- Mardi 28 octobre 2014
- Mercredi 29 octobre 2014
- Audition de M. Erik Rance, candidat à son renouvellement pour le poste de directeur de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (Oniam)
- Loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 - Audition de MM. Gérard Rivière, président du conseil d'administration, et Pierre Mayeur, directeur, de la Caisse nationale d'assurance vieillesse
- Nomination d'un rapporteur
Mardi 28 octobre 2014
- Présidence de Mme Colette Giudicelli, vice-présidente, et de M. Alain Milon, président. -Loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 - Audition de MM. Jean-Louis Deroussen, président du conseil d'administration, et Daniel Lenoir, directeur, de la Caisse nationale d'allocations familiales
La réunion est ouverte à 9 h 30.
Au cours d'une première réunion tenue le matin, la commission entend MM. Jean-Louis Deroussen, président du conseil d'administration, et Daniel Lenoir, directeur de la caisse nationale d'allocations familiales sur le projet de loi n° 2252 (AN XIVe) de financement de la sécurité sociale pour 2015.
Mme Colette Giudicelli, vice-présidente. - M. Alain Milon, victime d'un retard de train, m'a demandé d'ouvrir cette séance au cours de laquelle nous accueillons M. Jean-Louis Deroussen, président du conseil d'administration de la Caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf), accompagné de M. Daniel Lenoir, directeur. Des économies ont été annoncées sur la branche famille pour 2015 mais leur ventilation a notablement évolué depuis un mois. L'Assemblée nationale a voté, vendredi, le principe d'une modulation des allocations familiales selon le revenu, mais supprimé l'article relatif à la prime à la naissance. Le plan n'est plus celui sur lequel le conseil d'administration de la Cnaf avait été consulté début octobre. Nous souhaiterions néanmoins entendre vos observations sur les débats en cours. Comment les caisses font-elles face à leurs missions, un an après la signature d'une nouvelle convention d'objectifs et de gestion avec l'Etat ?
M. Jean-Louis Deroussen, président du conseil d'administration de la Caisse nationale d'allocations familiales. - Le texte sur lequel notre conseil d'administration avait rendu un avis négatif a en effet considérablement évolué depuis. Même si je m'en suis entretenu hier soir avec les représentants des principales tendances représentées, je ne peux pas vous donner sa position sur la modulation. En revanche, je puis relayer des interrogations sur la mise en oeuvre de ce dispositif. Celui-ci reste universel, puisque toutes les familles de deux enfants continuent d'en être bénéficiaires, bien que les versements soient réduits pour certaines. Il est cependant plus complexe, ce qui contrarie la simplification recherchée par la convention d'objectifs et de gestion, signée en juillet 2013.
Il nous faudra en effet suivre désormais non seulement l'évolution des familles, mais aussi celle de leurs ressources. La question de la modulation avait déjà été soulevée par Jean-Marc Ayrault qui avait finalement tranché en faveur de la fiscalisation avec la modification du quotient familial ; notre observatoire des charges avait alors conclu à une surcharge de travail pour les agents des caisses. Tout est faisable : la loi, quelle qu'elle soit, sera appliquée. Cependant, cette surcharge arrive au moment où nous retrouvons un peu d'air, où les files d'attente diminuent.
Nous interpellerons la ministre sur la question de la transmission par la direction générale des finances publiques (DGFIP) des informations sur les ressources du million et demi de familles qui ne bénéficient que des allocations familiales et dont, par conséquent, nous ignorons le revenu. Un délai est prévu pour la mise en oeuvre technique : si celle-ci peut attendre le 1er juillet 2015, cela nous laisse quelques mois pour adapter notre système informatique.
M. Daniel Lenoir, directeur de la Caisse nationale d'allocations familiales. - En tant que gestionnaire, je n'ai pas à prendre parti dans le débat sur la définition de la politique familiale. Que la représentation nationale se rassure : avec une application au 1er juillet 2015, nous y arriverons. Les premières estimations du coût de fonctionnement et de l'impact en termes d'équivalents temps plein (ETP) de ces mesures donnent des chiffres inférieurs à ceux qui avaient initialement circulé : ce serait significativement moins que 600 ETP.
Un échange permanent avec la DGFIP économiserait un temps de travail significatif et éviterait de complexifier les procédures pour les allocataires. Reste le problème des changements de situation ; nous sommes en train de mettre en place des dispositifs de simplification, notamment grâce à notre site caf.fr.
Quant au nombre de places de crèches, le conseil d'administration n'a pas délibéré mais le projet de budget de Fonds national d'action sociale (Fnas) financera l'ensemble des places nouvelles. La difficulté - et je n'apprendrai rien aux membres de la Haute assemblée, jadis qualifiée de grand conseil des communes de France - résidera dans la faiblesse de l'offre proposée par les communes, du fait de leurs contraintes financières. C'est pourquoi il est proposé d'augmenter les aides à l'investissement.
La situation des caisses d'allocations familiales (CAF) s'est considérablement améliorée depuis un an. Ce matin, le délai de traitement des dossiers était revenu à cinq jours, soit deux ou trois de moins ; les dossiers à plus de quinze jours - les plus sensibles, qui demandent des rendez-vous... - n'en représentent plus que 6 à 7 %. Les CAF ont connu une forte réorganisation avec la mise en place de l'accueil sur rendez-vous, des mesures de simplification telles que la suppression des pièces justificatives pour l'allocation de rentrée scolaire pour les 16-18 ans et l'aide au logement étudiant : les pièces justificatives ne sont pas une sécurité, puisqu'il est facile de les falsifier ; c'est pourquoi nous les remplaçons par des contrôles ciblés assortis de sanctions dissuasives. Nous enregistrons une forte fréquentation de notre site caf.fr, accessible également par smartphone, grâce à une application.
Mme Caroline Cayeux, rapporteure. - Je suis attachée au principe d'universalité des allocations familiales. Que se passera-t-il si l'on en vient à constater que les allocations versées aux familles ayant des revenus de plus de 6 000 ou 8 000 euros sont si faibles qu'elles ne valent pas le coût de leur gestion ? N'est-ce pas une porte ouverte à leur suppression pure et simple pour ces familles ? Quelle sera la surcharge de travail occasionnée par la modulation ? Des revenus tels que les treizièmes mois seront-ils pris en compte ?
Les conséquences financières de la réforme du congé parental dépendent du nombre de pères qui accepteront de le prendre. Le gouvernement parle de 10 %, ce qui génèrerait une économie de 50 millions d'euros en 2015, et jusqu'à 290 millions par an en 2017. Est-ce réaliste ? Qu'en est-il du transfert de charges à prévoir vers les autres dispositifs ? Le décalage du début du paiement de la prestation de base de la Paje au mois suivant la naissance sera-t-il un allègement de charges suffisamment important pour justifier les difficultés de trésorerie que ne manqueront pas de rencontrer certaines familles ?
Malgré les mesures incitatives prévues, les communes auront-elles les moyens de construire de nouvelles crèches ? La baisse des dotations conduit les élus locaux à revoir à la baisse de nombreux projets. Une crèche, ce n'est pas seulement de l'investissement, mais aussi de lourdes dépenses de fonctionnement. La réduction à deux ans de la durée du congé parental amènera des enfants à être gardés un an plus tôt. Enfin, quelle est l'incidence de la réforme des rythmes scolaires sur le budget de la Cnaf ?
M. Jean-Louis Tourenne. - L'augmentation du nombre de places en crèche ne sert à rien si nous ne définissons pas à qui elles servent. Elles ne constituent pas le moyen normal de résorption de l'écart entre l'offre et la demande. Cela coûte très cher : une crèche de vingt places coûte près de 60 000 euros à une commune. Pourquoi les vingt enfants qui y sont gardés reçoivent-ils de l'argent public, alors que les autres, gardés chez des assistantes maternelles, ne bénéficient d'aucun avantage particulier de la collectivité ? Peut-être parce qu'il s'agit d'un moyen de cohésion sociale ayant pour effet de compenser des carences éducatives chez des enfants auxquels il donne la possibilité de réussir dans la vie. Il faut donc s'assurer que les bénéficiaires de cette dépense sont issus de milieux populaires et que, dès lors, elle sert bien l'intérêt de la société en luttant contre le déterminisme social.
Deuxième remarque que certains taxeront de procès d'intention : les assistantes maternelles ont trouvé un bon moyen pour se faire financer avec la création des maisons d'assistants maternels (MAM). Présentées comme des moyens d'amélioration de leurs conditions de vie, elles finissent par avoir des effets problématiques, comme lorsque l'enfant est gardé par une autre assistante maternelle que celle avec laquelle les parents ont signé un contrat. Comme nous pouvions le supposer, les collectivités sont maintenant sollicitées pour les financer. Quelles sont les intentions de la CAF ?
Le principe de l'universalité des allocations familiales n'est pas tombé du ciel ; c'est le résultat d'une convention établie par des gouvernants. Nous décidons maintenant, comme pour l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), de prendre en compte les ressources du bénéficiaire...
M. Jean-Noël Cardoux. - Cela n'a rien à voir !
M. Jean-Louis Tourenne. - Il serait intéressant de comparer ce que perçoivent, par enfant, les familles du décile ayant les revenus les plus élevés et celles du décile aux revenus les moins élevés...
Mme Isabelle Debré. - Le principe d'universalité a toujours guidé notre politique familiale et c'est ce que le Gouvernement veut briser. Il faut faire des économies : qui le conteste ? Mais faut-il les faire sur les familles ? Vous parlez des crèches : les familles ne payent pas les mêmes tarifs ! Les familles des classes moyennes payent beaucoup plus...
Mme Patricia Schillinger. - Plus, oui ; pas beaucoup plus.
Mme Isabelle Debré. - Je souhaite que ce soit l'intérêt de l'enfant qui prime et non le revenu des parents. Demain, que modulerons-nous ? Les remboursements de médicaments, le forfait hospitalier, l'accès à l'école publique ? Certains parlent d'une réforme de gauche, qu'ils assument ; s'il m'arrive de soutenir des initiatives de gauche, bien que n'étant pas de gauche, je considère qu'il ne faut pas toucher à l'enfant.
M. Jean-Noël Cardoux. - Je souscris à cela. Vous ne pouvez pas comparer APA et allocations familiales, qui n'ont rien à voir ! Je ne comprends pas vos propos sur les crèches ; vous semblez souhaiter qu'elles pallient une éducation que les parents ne seraient pas en mesure de donner. Une telle approche pervertit le principe. Le but des crèches est de garder les enfants des familles où les deux parents travaillent, c'est tout. Cela représente une charge importante pour les communes : autrefois maire d'une commune de 6 000 habitants, je me souviens que cela représentait un déficit de fonctionnement de 3 000 euros par an et par enfant.
Comment peut-on dire que les assistantes maternelles se sont bien débrouillées pour faire financer les MAM ? Cet excellent dispositif ne se développe pas assez. Où en est-on depuis la loi de 2010 ? Vous parlez d'un problème d'offre pour les places en crèches ; j'en ai parlé avec la CAF du Loiret : il y aurait un effort de communication à faire sur ce sujet, car c'est beaucoup moins coûteux qu'une crèche.
M. Philippe Mouiller. - La modulation des allocations familiales constitue surtout un message négatif concernant un des derniers atouts français : la démographie. Vous estimez que les coûts supplémentaires liés à la modulation seront moins élevés qu'initialement prévu, mais avez-vous un chiffre ? Quelle est la tendance budgétaire à prévoir pour les aides à l'investissement des collectivités ? La question des compétences entre communes et intercommunalités sur les MAM, d'une part, et les garderies, d'autre part, pose des difficultés avec la CAF.
M. Yves Daudigny. - On ne saurait diviser notre commission entre les défenseurs de la famille et ceux qui veulent y porter atteinte. Comme l'a dit Marisol Touraine à l'Assemblée nationale la semaine dernière, c'est quand les familles sont fortes que la devise républicaine peut tenir ses promesses. Défendre la branche famille, c'est défendre ses moyens. Or, n'en déplaise à certains, la situation de déficit de 2012 était le résultat d'une mesure de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, le transfert d'une part de CSG de la branche famille à la Cades et son remplacement par un panier de recettes non pérennes. A cela s'opposent les 2,5 milliards de dépenses nouvelles engagées par le Gouvernement actuel pour augmenter diverses prestations.
Notre système de protection sociale ne perdurera que s'il évolue. Oui, le principe d'universalité est maintenu ; la plupart des aides sont soumises à des conditions de revenu. Dire, comme j'ai pu l'entendre sur les ondes, qu'une famille dont le revenu avoisine celui d'un parlementaire moyen va quitter la France à cause de cette modulation relève de la caricature. Nous pouvons faire évoluer notre système autour de principes de justice que nous pouvons partager.
Quels moyens seront-ils mis en oeuvre pour éviter les effets de seuil par un lissage ?
Pour parler des places d'accueil, certains conseils généraux, comme celui de l'Aisne, peinent à héberger tous les mineurs isolés étrangers. Nous n'avons plus de place pour héberger les jeunes placés sur décision de justice et la responsabilité du président de conseil général pourrait être engagée.
L'application par les CAF de normes strictes conduit à des refus de financement d'activités dans le cadre de la réforme des rythmes scolaires. Pourriez-vous donner des consignes de souplesse pour les dossiers qui vont dans le bon sens, même si certaines règles ne sont pas totalement respectées ? Les CAF doivent encourager les collectivités qui avancent dans ce domaine.
Mme Patricia Schillinger. - J'ai présenté en juillet dernier un rapport sur la petite enfance devant la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation : la diversité des modes de garde est une richesse unique. Je le vois d'autant plus que depuis l'Alsace, je peux comparer avec les deux pays voisins - Suisse et Allemagne - qui ont une offre très restreinte. Chaque euro dépensé pour la petite enfance est bien dépensé. J'ai toujours été surprise de constater qu'il était plus facile de dépenser 700 000 euros pour construire un giratoire plutôt que pour aider les familles.
Il y a cependant des moments où il faut réformer. Si une famille fait des enfants, ce n'est pas pour toucher les allocations familiales, comme on peut l'entendre ici ou là. Vous êtes des hommes et des femmes de terrain, vous entendez aussi la demande d'accompagnement des familles.
Mme Laurence Cohen. - La mesure proposée présente de graves dangers pour la cohésion sociale : elle remet en cause le pacte social mis en place par le Conseil national de la Résistance. D'un premier abord, elle peut apparaître comme juste à des personnes désespérées. Mais elle peut être lourde de conséquences : pourquoi continuer à participer à un système de protection sociale s'il n'est d'aucun apport pour votre famille ? Demain, modulera-t-on le remboursement des médicaments ? S'agit-il de la seule solution pour faire des économies ? Personne ne parle du noeud du problème, à savoir la baisse des cotisations patronales à la branche famille, prévue par le pacte de responsabilité. Des solutions, mon groupe en propose...
Mme Isabelle Debré. - Nous aussi !
Mme Laurence Cohen. - ... mais pas de cette nature. Luttons contre le travail non déclaré, dont la Cour des comptes a chiffré le coût ; cela a été contesté, mais nous attendons toujours les preuves. Réformons la fiscalité et ne mélangeons pas tout. Modulons les cotisations patronales en fonction de l'attitude des entreprises vis-à-vis de l'emploi, pour ne pas pénaliser les entreprises vertueuses.
Il ne faut pas opposer les modes de garde. J'ai eu le sentiment - mais peut-être ai-je mal compris - que M. Tourenne voulait réserver à certains enfants la garde en crèche : attention à la ghettoïsation ! Vous soulevez par là le manque criant de moyens des collectivités territoriales. Les MAM sont précieuses ; il est utile que les assistantes maternelles aient des lieux où elles puissent échanger.
M. Jean-Pierre Godefroy. - Comment gérerez-vous les effets de seuil, qui promettent de donner du fil à retordre ? Quelle sera la périodicité de l'ajustement au revenu : tous les trimestres, tous les ans ? Certaines professions ont des revenus qui varient beaucoup dans l'année. Procéderez-vous à de rappels de trop-perçu ?
M. Jean-Baptiste Lemoyne. - L'augmentation de la précarité fait tomber des bénéficiaires des aides personnalisées au logement (APL) dans une spirale des impayés qui leur inflige la double peine, avec la suppression des aides et une dette exponentielle. On se rapproche du tiers-monde quand certaines familles ont un reste à vivre de trois euros. Ne peut-on pas continuer à verser les APL dès lors qu'un plan d'apurement des impayés a été mis en place ?
M. Olivier Cadic. - Au Royaume-Uni, les allocations familiales sont versées dès le premier enfant. D'environ 100 euros par mois, elles ne sont versées qu'à la mère, et en aucun cas au père. Le gouvernement de David Cameron les a plafonnées il y a un an pour les familles ayant un revenu de plus de 60 000 euros par an.
Le diable se nichant dans les détails, comment allez-vous faire pour appliquer cette mesure ? Combien coûtera-t-elle ? Quid du supplément familial de traitement qui a fait l'objet d'un article dans Le Point ? Vous parlez de la devise républicaine à laquelle nous sommes tous attachés : lorsqu'une catégorie de la population est avantagée, cela pose un problème vis-à-vis de l'égalité.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Ces questions suscitent des débats passionnés. L'universalité des allocations familiales est là depuis leur création, à la suite de la guerre, dans un but démographique et de cohésion sociale. Faut-il y toucher ? La modulation proposée est-elle la bonne réponse, laquelle aurait combiné universalité et équité sans effet de seuil ? La cause du déficit de 2,3 milliards de la branche famille est la prise en charge, en 2010, d'une partie des dépenses de la branche vieillesse, avec de bonnes raisons, celles de la compensation des bonifications de pensions, ainsi que d'un transfert de CSG à la Cades. En 2015, nous n'aurons pas les 700 millions prévus à l'origine, mais 400 millions. Si l'on ajoute 130 millions au titre du congé parental et de mesures diverses, cela représente 530 millions. Le compte n'y est pas et il manque 2,3 milliards.
Enfin, les prestations de la Cnaf sont multiples et complexes. Ne serait-il pas souhaitable de simplifier, ne serait-ce que pour réaliser des économies de gestion ?
Mme Isabelle Debré. - Quelle seront les économies nettes dégagées par la modulation si l'on tient compte des coûts de gestion directs et indirects ?
M. Jean-Louis Deroussen. - Notre mission consiste à appliquer les mesures que vous votez. Techniquement, nous savons comment corriger les effets de seuil. Ensuite, faut-il maintenir un système universel et uniforme ? Il ne m'appartient pas de trancher le débat. Certains s'inquiètent que la dégressivité des aides, qui conduit à verser parfois des prestations très faibles avec un coût de gestion important, ne conduise à terme à les supprimer. Les mêmes questions se sont posées pour les allocations logement.
Le choix du conjoint qui bénéficie du congé parental relève du couple. Aujourd'hui, dans 96 % des cas, c'est la femme qui le prend. L'avenir dira si la réforme modifiera cette répartition. Dans tous les cas, nous devons proposer une solution d'accueil. Dans l'actuelle convention d'objectifs et de gestion comme dans la précédente, nous nous sommes attachés à augmenter le nombre des places d'accueil tout en renforçant la diversité des modes de garde, individuels et collectifs. Les crèches sont plus adaptées à un milieu urbain et dense. En revanche, en milieu rural, il est plus judicieux d'encourager l'installation d'assistantes maternelles. Notre objectif est de créer 100 000 places d'accueil individuelles et 100 000 places en collectif d'ici à 2017. Le Fnass a été rebasé mais les objectifs demeurent. Avec les fonds publics aux territoires ou les schémas territoriaux de service aux familles, nous nous efforçons d'atteindre ces objectifs. Nous prenons ainsi parfois en charge jusqu'à 80 % de l'investissement. Il est toutefois souhaitable que les collectivités territoriales y participent aussi. Les mesures incitatives semblent bien accueillies par les collectivités.
Nous avons 11 millions d'allocataires : 4,8 millions touchent des allocations familiales dont 1,5 million qui ne touchent que ces allocations. Notre travail consistera à connaître les ressources de ces dernières.
Oui, la branche famille est en déficit, mais notre équilibre de branche manque de stabilité. On nous a transféré les majorations familiales sur les pensions, soit 4,5 milliards qui étaient autrefois pris en charge par le FSV. Nous finançons aussi pour un montant de 4 milliards d'euros l'allocation vieillesse des parents au foyer. Comment parvenir à l'équilibre si l'on ne cesse d'accroître nos charges ? Il nous faudrait aussi des ressources stables. Une partie du produit de la CSG dont nous bénéficions a été transférée à la Cades, qui avait besoin de recettes pérennes, et remplacée par des taxes au rendement plus incertain. Chaque année les paramètres changent. Difficile de parvenir à l'équilibre dans ces conditions.
Il y a 900 maisons d'assistantes maternelles. Les CAF souhaitaient des conventions, mais elles ne sont pas obligatoires. Le suivi nous échappe, même si nous assurons le reste à charge. L'accueil des jeunes enfants doit répondre à l'objectif de cohésion sociale. La PSU et les participations familiales ont pour objet de favoriser l'égalité d'accès quels que soient les revenus de la famille. De même, nous cherchons à renforcer l'accueil des enfants handicapés.
M. Daniel Lenoir. - En tant que gestionnaire, il ne m'appartient pas de prendre position sur l'opportunité de la modulation. La faisabilité de cette réforme dépend de nos systèmes d'information et de l'organisation de nos services. La loi prévoit sa mise en place le 1er juillet 2015. Cela est faisable, mais il serait souhaitable que les règles de gestion soient fixées au plus vite pour tenir compte du temps de reset, lié à la modification de nos modèles informatiques : nous devons en effet faire tourner nos applications à blanc pour nous assurer que les modifications apportées n'affectent pas les autres paramètres. Le lissage des effets de seuil n'est pas très compliqué.
Le surcroît de charge de travail avait été évalué, en 2013, dans le rapport Fragonard. Celui-ci estimait le besoin en ETP à 660. Le coût serait ici moins élevé car le dispositif voté par l'Assemblée nationale est moins complexe...
Mme Nicole Bricq. - C'est-à-dire ?
M. Daniel Lenoir. - La différence serait de l'ordre de 20 % en moins. Il est difficile d'être plus précis, car nous ne disposons pas des informations concernant le revenu des contribuables. Selon que nous utilisons les données fournies par les prestataires ou celles de Bercy, la charge pour nos services ne sera pas la même. Nous souhaiterions pouvoir réaliser des échanges informatisés avec les services fiscaux...
Mme Isabelle Debré. - Donc vous ne savez pas !
M. Daniel Lenoir. - Nous avons des contacts avec le ministère des finances. Il faut qu'il mette en place une procédure d'échange. En outre, la direction a engagé dans le cadre de la COG, avec le soutien du conseil d'administration, un plan de gains de productivité. Une partie des ETP nécessaires en proviendra. Des mesures de simplification ont déjà été prises - je plaide pour qu'il y en ait davantage. L'essentiel repose sur des dispositifs de transmission automatique des données. Lorsqu'à l'assurance maladie, nous avions lancé le programme Sesam-Vitale, nous avons réalisé d'importantes économies de gestion.
Le revenu considéré est le revenu annuel imposable. Nous devons aussi prendre en compte les changements de situation en cours d'année. Si la déclaration est informatisée, la charge est allégée. Ainsi, le chiffrage sera inférieur à l'estimation que j'évoquais et les modalités de mise ne oeuvre de la prestation peuvent faire varier encore le coût à la baisse.
J'avais été interrogé par Mme Schillinger lors de la rédaction de son rapport sur les collectivités territoriales et la petite enfance. Notre objectif est de mettre en place une offre diversifiée de 200 000 places sans compter les 75 000 places en classes-passerelles de l'éducation nationale. Nous cherchons à nous adapter aux territoires. Nous avons expérimenté dans dix-huit départements, dont le Pas-de-Calais, des schémas territoriaux des services aux familles. Il s'agit d'appliquer le principe de subsidiarité pour définir les réponses adaptées à l'échelon le plus approprié. Si nous préférons souvent l'intercommunalité car elle coïncide avec le bassin de vie, dispose d'une capacité d'investissements plus importante, et constitue un interlocuteur unique pour les CAF, les règles sont précisées dans le cadre de chaque schéma territorial de façon concertée.
Nous réaliserons une étude économique car les coûts d'investissement ont été multipliés par deux en dix ans, tandis que les coûts de fonctionnement varient de un à deux selon les crèches. Il importe d'améliorer la gestion des structures d'accueil des enfants.
Outre la conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale, notre politique en faveur de l'accueil des jeunes enfants a aussi pour objectif de renforcer l'égalité des chances. Un colloque que nous avons organisé avec deux think tanks de sensibilité différente, l'Institut Montaigne et Terra Nova, a montré que l'existence de structures d'accueil collectives représente un facteur de réduction des inégalités. Toutefois il ne faut pas oublier non plus les structures d'accueil individuelles : la diversité est importante. Les MAM ne disposent pas de statut positif juridique et il y a d'autres dispositifs d'appui comme les relais d'assistantes maternelles que nous cherchons à développer avec la COG.
Enfin, en juillet, notre conseil d'administration a simplifié la procédure pour les rythmes scolaires. Le Fnass rebasé couvre le développement des places d'accueil collectif et individuel. Les schémas territoriaux visent à définir l'offre la plus adaptée tout en s'efforçant de réduire les inégalités territoriales. En France, la capacité d'accueil des enfants de moins de 3 ans est de 52 % en moyenne, mais de 25 % en Seine-Saint-Denis contre 95 % en Haute-Loire. L'objectif de la COG est d'assurer leur développement partout. Les CAF financent jusqu'à 80% la création d'une place de crèche ce qui soulage les communes. Nous avons simplifié les procédures des collectivités territoriales auprès du Fnass en créant un dossier unique tout en clarifiant, en lien avec l'AMF, la distinction entre activités scolaires et périscolaires.
M. Alain Milon, président. - Je vous remercie.
La séance est levée à 11 heures.
Simplification de la vie des entreprises - Examen du rapport pour avis
Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission procède à l'examen du rapport pour avis de Mme Catherine Procaccia, sur le projet de loi n° 771 (2013-2014) relatif à la simplification de la vie des entreprises.
La réunion est ouverte à 15 heures.
Mme Catherine Procaccia, rapporteur pour avis. - L'annonce par le Président de la République au début de l'année 2013 de la nécessité d'un « choc de simplification », dans le prolongement du pacte de compétitivité qui venait d'être présenté au Parlement, a semblé faire découvrir à certains ce qui, pour la majorité d'entre nous ici et pour les entreprises, semble être une évidence : l'accumulation des normes et leur instabilité est un frein au développement de l'activité et de l'emploi.
Ce constat n'est pas nouveau et ne fait plus débat : rares malheureusement sont les semaines sans qu'une comparaison internationale sur ce point ne soit défavorable à la France. Ainsi, dans le dernier classement réalisé par le Forum économique mondial, notre pays se situe au 121ème rang sur 144 pays en ce qui concerne le poids de la réglementation.
Les gouvernements qui se sont succédé ont chacun fait part de leur intention de corriger cette situation, sans succès réel jusqu'à présent. Le Parlement a dès l'origine été en pointe sur ce sujet, avec sous la précédente législature les quatre propositions de loi de simplification du droit de notre collègue député Jean-Luc Warsmann dont notre commission s'était déjà, à l'époque, saisie pour avis. J'étais déjà rapporteur pour avis de notre commission sur le dernier de ces textes.
Le Parlement est aussi en pointe pour inventer de nouvelles normes sans pour autant en supprimer d'anciennes. Et je ne parle pas de l'administration dont la créativité en ce domaine est exceptionnelle.
Il faut donc saluer la volonté actuelle de poursuivre ce mouvement dont le peu de résultats perceptibles souligne l'insuffisance. Des initiatives ont été prises récemment, avec par exemple la création par un décret du 8 janvier dernier du conseil de la simplification pour les entreprises, placé auprès du Premier ministre. Co-présidé par le député Laurent Grandguillaume et l'entrepreneur Guillaume Poitrinal, il a émis une première série de cinquante recommandations, dont certaines sont traduites dans le présent projet de loi, et sera chargé d'en assurer l'évaluation. On peut toutefois douter de la nécessité de créer une instance consultative supplémentaire alors qu'il existe des organisations représentatives des employeurs, qui m'ont d'ailleurs fait part de leur regret de ne pas avoir été sollicitées sur ce sujet.
A l'opposé de cette volonté politique affichée, on assiste depuis dix-huit mois à un empilement de normes nouvelles qui pèsent lourdement sur l'activité des entreprises et dont la logique même échappe parfois à l'entendement.
Pour ne parler que de ce qui relève du champ de compétence de notre commission, je pense en premier lieu au plancher de vingt-quatre heures hebdomadaires pour le travail à temps partiel. Pourquoi vingt-quatre heures alors que la durée légale de travail demeure à trente-cinq heures ? Pourquoi une règle uniforme quel que soit le secteur économique ? Pourquoi un dialogue social de branche apaisé ne peut-il pas s'établir dans des domaines, comme le commerce ou les services, pour lesquels une dérogation est indispensable ?
A ce jour, un dialogue social constructif sur ce sujet a eu lieu dans trente-sept branches. C'est insuffisant, puisque ces accords ne couvrent que 38 % des salariés à temps partiel en France. Qui plus est, cette réglementation est source d'insécurité juridique, en particulier concernant les dérogations individuelles qui peuvent être demandées par les salariés.
Le compte personnel de prévention de la pénibilité constitue un second signal contradictoire de la part du Gouvernement concernant sa volonté de simplifier la vie des entreprises. J'aurais aimé trouver des réponses aux difficultés qu'il suscite dans ce projet de loi plutôt que d'apprendre que des décrets ont été publiés le 10 octobre dernier sans concertation préalable.
Renvoyé au fond à la commission des lois, le projet de loi comporte quarante-huit articles traitant de thèmes aussi divers que le droit de l'environnement, le droit des sociétés ou le droit du travail. Quatre commissions se sont donc saisies pour avis sur les articles relevant de leurs compétences.
Déposé à l'Assemblée nationale le 25 juin, ce texte y a été adopté le 22 juillet, après avoir été examiné par une commission spéciale. La procédure accélérée ayant été engagée, une commission mixte paritaire se réunira après son examen par le Sénat, pour une adoption définitive souhaitée avant la fin de l'année.
Huit articles entrent dans le champ de notre commission et portent principalement sur le droit du travail. Trois d'entre eux ont été ajoutés par amendement du Gouvernement à l'Assemblée nationale pour répondre à des urgences juridiques. D'autres sont d'importance moindre et visent à assurer la lisibilité de notre droit.
L'article 1er habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures visant à favoriser le développement des dispositifs de titres simplifiés de déclaration des cotisations de sécurité sociale. Il s'agirait, selon les informations que j'ai recueillies lors de mes auditions, d'étendre le champ d'application du titre emploi-service entreprise (TESE) aux entreprises comptant jusqu'à vingt salariés, alors qu'il est aujourd'hui réservé aux entreprises d'au plus neuf salariés. Cet outil, similaire au chèque emploi-service universel (Cesu) des particuliers employeurs, permet de réaliser en ligne les formalités liées à l'embauche d'un salarié, les déclarations aux organismes de protection sociale et le règlement des cotisations dues.
L'article 2 contient une seconde habilitation à agir par ordonnance afin d'harmoniser les notions de jour utilisées dans le code du travail. Ce n'est pas la première fois qu'une telle tentative est faite, mais j'espère qu'elle aboutira sur la base de la notion la plus simple et la plus compréhensible, pas simplement par les juristes mais aussi par les salariés et les employeurs : celle de jour calendaire. Le jour ouvrable prête de plus en plus à confusion, tandis que la définition du jour franc est trop méconnue.
Il a été convenu, lors de la dernière grande conférence sociale, de l'urgence de relancer l'apprentissage qui est en perte de vitesse en raison des effets délétères de la politique menée par le Gouvernement dans ce domaine. La création d'une aide à l'embauche d'un apprenti de mille euros pour les entreprises de moins de cinquante salariés avait été annoncée, soumise à des conditions restrictives : ne pas avoir employé d'apprenti dans l'année précédant la signature du contrat d'apprentissage et être couvert par un accord de branche étendu portant sur le développement de l'alternance.
C'est le dispositif qui figure à l'article 2 bis, issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale au mois de juillet. La situation a évolué depuis lors, avec notamment la tenue à l'Elysée le 19 septembre dernier des assises de l'apprentissage. A cette occasion, le Président de la République a annoncé un assouplissement des critères d'attribution de l'aide, qui sera destinée aux entreprises de moins de deux-cent cinquante salariés et pour laquelle un accord de branche ne sera pas obligatoire en 2015. Je souscris pleinement à ces nouvelles orientations.
La version présente dans le projet de loi est donc obsolète. C'est en partie pour cette raison que le Gouvernement m'a fait part de son intention de la retirer du texte pour la réintroduire par amendement dans le projet de loi de finances pour 2015, actuellement en discussion à l'Assemblée nationale. Je n'y suis pas opposée, mais il me semble qu'il appartient au Gouvernement de déposer un amendement de suppression et de confirmer à notre assemblée les nouveaux contours de cette aide. Il ne resterait donc à cet article qu'une disposition annexe, qui prévoit que l'Etat fournisse à Pôle emploi la liste des entreprises qui s'acquittent du malus apprentissage car elles ne respectent pas le quota d'alternants qu'elles doivent avoir dans leur effectif, afin de les accompagner.
L'article 2 ter traite du portage salarial. Ceux d'entre vous qui siégeaient déjà ici en 2008 se souviennent que c'est à l'occasion de la loi de modernisation du marché du travail que cette forme triangulaire d'emploi est entrée dans le code du travail. A cette occasion, la loi a confié à la branche du travail temporaire la mission de conclure un accord professionnel sur l'encadrement du portage et les conditions de son exercice. Cet accord a finalement été signé le 24 juin 2010 par toutes les organisations syndicales, à l'exception de Force ouvrière (FO), puis tardivement étendu par un arrêté du 24 mai 2013.
Dans le cadre d'un recours contre cet arrêté, FO a soulevé une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) devant le Conseil constitutionnel. Celui-ci a estimé, dans une décision du 11 avril dernier, que le législateur avait fait preuve d'incompétence négative en confiant aux partenaires sociaux le soin de définir des règles qui relevaient du domaine de la loi. Il a toutefois laissé jusqu'au 1er janvier 2015 pour corriger cette situation.
Il y a donc urgence à agir et un cadre consensuel, l'accord de 2010, sur lequel bâtir cette réglementation. Cet article 2 ter habilite donc le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires pour que le 1er janvier prochain le portage salarial ne se retrouve pas dépourvu de base juridique.
L'article 2 quater vise aussi à répondre à une situation préoccupante d'insécurité juridique, issue celle-ci de la réforme du temps partiel. Si, depuis le 1er juillet dernier, la règle des vingt-quatre heures est pleinement applicable pour toute nouvelle embauche, un salarié peut obtenir, sur demande écrite et motivée, une durée de travail inférieure pour faire face à des contraintes personnelles ou cumuler plusieurs activités. Que se passe-t-il si ces contraintes disparaissent et qu'il souhaite augmenter sa durée de travail au-delà du seuil légal ? L'employeur est-il forcé d'accéder à sa demande ? La loi est aujourd'hui silencieuse sur ce point, malgré plusieurs questions posées au ministre à ce sujet.
Il en va de même pour les contrats en cours à la date de la réforme, pour lesquels la durée de vingt-quatre heures est en principe applicable à partir du 1er janvier 2016. Qu'en sera-t-il à cette date ? Tous les salariés à temps partiel devront-ils passer à vingt-quatre heures ?
Alerté sur ce point depuis le vote de la loi de sécurisation de l'emploi, le Gouvernement s'est enfin décidé de réagir et devrait mettre en place une procédure unique pour répondre à ces deux cas de figure. Tout salarié se trouvant dans les situations que je viens de citer devrait bénéficier d'une priorité de passage à une durée de travail supérieure, lorsqu'un poste compatible avec ses qualifications se libère, et non d'une augmentation automatique de sa durée de travail, qui serait tout simplement impossible à mettre en oeuvre dans l'immense majorité des entreprises. L'article 2 quater habilite donc le Gouvernement à sécuriser juridiquement ce dispositif, et je l'interrogerai en séance publique pour qu'il nous confirme cet engagement.
Les articles 23 et 24 concernent principalement les relations entre les hôpitaux publics et les régimes obligatoires d'assurance maladie. On peut donc s'interroger sur leur place dans ce texte. Ce sont néanmoins des mesures techniques tendant, pour l'article 23, à réduire le nombre de documents nécessaires dans le cadre du passage à la facturation dématérialisée et, pour l'article 24, à prévoir que lorsqu'une caisse primaire rejette la facture d'un hôpital celui-ci ne puisse la faire saisir, ce qui aurait notamment pour effet de bloquer le compte de la caisse. En elles-mêmes ces mesures ne posent guère de difficultés.
Elles s'inscrivent cependant dans le cadre de la facturation individuelle et au fil de l'eau prévue par le programme Fides (facturation individuelle des établissements de santéì aÌ l'assurance maladie obligatoire) dont la Fédération hospitalière de France (FHF) souhaite le retrait. La FHF en a notamment appelé au Président de la République, qui se serait montré réceptif à l'argument des coûts générés par Fides pour les hôpitaux publics. Ces considérations nous éloignent de la vie des entreprises et trouveraient mieux leur place dans le cadre du PLFSS. Néanmoins je relève que ce type de facturation est prévu depuis la loi de financement pour 2004, que sa mise en oeuvre a été plusieurs fois repoussée et qu'une expérimentation étendue a débuté en 2010. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 a finalement fixé le début de la généralisation de Fides à mars 2016.
Notre commission a à plusieurs reprises marqué son attachement à ce que les hôpitaux publics individualisent et transmettent les factures le plus rapidement possible et je ne pense pas qu'il soit aujourd'hui opportun de revenir sur ce principe.
Enfin, l'article 31 supprime une disposition relative aux institutions de gestion de retraite supplémentaire devenue obsolète.
Plusieurs reproches peuvent être faits à ce projet de loi. Sur la forme, il n'est jamais très agréable pour le législateur d'être dessaisi de sa fonction principale au profit de l'administration par le biais des ordonnances : je sais que ce point de vue dépasse les clivages politiques. Les habilitations sont rédigées, pour la plupart d'entre elles, dans un langage vague et imprécis qui laisse à penser que le Gouvernement ne sait pas lui-même quelle orientation précise il souhaite leur donner. Mon expérience m'ayant appris à me méfier des assurances données à l'oral par les cabinets ministériels, c'est au ministre qu'il appartiendra d'apporter en séance publique les précisions nécessaires.
Sur le fond, les mesures proposées me semblent quelque peu hétéroclites et ne parviendront pas, à elles seules, à remplir l'objectif ambitieux que se fixe le projet de loi. Il traduit la schizophrénie de l'actuelle majorité, entre la volonté que je veux croire sincère de certains de ses membres de restaurer la compétitivité de notre pays et la myopie de certains autres envers les très fortes difficultés que connaissent nos entreprises aujourd'hui, en particulier les TPE et PME, à cause des initiatives menées depuis le printemps 2012.
Pour autant, peut-on s'opposer à un texte qui apporte des réponses à des difficultés ponctuelles rencontrées par les entreprises et qui comporte des mesures qui doivent être adoptées dans les plus brefs délais ? Telle n'est pas ma philosophie. C'est pourquoi je vous invite à adopter ces articles, modifiés par les amendements que je vais vous proposer et qui ne remettent pas en cause l'équilibre du projet de loi.
M. Jean-Noël Cardoux. - La conclusion de ce rapport résume parfaitement la situation : en raison de la situation de la majorité gouvernementale, nous étudions un texte hétéroclite, qui n'est que d'affichage. Il ne permettra pas de créer le choc de simplification administrative auquel aspirent toutes les entreprises. Il faudrait aller beaucoup plus loin et beaucoup plus vite.
On assiste au détricotage par l'actuel gouvernement de mesures inacceptables qu'il a lui-même introduites. Les dangers de la réforme du temps partiel avaient déjà été dénoncés lorsque la loi transposant l'Ani avait été examinée, mais nous n'avons pas été écoutés. La politique menée en matière d'apprentissage aboutit à saborder un dispositif qui pourrait créer des emplois et qui est soumis à une réglementation inutilement tatillonne. Nous avions mis en garde sur le compte personnel de prévention de la pénibilité et avions prédit qu'il serait inapplicable, notamment pour les petites entreprises, en raison du coût de sa mise en oeuvre. Quant au PLFSS, il prévoit une mesure d'ampleur sans précédent sur les caisses de congés payés, qui interviennent en particulier pour le bâtiment. Dans six mois, il faudra faire marche arrière.
Sous couvert de simplifier la vie des entreprises, cette danse de tango, avec son pas en avant suivi de deux pas en arrière, vise à modifier de mauvaises mesures passées en force ces dernières années. La montagne accouche donc d'une souris. De plus, on fait passer l'innovation technologique pour de la simplification. J'en veux pour exemple la dématérialisation, qui est simplement la conséquence du progrès technique. C'est de la poudre aux yeux.
M. Claude Bérit-Débat. - Nous examinons un bon texte de simplification, qui répond aux demandes précises d'entreprises de toutes tailles, des TPE comme des plus grandes. Je m'en félicite, tout en m'interrogeant sur les conclusions du rapporteur qui souhaite l'adoption du texte après en avoir été très critique. L'ensemble du texte me convient, et je le voterai avec beaucoup d'optimisme.
Mme Nicole Bricq. - Depuis que je suis parlementaire, j'ai vu chaque nouveau gouvernement annoncer qu'il allait simplifier le droit et la vie des entreprises, sans résultats probants. C'est pourquoi je tiens à saluer la méthode retenue par le gouvernement actuel, avec un conseil de simplification qui rassemble des parlementaires et des chefs d'entreprise. Ce texte traduit une quinzaine des premières recommandations qu'il a faites, et d'autres doivent être annoncées cette semaine.
Il est inévitable que ce texte puisse être qualifié de fourre-tout, car il est le reflet de la politique transversale et interministérielle que le Gouvernement souhaite mettre en place. Tout le monde est concerné par la simplification, car tout le monde contribue à la complexité, y compris les parlementaires.
Le compte personnel de prévention de la pénibilité, autour duquel il y a bien eu une concertation, est l'exemple même d'une bonne idée dévoyée pour devenir un mécanisme infernal pour les petites entreprises. Un ministre doit surveiller son administration, car il y a eu dans ce cas une reprise en main par l'appareil administratif, qui a du mal à se dessaisir de ses prérogatives. Ce qui est demandé est impossible à faire, et je suis heureuse que le Gouvernement ait compris en simplifiant le dispositif.
Ce texte va dans le bon sens, et il faut souhaiter que le projet de loi porté par Emmanuel Macron qui nous est annoncé contienne de nouvelles mesures de simplification, auxquelles notre commission devra être attentive.
Notre travail doit porter davantage sur le contrôle de l'exécution des mesures que nous votons, tout particulièrement dans le cas des ordonnances. La politique est un art de l'exécution : cette formule n'est pas de moi mais elle est très juste.
Je trouve enfin qu'il faut faire attention au choix des mots et employer les mots justes. La schizophrénie est une maladie très grave, dont on ne guérit pas.
M. Alain Milon, président. - Le terme schizophrénie est couramment utilisé en politique, notamment par Marisol Touraine l'an dernier lors de l'examen du PLFSS pour qualifier l'opposition sénatoriale d'alors.
M. Georges Labazée. - Les critiques formulées contre les ordonnances sont une constante depuis que le Parlement existe et je les partage. Toutefois, légiférer par ordonnance pour élargir le TESE me semble être une bonne chose, car il s'agit d'un outil qui fonctionne bien et la mesure envisagée constitue un véritable progrès en matière de simplification.
Mme Annie David. - Pour ce texte fourre-tout, je regrette que le Sénat n'ait pas mis en place une commission spéciale comme l'Assemblée nationale. Elle aurait permis d'avoir un travail transversal sur le texte et le regard de nos collègues de toutes les commissions.
Il est dommage que le conseil de la simplification soit composé d'élus et de chefs d'entreprise mais pas de salariés...
Mme Nicole Bricq. - Il y a un membre de l'Unsa.
Mme Annie David. - En tout cas les représentants des salariés n'ont pas été consultés sur ce texte alors qu'il traite de questions en matière de droit du travail qui entrent dans le champ de l'article L. 1 du code du travail. Je regrette que sur ce point la loi n'ait pas été appliquée.
Il est stupéfiant de constater que la règle des vingt-quatre heures soit déjà remise en cause alors que lors du débat sur la transposition de l'ANI, le vote de plusieurs de nos collègues a été lié à cette mesure. A peine appliquée, elle est remise en cause.
Je conteste enfin le recours aux ordonnances, qui aboutit à légiférer sans les parlementaires.
Mme Pascale Gruny. - Au vu de mon expérience professionnelle, je pense parfois qu'il faut arrêter de simplifier car le résultat risque d'être pire que la situation de départ. C'est par exemple le cas avec la réforme des règles relatives à l'affichage du règlement intérieur dans les entreprises.
Il ne faut pas oublier l'insécurité juridique pour les entreprises. Le TESE est bien une mesure de simplification, mais les petites entreprises à qui il est destiné ont tendance à considérer qu'il remplit l'intégralité de leurs obligations alors qu'il ne fait pas disparaitre les procédures à suivre en matière de licenciement.
Les entreprises en ont assez des changements permanents dont est victime l'apprentissage, qui pourtant est source d'emploi et un facteur d'insertion professionnelle déterminant pour nos jeunes. La stabilité des règles est indispensable.
Mme Catherine Deroche. - Même si ce texte est insuffisant, les entreprises n'en peuvent plus. Elles sont au bord de l'implosion en raison de l'inflation des normes et de leur caractère mouvant. Tout ce qui peut les aider est bon à prendre.
Je suis heureuse que le conseil de la simplification soit piloté par Guillaume Poitrinal dont l'essai « Plus vite ! La France malade de son temps » montre comment le temps administratif et législatif s'est complètement déconnecté de celui des entreprises. Elles n'ont plus confiance dans le politique.
Nous avions dénoncé dès l'examen de la dernière réforme des retraites le compte personnel de prévention de la pénibilité. Les TPE ne peuvent pas mettre en oeuvre cette usine à gaz. Le Gouvernement s'était engagé à publier uniquement les décrets concernant quatre facteurs de pénibilité pour essayer de surmonter les difficultés liées aux six autres en concertation avec les entreprises. Finalement les décrets concernent l'ensemble des dix facteurs : le Gouvernement n'a pas tenu parole et les entreprises ont été abusées.
M. René-Paul Savary. - La règle des vingt-quatre heures est catastrophique pour l'aide à domicile, va conduire à des licenciements et aggravera la crise.
Le compte personnel de prévention de la pénibilité est ingérable. J'espère que nous pourrons travailler à élaborer une mesure comprise, applicable, et supportable par nos entreprises.
M. Louis Pinton. - Je tiens à partager avec vous et vous invite à méditer ces quelques lignes dont l'écriture remonte à 1895 : « Il ne faut pas croire du reste que c'est parce que la justesse d'une idée est démontrée qu'elle peut produire ses effets, même chez les esprits cultivés. On s'en rend compte en voyant combien la démonstration la plus claire a peu d'influence sur la majorité des hommes. L'évidence éclatante pourra être reconnue par un auditeur instruit ; mais il sera vite ramené par son inconscience à ses conceptions primitives. Revoyez-le au bout de quelques jours, et il vous servira de nouveau ses anciens arguments, exactement dans les mêmes termes. Il est, en effet, sous l'influence d'idées antérieures devenues des sentiments ; or, celles-là seules agissent sur les mobiles profonds de nos actes et de nos discours ».
M. Daniel Chasseing. - Je suis président d'une association de maintien à domicile de personnes âgées ou handicapées. Le plancher des vingt-quatre heures, s'il paraît louable, est un frein à l'embauche pour une première activité alors que la durée de travail pourrait ensuite très vite dépasser ce seuil légal.
Mme Catherine Procaccia, rapporteur pour avis. - J'ai gardé un goût amer du précédent texte de simplification examiné par notre commission et dont j'étais le rapporteur, la dernière loi Warsmann, qui avait été rejeté malgré les mesures importantes qu'il contenait.
Notre droit est tellement complexe que sa simplification ne peut pas se faire au moyen d'un seul texte, mais j'ai le souvenir de la recodification du code du travail qui, présentée comme une oeuvre de simplification, a finalement eu pour résultat sa complexification. Plus de stabilité serait indispensable, et il faudrait également que l'administration respecte notre souhait de simplification.
La règle des vingt-quatre heures est issue d'un Ani signé par l'ensemble des organisations patronales, il est donc quelque peu ironique d'entendre aujourd'hui leurs récriminations à ce sujet. Il est évident qu'il s'agit d'une aberration, source de nombreux problèmes, et qu'une meilleure écoute des différents domaines d'activité aurait été nécessaire avant de s'accorder sur un tel seuil. Des accords de branche dérogatoires ont certes été signés, mais ils ne couvrent pas tous les secteurs dans lesquels il est matériellement impossible d'appliquer cette nouvelle obligation.
Le Gouvernement envisagerait de mettre en place, pour les salariés qui travaillent moins de vingt-quatre heures mais souhaitent avoir des horaires de travail supérieurs à ce seuil, une priorité de passage à la durée demandée, sans caractère automatique. Il s'agit de sécuriser le stock des contrats en cours. Il faudrait aller plus loin, pour prendre en compte des cas de figure comme les mi-temps thérapeutiques, mais il y a autant d'éventualités que de situations spécifiques. Néanmoins ce qui est annoncé devrait répondre aux principales sources d'insécurité juridique.
Concernant le compte personnel de prévention de la pénibilité, la publication du décret fixant les seuils d'exposition aux dix facteurs de risques professionnels le 10 octobre dernier a surpris les entreprises alors qu'il était convenu, à l'issue de la mission de concertation menée par Michel de Virville, que seulement quatre d'entre eux seraient appliqués au 1er janvier 2015. Quelle urgence y avait-il à le publier avec, pour les six autres facteurs, plus d'un an d'avance ? Il s'agit d'une maladresse du Gouvernement. Il faut toutefois se souvenir que la prise en compte de la pénibilité est issue de la réforme des retraites de 2010 : peut-être faudrait-il revenir à ce dispositif.
Peu d'entreprises utilisent aujourd'hui le TESE, et il ne faut pas nier le problème de sécurité juridique qu'il peut faire peser. Contrairement au Cesu, qui ne couvre qu'une seule convention collective, il s'applique dans le champ de plusieurs centaines d'entre elles. Il faut y être vigilant, mais il semble y avoir un accord sur le principe de son extension. Des doutes existent néanmoins sur la capacité des Urssaf à faire face à la charge de travail supplémentaire si le recours au TESE venait à se généraliser.
Mme Catherine Procaccia, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 1, à l'article 1er, vise à ce que l'ordonnance relative à l'extension du TESE prévoie qu'il tienne compte des conventions collectives particulières.
Mme Annie David. - Je suis d'accord avec l'esprit de l'amendement n° 2, mais il ne faut pas que la simplification atténue la portée des distinctions entre les différentes notions de jour, qui ont chacune leur signification précise. Elle ne doit pas se faire au détriment des salariés. Je ne voterai donc ni cet amendement, ni le projet de loi.
Mme Catherine Procaccia, rapporteur pour avis. - L'amendement du Gouvernement vise à sortir de ce projet de loi la prime à l'embauche d'un apprenti. Elle sera réintroduite dans le projet de loi de finances pour 2015, en tenant compte des assouplissements annoncés par le Président de la République. Au vu des engagements que j'ai reçus, j'y suis favorable.
Mme Nicole Bricq. - En raison de ses incidences financières, cette disposition a effectivement plus sa place dans une loi de finances.
L'amendement n° Gouv.1 est adopté.
Mme Nicole Bricq. - La transmission obligatoire prévue par l'amendement n° 7 ne risque-t-elle pas de se heurter à un problème de secret fiscal ?
Mme Catherine Procaccia, rapporteur pour avis. - J'aurais souhaité que la liste des entreprises qui acquittent la contribution supplémentaire à l'apprentissage (CSA) puisse être transmise à d'autres organismes que Pôle emploi, car celui-ci ne me semble pas le mieux à même de contribuer efficacement au développement de l'apprentissage. Néanmoins il semblerait que ce soit le seul qui, ayant le statut d'opérateur de l'Etat, puisse justement en avoir communication.
Mme Nicole Bricq. - Je m'abstiens.
L'amendement n° 7 ainsi que les amendements n° 9, 11, 8, 12 et 13 sont adoptés.
Mme Catherine Procaccia, rapporteur. - L'amendement n° 13 vise à pérenniser le contrat de travail à durée déterminée à objet défini, issu de l'Ani du 11 janvier 2008 et dont l'expérimentation s'est achevée en juin dernier. C'est une mesure souhaitée aussi bien par ceux qui ont adopté ce contrat, notamment le secteur de la recherche, que par le Gouvernement.
Mme Annie David. - Je ne voterai certainement pas cet amendement !
Mme Nicole Bricq. - Le Gouvernement apportera sans doute des modifications à cet amendement, mais il est utile de sécuriser ce contrat pour le monde de la recherche.
La commission adopte l'amendement n° 13.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des dispositions du projet de loi dont elle est saisie, assorties des amendements qu'elle a adoptés.
AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR POUR AVIS
AMENDEMENT DU GOUVERNEMENT
La réunion est levée à 16 heures 12.
Mercredi 29 octobre 2014
- Présidence de M. Alain Milon, président. -Audition de M. Erik Rance, candidat à son renouvellement pour le poste de directeur de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (Oniam)
La réunion est ouverte à 10 h 05.
La commission procède à l'audition M. Erik Rance, candidat à son renouvellement pour le poste de directeur de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (en application de l'article L. 1451-1 du code de la santé publique).
M. Alain Milon, président. - Nous recevons ce matin, à la demande du Gouvernement, M. Erik Rance, directeur de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (Oniam), dans la perspective du renouvellement de son mandat.
Je rappelle que l'article L. 1451-1 du code de la santé publique prévoit l'audition préalable par les commissions concernées, avant leur nomination ou leur reconduction, des présidents ou directeurs d'une dizaine d'agence sanitaires.
Je rappelle aussi que cette procédure d'audition est bien distincte de celle fixée par l'article 13 de la Constitution qui, quant à elle, prévoit pour certaines fonctions un vote de la commission.
Il s'agit donc d'une audition à visée informative, et en l'espèce, elle va nous permettre d'effectuer avec M. Rance un bilan de ses trois premières années à la direction de l'Oniam qui lui avait été confiée au mois d'octobre 2011.
Je précise que M. Rance est inspecteur général des affaires sociales et qu'à ce titre il avait exercé, avant son arrivée à l'Oniam, de nombreuses responsabilités dans le champ de la protection sociale.
L'Oniam, vous le savez, est issu de la loi Kouchner de 2002 sur les droits des malades et la qualité du système de santé, avec pour mission générale l'indemnisation des accidents médicaux non fautifs.
Je vais laisser la parole à M. Erik Rance, afin qu'il évoque brièvement l'activité de l'Oniam et, peut-être, certains dossiers d'actualité - je pense au Mediator.
Il répondra ensuite à nos questions.
M. Erik Rance, directeur de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (Oniam). - Je suis honoré d'être auditionné par votre commission et de la confiance que me témoigne la ministre des affaires sociales en proposant le renouvellement de mon mandat.
La loi du 4 mars 2002 que vous avez mentionnée a investi l'Oniam de deux missions principales. Il s'agit en premier lieu de l'indemnisation des accidents médicaux non fautifs. Jusqu'à la loi de 2002, la victime souhaitant se faire indemniser d'un accident médical devait faire reconnaître l'existence d'une faute de l'établissement ou du professionnel de santé. La loi consacre au contraire la possibilité de faire indemniser par la solidarité nationale un accident médical résultant d'un aléa thérapeutique. Il s'agit en second lieu de fournir les moyens humains et logistiques nécessaires aux commissions régionales de conciliation et d'indemnisation (CCI) chargées d'instruire les demandes d'indemnisation des accidents médicaux. Ces commissions constituent une véritable émanation de la démocratie sanitaire puisqu'elles sont indépendantes, présidées par un magistrat et qu'elles regroupent l'ensemble des parties prenantes (les assureurs, l'Oniam, les représentants des médecins et des établissements de santé publics ou privés, les représentants des usagers du système de santé et des personnalités qualifiées).
Entre 2002 et 2011, le législateur a attribué à l'Oniam de nouvelles missions qu'il exerce directement, c'est-à-dire sans passage préalable par les CCI : l'indemnisation des préjudices liés à des vaccinations obligatoires, à des mesures sanitaires d'urgence, aux contaminations par le VIH, le VHC et le VHB et à des transfusions sanguines. Enfin, l'Oniam a été chargé en 2011 d'instruire les demandes d'indemnisation des préjudices liés au Mediator. Il mobilise pour ce faire - j'y reviendrai - un collège d'experts indépendants.
Je crois pouvoir indiquer que l'expertise de l'Oniam est aujourd'hui reconnue. Les indicateurs en témoignent : 85 % des contentieux auxquels l'office est confronté sont tranchés en sa faveur ; 95 % des offres qu'il présente aux victimes sont acceptées par elles ; 50 % des litiges soulevés en matière d'accidents médicaux sont réglés par la voie amiable. Cela n'aurait pas été possible sans le soutien de l'ensemble des partenaires (associations de victimes et assureurs) et sans la qualité de l'expertise de tous les agents de l'Oniam.
J'en viens au bilan des actions que j'ai eu la responsabilité de mener au cours des dernières années. Ma nomination en 2011 a coïncidé avec la mise en place du dispositif d'indemnisation des victimes du Mediator et les premiers mois de mon mandat n'ont donc pas été faciles.
Les demandes d'indemnisation des préjudices liés au Mediator font d'abord l'objet d'une instruction par un collège d'experts. Dans un premier temps, ce dernier a fait usage d'une jurisprudence relativement restrictive quant à l'établissement d'un lien de causalité entre l'usage du Mediator et le préjudice invoqué : la charge de la preuve incombait à la victime, ce qui est très difficile en matière de produits de santé. Malgré lui, le collège n'a pas réussi à développer toute la pédagogie dont il aurait voulu faire montre auprès des médias.
Mi-2013, la présidence du collège a été confiée à Alain Legou, premier avocat général honoraire à la Cour de cassation. Celui-ci a imprimé une nouvelle marque en actualisant la jurisprudence sous l'empire de laquelle travaille le collège et en élargissant le faisceau des indices qui peuvent permettre l'établissement d'un lien de causalité. Ceci a permis de relever considérablement le taux d'indemnisation des victimes du Mediator. Le travail important que nous avons effectué avec Alain Legou a également beaucoup porté sur la communication ; il convenait en effet de rappeler que le Mediator était susceptible d'entraîner des préjudices lourds mais que ces préjudices correspondaient à des pathologies précisément identifiées. Les taux d'indemnisation auxquels nous aboutissons aujourd'hui sont conformes aux données de la science.
Le second axe de mon action visait à assurer des indemnisations plus rapides. L'un des principaux avantages de la procédure en vigueur devant l'Oniam est non seulement la gratuité pour les victimes (prise en charge des frais d'expertise par l'office, caractère facultatif du ministère d'avocat) mais aussi la plus grande rapidité dont doit faire preuve le dispositif par rapport à la voie juridictionnelle. Or lorsque j'ai pris mes fonctions, le constat était celui d'un allongement des délais de traitement des dossiers. Il nous a fallu prendre des mesures d'urgence avec le soutien du gouvernement.
Le troisième axe consistait à enrichir notre compétence en matière d'expertise. La phase d'expertise constitue en effet un moment important pour la victime qui peut exposer ce qui lui est arrivé. Nous nous trouvons, de façon générale, dans une période de pénurie d'experts. On ignore souvent que certains médecins peuvent être experts auprès des CCI et de l'Oniam tout en conservant leur activité. Afin de constituer un vivier d'experts, nous avons conclu un protocole d'accord avec la commission nationale des accidents médicaux (CNAMed), qui est chargée de dresser la liste des experts, et la fédération des spécialités médicales (FSM).
La dernière orientation poursuivie était de veiller à l'originalité du dispositif. L'Oniam s'est fait reconnaître par la justice la capacité à ne pas suivre l'avis des CCI. Si cette divergence d'appréciation peut être fondée juridiquement, elle reste peu compréhensible pour l'observateur extérieur, en particulier pour la victime. Dans ce contexte, nous nous sommes réunis régulièrement avec les présidents des commissions régionales pour échanger afin d'éviter les malentendus. Nous avons également communiqué aux CCI les raisons pour lesquelles nous ne suivons pas leur avis, une pratique qui n'avait jusqu'alors pas été mise en place.
Ces actions ont été conduites avec l'objectif plus général d'approfondir les relations amiables tant avec les assureurs - auprès desquels nous recouvrons les sommes que nous avons engagées au titre d'accidents médicaux dont nous estimons après-coup qu'ils ont été fautifs - qu'auprès des victimes.
Les orientations que je souhaite mettre en oeuvre dans les prochaines années reposent sur une réflexion collective menée au sein de l'Oniam. Nous avons bâti un projet d'établissement qui fait tout d'abord ressortir les atouts dont dispose l'office : la qualité de notre expertise juridique et l'engagement de nos collaborateurs ainsi que de toutes les parties prenantes dans l'accompagnement des victimes. Mais nous avons également des marges de progrès s'agissant principalement de la qualité de la relation que nous tissons avec notre environnement.
Pour l'avenir, le premier axe des actions à mener porte donc sur la nécessité de mieux communiquer sur l'Oniam. Il s'agit de mieux faire connaître l'existence du dispositif de règlement amiable des conflits auprès des assureurs et du grand public et d'être plus pédagogue sur la prise en compte obligatoire du critère de gravité dans l'indemnisation des accidents médicaux par la solidarité nationale. Aujourd'hui, les CCI sont en effet contraintes de rejeter deux tiers des dossiers qui leur sont présentés car ils ne remplissent ce critère. Cette orientation passe notamment par la mise en place d'un nouveau site Internet d'ici la fin de l'année et par des actions de communication sur lesquelles nous sommes en train de réfléchir avec le ministère.
Le deuxième axe vise le raccourcissement des délais d'instruction et la constitution d'un vivier d'experts dans les conditions que j'ai mentionnées précédemment.
Le troisième axe concerne la qualité de la relation avec notre environnement. A cet égard, plusieurs partenariats ont déjà été conclus avec le collectif interassociatif sur la santé (Ciss), les fédérations hospitalières (FHF, FHP, Fehap), le Conseil national de l'ordre des médecins (Cnom), le Conseil national de l'ordre des pharmaciens (Cnop) ainsi qu'avec la FSM. Nous avons un projet de protocole d'accord avec la fédération française des sociétés d'assurances (FFSA). Cela passe également par amélioration de l'accueil des victimes elles-mêmes (refonte de l'accueil téléphonique, meilleure formation et soutien des personnels).
Le dernier axe est de veiller à l'affirmation et à la diversification du rôle de l'Oniam. Celui-ci est aujourd'hui devenu l'interlocuteur de référence en matière d'accidents médicaux. Il doit être prêt à se voir confier toute nouvelle mission dès l'instant où celle-ci entre dans son champ de compétences. Il serait sans doute utile à la collectivité nationale que les données dont nous disposons soient exploitées par les autorités sanitaires à des fins de prévention et de recommandations de bonne pratique, dans le respect bien sûr des exigences de confidentialité et de secret médical.
Pour conclure, travailler à la direction de l'Oniam demande d'articuler des préoccupations de gestion avec d'autres dimensions de nature plus juridique et d'accompagner des personnels souvent soumis à rude épreuve face à la souffrance exprimée par les victimes. Mais il s'agit également d'une tache exaltante, au coeur du service public qui vient en aide à nos concitoyens durement atteints par les conséquences d'un aléa thérapeutique.
M. Michel Amiel. - Pouvez-vous rappeler les fondements de la faute médicale ? Est-elle reconnue par la jurisprudence, ou par vos services ? Par ailleurs, je constate qu'il existe beaucoup de polémiques au sujet des vaccins contre l'hépatite B (qui, après avoir été longtemps abandonnés, reviennent quelque peu en force), et contre les infections à papillomavirus humain. Ces discussions ont une dimension médicale, mais aussi philosophique, qui est respectable en tant que telle. Quelle est la gestion des risques liés à ces vaccins ? L'actualité récente nous montre par ailleurs que les notions d'accident du travail et d'imputabilité liée à un vaccin sont distinctes. En définitive, beaucoup de personnes et de groupes d'intérêt s'opposent aujourd'hui à la vaccination. Le Haut Conseil de la santé publique, dans un rapport récent, a rappelé que l'on vaccine contre certaines maladies qui ne sont plus forcément d'actualité, comme la poliomyélite ou la diphtérie. Enfin, j'ai le sentiment que l'Oniam intervient peu dans les médias alors que votre organisme pourrait jouer un rôle de régulateur, voire de modérateur, dans certaines affaires rendues publiques.
M. Erik Rance. - S'agissant de la caractérisation de la faute médicale, il revient à l'expert, eu égard à ses connaissances, de déterminer s'il y a eu ou non maladresse ou un défaut dans l'organisation du service. On parle d'aléa thérapeutique lorsque survient un accident anormal par rapport à l'état antérieur du patient et dont la probabilité est inférieure en général à 5 %. Face à cet événement exceptionnel et indésirable, qui ne doit pas être confondu avec les effets indésirables, la loi a prévu d'engager la responsabilité sans faute de l'Etat, et d'indemniser la victime au nom de la solidarité nationale. Comme je l'ai indiqué précédemment, la moitié des avis des commissions régionales de conciliation et d'indemnisation des accidents médicaux aboutit à une indemnisation supportée par les assureurs, l'autre moitié par la solidarité nationale.
S'agissant des conséquences de la vaccination contre l'hépatite B, le sujet a été tranché juridiquement, puisque le Conseil d'Etat a établi une présomption d'imputabilité lorsque les symptômes surviennent quatre à six mois après la vaccination. Une commission régionale à Bordeaux a récemment reconnu cette imputabilité, contrairement à la Commission d'indemnisation des victimes d'infractions. Nous avons été confrontés à la même difficulté avec le vaccin contre le virus H1N1. Il faudra attendre que l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) se prononce. En cas d'absence de consensus médical, il reviendra à la justice de trancher, comme ce fut le cas pour l'hépatite B.
J'ajoute que la loi interdit à l'Oniam d'intervenir dans les médias en cas d'accident médical, au nom du secret médical, ce qui me semble justifié. En revanche, je pense que nous devons améliorer notre communication institutionnelle, afin d'expliquer les critères d'imputabilité et d'indemnisation.
Mme Catherine Deroche. - Pouvez-vous nous rappeler le budget de l'Oniam et ses effectifs ? Quels liens entretenez-vous avec les autres institutions dans le domaine de la sécurité sanitaire ?
M. Erik Rance. - Nous disposons en 2014 d'un budget 170 millions d'euros, dont 15 millions de droit de tirage si notre organisme avait dû se substituer au laboratoire responsable pour indemniser les victimes du Mediator. Mais toutes les propositions d'indemnisation de l'Oniam sur ce dossier ont été acceptées, rendant caducs ces droits de tirage. Le budget en 2015 atteindra 163 millions d'euros pour indemniser les accidents médicaux. Les indemnisations pour les accidents liés à l'hépatite B bénéficieront d'une enveloppe de 16 millions d'euros, contre 21 millions cette année, compte tenu de l'apparition de nouveaux traitements. Comme nous devons attendre la consolidation de l'état des victimes, ces chiffres ne constituent que des prévisions. Nous consacrons 10 millions d'euros pour les frais de personnel, qui concernent 105 équivalents temps plein, soit 120 collaborateurs environ : 70 personnes travaillent au siège, dont 20 sont dédiées au dossier du Mediator.
Je souhaite resserrer les liens de l'Oniam avec les autres agences dans le domaine sanitaire. Nous avons noué une relation étroite avec l'Etablissement français du sang, qui était en charge jusqu'en 2010 d'indemniser les victimes des vaccins contre l'hépatite B. Je souhaite tisser des liens avec la Haute Autorité de santé (HAS) et le ministère pour améliorer la prévention.
Mme Catherine Génisson. - Quelle est la proportion d'indemnisations liées à des accidents individuels, à des procédures organisationnelles ? Le rôle de votre organisme est plus intéressant si l'on peut agir sur les procédures inadaptées. Faut-il se méfier du personnel médical comme de la peste ?
M. Erik Rance. - Loin de moi l'idée de stigmatiser le personnel médical ! La loi a créé auprès de l'Oniam l'observatoire des risques médicaux, qui indique que la très grande majorité des accidents médicaux ont lieu dans les établissements de santé - ce qui va de soi-, et que deux-tiers de ces accidents concernent la chirurgie. Vient ensuite le domaine de l'orthopédie, et notamment les risques liés aux prothèses. Mais la responsabilité du fabricant de prothèse est assez rarement engagée. Il y aurait un travail à faire sur les accidents médicaux récurrents, afin de déceler les gestes maladroits en cause, et d'aboutir à des recommandations de bonne pratique formulées par les autorités compétentes. Comme je l'ai indiqué, sur les 1 300 avis émis par les commissions régionales, la moitié aboutit à une indemnisation prise en charge par la solidarité nationale, l'autre par les assureurs.
Mme Catherine Génisson. - Il faudrait parfois pouvoir mettre en cause les fabricants de prothèses !
M. Erik Rance. - Encore faut-il que l'expert ait démontré au préalable un défaut de fabrication de la prothèse.
Mme Nicole Bricq. - La loi a introduit récemment dans notre droit les actions de groupe, que la ministre de la santé souhaite adapter dans le domaine sanitaire. Votre organisme sera-t-il concerné par cette mesure ? Ce sujet est important à mes yeux : suite à l'affaire des infections nosocomiales à la clinique du sport à Pairs, révélée en 1997, j'avais déposé une proposition de loi au Sénat pour défendre les victimes.
M. Erik Rance. - Ce sujet est tout récent, car il figure dans le projet de loi relatif à la santé présenté en Conseil des ministres le 15 octobre 2014, dans lequel l'Oniam n'est pas cité à ma connaissance. Je pense néanmoins que notre organisme peut jouer un rôle important au cours de la phase de médiation, compte tenu de son expérience. Face à des dommages sériels, comme dans l'affaire de la Clinique du sport ou du Mediator, nous avons en effet été en mesure de proposer des indemnisations à l'amiable, et de gagner ainsi du temps par rapport à une procédure juridictionnelle.
M. Alain Milon, président. - Je souhaite préciser à mes collègues que nous ne devrions pas examiner le projet de loi relatif à la santé avant mars voire avril 2015.
Mme Colette Giudicelli. - Les infections nosocomiales touchent malheureusement de nombreuses personnes : le nombre de ces infections augmente-t-il ou baisse-t-il ? En d'autres termes, est-il devenu dangereux aujourd'hui d'aller à l'hôpital ?
M. Erik Rance. - De nombreuses mesures ont été prises depuis le début des années 2 000 pour lutter contre les infections nosocomiales. On compte aujourd'hui environ 750 000 nouveaux cas par an en France. Un mécanisme protecteur de quasi présomption en matière de responsabilité médicale a été mis en place : si aucun document ne prouve qu'un patient était touché par une maladie nosocomiale avant son admission à l'hôpital, et qu'il l'a contractée à sa sortie, alors la responsabilité de l'hôpital est engagée. En dessous d'un seuil de gravité fixé à 25 %, ce sont les assureurs qui doivent prendre en charge les indemnités. Au-delà, cette mission incombe à l'Oniam, qui a ainsi à traiter environ 50 dossiers par an. Je précise qu'un seuil de gravité en deçà de 25 % représente malgré tout une gêne réelle pour la victime.
M. Claude Dilain. - Quels sont les liens entre l'Oniam et les associations d'aide aux victimes d'accidents médicaux ? Votre organisme étant l'un des rares établissements publics à avoir fait le choix de s'installer en Seine-Saint-Denis, ce dont je ne peux que me féliciter. Avez-vous été confronté à des problèmes liés à ce choix ?
M. Alain Milon, président. - De nombreux établissements publics ont déjà fait le choix de s'installer dans votre département mon cher collègue...
M. Erik Rance. - L'Oniam discute avec toutes les associations d'aide aux victimes d'accidents médicaux, mais par souci d'efficacité, nous avons noué des contacts avec le Collectif interassociatif sur la santé (Ciss). Ce collectif désigne par exemple des représentants à notre conseil d'administration. Au-delà de ces liens institutionnels, il existe des relations quotidiennes de collaboration, qui ont débouché récemment sur un protocole de partenariat. Nous nous obligeons ainsi à nous informer réciproquement, notamment à travers nos sites internet. En outre, plutôt que de recourir à des sondages, nous avons préféré demander au Ciss d'évaluer la qualité de nos services, qu'il s'agisse de l'Oniam ou des CRCI.
De nombreux établissements publics sanitaires sont implantés en Seine-Saint-Denis : l'EFS, la HAS, ou encore le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva)... Notre localisation à Bagnolet depuis 2004 n'a pas entraîné de difficultés particulières, les mesures de sécurité actuelles visant en réalité à protéger les agents contre certaines victimes parfois tumultueuses...
Loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 - Audition de MM. Gérard Rivière, président du conseil d'administration, et Pierre Mayeur, directeur, de la Caisse nationale d'assurance vieillesse
La commission procède à l'audition de MM. Gérard Rivière, président du conseil d'administration, et Pierre Mayeur, directeur, de la Caisse nationale d'assurance vieillesse sur le projet de loi n° 2252 (AN XIVe) de financement de la sécurité sociale pour 2015.
M. Alain Milon, président. - L'audition de M Gérard Rivière, président du conseil d'administration de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav), et de Pierre Mayeur, directeur, vient clore le cycle d'auditions que nous avons organisé sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2015.
Nous souhaitons notamment connaître les évolutions financières de la branche vieillesse en 2015 et au-delà, avoir des précisions sur la mise en oeuvre de la loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites.
M. Gérard Rivière, président du conseil d'administration de la Caisse nationale d'assurance vieillesse. - Le solde de la branche vieillesse du régime général, en déficit continu depuis 2005, arrive enfin à un niveau proche de l'équilibre (- 1,5 milliard d'euros), grâce à une hausse significative des recettes qui lui ont été affectées. Sous l'effet conjugué des différentes réformes législatives et financières intervenues depuis 2010, les ressources supplémentaires atteindront au total 30 milliards d'euros en 2018. Autrement dit, sans ces réformes, le déficit de la Cnav aurait avoisiné 30 milliards d'euros à cette date.
Notre branche, contrairement à celles de l'assurance-maladie et de la famille, bénéficie de deux stabilisateurs automatiques : les transferts du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), afin de compenser les pertes de cotisations liées aux périodes de chômage des salariés, et le plafond de la sécurité sociale, dont la revalorisation annuelle permet d'augmenter nos ressources.
Nos dépenses ont progressé de 3,9 % en 2013, contre 3,5 % en 2012, du fait de l'augmentation du nombre des départs à la retraite anticipée. Suite à la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites et au décret du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse, nous avons enregistré 145 900 départs à la retraite anticipée en 2013, sur un total de 700 000 départs.
Compte tenu de la baisse du nombre de départs annuels à la retraite et de la diminution de la revalorisation des pensions, le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre dernier prévoit que la progression de nos dépenses ralentira avec un taux de croissance de 2,3 % en 2014 et 2,5 % en 2015. S'agissant de nos recettes, après une croissance de 5,7 % en 2013, la hausse devrait être de 3,7 % en 2014 et 2,7 % en 2015.
J'ajoute que lors de l'examen pour avis du PLFSS 2015 devant notre conseil d'administration, ce texte n'a recueilli aucune voix, ce qui constitue un fait sans précédent dans l'histoire de notre institution.
M. Pierre Mayeur. - La précédente convention d'objectifs et de gestion (COG) entre l'Etat et l'assurance vieillesse couvrant la période 2009-2013, nous avons consacré l'année 2013 à définir nos orientations stratégiques pour la période 2014-2017 : celles-ci ont été adoptées en février 2014 par notre conseil d'administration. La nouvelle COG a ensuite été adoptée début septembre par notre conseil d'administration, avant d'être signée par la ministre le 18 septembre.
Cette convention s'articule autour de trois axes : la coopération interrégimes, la promotion des services numériques et de l'innovation, et le renforcement des performances sociales.
Avec ce dernier axe, nous visons la qualité du service rendu, la maîtrise des risques, la certification des comptes par la Cour des comptes et la réduction de nos coûts de fonctionnement. Nous devons démontrer aux agents de la Cnav la pertinence des réformes engagées. Dans un contexte budgétaire très contraint, le Gouvernement a imposé un effort aux régimes de sécurité sociale de 500 millions d'euros en 2014. Nous devons ainsi « rendre » 743 emplois à l'occasion du départ à la retraite de 1 512 agents, soit un taux de remplacement d'un agent sur deux, étant précisé que nous comptons au total 13 000 agents. Pour mémoire, nous avons déjà rendu 750 emplois sur la période 2009-2013.
Nous avons également fourni des efforts sur notre budget de fonctionnement, puisque comme tous les opérateurs, nous devons réduire nos frais chaque année de 5 % en 2014, 2015 et 2016. Je précise qu'à compter de 2017, nous disposerons de 172 agents pour gérer le compte personnel de prévention de la pénibilité.
M. Gérard Rivière. - S'agissant de l'action sociale des caisses de retraite, nous avons connu d'importantes modifications depuis quatre ans et nous avons mis en place avec la Mutualité sociale agricole (MSA) et le Régime social des indépendants (RSI) un comité de pilotage et de coordination sur tout le territoire. Nous avons aussi créé un label commun dont l'intitulé est « pour bien vieillir, ensemble, les caisses de retraite s'engagent ».
La Cnav travaille également en étroite collaboration avec les conseils généraux dans le cadre de la politique gérontologique qui n'est plus centrée sur les aides ménagères mais sur la prévention de la perte d'autonomie. Ce rôle est d'ailleurs reconnu par le projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement. La dernière COG en a tiré les conséquences, en dédiant 377 millions d'euros à l'action sociale en 2014, contre 365 millions en 2013. En 2017, ces crédits s'élèveront à 395 millions d'euros, soit une progression significative de 8,3 % par rapport au niveau atteint en 2013. La Cnav jouera également un rôle d'adaptation des logements individuels, en lien avec l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat. Nous participons également à la politique de rénovation du logement intermédiaire, c'est pourquoi nos crédits de 80 millions d'euros seront renforcés par des dotations exceptionnelles de l'ordre de 20 millions d'euros de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). En outre, les foyers logement deviendront des « résidences autonomie ».
M. Gérard Roche, rapporteur de la branche vieillesse. - Il convient de rappeler, au préalable, que les dépenses de la branche vieillesse de l'ensemble des régimes obligatoires de base représentent 224 milliards d'euros en 2015, soit la première dépense sociale de France. À elles seules, les dépenses de la branche vieillesse du régime général représentent 120,9 milliards d'euros.
La date de retour à l'équilibre budgétaire de la Cnav, fixée à 2017, n'est-elle pas trop optimiste ?
Je suis étonné par l'opposition massive de votre conseil d'administration au PLFSS pour 2015.
Suite au décret du 2 juillet 2012, quel est le coût des départs anticipés à la retraite ?
Quels ont été les impacts, pour la Cnav, de la loi du 20 janvier dernier garantissant l'avenir et la justice du système de retraites ? Comment le conseil d'administration de la Cnav s'est-il positionné vis-à-vis des différents décrets d'application qui ont été promulgués au cours de l'année ?
Comment se déroulera concrètement l'intégration financière du régime social des indépendants (RSI) au régime général au 1er janvier 2015, prévue par la loi de financement rectificative de la sécurité sociale du 8 août dernier ?
Pouvez-vous faire un point sur le groupement d'intérêt public (GIP) « information retraite », qui constitue une avancée formidable ?
Enfin, en tant qu'ancien président de conseil général, je serai un peu plus critique sur l'action sociale menée par la Cnav. Les personnes classées dans les groupes iso-ressources (GIR) 5 et 6 ne peuvent pas bénéficier de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), mais seulement de l'aide-ménagère fournie par les régimes de retraite. Or, vos crédits sont insuffisants, et de ce fait peut se développer la tentation de classer en GIR 4, pour les faire bénéficier ainsi de l'APA, des personnes qui relèveraient plutôt des GIR 5 et 6. Au final, 70 % des dossiers que gère le département relèvent du GIR 4.
M. Gérard Rivière. - Le déficit de la Cnav était de 8,9 milliards d'euros en 2010 ; il sera seulement de 1,5 milliard en 2015. Nous prévoyons un léger excédent de 400 millions d'euros en 2017. Certes, ces prévisions dépendent de variables telles que le taux de croissance de l'économie, ou encore de la masse salariale (+ 4,2 % en 2017 et 2018), mais elles restent d'actualité. Le régime est fortement marqué par les effets démographiques et notamment le papy-boom, bien plus importants que ceux liés à l'espérance de vie. En outre, les réformes récentes ont abouti à des effets de seuil, créant des à-coups, qui se feront sentir jusqu'aux générations nées en 1955.
En réalité, comme je le dis devant votre commission depuis trois ans, l'attention ne doit pas tant porter sur le déficit de la Cnav que sur celui du FSV, qui est un vrai sujet de préoccupation. Ce Fonds sert de stabilisateur automatique à la Cnav, tout en creusant son propre déficit. Ainsi, le déficit du FSV devrait atteindre 3,7 milliards d'euros en 2014 (et 2,9 milliards en 2015), pour 20 milliards d'euros d'engagement. En regard, la Cnav enregistrera un déficit de 1,7 milliard d'euros pour une enveloppe de 110 milliards de prestations. Bref, le FSV, qui reposait sur une idée pertinente lors de sa création, est aujourd'hui dans une situation paradoxale compte tenu de son déficit structurel. Son financement, initialement assuré par la contribution sociale généralisée, se complexifie et devient illisible à cause des nombreux « branchements de petits tuyaux » que l'on observe chaque année...
Depuis 2004, pas moins de 900 000 personnes ont pu partir à la retraite de manière anticipée, pour un coût de 17 milliards d'euros. En vérité, malgré une appellation commune, les dispositifs de retraite anticipée pour carrière longue, créés en 2004, qui se seraient éteints d'eux-mêmes sans les réformes engagées depuis 2010, sont bien différents de celui mis en place par le décret du 2 juillet 2012. Lorsque l'on a commencé à travailler à 14 ans et que l'on s'arrête à 60 ans, on a indiscutablement connu une carrière longue. Lorsqu'on a commencé à travailler peu avant 20 ans, c'est plus contestable...
Vous m'avez interrogé, monsieur le rapporteur, sur les effets de la loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites pour la Cnav. Pour l'instant, elle nous a apporté des ressources nouvelles. La plupart des autres mesures qu'elle prévoit n'auront un effet sur les dépenses qu'à moyen et long terme. Ce sera le cas par exemple pour le décret qui permet d'acquérir un trimestre d'assurance retraite en cotisant 150 heures payées au Smic contre 200 heures auparavant. De la même façon, le décret sur la prise en compte de l'ensemble des trimestres de congé de maternité pour les femmes n'aura un effet que dans plus de vingt ans puisqu'il ne concerne que les mères d'enfants nés à partir du 1er janvier 2015.
A ce jour, 23 décrets d'application de la loi ont été publiés. Il s'agit d'un rythme de parution que je qualifierais de « normal ». Manquent toutefois à l'appel plusieurs décrets importants tels que ceux relatifs au handicap ou bien encore celui relatif au taux plein pour les bénéficiaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées justifiant d'une incapacité permanente. Ces dispositions sont pourtant censées entrer en vigueur au 1er février 2015...
Pour mémoire, l'avis du conseil d'administration de la Cnav sur le projet de loi garantissant la justice et l'avenir du système de retraites avait été négatif. Les votes négatifs sur ce projet de loi comme sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 ont été émis, vous vous en doutez, pour des raisons diamétralement opposées : les syndicats d'employeurs trouvent que les mesures de réduction du déficit structurel sont insuffisantes, les syndicats de salariés déplorent le gel des pensions qui s'est produit en 2014 !
L'intégration financière du RSI est un processus comptable qui se distingue d'un adossement. Mais je dois dire que la façon dont les choses ont été annoncées avait de quoi surprendre. Nous avons appris cette intégration de la bouche de la ministre lors de la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale de juin 2014 : ni les présidents, ni les directeurs de la Cnav, de la Cnam et du RSI n'avaient été consultés ! L'idée est visiblement d'aller à terme vers des comptes uniques pour la plus grande partie des régimes. L'intégration financière sera accompagnée de ressources nouvelles. La Cnav devant verser une dotation d'équilibre au RSI de 1,7 milliard d'euros en 2015, elle recevra une compensation sous la forme d'une part de la contribution sociale de solidarité des sociétés (CSSS), impôt que percevait le RSI. Toutefois, la C3S est en cours de disparition. Qu'en sera-t-il en 2016 et 2017, nous l'ignorons pour le moment. J'aurai l'occasion de vous reparler de ce problème puisque je resterai à mon poste jusqu'à l'automne 2017 !
M. Pierre Mayeur. - La loi du 20 janvier 2014 prévoit la création du GIP Union des institutions et services de retraite qui va remplacer le GIP info retraite créé par la loi de réforme des retraites de 2003.
Il s'agit notamment de poursuivre les efforts en matière de droit à l'information des assurés, avec notamment le relevé individuel de situation envoyé tous les cinq ans à partir de l'âge de 35 ans ou bien l'estimation indicative globale à partir de 55 ans. Mais l'Union abordera aussi d'autres sujets. Le Gouvernement a confié une mission de préfiguration de ce nouveau GIP à M. Jean-Luc Izard, directeur du GIP info retraite. Le conseil d'administration du nouveau GIP se réunira en novembre pour acter sa transformation. Les attentes sont très fortes mais rien ne se fera sans les régimes eux-mêmes. Il sera nécessaire de bien cibler les priorités et actions phares qui seront menées par ce nouveau GIP afin de renforcer l'accessibilité et la simplicité de l'information communiquée aux assurés.
M. Gérard Rivière. - En ce qui concerne les GIR, les remontées du terrain de notre côté ne sont pas les mêmes que celles dont vous nous faites part. Selon vous, nous ferions basculer des gens des GIR 5 et 6 au GIR 4 afin qu'ils soient pris en charge par les départements. Or, on nous rapporte plutôt le contraire...
Le conseil d'administration du 5 novembre prochain adoptera le relèvement du taux horaire de l'aide-ménagère à domicile de 3,5 % : comme vous le voyez, nous poursuivons nos efforts en matière d'aide sociale, avec un budget dont le montant est fixé cette année à 377 millions d'euros. Il est par contre exact que lorsque nous rencontrons des difficultés financières en fin d'année, nous avons un peu tendance à serrer les vis. Plus largement, l'augmentation du nombre de personnes âgées, surtout au-delà de 75 ans, ainsi que le maintien de plus en plus fréquent à domicile nous posent des difficultés. J'avais bien conscience du problème au moment de la signature de la convention d'objectifs et de gestion : il aurait sans doute été souhaitable que le budget consacré à l'aide sociale augmente davantage...
M. Pierre Mayeur. - Notre système d'aide sociale ne repose pas sur une obligation légale, c'est ce qui explique que lorsque nous n'avons plus de crédits nous arrêtons les prestations et avons régulièrement recours à des mesures un peu drastiques en fin d'année.
Sur la question des GIR, je crois qu'il serait nécessaire les conseils généraux et les Carsat s'évaluent mutuellement.
M. Dominique Watrin. - De graves problèmes se sont produits cette année dans la Carsat Nord-Picardie auprès de laquelle de nombreux assurés ne parviennent pas à obtenir la liquidation de leur pension de retraite en raison du manque de personnels disponibles. La Carsat a même dû fermer ses portes du 1er au 17 octobre.
Depuis le 1er janvier 2011, sur 1 800 salariés partis à la retraite dans les Carsat, 267 n'ont pas été remplacés. Pour 115 départs dans la Carsat Nord-Picardie, il n'y a eu que 31 embauches, dont 24 en CDD. Cette situation génère une grande souffrance des personnels, qui en plus de la colère des usagers, subissent une forte augmentation des contrôles au nom de la lutte contre la fraude.
En ce qui concerne la réduction du déficit de la Cnav, vous nous avez expliqué que celui-ci avait pu diminuer grâce à l'apport de 30 milliards d'euros ces dernières années. Nous aimerions savoir qui a fait ces efforts. Les salariés ont vu leur durée de cotisation augmenter, tout comme le taux des cotisations salariales. Les retraités ont subi des gels de pension. Quid de la participation du capital ?
En ce qui concerne le compte personnel de prévention de la pénibilité, le Gouvernement a reculé en prévoyant une prise en compte des différents facteurs de pénibilité en deux temps. En outre, certains seuils sont trop élevés : un salarié qui utilise un marteau-piqueur deux heures par jour n'atteint pas le seuil de pénibilité. Or si la pénibilité n'est pas mieux prise en compte, cela représentera au final un surcoût pour notre protection sociale.
Nous partageons votre avis sur la question de l'intégration du RSI au régime général.
Votre action sociale ne nous paraît pas suffisamment tenir compte des inégalités sur le territoire.
M. Georges Labazée. - Au sujet du FSV, je voudrais rappeler le problème de son financement en 2014 par la Casa alors que celle-ci était destinée à financer la prise en charge de la dépendance.
Je pratique localement en Aquitaine un partenariat entre la Carsat, la MSA et les conseils généraux. L'organisation est-elle la même sur l'ensemble du territoire ? La Cnav a-t-elle prévu une péréquation entre les Carsat ?
Avez-vous été saisis par la ministre des affaires sociales du problème des moniteurs de ski qui ne bénéficient pas de droit à l'assurance retraite pour leur période d'activité entre 1963 et 1978, problème que j'avais soulevé en séance publique lors de l'examen de la proposition de loi visant à mettre en place un dispositif de réduction d'activité des moniteurs de ski ayant atteint l'âge de liquidation de leur pension de retraite et souhaitant prolonger leur activité au bénéfice des nouveaux moniteurs ?
M. Jean-Baptiste Lemoyne. - Etes-vous en mesure de chiffrer la contribution respective, dans la diminution du déficit de la Cnav, des effets des mesures d'âge de la réforme des retraites de 2010 et des hausses de cotisations qui ont eu lieu ces dernières années ?
M. Jean-Louis Tourenne. - Vous consacrez 80 millions d'euros aux résidences autonomes. Ce montant est insuffisant pour que cette politique soit efficace. Les foyers logements étaient des structures utiles pour permettre la socialisation de personnes âgées. Hélas, ils tendent de plus en plus à disparaître et à se transformer en établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad), sous l'effet du vieillissement de leurs pensionnaires.
En termes de prévention, nous sommes condamnés à l'innovation car il nous faut trouver les moyens d'accompagner les personnes âgées de façon digne et restaurer les solidarités de proximité. En outre, les enfants des personnes âgées en veulent toujours davantage, et les plus exigeants sont souvent ceux qui en font le moins pour leurs parents !
Je rejoins Gérard Roche sur la question des GIR 5 et 6. Je crois qu'il serait nécessaire de faire la lumière une bonne fois pour toutes sur ces questions et de définir de bonnes attitudes pour l'avenir. Les montants alloués à l'aide personnalisée à l'autonomie (APA) ont doublé en Ille-et-Vilaine en dix ans et faire passer des personnes des GIR 5 et 6 au GIR 4 cause non seulement un préjudice aux finances départementales mais tend aussi à nuire aux personnes âgées elles-mêmes qui, quand elles sont trop accompagnées, tendent à glisser plus rapidement dans la dépendance.
M. Michel Amiel. - En ce qui concerne la dépendance, je crois que la volonté de maintenir les gens au maximum à domicile ne peut être la réponse adéquate à toutes les situations. En outre, le problème du financement d'un cinquième risque reste entier.
Je souhaiterais aussi évoquer un problème plus ponctuel que j'ai pu observer dans ma ville des Bouches-du-Rhône. Nous avons une résidence foyer pour les personnes handicapées adossée à un Ehpad et quand les personnes handicapées vieillissent, elles sont transférées à l'Ehpad. La cohabitation avec les personnes âgées valides est souvent difficile et je crois qu'il faudrait des structures spécifiques pour les personnes handicapées âgées.
M. Olivier Cadic. - La question des déficits du FSV que vous avez évoquée m'a particulièrement interpellé. Pourriez-vous nous rappeler le montant de ce déficit annuel et la façon dont il est financé ?
Par ailleurs, je souhaiterais, en tant que sénateur des Français de l'étranger, évoquer la question des certificats de vie que doivent produire chaque année les expatriés pour continuer à percevoir leur retraite des régimes français. Il leur faut se rendre au consulat, parfois éloigné de leur domicile, et le réseau diplomatique doit affecter beaucoup de personnels à cette activité. Ne serait-il pas possible, au moins pour les Français qui résident dans un autre pays de l'Union européenne et qui représentent la moitié de nos expatriés, de leur permettre d'avoir recours à un certificat sur l'honneur.
M. René-Paul Savary. - Si l'on veut vraiment rationaliser les coûts, il serait nécessaire de mettre en place un instrument unique d'évaluation pour les personnes âgées et d'amender le projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement pour prévoir des instructions communes.
M. Jean-Marie Morisset. - Les Ehpad rencontrent aujourd'hui des difficultés en raison des obligations qui sont les leurs en matière de mise aux normes et d'accessibilité. Les Carsat ont-elles la volonté de leur apporter des aides supplémentaires ?
Mme Catherine Procaccia. - Vous nous avez indiqué que 172 personnes seront affectées à la gestion du compte personnel de prévention de la pénibilité. Comment avez-vous commencé à vous organiser pour mettre en oeuvre ce dispositif ?
M. Pierre Mayeur. - Je souhaiterais tout d'abord répondre aux interrogations de M. Watrin relatives à la Carsat Nord-Picardie.
Vous avez raison, cette Carsat rencontre cette année des difficultés, tout comme celle du Languedoc-Roussillon d'ailleurs. Il y a deux raisons à cela. La réforme des retraites de 2010 et le décret du 2 juillet 2012 ont provoqué des départs en retraite beaucoup plus heurtés avec certaines périodes creuses et des périodes où les départs sont beaucoup plus considérables. En 2014, notre réseau a dû faire face à trois pics en avril, juin et septembre. Le pic de septembre a été particulièrement brutal en Nord-Picardie avec la présence très forte d'une population qui compte de nombreuses carrières longues ouvrières. En outre, cette Carsat doit faire face depuis longtemps à un taux d'erreur lors de la liquidation des pensions beaucoup plus important que dans les autres régions, relevé par la Cour des comptes lors de ses opérations de certification, ce qui explique le renforcement des contrôles.
Pour résoudre ces difficultés, je me suis rendu à Lille afin de rencontrer les personnels de la caisse et nous avons décidé de la fermer de manière temporaire, c'est-à-dire de ne plus recevoir pendant quelques jours les personnes qui n'avaient pas encore pris rendez-vous afin que nos techniciens retraite puissent se concentrer sur le stock de dossiers à traiter. Nous allons aussi mettre en place une meilleure coordination entre nos Carsat et prévoir des dispositifs de solidarité et d'entraide. Nos employés de Dijon, d'Orléans et de Nancy seront notamment chargés de venir en aide aux caisses en difficulté. La fin d'année 2014 et le premier semestre de 2015 devraient être des périodes nettement plus calmes.
Au total, monsieur Watrin, je ne pense pas qu'il soit possible d'établir un lien entre les diminutions d'effectifs et les difficultés de certaines caisses puisque toutes les caisses participent aux efforts et ne rencontrent pour la plupart pas de problèmes. C'est vraiment le contexte propre à la Carsat Nord-Picardie qui posait des difficultés, et plus particulièrement la façon d'organiser le travail, mais nous sommes en train de les surmonter grâce au plan d'action de son directeur.
M. Gérard Rivière. - Sur l'action sociale, depuis 2005 et la création de l'APA, les caisses de retraite sont chargées de mener la politique en faveur des GIR 5 et 6 et les départements la politique en faveur des GIR 4 et suivants. Toute la difficulté se concentre sur le passage du GIR 5 au GIR 4. Pour répondre aux questions récurrentes qu'engendre ce partage des responsabilités, nous avons demandé un rapport à l'Igas qui n'a pas mis en lumière de transferts abusifs de prises en charge des Carsat vers les départements ou vice versa.
Plus largement, je crois que la grille Aggir est mal adaptée aux personnes qui ne sont pas dépendantes et néglige les questions relatives à l'environnement de la personne et aux solidarités de proximité. Cette question devrait être mieux traitée grâce au projet de loi sur l'adaptation de la société au vieillissement qui sera prochainement en discussion au Sénat.
Sur le FSV, l'apport de la Casa n'était que provisoire et d'autres ressources lui seront affectées dès 2015. Le déficit du FSV est transféré tous les ans à la Cades qui a 135 milliards d'euros à amortir et bénéficie actuellement de taux historiquement bas. La fin de l'amortissement de cette dette est prévue pour 2024 mais il faudrait pour cela que le régime général et le FSV ne soient plus en déficit ou bien accompagner le transfert de ces déficits de nouvelles ressources à la Cades.
A l'image de ce qui se produit en Aquitaine, des structures inter-régimes sont mise en place sur l'ensemble des territoires, sous la forme d'associations, de groupement d'intérêt économique (GIE), de groupement de coopération social et médico-social (GCSMS)....
Adapter tous les logements individuels pour faire face au vieillissement coûte très cher, d'autant que les travaux ne seront parfois utiles que pendant une courte période puisque la personne devra partir en établissement ou décèdera.
Nous souhaiterions participer au financement des Ehpad comme nous participons au financement des foyers logement mais la loi de 2005 a raboté les crédits d'intervention de la Cnav et, surtout, nous n'avons pas le droit de participer à leur financement dans la mesure où ils relèvent de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).
M. Pierre Mayeur. - Sur le sujet des retraites des expatriés, beaucoup de progrès ont été réalisés avec les autres pays de l'Union européenne dans le domaine de la mutualisation des certificats de vie. Nous avons notamment beaucoup d'échanges dématérialisés avec l'Allemagne au sujet des ressortissants français qui vivent outre-Rhin.
Poursuivre cette mutualisation avec nos partenaires européens permettrait de résoudre les difficultés de 40 % des retraités français qui vivent hors de nos frontières avec un degré de fiabilité identique à celui que nous pouvons garantir en France. La question des pays situés hors de l'Union européenne est beaucoup plus complexe.
Monsieur Lemoyne, il est possible d'estimer qu'à court terme les apports de recettes nouvelles ont permis d'accomplir 75 % de la réduction du déficit de la Cnav et les mesures d'âge 25 %. A long terme, les mesures d'âge ont naturellement un impact financier beaucoup plus important.
Madame Procaccia, la loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites a en effet fait de la Cnav l'opérateur chargé de la gestion du compte personnel de prévention de la pénibilité. C'est pour la Cnav une reconnaissance de la qualité de son travail mais nous ne nous prononçons en aucun cas sur les arbitrages politiques qui ont été rendus sur ce dispositif.
Nous avons mis en place une plate-forme de services installée à Limoges qui sera en mesure de répondre aux appels téléphoniques des employeurs et des salariés dès le début du mois de novembre. En outre, dès lundi prochain, le site www.preventionpenibilite.fr sera disponible en ligne.
En 2015, l'activité relative au compte pénibilité devrait être assez limitée. Les employeurs devront déclarer leurs employés confrontés à des facteurs de pénibilité début 2016 avec les DADS et les salariés pourront consulter les informations relatives à leurs données pénibilité sur leur compte individuel en ligne. C'est aussi début 2016 que les DADS seront progressivement remplacées par la déclaration sociale nominative mensuelle, ce qui réclame un travail important de coordination avec les éditeurs de logiciels et les experts comptables.
A plus long terme, les salariés vont acquérir des points, qui leur permettront d'obtenir des majorations de durée d'assurance : toutefois, la montée en charge du dispositif pour nos personnels devrait s'opérer de manière très progressive. Dans l'immédiat, nos agents gèreront les comptes et contrôleront l'exactitude des déclarations des employeurs en cas de contestation des salariés.
Mme Françoise Gatel. - Sur le terrain, les artisans et les dirigeants de PME expriment une très vive inquiétude vis-à-vis des formalités qu'ils auront à accomplir. Il est difficile pour nous autres parlementaires de percevoir si les problèmes qu'ils rencontrent viennent de la nouveauté du dispositif ou bien d'une véritable complexité intrinsèque.
M. Pierre Mayeur. - Les quatre premiers facteurs de pénibilité qui entreront en vigueur au 1er janvier 2015 sont les plus simples à mettre en oeuvre. Pour les six autres facteurs, les modalités d'application seront plus complexes mais la deuxième mission de Michel de Virville devrait permettre d'établir des guides d'utilisation au niveau des branches que pourront utiliser les employeurs et qui permettront une application harmonisée du dispositif sur l'ensemble du territoire.
M. Alain Milon, président. - Nous vous remercions.
Nomination d'un rapporteur
La commission nomme Mme Catherine Procaccia, rapporteur sur la proposition de loi n° 622 (2013-2014) tendant à réformer le système de sécurité sociale des étudiants.
La réunion est levée à 12 heures 40.