée, et qu'un juge puisse condamner un jeune à aller à l'école. Que dit M. Ciotti ? Que c'est ridicule ! Que vous lui répondez-vous ?

M. Alain Bauer. - M. Ciotti avait proposé un texte sur l'accompagnement scolaire dont le contenu était similaire mais la formulation différente. Le débat entre majorité et opposition, quelles qu'elles soient, notamment à l'Assemblée nationale, rend les responsables politiques idiots, hystériques. Dans l'opposition, ils jettent des anathèmes et ne jurent plus, au pouvoir, que par l'unité nationale. Si le texte avait une dimension différente, sur l'habeas corpus, sur une réponse pénale communautaire effective et immédiate qui remplace des peines inexécutées, les citoyens en comprendraient l'intérêt. Nous avons en France été très créatifs en dispositifs de toute sorte : l'étude d'impact les recense sur pas moins de trois pages. L'opposition sera mécontente, c'est son rôle. Mais je remarque que Jean-René Lecerf et Nicole Borvo Cohen-Seat, dont les idées politiques ne sont pas exactement les mêmes, ont pu établir un rapport auquel nul dans cette assemblée ne s'est opposé : c'est qu'il y a un espace de progrès, auquel je crois ici plus qu'ailleurs...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - C'est une des vertus du Sénat.

M. Alain Bauer. - Pierre-Victor Tournier expliquera le dispositif de contrainte pénale communautaire mieux que moi, puisqu'il en est l'inventeur. Partout où l'on a tenté de remplacer la prison par autre chose, le taux de récidive a baissé. À Chicago, dont la politique est moins répressive qu'à New York, et dont les dispositifs de contrainte pénale communautaire sont plus développés, les résultats ont été les mêmes, mais plus longs à venir. Je crois à la créativité, au sur-mesure en ce domaine. Nous devrions interdire l'exclusion dans le système scolaire, elle rend sans doute les classes plus tranquilles, mais les rues beaucoup moins sûres ! Le système éducatif, plutôt que cette défaite, devrait imposer comme une punition le fait d'aller à l'école dans des dispositifs adaptés. Les centres fermés ont leur efficacité, mais ne doivent pas servir de trop-plein pour le reste. C'est la même chose pour certains détenus qui sont en prison alors qu'ils devraient être dans des institutions psychiatriques. Lorsque l'opposition était la majorité, elle a fait la loi pénitentiaire, qui fut loin d'être un drame sécuritaire. Mais la période actuelle est telle, en termes d'aigreur, d'acidité, de difficultés pour l'opinion, que je préférais qu'il n'y ait pas de texte plutôt que ce texte-là.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je vous remercie pour votre discours clair et sincère. Restons en contact : nous présenterons très probablement un grand nombre d'amendements, qui donneront à ce texte une autre physionomie. Si vous comparez la loi sur les métropoles telle qu'elle est arrivée au Sénat et telle qu'elle en est sortie, vous pouvez constater de grandes différences : c'est à cela que sert le Parlement.

Prévention de la récidive et individualisation des peines - Audition de M. Pierre-Victor Tournier, directeur de recherche au CNRS

La commission entend ensuite M. Pierre-Victor Tournier, directeur de recherche au CNRS.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je suis très heureux d'accueillir M. Pierre-Victor Tournier, qui a beaucoup de cordes à son arc : directeur de recherches au CNRS, criminologue, enseignant de mathématiques appliquées et de socio-démographie pénale à l'Université de Paris I. Monsieur Tournier, vous êtes très impliqué dans les réflexions sur la peine, la criminalité, la sanction, la lutte contre la récidive ; vous publiez tant de livres et d'articles que j'ai peine à tout lire, même si ce que j'ai lu est très éclairant. Que pensez-vous de ce projet de loi ?

M. Pierre-Victor Tournier, directeur de recherches au CNRS. - En voyant M. Jean-Pierre Michel, que j'ai connu aux obsèques de Gérard Blanchard, mort accidentellement en 1979, j'ai une pensée triste pour ce magistrat dont j'ai partagé le bureau à la Chancellerie, à une époque où il était « placardisé » en raison de son engagement au Syndicat de la magistrature - et quel meilleur placard, dans ce ministère, qu'un service d'études et de statistiques... Vous trouvez que j'écris trop ? J'ai écrit des textes courts, dont un pour les journées parlementaires consacrées aux prisons : j'y imagine ce que deviendra en 2025 la contrainte pénale si ce que je souhaite advient. C'est ce qu'Antoine Garapon appelle un changement de paradigme. Pas un changement de paradis...

J'approuve ce projet de loi présenté au Conseil des ministres le 5 octobre. C'est un texte de compromis, non de consensus : M. Ciotti ne le votera sans doute pas ! Il y a eu un consensus, ici, pour la loi pénitentiaire, puisque personne n'a voté contre en première lecture, ce qui valait approbation des sénateurs de l'opposition d'alors. J'espère un jour que des historiens retraceront ce qui s'est passé ici, en particulier lors de la réunion de la CMP, qui désavoua le Garde des Sceaux et le gouvernement, quand des parlementaires de la valeur de Jean-René Lecerf et d'Élisabeth Guigou ont dépassé les dogmatismes pour fonder un consensus dur.

Ce compromis tient compte du rapport de Dominique Raimbourg et des conclusions du jury de la conférence de consensus - pour certaines, contraires au rapport Raimbourg. Je fais entièrement confiance à la représentation nationale - ce n'est pas un vain mot - car j'ai suivi de près les débats ayant abouti à cette loi que j'appelle, comme Robert Badinter, la « loi Lecerf ». Le présent texte, un peu brouillon, peut être amélioré sur le fond, et il le sera.

Quelques éléments de situation pour comprendre la philosophie de ce texte. Et pour cerner ce qu'est la contrainte pénale. Il est vrai que lorsqu'on lui pose la question, Christiane Taubira ne répond jamais ; je le lui ai fait remarquer, car je trouve cela dommage. Quoi qu'il en soit chacun peut se renseigner en consultant Internet, sur mon blog par exemple, où je la définis comme un programme de contraintes.

Quelques éléments statistiques : le taux de croissance de la population sous écrou reste positif, mais son rythme de progression a fortement diminué depuis février 2012. Certains ricanent lorsque l'on dit cela du chômage, par exemple ; mais c'est important politiquement. Le taux de croissance est aujourd'hui de 1,4 % soit 1 100 personnes de plus par an. La population détenue - égale à la population sous écrou moins les 10 000 personnes sous surveillance électronique - conserve elle aussi un taux de croissance positif, avec un rythme qui a fortement diminué depuis janvier 2012 : 0,8 % de croissance, soit 500 détenus de plus par an. Cela signifie que, sans changement, la construction de deux établissements pénitentiaires de 250 places par an serait nécessaire. Autre façon de le dire : cette croissance est deux fois plus importante que celle de la population française, qui a été en 2013 de 0,4 %. C'est ce que j'entendais déjà en 1979 par « inflation carcérale » ! Imaginez que cette inflation disparaisse : il faudrait quand même construire un établissement pénitentiaire de 250 places par an.

Ces chiffres sont bien connus de l'administration pénitentiaire. Ce n'est pas toujours le cas : l'excellent rapport de Jean-René Lecerf sur le budget 2013 montre bien comment les données fournies par cette administration regorgent de sottises inimaginables, de valeurs fausses. L'administration pénitentiaire ne respecte pas son obligation de donner à la représentation nationale des informations cohérentes. Les données que j'utilise sont originales et procèdent d'estimations, extrapolées sur l'année entière à partir des neuf premiers mois de 2013 : il y a eu cette année 89 600 entrées sous écrou, soit 1,5 % de moins que l'année précédente, mais pour une durée moyenne de 10,6 mois, 4 % plus longue que l'année précédente. En résumé, la population sous écrou augmente malgré la baisse du nombre de mises sous écrou, à cause de l'accroissement de la durée d'emprisonnement. Malgré le nombre considérable de statisticiens à la Chancellerie, ces données ne sont pas publiées, il faut les reconstituer soi-même.

Le calcul est différent pour les détenus : l'administration pénitentiaire refuse de publier des données précises sur le niveau de surpopulation des établissements. Il ne suffit pas de faire la différence entre le nombre de détenus et le nombre de places, car certains établissements ne sont pas surpeuplés : il faut ajouter les places inoccupées. Au 1er janvier 2014, il y avait 12 691 détenus en surnombre. Ces chiffres sont largement méconnus, quoique Dominique Raimbourg les reprenne et que Jean-René Lecerf décrive la méthode pour les obtenir. Parmi eux, 11 474 sont dans des maisons d'arrêt de métropole, 1 145 dans des maisons d'arrêt outre-mer, mais il y en a aussi dans les établissements pour peine, il est vrai moins en métropole (67) qu'outre-mer (351). Cela représente une augmentation de 3,5 % en un an !

Je me suis beaucoup battu pour obtenir qu'un chiffre soit publié, celui des détenus qui dorment sur un matelas posé à même le sol. Il est impossible d'annuler totalement le surnombre de détenus. L'objectif serait plutôt de revenir à la situation que nous avons connue lorsqu'Élisabeth Guigou était Garde des Sceaux. Il y a eu pendant un temps moins de détenus que de places, tous établissements confondus ; mais un surnombre de 3 000 à 4 000 persistait. Mais plus aucun détenu ne doit dormir sur un matelas posé sur le sol ! Une telle situation contrevient à l'article 3 de la convention européenne des droits de l'homme. Ce qui est dégradant, ce n'est pas seulement de dormir sur un matelas à même le sol, comme certains ont pu le faire dans leur jeunesse ou le font encore en camping - une telle comparaison est scandaleuse - c'est tout le reste : la promiscuité, les deux lits superposés pour quatre détenus autour... Depuis juin 2012, leur nombre, enfin publié sur le site de l'administration pénitentiaire depuis peu, a augmenté de 60 % depuis le 1er janvier 2012. Cet échec patent est inadmissible.

Surpopulation carcérale et récidive sont directement liées. C'est un discours que j'entends assez peu, y compris dans la bouche des représentants de la Garde des Sceaux. Pourtant, nous n'avons pas besoin d'évaluation pour le savoir, et même M. Ciotti ne peut prouver le contraire : la surpopulation, ne permettant pas ce minimum en démocratie qu'on appelle la dignité, favorise la récidive. La première chose à faire pour lutter contre la récidive, et cela correspond aux valeurs de notre civilisation, c'est de respecter la dignité de la personne quelle qu'elle soit. Inversement, la récidive fait augmenter la surpopulation des prisons. Devant MM. Fenech, Ciotti ou Raimbourg, il faut pouvoir dire que nous allons tenter de réduire la surpopulation, mais en nous interdisant certains moyens inefficaces contre la récidive. Alors, les accusations de laxisme, de naïveté ou d'angélisme, parfois justifiées, tombent.

Il faut dès lors ne recourir ni aux grâces collectives - désormais inconstitutionnelles - ni aux amnisties. Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, avec qui je suis de plus en plus en désaccord, a eu beau l'avoir proposée entre les deux tours de l'élection présidentielle, elle est passée de mode ; et je ne sais pas qui peut prouver son efficacité contre la récidive.

Il faut supprimer les peines plancher ; j'ai sur ce point une position très différente de celle d'Alain Bauer.

Il faut aussi - c'est une évidence, mais on doit la rappeler - lutter contre la délinquance et la criminalité avec lesquelles la surpopulation et la récidive ont un rapport direct : ceux qui croient que les violences aux personnes baissent se trompent ; on le voit bien devant le nombre de condamnés pour coups et blessures volontaires.

Il faut construire avec modération de nouveaux établissements pénitentiaires. Dominique Raimbourg explique avec raison que pour appliquer la loi pénitentiaire et tenter de respecter la volonté du Sénat et de l'Assemblée nationale de faire respecter le principe de l'encellulement individuel avant novembre 2014, il faut construire, mais pas n'importe quoi : il faut respecter les règles pénitentiaires européennes ; or, ce n'est pas le cas de ce que nous sommes en train de construire.

Il faut réduire les entrées en détention. C'est possible, car c'est déjà la tendance : si en 2004-2007, elles étaient de 82 000 par an, elles sont en 2012 de 67 000, soit 18 % de moins, ce qui n'est pas négligeable. Je propose donc, depuis 2006, une nouvelle probation, appelée depuis le 10 novembre 2011 « contrainte pénale appliquée dans la communauté ». Il a fallu se battre pour que ce nom, différent de la probation qui existe en France depuis 1958, soit enfin présenté par Christiane Taubira à l'université d'été du Parti Socialiste de La Rochelle. Dominique Raimbourg et Jean-René Lecerf me rejoignent dans cette position. Certains considèrent le terme de « communauté » comme un vilain mot : souvenons-nous de l'article 29 de la déclaration universelle des droits de l'homme, selon lequel l'homme ou la femme ne peuvent s'épanouir en dehors de la communauté. C'est un choix philosophique, un choix de civilisation, contraire à l'individualisme. Dans cette salle, nous le partageons certainement.

L'objectif de la contrainte pénale est de réduire les entrées en détention et, partant, la récidive. Ne nous faisons pas d'illusions sur l'efficacité à court terme de cette mesure : le législateur travaille pour l'avenir. Plus opérationnelle à court terme est la réduction des durées de détention, mais c'est beaucoup plus difficile : de 8,7 mois en 2004-2007, la durée moyenne estimée est passée à 12 mois en 2012, record historique, soit une hausse de 38 %. Bien évidemment, les peines plancher y sont pour quelque chose. Cette mesure figure dans le projet de loi sous le nom de « libération sous contrainte » ; j'espère qu'elle permettra d'échapper aux sorties sèches. Il est fondamental de reconstruire le consensus, créé depuis des années par le Conseil de l'Europe autour de cet objectif, évident lorsque Jean-Luc Warsmann avait fait son rapport, mais rompu depuis par la droite populaire. La libération sous contrainte, que j'ai proposée à Christiane Taubira le 4 juillet 2013, le permet, le terme de « contrainte » répondant sémantiquement à votre préoccupation, Monsieur le Président. Elle applique une théorie réductionniste, selon laquelle la prison est une nécessité pour la République, mais à utiliser avec modération, car elle coûte très cher si on veut qu'elle soit efficace, c'est-à-dire si elle traite les personnes dans la dignité. Il faut aussi développer un milieu ouvert consistant, dans lequel les magistrats et le peuple aient confiance.

Seul véritable désaccord avec Christiane Taubira, que je regrette - mais il n'est pas trop tard : l'excellent rapport de mes amis Nicole Borvo et Jean-René Lecerf est très clair, page 15, sur la nécessité que l'évaluation de la récidive ou des conditions de la détention soit indépendante ! Pour paraphraser Clémenceau, les questions de sécurité et de politique pénale sont trop sérieuses pour les faire évaluer respectivement à l'Intérieur et à la Chancellerie. La Garde des Sceaux vient d'installer un Conseil supérieur de l'exécution des peines, très bien ! Mais il est bizarrement présidé par la Garde des sceaux. Elle a prévenu que l'observatoire de la récidive serait rattaché à ce Conseil, qui ne compte pas de spécialistes de l'évaluation, ou du moins de l'évaluation quantitative. Mon CV signale que je suis membre de l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP) ; j'ai tenté d'en démissionner deux fois, sous la droite et sous la gauche ; je n'en suis plus membre, mais je défends l'idée du Sénat qu'il doit évaluer ces questions.

Je me suis battu avec Alain Bauer pour que l'Observatoire national de la délinquance (OND) quitte le ministère de l'Intérieur le 1er janvier 2010, change de nom et dépende du Premier Ministre ; ce n'est pas l'idéal, mais c'est déjà une amélioration. Mes propositions ne coûtent rien : sans changer de rattachement hiérarchique, créer un conseil scientifique de douze membres non rémunérés, composé aux deux tiers d'universitaires ou de chercheurs au CNRS, indépendants au sens fort, et à un tiers de praticiens - magistrats ou directeurs d'établissements pénitentiaires - qui peuvent avoir, comme Jean-Paul Jean, une démarche scientifique. Il faut enfin renforcer l'équipe de cette institution par deux ou trois fonctionnaires de l'Insee, indépendants par nature. On peut imaginer plus tard que l'observatoire deviendrait une autorité indépendante, mais cela serait suffisant pour l'instant. Il ne produirait pas les données, mais les centraliserait et les analyserait de façon plurielle, en coopération avec l'université et des ministères concernés comme celui de la santé.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Vous êtes animé d'une passion, d'une flamme intérieure qui anime votre propos. Je vous remercie pour ce plaidoyer in fine pour l'indépendance de l'expertise et de l'évaluation. On peut rêver - c'est une question de vertu démocratique - que les chiffres de la délinquance, de la sécurité ou de la justice n'émanent point des ministères concernés, mais d'un organisme indépendant. On aurait pu aussi imaginer qu'aucun découpage électoral ne fût fait par une instance gouvernementale, quelle qu'elle fût...

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Je suis tout à fait prêt à créer un observatoire indépendant. Nous verrons ce que fera l'Assemblée...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Très bien.

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Nous pouvions nous attendre à plus d'oppositions entre Alain Bauer et vous.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'un est carrément pour et l'autre carrément contre !

M. Pierre-Victor Tournier. - Vous avez un néoconservateur et un social-démocrate !

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Alain Bauer dit qu'il est carrément contre, mais sans dire pourquoi, ni se prononcer sur les peines plancher. Si je reprends vos six points : supprimer les grâces et les amnisties - je ne suis pas d'accord avec vous mais, peu importe, cela ne se fait plus ; supprimer les peines plancher, bien sûr - et c'est dans le texte ; lutter contre la délinquance et la criminalité - c'est un problème plus général et qui dépasse ce projet de loi.

Êtes-vous d'accord pour affirmer que la contrainte pénale communautaire doit être prononcée à part de l'emprisonnement ? Vous dites aussi qu'il faut réduire les durées de détention. Cela signifie qu'il nous faudrait par un travail important reprendre une à une toutes les peines du code pénal. Je suis partisan de supprimer la détention provisoire en dessous d'une certaine durée de peine d'emprisonnement, pour régler la situation définitivement : on sait très bien que les critères de prise de décision ne sont pas très clairs. Bien entendu, il ne faut pas donner le même nom à l'accompagnement à la sortie et à la peine de contrainte elle-même. Je suis favorable à l'interdiction de toute peine d'emprisonnement pour toute une série de délits, et leur remplacement par autre chose ; il faut par ailleurs revoir complètement les conditions d'accompagnement de sortie en prévoyant des peines d'accompagnement de sortie communautaire.

Mme Catherine Tasca. - Je vous remercie de votre contribution très engagée et éclairée par une expérience scientifique. Il est agréable d'avoir d'emblée un soutien, même si le texte n'est pas encore abouti. Nous devons donner à la contrainte pénale des modalités d'application concrètes. Son application « dans la communauté » est intéressante, même si des malentendus restent possibles sur l'interprétation du terme « communauté ». Comment ce texte peut-il contribuer à établir la contrainte pénale comme alternative à l'emprisonnement, dans une société qui n'y est actuellement pas forcément favorable ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Pourriez-vous nous donner cinq ou six exemples concrets de contrainte pénale ?

M. Pierre-Victor Tournier. - Ce texte est attaqué assez violemment par l'hydre à deux têtes du populisme pénal et du gauchisme pénal -je pense aux critiques formulées par l'Observatoire international des prisons et à celles, virulentes, du Genepi contre le mot « contrainte ». Le consensus que nous visons n'est pas avec la nation, mais entre réformistes, qui sont majoritaires à l'Assemblée nationale et au Sénat.

J'ai prévu des amendements à ce texte, notamment à l'article 1 qui définit le sens de la peine : selon moi, la peine a pour fonction de sanctionner le condamné et de favoriser sa réinsertion dans la société pour mener une vie responsable et soucieuse du bien commun. Cette notion de bien commun que je propose d'ajouter est essentielle. Un deuxième amendement remplace la notion de « contrainte pénale » par celle de « contrainte pénale appliquée ». Enfin, le système de libération sous contrainte devrait laisser place à une libération conditionnelle - le terme, pas toujours compris, pouvant être précisé.

La peine de probation a été débattue publiquement en septembre 2006 : il s'agissait de déconstruire l'échelle des peines en matière correctionnelle pour que l'emprisonnement ne soit plus au coeur du système. Autre sanction qui n'implique pas l'emprisonnement, la contrainte pénale dans la communauté a vocation à être utilisée dans 50 % des cas. Antoine Garapon a parlé très justement d'un changement de paradigme : la prison deviendrait une alternative à la contrainte pénale et non l'inverse. Pour rendre cela possible, il faudrait supprimer les autres solutions, abolir le sursis simple ou le travail d'intérêt général comme peine principale, bref, hiérarchiser les outils. L'emprisonnement resterait la peine de référence en matière criminelle, mais non en matière correctionnelle. Cette démarche de simplification du système ne pourra être que progressive.

J'avais proposé - mais cela a été refusé - de définir un certain nombre d'infractions où la peine maximale encourue serait la contrainte pénale : conduite en état d'ébriété sans conséquence lourde, usage de stupéfiants, violences familiales sans gravité, etc.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Oui, mais quels sont les exemples concrets de contrainte pénale au sein de la communauté ?

M. Pierre-Victor Tournier. - Toute une littérature existe sur le sujet, largement mise à disposition sur Internet. Donner des exemples de contrainte pénale irait contre le principe qui régit le concept, celui du sur-mesure. Une contrainte pénale, c'est un ensemble de contraintes, définies dans un esprit pragmatique. Selon Norman Bishop, le pragmatisme consiste à savoir pourquoi on définit la contrainte, à faire qu'elle ait du sens pour tout le monde, et à prendre en considération le contexte économique, psychologique et familial où elle sera appliquée, l'objectif ultime étant la réussite de l'individu. S'il faut être ferme, la contrainte doit rester applicable. L'environnement où elle s'appliquera n'est pas immuable et pourra être transformé grâce à la communauté. Que la peine soit appliquée dans la communauté suppose que celle-ci joue un rôle.

La contrainte pénale pourra se traduire par des interdits ou des obligations - nous disposons déjà d'une boîte à outils pour cela. Elle pourra prendre la forme d'un traitement criminologique. Alain Blanc a travaillé sur ce concept qui consiste à donner un sens aux infractions : pourquoi les gens sont-ils passés à l'acte ? Cette approche sociologique définit une criminologie humaniste. Des contrôles plus ou moins stricts pourront s'effectuer dans le cadre de la contrainte pénale, comme l'obligation d'informer le juge d'application des peines d'un changement de domicile. Enfin, un traitement de nature sociale pourra être envisagé, sous la forme d'une aide offerte par les conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation pour que le condamné bénéficie des services de droit commun.

Prenons l'exemple concret de violences familiales sans gravité. Dans ce cas, la contrainte pénale sera plus efficace que la prison. Les interdits et obligations infligés au condamné sont facilement imaginables. Le traitement criminologique pourrait se réaliser au travers d'un groupe de parole - sur le modèle des alcooliques anonymes - mené par des conseillers pénitentiaires d'insertion assistés d'un psychologue. Les contrôles, stricts au début, interdiraient au condamné de rentrer chez lui.

En l'état, le projet de loi n'aborde pas les modalités concrètes de l'application de la sanction dans la communauté. Une discussion de fond reste à mener. Nous pourrions nous inspirer du modèle suédois ou danois, dans lequel des citoyens lambda participent à l'encadrement des prisonniers aux côtés des agents de probation.

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Je suis heureux d'entendre que les prisons doivent être l'exception et non la règle, sauf en matière criminelle. Nous nous battons pour que les peines de prison soient supprimées pour un certain nombre d'infractions. C'est le principe que défend ce texte.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - La prison est nécessaire. La grande erreur est qu'elle soit l'unique référence. Il est indispensable d'envisager d'autres sortes de peines.

Prévention de la récidive et individualisation des peines - Audition de Mme Christine Lazerges, présidente, M. Pierre Lyon-Caen, avocat général honoraire à la Cour de cassation, et M. Hervé Henrion, conseiller juridique, Commission nationale consultative des droits de l'homme

La commission entend enfin Mme Christine Lazerges, présidente, M. Pierre Lyon-Caen, avocat général honoraire à la Cour de cassation, et M. Hervé Henrion, conseiller juridique, membres de la Commission nationale consultative des droits de l'homme.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous sommes heureux d'accueillir Mme Christine Lazerges, présidente de la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH). Professeur de droit privé en science criminelle à l'Université de Paris I, elle a aussi été députée et vice-présidente de l'Assemblée nationale, rapporteure de la loi du 15 juin 2000 qui renforce la présomption d'innocence et le droit des victimes. Elle a également présidé une mission d'information sur les diverses formes d'esclavage moderne. M. Pierre Lyon-Caen a été juge d'instruction, président du tribunal de Pontoise, procureur général de Nanterre, directeur adjoint du cabinet de Robert Badinter alors garde des sceaux et avocat général à la Cour de cassation. M. Hervé Henrion, magistrat, a un doctorat en droit de l'université de Montpellier, et il est conseiller juridique de la CNCDH.

Mme Christine Lazerges, présidente de la CNCDH. - La CNCDH prépare un avis sur le projet de loi qui sera adopté en assemblée plénière, le 27 mars. Nous vous le ferons parvenir le 28 mars, mais nous vous transmettrons dès aujourd'hui une note sur cet avis en préparation.

Notre commission s'est toujours insurgée contre la procédure accélérée. Elle se félicite que tel n'ait pas été le cas pour un projet de loi de cette importance. Elle se félicite également du travail que la Conférence de consensus, mise en place par Mme la Garde des sceaux, a effectué en amont : des experts ont été entendus, nous avons nous-mêmes été auditionnés et nous avons rendu un avis en février 2013 sur la prévention de la récidive, avis que nous vous transmettrons. La CNCDH est très attachée à ce que le projet de loi respecte aussi strictement que possible les conclusions de la Conférence de consensus. Nous avons été déçus de constater que ce n'était pas le cas. Parfois même, le texte trahit ces conclusions sur des points majeurs - le terme est revenu plusieurs fois au cours de nos auditions. Le projet de loi est audacieux et rompt avec la politique criminelle de la décennie précédente, mais en l'état, il reste inabouti : nous attendons du Sénat des améliorations sensibles.

L'audace du texte est d'affirmer haut et fort le principe de l'individualisation de la peine. Jusqu'alors, ce principe n'apparaissait qu'en filigrane dans le code pénal. Le texte reste néanmoins insuffisant, car il cantonne ce principe au prononcé de la peine sans l'élargir à la phase d'exécution. Nous souhaitons qu'un amendement comble cette lacune.

Nous nous félicitons de la suppression des peines plancher, de l'absence d'automaticité de la révocation des peines d'emprisonnement assorties d'un sursis : une année d'emprisonnement voire plus pour des fautes parfois peu importantes, c'est une atteinte au principe de proportionnalité des peines. Une autre satisfaction nous vient de la consécration de la césure du procès pénal. La note écrite détaille ce point qui est une avancée vers une philosophie pénale humaniste. L'affirmation claire et nette du droit à la réinsertion est également une bonne chose. La conversion individuelle du délinquant ne signifie pas sa réinsertion, qui ne peut se faire sans une mobilisation de la société civile. La contrainte pénale dans la communauté ne pourra pas fonctionner sans la participation de toute la société civile, la communauté incluant l'État, les collectivités territoriales et les associations. Enfin, il est capital de rappeler la subsidiarité du prononcé d'une peine d'emprisonnement ferme. Notre commission a fait une recommandation, il y a un an, en faveur de la suppression des courtes peines d'emprisonnement, pourvoyeuses de récidive. La suppression des peines de moins de six mois suffirait à régler le problème de la surpopulation pénale. Ce serait le début de la sagesse. La peine de prison doit être la plus subsidiaire possible, même si elle reste la peine de référence par excellence.

À notre grand regret, le manque de lisibilité de la contrainte pénale rend ce projet de loi inabouti. La Conférence de consensus proposait une troisième peine de référence qu'elle appelait la probation et qui supposait un toilettage du code pénal. En l'état du texte, ce toilettage ne sera pas nécessaire, car la contrainte pénale est une peine ambiguë et lourde, qui peut être sans proportion avec la faute commise. Cinq ans d'accompagnement avec des contrôles lourds pour une faute dont la peine était précédemment de six mois avec sursis : cela manque de mesure et bafoue le principe de proportionnalité.

Michel Foucault recommandait de ne pas faire du corps social un « milieu ouvert de super-contrôle » en y diffusant les fonctions carcérales. L'ambiguïté de la contrainte pénale tient à ce qu'elle est un faux jumeau du sursis avec mise à l'épreuve, car elle propose les mêmes obligations à l'exception du travail d'intérêt général et de l'injonction thérapeutique. Je ne partage pas le point de vue de M. Tournier qui prévoit à terme la suppression du sursis. Il n'est pas judicieux d'aller vers une société de contrôle à tout va. La contrainte pénale doit devenir une peine autonome de référence. Telle que le texte la propose, elle est une alternative à la prison complexe à mettre en place. Notre ambition est que l'Assemblée nationale et le Sénat fassent de la contrainte pénale une peine à part entière qui s'appliquerait dans des cas d'infraction précis. Nous en avons listé quelques-uns dans la note, délits routiers, usage de stupéfiants, atteintes peu graves aux personnes, droit de la famille... Dépoussiérons le texte ! Qui enverrait en prison un père qui a commis une infraction de non représentation d'enfant ?

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - La contrainte pénale doit être une peine en soi. Mais que se passe-t-il en cas de récidive ?

Mme Christine Lazerges. - Nous ne supprimons pas l'aggravation due à la récidive, qui peut conduire à l'emprisonnement. Cependant, la contrainte pénale doit être une alternative à la prison pour des infractions plus lourdes que ce qui est prévu par le texte. Elle doit pouvoir être utilisée en toute matière délictuelle. C'est incroyable que la contrainte pénale s'applique à de plus petites infractions que le sursis avec mise à l'épreuve.

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Quid du bracelet électronique ?

Mme Christine Lazerges. - Nous l'introduisons, mais pas au-delà d'un an. La législature précédente prévoyait qu'en cas de récidive, le placement sous surveillance électronique (PSE) pouvait être rendu obligatoire pendant dix ans ! C'est inconciliable avec les contrôles qui vont avec. L'expérience a montré qu'au-delà de six mois, les manquements aux obligations liées au PSE se multipliaient.

Il faut inverser le titre de la loi afin qu'elle n'apparaisse pas comme une énième loi de lutte contre la récidive. Une loi relative à l'individualisation de la peine et à la prévention de la récidive donnerait du sens à la politique criminelle portée par la Garde des sceaux. Ne gâchons pas un changement du discours politique par un titre trompeur !

Les solutions proposées pour diminuer le nombre des sorties sèches sont insuffisantes. La suppression des sorties sèches est le meilleur moyen de lutter contre la récidive. Enfin, la libération conditionnelle doit être automatique aux deux tiers de la peine pour que le dernier tiers se fasse sous contrainte pénale.

M. Pierre Lyon-Caen. - La contrainte pénale est une innovation majeure de ce texte, mais on est resté au milieu du gué. Un effort de lisibilité est indispensable pour donner de la crédibilité à cette innovation. Tant que le sursis avec mise à l'épreuve sera maintenu, l'ambiguïté demeurera.

Pour être effective, la contrainte pénale demandera des moyens considérables et coûteux. La Garde des sceaux a annoncé la création de postes dans les services pénitentiaires d'insertion et de probation, mais seront-ils suffisants ? Et entre l'annonce et la création effective, les délais sont longs...

Les longues peines donnent rarement lieu à des sorties sèches, car le prisonnier a le temps et les moyens de préparer sa sortie, en justifiant d'un travail et d'un domicile. Ce n'est pas le cas des peines courtes, inférieures à deux ans. Lorsque j'étais procureur de la République, j'ai été frappé de constater que le temps de détention était rarement utilisé pour préparer la sortie. Des améliorations sont possibles : faciliter l'obtention d'une carte d'identité pour ceux qui peuvent y prétendre, constituer un dossier de demande du RSA pour les détenus éligibles de sorte qu'une partie de l'indemnité soit transférée au greffe de la prison et tenue disponible pour leur sortie. Nous l'avons fait dans les Hauts de Seine, cela doit pouvoir se faire au niveau national. Les services de l'État sont plus aptes à apporter cette aide aux détenus que les conseils généraux, peu habitués à travailler avec le personnel carcéral. Les détenus pourraient sortir de prison avec un pécule plus avantageux que le ticket de métro et le bon pour une nuit d'hôtel qui les conduisent directement à la récidive !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Les conditions de sortie des détenus sont inimaginables. Il faut les améliorer.

Mme Christine Lazerges. - Notre commission a entendu Jean-Marie Delarue, contrôleur général des lieux de privation de liberté. Il nous a indiqué que le pécule moyen du détenu était de 90 euros à sa sortie de prison. Il faut également assurer la régularisation du séjour de certains détenus. Pour être capable de fournir cette aide administrative aux détenus, les conseillers d'insertion et de probation doivent être réorientés vers une fonction de travail social. Ils peuvent recevoir l'aide de la police pour les contrôles simples d'un certain nombre d'obligations. En revanche, nous sommes hostiles aux visites domiciliaires de la police, telles que les prévoit le texte.

Le texte prévoit que c'est la commission de l'application des peines qui décidera la libération sous contrainte, sans débat contradictoire. Cette procédure tue dans l'oeuf la notion de libération sous contrainte. Pour la rendre effective, il faut que le débat contradictoire puisse avoir lieu, que le prévenu soit entendu et adhère à la décision prise. Étendre les compétences de la commission d'application des peines est une régression. Il ne serait pas réaliste de revenir sur ce qu'a décidé le Parlement avec la loi du 15 juin 2000.

Nous regrettons l'absence d'une consécration explicite d'un certain nombre de droits des détenus, comme le droit au travail. C'est dommage, car le texte est plein de bégaiements législatifs sur le droit des victimes, bavardages qui n'apportent rien de nouveau. Nous préconisons plutôt un renforcement de la formation des magistrats à l'écoute des victimes. Ce n'est pas sérieux quand rien n'est dit du droit des détenus !

M. Hervé Henrion. - Dans le prononcé de la contrainte pénale, le juge correctionnel ne fixe qu'une durée et ne peut détailler toutes les obligations. Le juge d'application des peines fixe le suivi de la peine, mais sans débat contradictoire. Une certaine inquiétude résulte de ce que le contenu de la peine échappe au juge correctionnel, sans que la défense ne puisse s'exprimer. Pour que les juges correctionnels s'approprient la contrainte pénale, ils doivent en percevoir l'efficacité et l'originalité par rapport au sursis avec mise à l'épreuve. Des règlements européens relatifs à la probation ont été mis en place, avec des instances scientifiques en charge de valider ces propositions. Nous n'avons pas d'information sur le sujet. C'est pourtant de cela que dépendra la lisibilité de la contrainte pénale.

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Il n'y a pas de sursis avec mise à l'épreuve sans peine de prison prononcée et prévue. Il faut revoir l'échelle des peines, étoffer la liste des infractions qui ne donneront plus lieu à des peines de prison. Dans ces cas, la contrainte pénale ne dépendra pas du juge d'application des peines. L'aide sur le RSA est une proposition intéressante, mais on risque de nous opposer l'article 40 de la Constitution...

M. Pierre Lyon-Caen. - Nous proposons de travailler sur la constitution du dossier sans modifier la procédure d'octroi.

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Si l'on veut diminuer la surpopulation pénale, il faut diminuer le nombre de possibilités de mise sous écrous. C'était la même chose pour les détentions provisoires ; cela n'a jamais été appliqué.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Vous nous disiez que les Spip ne faisaient pas actuellement le dossier de demande du RSA pour les détenus. Est-ce une réticence de principe ou considèrent-ils que cela ne fait pas partie de leurs attributions ?

M. Pierre Lyon-Caen. - Les raisons qu'ils donnent sont nombreuses : surcharge de travail, insuffisance des effectifs, activité centrée sur le contrôle et la sécurité plus que sur le travail social, tâche administrative qui ne relève pas de leur fonction. Si c'était décidé par l'administration centrale, ils seraient forcés de le faire.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le chiffre donné par M. Delarue, 90 euros, est accablant !

M. Pierre Lyon-Caen. - C'est une moyenne ; certains ne touchent rien du tout.

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - L'absence de sorties sèches peut prendre une autre forme : c'est le truand qui vient chercher son acolyte devant la prison, comme dans les films.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le budget de cette année prévoit la création de 300 postes de conseillers d'insertion et de probation. Il faut veiller à ce que la création de ces postes contribue à la fin des sorties sèches.

Mme Christine Lazerges. - Notre commission recommande de suivre les prescriptions de la Conférence de consensus en matière de sanction du non-respect des obligations de la contrainte pénale. Nous sommes hostiles à un retour devant le juge des libertés. Il faudrait inscrire dans le code pénal une sanction particulière et éviter le recours à la prison. On pourrait par exemple durcir l'accompagnement. En dernier recours, on pourrait faire du non-respect des obligations une infraction en soi.

La commission réitère sa recommandation de suivre les conclusions de la Conférence de consensus sur la nature de la contrainte pénale, qui en l'état actuel du texte n'apparaît pas comme la peine nouvelle qu'elle doit être. La contrainte pénale doit être une alternative à l'emprisonnement et à l'amende. La question de la surpopulation pénale est l'enjeu de cette réforme. En luttant contre la surpopulation pénale, on lutte aussi contre la récidive.

M. Pierre Lyon-Caen. - Le numerus clausus est un moyen efficace pour lutter contre la surpopulation pénale. Une telle mesure heurterait néanmoins l'opinion, car sa portée serait mal comprise. Il ne s'agit pas d'ouvrir les prisons, mais de faire en sorte qu'un détenu qui doit être libéré le soit par anticipation. La mesure s'applique en Belgique, sans difficultés particulières. Je suis contre le maintien des mesures de sûreté, contre le maintien d'un tribunal correctionnel des mineurs. Pourquoi attendre encore ? Une modification de l'ordonnance de 1945 est souhaitable.

Mme Christine Lazerges. - Il serait par ailleurs absurde de ne pas faire bénéficier les mineurs de la contrainte pénale.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous lirons avec soin l'avis de la CNCDH. M. le rapporteur a déjà prévu de nombreux amendements. Nous serons heureux de mener un travail constant et itératif avec votre commission.