- Lundi 26 octobre 2015
- Mardi 27 octobre 2015
- Mercredi 28 octobre 2015
- Commission mixte paritaire sur les mesures de surveillance des communications électroniques internationales - Désignation des candidats
- Organisme extraparlementaire - Désignation d'un candidat
- Pénaliser l'acceptation par un parti politique d'un financement par une personne morale - Examen du rapport et du texte de la commission
- Indépendance et impartialité des magistrats et ouverture de la magistrature sur la société - Examen du rapport et du texte de la commission
- Application des mesures relatives à la justice du XXIème siècle - Examen du rapport et du texte de la commission
- Questions diverses
Lundi 26 octobre 2015
- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, vice-président -La réunion est ouverte à 15 h 35
Gratuité et modalités de la
réutilisation des informations du secteur
public - Examen des
amendements au texte de la commission
La commission examine les amendements sur son texte n° 94 (2015-2016) sur le projet de loi n° 34 (2015-2016), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 17 de Mme Bouchoux précise la notion d'« aisément réutilisable ». La référence au « standard ouvert » implique qu'il s'agisse de traitement automatisé, donc par un automate. La précision n'est pas indispensable. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 17.
Article additionnel après l'article 1er B
M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 11 inscrirait dans la loi le recours à des partenariats publics-publics pour la numérisation des informations publiques, qui existent déjà. L'article 2, à l'alinéa 4, les consacre en les excluant des règles limitant la durée des accords d'exclusivité. Je demande le retrait de cet amendement superfétatoire.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 11 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - J'ai exposé mon point de vue sur l'objet de l'amendement n° 21 lors du débat de mercredi dernier. Je ne partage pas la position du rapporteur pour les instances universitaires et de recherche, mais celle de l'Assemblée nationale.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Je n'exclus pas du droit à réutilisation les recherches universitaires. La question porte sur la réutilisation des travaux préalables. Le but est de protéger les chercheurs français, la loi CADA ne protégeant que la propriété intellectuelle des tiers.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Les documents préparatoires ne sont, pour moi, pas communicables. Nous avons déjà évoqué la compétition en cours de recherche et l'utilisation des résultats d'autrui. Il peut arriver que des chercheurs reprennent des idées émises par d'autres lors d'un colloque.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Les bases de données établies par les chercheurs font-elles partie des documents réutilisables ?
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je ne le pense pas.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Dans ce cas, tenons-nous à ma rédaction.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Les bases de données sont publiques et communicables, ou elles ne le sont pas et relèvent de la propriété intellectuelle, du droit des éditeurs ou autre.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 21.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 8 réduit la durée des accords d'exclusivité. Avis défavorable à cette surtransposition de la directive.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je retiens l'argument...
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 8.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 12 supprime les accords d'exclusivité pour la numérisation des ressources culturelles, alors que cela est prévu par la directive de 2013 pour prendre en compte une pratique courante. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 12, ainsi qu'à l'amendement n° 9.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 24 rétablit la rédaction de l'Assemblée nationale. La commission des lois a préféré s'en tenir au texte du Gouvernement. La notion de « conditions de négociation » n'est pas d'une clarté aveuglante. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 24.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Que les accords d'exclusivité soient communicables par voie électronique, comme le prévoit l'amendement n° 22, ce qui n'exclut pas la version sur papier.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Avis favorable.
M. Christophe-André Frassa. - Le Sénat est toujours favorable à la voie électronique.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 22.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 19 étend le principe de gratuité pour la réutilisation des données publiques. Nous en avons déjà débattu. Avis défavorable, de même qu'aux amendements nos 13, 7 et 20.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 19, 13, 7 et 20.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 4 de M. Mézard exclut les coûts déjà amortis de l'assiette de la redevance. J'y suis défavorable, car celle-ci ne suffirait pas à couvrir les dépenses des collectivités.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 4.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - J'ignore s'il faut préférer « rémunération » à « acquisition », comme le suggère l'amendement n° 10. Je demande l'avis du Gouvernement.
La commission demandera l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 10.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 2 pour les raisons que j'ai déjà exposées.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 5 prévoit la saisine de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) sur le montant de la redevance, ce qui est déjà le cas. Retrait ?
La commission demande le retrait de l'amendement n° 5 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 14 rétablit le texte adopté par l'Assemblée nationale. Nous préférons que les collectivités territoriales soient incluses dans le champ du décret. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 14.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 18 instaure une révision régulière de la liste des informations publiques donnant lieu à redevance, ce qui est une bonne idée. Avis favorable.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 18.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Je demande le retrait de l'amendement n° 23 ou y serai défavorable.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le groupe socialiste, dans sa majorité, pense que le caractère obligatoire de la licence dans tous les cas, très lourd et infondé, constitue une surtransposition.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 23.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Il y a un débat juridique sur Wallis-et-Futuna. On ne peut pas augmenter les compétences d'une collectivité au-delà de son statut, fût-il obsolète, d'où l'amendement n° 16.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - J'ai tendance à vous suivre car j'ai été presque convaincu que l'idée selon laquelle il faudrait deux ordonnances ne s'impose pas, quand bien même le Secrétariat général du Gouvernement le penserait.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 16.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 15 corrige une erreur. Avis favorable.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 15.
Article additionnel après l'article 9
M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 1 porte sur la vente des fichiers d'immatriculation, à laquelle je suis réticent d'un point de vue éthique.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il serait utile d'interroger le Gouvernement. Si l'avis du Gouvernement était négatif, nous serions enclins à le suivre.
La commission demandera l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 1.
La commission adopte les avis suivants :
La réunion est levée à 15 h 50
Mardi 27 octobre 2015
- Présidence de Mme Catherine Troendlé, vice-présidente -La réunion est ouverte à 9 h 30
Ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires - Examen des amendements
La commission examine ensuite les amendements sur le projet de loi constitutionnelle n° 662 (2014-2015) autorisant la ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Nous avons à examiner un amendement au projet de loi constitutionnelle examiné la semaine dernière par notre commission.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n° 2 présenté par Claude Kern est contraire à la position de notre commission, puisque nous avons adopté une motion opposant la question préalable. Il a néanmoins le mérite de la cohérence et de la franchise : Claude Kern propose que la Constitution soit modifiée pour autoriser la ratification de la Charte, sans la déclaration interprétative. Il assume pleinement qu'il puisse ainsi être dérogé aux articles 1er et 2 de la Constitution, ce que ne fait pas la révision proposée par le chef de l'État. Tout en saluant cette franchise, je vous propose néanmoins que la commission confirme son attachement aux principes énoncés dans les articles 1er et 2 de la Constitution.
M. Yves Détraigne. - Bravo.
M. Hugues Portelli. - Je suis d'accord avec vous. Depuis quelques temps, nous avons pris l'habitude des révisions constitutionnelles a minima ; or l'adoption de textes internationaux a des effets constitutionnels que nous ne saurions ignorer. L'honnêteté intellectuelle devrait conduire à modifier en même temps les articles touchés par l'application de ces traités. Jadis, l'adoption des traités des Communautés européennes entraînait des modifications en conséquence de l'article 88 de la Constitution. La majorité précédente a mis fin à cette pratique - ce qui n'était ni intelligent, ni courageux. Au gré des révisions, le texte de la Constitution est devenu faux, puisqu'il ne correspond plus à la réalité du droit. Pour aller jusqu'au bout de sa logique, cet amendement aurait dû indiquer les articles de la Constitution qui n'ont plus d'effet du fait de la ratification de la Charte.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Je partage entièrement le point de vue de M. Portelli.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2.
La commission adopte l'avis suivant :
Mesures de surveillance des communications électroniques internationales - Examen des amendements au texte de la commission
Puis la commission examine les amendements sur son texte n° 98 (2015-2016) sur la proposition de loi n° 6 (2015-2016), adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n° 1 rectifié précise que les communications, dont les deux extrémités sont rattachables au territoire national, devant être instantanément détruites sont, non seulement celles qui peuvent transiter par des équipements non rattachables au territoire national, mais aussi celles qui sont stockées par de tels équipements. Or, le transit englobe le stockage dans le cas d'espèce : avis défavorable.
M. Alain Richard. - En effet, les données transitent pour être stockées à l'étranger. C'est pour cela que l'amendement est inutile.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1 rectifié.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n° 7 est contraire à la position de la commission. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 7.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n° 2 rectifié restreint l'autorisation du Premier ministre pour le traitement automatisé des données de connexion à la seule finalité de la prévention du terrorisme. Là encore, c'est contraire à la position de la commission, qui a estimé que d'autres finalités peuvent être invoquées pour cette surveillance. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2 rectifié.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n° 6 rectifié rétablit une disposition de la proposition de loi de Mme Patricia Adam qui précise que l'autorisation d'exploitation donnée par le Premier ministre peut exclure certains numéros d'abonnement ou identifiants techniques de toute surveillance. Cette mention est inutile, et peut même laisser supposer, a contrario, que des diplomates pourraient être écoutés, ce qui serait contraire aux stipulations de la convention de Vienne. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 6 rectifié.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 8, lui aussi contraire à la position de la commission.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 8.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n° 5 rectifié prévoit une autorisation préalable pour surveiller les personnes exerçant une profession ou un mandat protégé à l'étranger. Il est impossible de prévoir cette distinction, au demeurant contraire à la position arrêtée la semaine dernière par notre commission. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 5 rectifié.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Mêmes causes, mêmes effets pour les amendements nos 9 et 3.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 9 ainsi qu'à l'amendement n° 3.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n° 10 fait commencer le délai de conservation des correspondances interceptées à la date de leur recueil et non de leur première exploitation. Or, la mise en oeuvre d'une telle disposition serait très compliquée, du fait de l'importance des flux concernés et des impératifs de traduction. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 10.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n° 13 du Gouvernement prévoit une compensation des surcoûts imposés aux opérateurs de télécommunications nationaux du fait de la mise en oeuvre de mesures de surveillance, en application de la décision du Conseil constitutionnel du 28 décembre 2000 sur la loi de finances rectificative pour 2000. Il m'était impossible de déposer un amendement en ce sens, qui serait tombé sous le coup de l'article 40 de la Constitution. Je me félicite que le Gouvernement s'en soit chargé. Avis favorable.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 13.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n° 4 rectifié prévoit la transmission à la CNCTR de toutes les décisions et autorisations d'exploitation de données dans un délai maximum de sept jours. Le texte précise déjà que la CNCTR doit avoir un accès « permanent, complet et direct » aux renseignements collectés. À l'Assemblée nationale, un amendement avait proposé de fixer ce délai à trois jours. Je propose que nous interrogions le Gouvernement ; s'il était favorable à un délai de sept jours, il ne faudrait pas s'y opposer.
La commission demandera l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 4 rectifié.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Je ne peux souscrire à l'amendement n° 11 : la CNCTR a pour mission de vérifier la légalité des autorisations de mise en oeuvre des techniques de recueil de renseignement, pas d'exercer un contrôle et une censure sur la politique générale de renseignement et les accords passés entre les services de renseignement pour améliorer notre information sur des sources de menaces. Avis défavorable à cet amendement, ainsi qu'à l'amendement de repli n° 12.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 11 ainsi qu'à l'amendement n° 12.
La commission adopte les avis suivants :
La réunion est levée à 9 h 50
Mercredi 28 octobre 2015
- Présidence de M. Philippe Bas, président -La réunion est ouverte à 9 h 05
Commission mixte paritaire sur les mesures de surveillance des communications électroniques internationales - Désignation des candidats
M. Philippe Bas, président. - La proposition de loi relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales a été adoptée cette nuit par le Sénat. La commission mixte paritaire (CMP) se réunira mardi 3 novembre 2015 à 14 heures au Sénat.
M. Jacques Mézard. - Peut-on appartenir à la commission mixte paritaire sans être membre de la commission des lois ? Il faudrait que les règles soient claires...
M. Philippe Bas, président. - Il s'agit en l'occurrence du rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères et de la défense.
M. Jean-Pierre Sueur. - Il y a des précédents : les rapporteurs pour avis peuvent participer à la CMP. Selon la Constitution et notre Règlement, sont membres de la CMP des représentants du Sénat et de l'Assemblée nationale, sans mention des commissions.
M. Philippe Bas, président. - Je vérifie les règles applicables avant la fin de notre réunion.
MM. Philippe Bas, André Reichardt, Mme Catherine Troendlé, MM. Yves Détraigne, Jean-Pierre Sueur, Michel Boutant et Mme Cécile Cukierman sont désignés en qualité de membres titulaires et MM. François Bonhomme, Pierre-Yves Collombat, Michel Delebarre, Patrick Masclet, Mme Marie Mercier, MM. Alain Richard et François Zocchetto sont désignés en qualité de membres suppléants.
Organisme extraparlementaire - Désignation d'un candidat
M. Philippe Bas, président. - Nous procédons au remplacement de M. Jean-Jacques Hyest au sein de cette instance.
La commission désigne M. Mathieu Darnaud pour siéger comme membre titulaire au sein de la Commission nationale d'évaluation des politiques de l'État outre-mer.
Pénaliser l'acceptation par un parti politique d'un financement par une personne morale - Examen du rapport et du texte de la commission
La commission examine le rapport de M. Michel Delebarre et le texte qu'elle propose sur la proposition de loi n° 492 (2015-2015) présentée par M. Jean-Pierre Sueur et plusieurs de ses collègues visant à pénaliser l'acceptation par un parti politique d'un financement par une personne morale.
M. Michel Delebarre. - « Le Parlement est appelé à délibérer d'un ensemble de dispositions qui, à un titre ou à un autre, se présentent comme relatives aux rapports entre l'argent et la politique. [...] Or, à chaque fois, en 1988 comme en 1990 ou en 1992 - et aujourd'hui encore - le Parlement se voit contraint de légiférer en fin de session, à chaud et sous la pression des médias. »
Ces mots de notre ancien collègue Christian Bonnet, lorsqu'il rapportait la loi du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique, décrivent parfaitement la situation du Parlement lors de l'examen de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, dont le projet a été transmis fin juin 2013 au Sénat en première lecture et adopté moins d'un mois après. Les députés avaient introduit des dispositions relatives au financement de la vie politique dans ce texte qui en était dépourvu. Le Sénat s'en saisit pour les améliorer. En séance publique, à la faveur d'un amendement, notre collègue Jean-Yves Leconte a soulevé une difficulté d'ordre constitutionnel : l'Assemblée nationale avait modifié les règles de plafonnement des dons des personnes physiques aux partis politiques. Ce plafond annuel de 7 500 euros était apprécié auparavant par parti politique, ce qui permettait à une même personne de donner cette somme la même année à plusieurs partis, y compris à des « micro-partis » qui collectaient au profit d'un seul parti. L'Assemblée nationale proposait d'apprécier dorénavant ce plafond par donateur et non par parti bénéficiaire, ce qu'approuva le Sénat. Cependant, les sanctions pénales prévues par la loi du 11 mars 1988 n'étaient plus adaptées car, lorsque ce don excédait ce plafond, était puni de 3 750 euros d'amende et d'un an d'emprisonnement autant la personne donatrice que le parti bénéficiaire. Or, le parti politique pouvait ignorer que le donateur avait effectué d'autres dons et qu'il acceptait un don au-delà du plafond légal. Cet amendement, repris en séance publique par le président Jean-Pierre Sueur, rapporteur du texte au nom de la commission des lois, reçut l'avis favorable du Gouvernement puis fut approuvé par l'Assemblée nationale.
Par ce biais, une malfaçon législative s'était insérée au sein de l'article 11-5 de la loi du 11 mars 1988. Elle se révéla quand des juges d'instruction voulurent au printemps 2015 poursuivre un parti politique pour financement par une personne morale : le périmètre de l'infraction ne le permettait plus. La presse s'en fit l'écho. La loi pénale est d'interprétation stricte et par un raisonnement a contrario, seul le financement d'un parti politique par une personne physique au-delà du plafond légal est, en l'état nouveau du droit, sanctionné pénalement mais plus le don d'une personne morale.
Le financement d'un parti politique par une personne morale, à l'exception d'un autre parti politique, reste illicite mais ne peut plus être sanctionné pénalement pour les faits commis depuis le 13 octobre 2013. La proposition de loi de notre collègue Jean-Pierre Sueur répare cette lacune pour l'avenir - selon le principe constitutionnel de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère. Je vous demanderai donc d'approuver ce texte, après vous avoir soumis un amendement rédactionnel et un autre pour en assurer l'application outre-mer.
M. Philippe Bas, président. - Merci de ce rapport très éclairant.
Mme Esther Benbassa. - Et bref !
M. Jean-Pierre Sueur. - Merci, Monsieur le rapporteur, de vous être penché avec sagacité sur ce texte. Lorsque la malfaçon - euphémisme ! - nous est apparue, j'ai derechef rédigé cette proposition de loi. Nos collègues députés ont préféré une solution qui leur semblait plus rapide et plus pratique - un amendement au projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne - malgré le risque de censure que je leur signalais, la loi ayant un objet différent. Ce qui devait arriver arriva : le Conseil constitutionnel, au coeur du mois d'août, n'a pas manqué de censurer cet amendement déposé par facilité par les députés. Il a fallu revenir à la proposition de loi, qui eût pu être adoptée dès le mois de juillet sans cette mésaventure.
La disposition au coeur de cette proposition de loi a été présentée à la suite de l'affaire Cahuzac. Lors de plusieurs quinquennats, il était fréquemment nécessaire que le Parlement votât dans les délais le plus brefs. J'appartiens à ceux qui sont profondément attachés à la procédure parlementaire et à la double lecture, afin de bien écrire la loi. La généralisation de la procédure accélérée, dénoncée ces deux derniers jours, mais qui ne date pas d'hier, n'est pas une bonne chose pour l'écriture de la loi. Dans ces circonstances, aucun sénateur ni député, aucun de nos administrateurs ni ceux de l'Assemblée nationale, aucun ministre, aucun membre de cabinet ministériel, aucun service ministériel, aucun des journalistes qui nous font parfois la leçon n'a vu cette erreur - c'est la réalité ! Le seul qui l'ait découverte - et j'en suis désolé - c'est M. Wallerand de Saint-Just, que je ne connais guère. Je le redirai en séance publique à l'attention de tous ceux qui veulent réformer précipitamment : adoptons moins de lois, mais prenons davantage le temps de les faire !
Mme Esther Benbassa. - Quelle sagesse !
M. Michel Delebarre, rapporteur. - Lors de la préparation de mon rapport, le président Sueur m'a fait part de l'histoire de ce texte et de la liste des personnalités qui l'avaient examiné sans voir la malfaçon.
M. Philippe Bas, président. - Monsieur Sueur, à qui pensiez-vous lorsque vous vous plaigniez de la procédure accélérée ?
M. Jean-Pierre Sueur. - À de nombreuses personnes ! J'ai évoqué plusieurs quinquennats...
M. Michel Delebarre, rapporteur. - Vous êtes habile !
EXAMEN DES AMENDEMENTS
M. Michel Delebarre, rapporteur. - L'amendement COM-2 poursuit le même objectif que le texte initial, dans une rédaction plus précise, fortement inspirée de travaux parlementaires sur la loi du 17 août 2015 portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne.
L'amendement COM-2 est adopté.
Article additionnel après l'article unique
M. Hugues Portelli. - Je retire l'amendement COM-1 : j'y tiens beaucoup mais le sujet pourra être mieux traité dans une proposition de loi à venir.
L'amendement COM-1 est retiré.
M. Michel Delebarre, rapporteur. - Nous comprenons ce retrait. L'amendement COM-3 assure l'application de la loi outre-mer.
L'amendement COM-3 est adopté.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Indépendance et impartialité des magistrats et ouverture de la magistrature sur la société - Examen du rapport et du texte de la commission
Puis la commission examine le rapport de M. François Pillet et le texte qu'elle propose sur le projet de loi organique n° 660 (2014-2015) relatif à l'indépendance et l'impartialité des magistrats et à l'ouverture de la magistrature sur la société.
M. François Pillet, rapporteur. - Notre commission est concomitamment saisie du projet de loi organique relatif à l'indépendance et l'impartialité des magistrats et à l'ouverture de la magistrature sur la société, soumis en procédure accélérée, et du projet de loi ordinaire portant application des mesures relatives à la justice du XXIème siècle. Avec Yves Détraigne, nous avons conjointement procédé à une quarantaine d'heures d'audition, et nous avions ouvert un espace de discussion sur Internet pour permettre à chacun - et notamment aux magistrats - de participer au débat. Cet espace a reçu de nombreuses contributions intéressantes.
Je suis assez favorable à ce projet de loi organique : un accord est prévisible sur les points les plus attendus. D'autres sujets, plus discutés, inutiles ou inadéquats par rapport à l'objectif recherché, seront débattus - qui reflètent la finalité très gestionnaire du texte. Les magistrats, composés d'hommes et de femmes de très grande qualité, font honneur à leur mission, à laquelle l'indépendance et l'impartialité sont essentielles. Je considère que celle-là est indispensable à celle-ci.
Trois contraintes déterminent ce projet de loi
organique : les personnes entendues ont toutes fait part d'une contrainte
budgétaire et de gestion. Notre pays compte 8 300 magistrats.
En dépit d'un recrutement accéléré et d'efforts de
productivité, 402 postes
- soit 5 % du corps -
étaient toujours vacants en 2014. Les efforts pour réduire les
délais de traitement des affaires - de plus en plus complexes, avec
des enjeux économiques souvent importants - ne suffisent pas :
le délai moyen de traitement devant un tribunal de grande instance (TGI)
est passé de 9 mois en 2008 à 10,7 mois en 2014, et 30% des TGI
dépassent ce délai. En raison du contexte budgétaire, il
n'y a pas eu de recrutement massif ; le ministère envisage dans ce
texte le recrutement des magistrats non professionnels
rémunérés à la vacation.
L'exigence de transparence et de déontologie rend perplexe la plupart des magistrats, soumis à des obligations et des contrôles plus stricts que d'autres administrations ou institutions. Loin d'être une marque de défiance envers les magistrats, le nouveau dispositif s'inscrit dans le mouvement général de renforcement des exigences déontologiques. Des textes sur le même thème ont été présentés en 2011 et en 2013.
La question de l'indépendance du parquet relève d'un projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature. Le Sénat avait voté un amendement de Michel Mercier proposant de régler définitivement la question. L'on peut s'étonner que le Gouvernement n'ait pas encore inscrit ce texte à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale et qu'il propose à présent un texte plus symbolique qu'efficace en la matière.
La loi ouvre le recrutement des magistrats pour tenter de répondre aux besoins. Les premiers articles assouplissent les conditions de diplôme, de capacité physique ou d'expérience professionnelle. Veillons toutefois à ne pas trop dévaloriser l'accès à l'école nationale de la magistrature (ENM). Le texte présenté par le Gouvernement ouvre le détachement judiciaire aux militaires, autorise de droit le renouvellement dans leurs fonctions de différents magistrats et permet aux magistrats honoraires d'exercer de nouvelles activités juridictionnelles.
Ce projet de loi ouvre les carrières, pour pallier une pyramide des âges défavorable. La chancellerie a souhaité ouvrir des perspectives de carrière aux magistrats du premier grade - soit les deux tiers du corps judiciaire - en ajoutant de nouvelles fonctions à la liste de celles correspondant au dernier grade « hors hiérarchie » ; elle prône la culture de l'évaluation, précise les conditions de son déroulement, et établit un embryon d'évaluation des chefs de cour ; elle facilite la gestion de carrière des magistrats. Ces sujets ne posent pas de difficulté particulière.
L'article 21 adapte à la magistrature les règles de transparence et de prévention des conflits d'intérêts et soumet certains magistrats à une obligation de déclaration de patrimoine. La procédure disciplinaire est précisée, avec le droit de retrait du dossier personnel d'un magistrat poursuivi des pièces relatives à un non-lieu à sanction, des garanties à la procédure d'avertissement, l'instauration d'un délai de prescription des actions disciplinaires et l'imposition aux autorités disciplinaires d'un délai de décision.
Le juge des libertés et de la détention (JLD) est institué comme une fonction spécialisée et l'appartenance au corps judiciaire des membres de l'inspection générale des services judiciaires pourra être reconnue. L'article 7 remplace la nomination des procureurs généraux près les cours d'appel par décret en Conseil des ministres par un décret simple du président de la République, sans remettre en cause l'avis simple du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) qui relève de la Constitution. L'exposé des motifs le justifie par la volonté de renforcer l'indépendance des magistrats du parquet, sous la pression des exigences liées à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH).
Je vous propose plusieurs avancées : le cadre déontologique avec les déclarations de patrimoine est pertinent, il faut le conforter. Le projet de réforme du statut du JLD me semble difficilement applicable. J'en ai discuté avec la chancellerie : autant nous pourrons parvenir assez facilement à un accord sur les questions de déontologie, autant le débat achoppera pour le JLD. Je serai particulièrement attentif à préserver la qualité du corps judiciaire, exigence qui suppose le maintien de la qualité de recrutement et de formation des magistrats et une évaluation confortée. Je propose d'inviter le Conseil d'État, contrairement à l'un de ses récents arrêts, à ne plus contrôler les appréciations portées par le CSM sur ses projets ou avis de nomination.
M. Philippe Bas, président. - Merci pour cette présentation claire et pédagogique de ce texte comportant quelques dispositions importantes. La cohérence de l'ensemble ne saute pas aux yeux...
M. Alain Vasselle. - Nous examinerons prochainement un texte sur la déontologie des fonctionnaires, prévoyant, à la suite d'une lettre rectificative, que la déontologie des magistrats soit renvoyée à des ordonnances. Comment se coordonneront ces initiatives législatives ? Que compte inscrire le Gouvernement dans ces ordonnances, alors qu'il avait fait marche arrière par rapport au texte initial prévoyant que les magistrats soient soumis à ces règles déontologiques destinées à toute la fonction publique ?
M. Michel Mercier. - Je partage l'avis du rapporteur : malgré son titre, ce texte ne bouleverse pas grand-chose en matière d'indépendance et d'impartialité des magistrats.
La réforme du JLD est cruciale : il se voit confier de plus en plus de tâches, comme la révision tous les quinze jours des placements en hôpital psychiatrique. Nommer le JLD par décret, comme le juge d'instruction, pose un véritable problème dans les toutes petites juridictions. Par exemple, le JLD du ressort de Saint-Girons dans l'Ariège, lieu d'un hôpital psychiatrique et d'un tribunal d'instance, se trouve à Foix ; l'hiver, soit il passe par Toulouse, soit il n'arrive pas jusqu'à Saint-Girons...Tel est le cas de nombreuses petites juridictions. Cette disposition, toute symbolique qu'elle soit, risque d'entraîner de fâcheuses conséquences. Cela mérite d'interroger la garde des sceaux.
L'article 7, qui supprime la nomination en Conseil des ministres des procureurs généraux, nous fait prendre des vessies pour des lanternes ! Qui propose leur nomination ? La garde des sceaux ! Cela ne change rien ! Seul avantage, le conseil des ministres gagnera 32 secondes à chaque nomination prévue... Nous devrions supprimer cet article au regard de la position de la CEDH sur le parquet français : le CSM doit nommer les membres du Parquet et donc les procureurs généraux. Sinon, pourquoi attiser l'ire de la Cour de Strasbourg ? En France les magistrats contrôlent la police, ce qui est remarquable, car peu d'États démocratiques, dans le champ de la CEDH, peuvent en dire autant...
M. Philippe Bas, président. - C'est un acquis essentiel.
Mme Cécile Cukierman. - Ces deux textes, à la suite de nombreuses consultations, témoignent de la forte attente d'une réforme, tant de l'organisation interne que de l'accès à la justice pour les justiciables - j'y reviendrai. Nous vous approuvons : le projet n'est pas à la hauteur des attentes, alors que la garde des sceaux donnait l'impression de vouloir réformer en profondeur. Dès 2013, nous plaidions pour une rénovation profonde du statut de magistrat afin d'accroître l'autonomie des magistrats du parquet, et de pourvoir les postes vacants ou non remplacés. Une réforme du CSM garantirait son pluralisme et son indépendance au regard du pouvoir politique. Si nous avons peu de désaccords avec la position du rapporteur, nous aurions préféré un texte plus important : le menu était prometteur, mais nous restons sur notre faim.
M. André Reichardt. - Oui, le titre du projet de loi, nous laissait espérer des avancées sur l'indépendance du parquet. Comme le dit Michel Mercier, on n'y voit pas grand-chose. J'ai proposé un amendement - même si un projet de loi constitutionnelle serait le bon véhicule législatif - pour aller dans le sens du projet poussé par notre ancien garde des sceaux, et rapprocher le statut de notre parquet des standards européens.
M. Philippe Bas, président. - En effet, nous avons adopté en juillet 2013 un projet de révision constitutionnelle, enterré par le Gouvernement qui ne l'a pas inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Ce n'est pas de bonne pratique ! Nommer les magistrats du parquet sur avis conforme du CSM les conforterait, et constituerait un acquis positif.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Je félicite le rapporteur pour la clarté de ses propos sur ce texte technique. Nous sommes tous d'accord : tant que ces réformes constitutionnelles d'envergure ne seront pas adoptées, nous resterons sur notre faim, même si le texte n'est ni vide ni incohérent, comme le prétendent certains. Nous avançons encore d'un pas, comme pour la loi du 25 juillet 2013 interdisant de donner des instructions individuelles au parquet. Cette loi va dans le sens d'une justice impartiale, en renforçant le statut du magistrat du parquet par rapport au magistrat du siège, ainsi que les prescriptions déontologiques du magistrat judiciaire.
M. Jacques Mézard. - Ce texte ne va pas changer la face du monde, mais il ne fera pas de mal - ce qui n'est déjà pas si mauvais ! Le projet initial est assez corporatiste, il comporte quelques avancées sur le recrutement - un réel problème aujourd'hui - mais sans répondre au manque de moyens dans la justice, une longue tradition qui ne date pas du Gouvernement actuel. J'ai pris connaissance avec intérêt de l'avis du Conseil d'État, auquel le président de notre commission est très attaché...
M. Philippe Bas, président. - Comme nous tous !
M. Jacques Mézard. - Le Conseil d'État recommandait, avec sagesse, de donner un titre « moins programmatique et plus sobre » - sans être suivi - et a critiqué une étude d'impact insatisfaisante, ainsi que la suppression du JLD dans les petites juridictions. Nous attendons toujours les « compléments nécessaires » annoncés par le Gouvernement...
Nous ne voyons toujours rien venir sur le statut du parquet, alors qu'une large majorité s'était dégagée au Sénat lors du débat devant la garde des sceaux. Deux problèmes ne sont toujours pas résolus : la responsabilité des magistrats, sans cesse éludée, au préjudice de nos concitoyens, et la transparence. J'ai déposé des amendements : ce n'est pas la peine de créer des autorités administratives indépendantes comme la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) si les magistrats n'en relèvent pas !
M. François Pillet, rapporteur. - Soyons clairs : le texte s'en tient, pour le statut du parquet, à une mesure symbolique. Je n'ai pas proposé sa suppression, mais si un amendement de suppression s'ajoute à celui de M. Reichardt, il ouvrira le débat. Sous une majorité différente, le Sénat a voté le principe de la nomination des membres du parquet après avis conforme du CSM. Cela n'a pas encore été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale mais la solution est simple ! Nous ne serons plus d'accord si on rajoute quelques appendices au texte : votons donc une modification constitutionnelle sur le sujet qui nous rassemble !
Ce texte, effectivement, ne fera pas de mal, hormis sur le statut des JLD pour lequel il existe deux solutions légitimes mais aux conséquences différentes. À une certaine époque, on ne voulait plus d'un juge d'instruction sortant de l'école nationale de la magistrature. Pour le JLD, l'on veut, de même, se prévaloir d'une certaine expérience. Je rappelle que le JLD ne statuera jamais collégialement, ce qui exige un certain professionnalisme et une grande indépendance.
Ce texte n'est pas corporatiste, voyez toute la partie sur la déontologie. Pour les fonctionnaires soumis au statut général de la fonction publique, l'Assemblée nationale a réinséré dans le projet de loi les dispositions qui auraient dû être prises par ordonnances : ce texte viendra prochainement au Sénat et comprendra des dispositions sur la déontologie des magistrats de l'ordre administratif. Nous aurons intérêt à ce que les dispositions soient homogènes.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement technique n° COM-18 diffère la date à laquelle les candidats doivent remplir les conditions requises pour l'auditorat, par cohérence avec l'article 10, lequel reporte la vérification des conditions requises pour concourir au plus tard à la date de nomination comme auditeur de justice.
L'amendement n° COM-18 est adopté.
L'amendement rédactionnel n° COM-19 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° COM-6 vérifie que les mesures de compensation du handicap ne portent pas atteinte à l'indépendance du candidat. Il est difficile pour l'ENM de vérifier au moment du concours si les conditions physiques d'un candidat porteraient ensuite atteinte à son indépendance. Demande de retrait ou avis défavorable.
M. Michel Mercier. - Nous avons tous en tête l'exemple de ce haut magistrat ayant besoin d'un tiers en permanence et qui a fait la preuve de son indépendance.
L'amendement n° COM-6 n'est pas adopté.
Article 5
L'amendement rédactionnel n° COM-20 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° COM-21 rétablit la condition d'un second diplôme d'études supérieures pour les docteurs en droit candidats à l'admission sur titres à l'auditorat. Conservons un haut niveau de qualification des candidats à la magistrature.
M. Alain Richard. - Autant il convient d'être rigoureux sur la formation universitaire en droit, autant un autre diplôme - tout utile qu'il soit - ne doit pas être une condition d'accès à la fonction. Cela nous priverait d'un vivier important de candidats.
M. Jacques Bigot. - Je ne comprends pas bien : de nombreux docteurs en droit n'ont pas d'activité professionnelle. Quel est l'intérêt de leur demander un deuxième diplôme ?
M. François Pillet, rapporteur. - Ce sont les dispositions actuelles.
M. Jacques Mézard. - Si l'on veut ouvrir l'accès à la magistrature, le doctorat est d'un niveau suffisant !
M. François Pillet, rapporteur. - Tout dépend de la nature de la thèse.
M. Jacques Mézard. - Ces docteurs ont en moyenne sept à huit années d'études supérieures juridiques à leur actif ; ce ne serait pas raisonnable !
M. Hugues Portelli. - À titre d'information, de nombreux barreaux de pays francophones ont introduit un nouvel examen pour des docteurs ayant obtenu leur diplôme dans certaines facultés afin de vérifier la qualité réelle du diplôme. Pourquoi ne ferions-nous pas la même chose en France ?
Mme Esther Benbassa. - Je parle pour ma chapelle : un docteur n'est pas un âne bâté ! Même si les doctorants sont parfois moyens, ils ont de nombreuses années d'études ! Arrêtons de déprécier les diplômes universitaires !
M. Philippe Bas, président. - Notre rapporteur les apprécie tant qu'il voudrait que les candidats en aient plusieurs.
M. François Grosdidier. - Ôtez-moi d'un doute : il s'agit d'un diplôme de droit ou d'un autre diplôme ?
M. Philippe Bas, président. - Un doctorat en droit ne suffit pas, actuellement, pour accéder à la magistrature ; le Gouvernement le souhaiterait, tandis que notre rapporteur veut conserver la règle actuelle.
M. Michel Mercier. - Il existe trois concours, dont deux avec des conditions d'accès sont très strictes. Pour le troisième concours - j'en suis témoin - une commission décide d'agréer des candidats, et peut préférer un chauffeur de taxi - en raison de son expérience concrète de la vie - à un docteur en droit !
M. François Pillet, rapporteur. - Il ne s'agit pas de la voie d'accès par concours mais de l'admission sur titres.
M. Michel Mercier. - Oui, mais on manque de candidats pour le deuxième et troisième concours : lorsqu'on cherche des candidats, on est moins sévère sur les critères !
L'amendement n° COM-21 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° COM-7 ouvre la possibilité de nommer auditeur de justice des personnes pouvant se prévaloir de quatre années d'activité dans le domaine philosophique. J'ai rappelé ne pas être favorable à l'assouplissement des conditions de diplôme, même si je ne doute pas que des philosophes puissent enrichir le corps des magistrats ; il serait préférable qu'ils choisissent la voie du concours et non celle du recrutement sur titre, auquel ils peuvent prétendre s'ils remplissent d'autres critères. Pourquoi ne pas ajouter sinon les sciences humaines et sociales ?
Mme Cécile Cukierman. - Pourquoi pas ?
Mme Esther Benbassa. - Oui.
M. Philippe Bas, président. - Je rappelle l'article 5 alinéa 3 : « Peuvent être nommées directement auditeurs de justice les personnes que quatre années d'activité dans le domaine juridique, économique ou social qualifient pour l'exercice des fonctions judiciaires. » Il ne s'agit pas de brimer une discipline noble, mais j'entends l'argument du rapporteur : il n'est pas nécessaire de rajouter la philosophie.
M. Jean-Pierre Sueur. - Notre collègue Pierre-Yves Collombat est agrégé de philosophie, ce qui éclaire son amendement. Une personne ayant une grande connaissance de la pensée grecque et latine pourrait se présenter à titre équivalent à une personne ayant travaillé dans le secteur bancaire.
Mme Esther Benbassa. - Nous pourrions élargir à l'ensemble des sciences humaines et sociales.
M. Philippe Bas, président. - Ce débat mérite d'avoir lieu et pourra être poursuivi en séance.
Mme Esther Benbassa. - Un peu de philosophie nous ferait du bien !
L'amendement n° COM-7 n'est pas adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° COM-22 supprime l'inscription dans la loi organique d'une durée minimale de stage des auditeurs de justice auprès d'un barreau. Comment justifier qu'un ancien avocat soit obligé de rester en stage six mois dans un barreau, et seulement quinze jours dans un service pénitentiaire, une semaine au greffe et quatre semaines à l'instruction ? Laissons plus de souplesse à l'ENM pour adapter les stages aux expériences de chaque candidat ; cela ne relève pas d'une loi organique.
M. Thani Mohamed Soilihi. - C'est un amendement de bon sens.
L'amendement n° COM-22 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - J'ai répondu par avance à l'amendement n° COM-8. Si on laisse l'ENM choisir la durée des stages, il n'y a pas lieu d'imposer un stage d'une durée minimale dans une collectivité territoriale.
L'amendement n° COM-8 n'est pas adopté.
Article additionnel après l'article 7
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° COM-5 veut augmenter les garanties d'indépendance des magistrats du parquet. Les dispositions du projet de loi sont purement symboliques. Même s'il lance le débat, cet amendement est inconstitutionnel. Retrait ou avis défavorable.
M. André Reichardt. - Je connais ce risque mais c'est pour faire avancer le débat : le projet de révision constitutionnelle ne peut en rester là ! S'en tenir à l'avis du CSM, ce n'est pas demander l'impossible ! Je ne retirerai pas cet amendement car je souhaite en discuter en séance et avoir l'avis de la garde des sceaux.
M. Alain Richard. - Pour faire avancer le débat, il faudrait résoudre ce problème : souvent un nombre substantiel de parlementaires ne votent pas au Congrès ce qu'ils ont adopté dans leur assemblée. Quel degré de confiance le Gouvernement et sa majorité ont-ils que cette réforme, déclarée partagée à ce moment du débat, soit effectivement adoptée ? Dans ce cas, une décision de nomination restant au niveau du Conseil des ministres est logique.
M. Philippe Bas, président. - Si l'article 89 de la Constitution prévoit que le Congrès doit voter aux trois cinquièmes les révisions de la loi fondamentale, c'est bien parce qu'elle considère que le vote de l'Assemblée nationale et du Sénat ne suffisent pas. Tout président de la République qui engage une révision constitutionnelle doit assumer le risque qu'il prend. Je suis certain que tous ceux qui ont adopté le projet de loi constitutionnelle en 2013 seraient prêts à voter au Congrès mais la composition du Sénat a changé depuis lors.
M. Jean-Pierre Sueur. - Puisque ce sujet hante nos débats, disons les choses telles qu'elles sont : il existe au Sénat et à l'Assemblée une majorité suffisante pour voter la réforme du CSM et pour faire évoluer sensiblement le statut du parquet. Si nous ne parvenions pas à voter ce texte, ce serait un échec collectif dû à des calculs politiciens à l'approche de telle ou telle échéance électorale, ce qui serait vraiment dommage.
M. Michel Mercier. - Depuis plus de dix ans, les gardes des sceaux et les présidents de la République successifs n'ont nommé au parquet que des personnes ayant reçu l'avis favorable du CSM. Il serait dommage d'avoir mis en pratique cette réforme sans l'inscrire dans la loi. En 2013, le Sénat a voté ce texte et, depuis lors, il aurait été et il demeure possible de réunir le Congrès chaque lundi.
Enfin, fait extrêmement rare, j'ai relevé une confusion de M. Richard : si les sénateurs et les députés votent dans leur assemblées respectives le projet de loi constitutionnelle, au Congrès, leur vote change de nature, puisqu'ils deviennent constituants.
M. André Reichardt. - Je retire mon amendement et le redéposerai en séance.
L'amendement n° COM-5 est retiré.
Article 10
L'amendement rédactionnel n° COM-23 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° COM-24 rétablit l'avis favorable des chefs de cour sur les demandes de dérogation à l'obligation de résidence des magistrats.
L'amendement n° COM-24 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - Le JLD est aujourd'hui nommé par le président du tribunal de grande instance (TGI) parmi les magistrats du premier grade. Cet article prévoit de le faire nommer par décret du Président de la République, après avis conforme du CSM. Les trois syndicats de magistrats y sont favorables tandis que tous les autres magistrats que j'ai entendus y sont opposés.
Le but de cette disposition est de rendre la nomination du JLD indépendante du pouvoir de nomination du président du TGI, mais une nomination par décret permettra de désigner un juge qui sort de l'école alors que le JLD doit connaître plus de vingt codes et détient des pouvoirs tels qu'il devrait, à mon sens, avoir une certaine expérience pour asseoir son indépendance face au parquet. Ainsi, un JLD ne statue jamais en audience collégiale alors qu'il devra demain répondre à la collégialité des juges d'instruction.
En outre, la fonction de JLD n'est pas recherchée par les magistrats car elle est particulièrement chronophage : il est à craindre que de jeunes auditeurs choisissent cette fonction par souci de proximité géographique plutôt que par vocation.
Pour garantir l'indépendance du JLD, je propose donc qu'il reste désigné par le président du TGI parmi les premiers grades, mais cette nomination devra recevoir l'approbation de l'assemblée des magistrats du siège, qui dispose de divers pouvoirs. Ainsi, un décret de décembre 2014 permet à l'assemblée des magistrats du siège de s'opposer à une modification d'ordre des audiences voulue par le président du TGI, qui ne peut passer outre avant d'être revenu devant elle.
Je vous propose donc l'amendement n° COM-25 qui répond aux objectifs de la chancellerie, sans pour autant valider un dispositif qui posera à terme beaucoup de problèmes au Gouvernement.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Vous m'avez presque convaincu, mais une nomination par décret garantit une formation préalable et une certaine pérennité dans la fonction. En outre, les règles de remplacement dans les TGI relèvent de la loi ordinaire et non de la loi organique. À mon avis, cette disposition n'a pas sa place ici puisque, comme l'a rappelé la décision du Conseil constitutionnel du 29 juillet 2005, la loi organique ne peut renvoyer à une loi simple. Je ne voterai donc pas cet amendement.
M. Pierre-Yves Collombat. - Cet amendement me convient, mais le Gouvernement ne propose-t-il pas ce dispositif pour verser des rémunérations annexes aux JLD dont la fonction est très importante ?
M. Jacques Bigot. - La nomination du JLD par le président du TGI peut donner lieu à des pressions du procureur ou de la police, mais le décret peut entraîner des nominations de magistrats du deuxième grade, sortant de l'école. Je suis favorable à cet amendement mais je ne sais pas s'il doit figurer dans une loi ordinaire ou dans cette loi organique. Il faudra en débattre en séance.
M. Jacques Mézard. - Dans le second alinéa de votre amendement, vous évoquez la « vacance d'emploi », mais cette mention ne risque-t-elle pas de bloquer le fonctionnement de nombreux tribunaux ? Pourquoi ne pas simplement mentionner les absences, les empêchements, les services allégés ?
M. François Zocchetto. - Nous nous sommes souvent penchés sur la question des nominations des JLD, notamment lorsque nous avons étudié la réforme de l'instruction. Nous devons tenir compte des remarques de M. Mézard sur les vacances d'emploi et de M. Mohamed Soilihi sur la loi ordinaire. Je propose néanmoins de voter cet amendement.
M. François Pillet, rapporteur. - Rien n'empêche le JLD de suivre une formation spécifique dans le cadre de la formation continue : les formations délivrées par l'ENM sont de grande qualité.
J'entends vos remarques sur les vacances d'emploi, mais je ne fais que reprendre le droit proposé par le Gouvernement.
J'ai oublié de mentionner que l'assemblée générale devra également donner un avis conforme à la décision du président d'un TGI de retirer sa fonction à un JLD.
Les JLD perçoivent des primes qui devraient augmenter si cette loi est adoptée, mais la différence ne sera pas de nature à créer des vocations.
La loi organique actuelle renvoie déjà à des lois ordinaires. Ainsi, l'article 12-2 de l'ordonnance dit que « tout magistrat a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi ».
M. Philippe Bas, président. - L'idée de recueillir l'avis conforme de l'assemblée des magistrats du siège est assez créative. Jusqu'à présent, cette instance ne se prononçait que sur l'organisation du tribunal.
M. François Pillet, rapporteur. - L'assemblée générale dispose de compétences en matière d'organisation de la fonction d'instruction et désigne les membres titulaires et suppléants de la commission d'indemnisation des victimes d'infractions. Mais l'avis conforme est une nouveauté.
L'amendement n° COM-25 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° COM-26 concerne les chefs de cour. Comme ils n'ont pas de supérieurs hiérarchiques, leur activité n'est pas évaluée. Cet article propose un embryon de contrôle : l'inspection générale des services judiciaires (IGSJ) effectuant épisodiquement des audits, je propose d'indiquer que ces audits soient réguliers. Le CSM pourra alors procéder à des nominations parfaitement opportunes.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Le fonctionnement de l'IGSJ ne relève-t-il pas du pouvoir règlementaire ?
M. François Pillet, rapporteur. - Cette disposition a toute sa place dans cette loi organique, puisque cette évaluation sera inscrite dans le dossier des magistrats.
L'amendement n° COM-26 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° COM-9 supprime l'article : j'en souhaite le retrait puisque nous venons de renforcer l'évaluation des chefs de cour.
M. Pierre-Yves Collombat. - Effectivement, votre amendement donne une certaine utilité à ce qui n'en avait pas, mais sommes-nous encore dans le domaine de la loi ?
M. François Pillet, rapporteur. - L'évaluation des magistrats est bien du domaine de la loi organique.
L'amendement n° COM-9 n'est pas adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° COM-27 soumet à la procédure de transparence les propositions de nomination aux fonctions d'inspecteur général des services judiciaires.
L'amendement n° COM-27 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° COM-28 a trait à l'audit périodique, déjà évoqué, de l'IGSJ sur les parquets généraux des cours d'appel.
L'amendement n° COM-28 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - Pour les mêmes raisons que précédemment, je suis défavorable à l'amendement de suppression n° COM-10
L'amendement n° COM-10 n'est pas adopté.
Article 20
L'amendement rédactionnel n° COM-29 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° COM-30, qui a reçu l'aval de la chancellerie, supprime la limitation des demandes d'affectations en avancement, pour les magistrats souhaitant réintégrer la magistrature après un détachement ou un congé parental. Pourquoi les limiter à deux ? Cela placerait les intéressés dans une position plus défavorable que celle qu'ils auraient connue s'ils n'avaient pas fait l'objet d'un détachement ou d'un tel congé.
L'amendement n° COM-30 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'article 21 est fondamental : pour prévenir d'éventuels conflits d'intérêts, le projet instaure un entretien des magistrats avec leur chef hiérarchique. Il convient de donner plus de corps à cette obligation sans aller jusqu'à produire une déclaration d'intérêts, comme celle que nous adressons à la HATVP. Cet entretien devrait être précédé par une déclaration d'intérêts et suivi d'un rapport sur son contenu. Faute de quoi, certains entretiens dureront cinq minutes et d'autres des heures car des supérieurs hiérarchiques pourraient se montrer intrusifs dans la vie de leur collègue. L'amendement n° COM-31 encadre donc l'entretien. Ce faisant, il protège les magistrats. Notre proposition a suscité l'intérêt de la chancellerie.
Pierre-Yves Collombat. - Renforcer un faux semblant, est-ce le diminuer ? Nous atteignons ici les limites de la religion de la transparence qui nous a envahis et à laquelle nous avons tous succombé.
Pourquoi les magistrats qui ont de lourdes responsabilités qui mettent en cause nos libertés ne seraient-ils pas assujettis aux mêmes contraintes que nous ? Aujourd'hui, la vertu est liée à l'exhibition. Par cohérence, tout le monde doit être logé à la même enseigne.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Je m'interroge sur l'utilité de cette déclaration d'intérêts, d'autant qu'elle poursuit un but différent de l'entretien déontologique.
M. Jacques Mézard. - Assez d'hypocrisie ! La majorité a voté une loi sur la transparence. J'ai auditionné pendant cinq heures le président de la HATVP, ancien haut magistrat. À partir du moment où cette autorité existe, autant qu'elle joue son rôle dans tous les domaines de responsabilité. Dans leur propre intérêt, on ne peut laisser les magistrats à l'écart de cette évolution. Sinon, l'opinion publique estimera que cette corporation vit en vase clos. La loi de la République sur la transparence doit s'appliquer à tous ceux qui ont des responsabilités, quels que soient les secteurs d'activité.
M. François Zocchetto. - Faut-il mettre en place, pour les magistrats, un mécanisme identique à celui que nous connaissons ? Ils prononcent un serment lors de leur installation.
M. Pierre-Yves Collombat. - Cela n'a rien à voir.
M. François Zocchetto. - Je ne suis pas favorable à ce mécanisme qui risque de mettre en cause les magistrats et les décisions qu'ils prennent.
En outre, je suis défavorable au système de l'entretien qui dans les petites juridictions conduirait à des relations étranges entre le chef de juridiction et les autres juges, puisqu'il n'existe pas de lien de dépendance entre eux. Orientons-nous vers un système déclaratif, comme le propose notre rapporteur.
Seule la HATVP doit être compétente : il ne peut y avoir pour chaque corps une haute autorité.
M. Alain Vasselle. - En matière de déontologie, il faudra veiller à coordonner les textes. Aurons-nous d'ailleurs besoin demain d'une nouvelle loi sur ce sujet, alors que nous le traitons ici ?
Comme l'a dit M. Mézard, le parallélisme des formes est essentiel.
Enfin, je m'interroge sur la pertinence de l'entretien. Certes, les magistrats prêtent serment, mais si l'on veut plus de transparence, il faut aller jusqu'au bout, en dépit des excès que de telles dispositions comportent.
M. Alain Richard. - L'entretien n'est pas inutile car il va surtout porter sur les engagements bénévoles et désintéressés des magistrats qui pourraient altérer leur marge d'appréciation face à un dossier concret. Je crois donc à l'utilité de l'entretien sur la base de la déclaration. La HATVP est apte à apprécier la déontologie de tous les détenteurs de pouvoirs publics, y compris les magistrats. Enfin, je ne crois pas que la définition du contenu, ni les conditions de conservation de la déclaration d'intérêts, soient du domaine règlementaire.
M. Jacques Bigot. - On oublie que le magistrat est assermenté et que des règles de récusation existent. Le magistrat peut se récuser de lui-même ou, si une des parties estime qu'il n'est pas indépendant, elle peut lui demander de se récuser. S'il y a déclaration d'intérêts, c'est qu'il importe de savoir quels sont les intérêts du magistrat qui pourraient justifier sa récusation. Mais comme il peut être récusé à la demande des parties, on ne peut refuser de communiquer sa déclaration d'intérêts. On risque de tomber alors dans la transparence absolue que dénonce à juste titre M. Collombat. Si cette déclaration reste confidentielle, elle perd de son intérêt.
Dans la pratique, le magistrat qui a un doute va s'en entretenir avec ses collègues. N'oublions pas qu'existent le serment, la déontologie et l'obligation de se récuser.
M. Alain Anziani. - Je soutiens cet amendement qui répond à la question philosophique : peut-on être juge de soi-même ? Certes non. J'ai toute confiance dans les magistrats mais peuvent-ils avoir confiance en eux-mêmes ? Le serment est une chose, mais son respect en est une autre. Toutes les difficultés dans la vie publique viennent non pas des règles que nous posons mais de leur respect ou non par les principaux intéressés. Les conflits d'intérêts existent : un magistrat peut y être confronté avec sa famille, ses amis, ses engagements politiques.
Cette déclaration d'intérêts devrait s'imposer aussi à toutes les juridictions paritaires : les tribunaux de commerce ont connu des conflits d'intérêts majeurs. La déclaration d'intérêts doit être versée au dossier du magistrat, sinon il n'y aura pas de mémoire. Enfin, nous n'en demandons pas la publicité, contrairement aux règles que nous nous sommes imposées.
Mme Catherine Tasca. - Avec ces règles, nous innovons. Il ne faut pas que le corps des magistrats détienne seul ces informations. Remettons-nous en à la Haute autorité. Je ne crois pas un instant à la confidentialité d'une déclaration d'intérêts en cas d'éventuels conflits. La pression des médias sera trop forte.
M. François Bonhomme. - Le parallélisme des formes est invoqué ici à tort : nous sommes élus par le suffrage universel, ce qui n'est pas le cas des magistrats. Appliquer les mêmes règles constituerait au pire un dévoiement du principe de transparence et au mieux une disposition inutile. Ne donnons pas l'impression d'une réaction corporatiste des élus...
M. Philippe Bas, président. - Le défaut d'impartialité d'un magistrat qui a pris part à un jugement peut mener à son annulation, si le requérant parvient à le démontrer...
M. Pierre-Yves Collombat. - Cela doit arriver souvent...
M. Philippe Bas, président. - La CEDH est extrêmement vigilante : sa jurisprudence est très claire sur ce point.
Certes, nous pouvons compter sur le serment des magistrats, sur leur déontologie, sur les règles de déport, mais nous devons aussi prévoir l'information préalable du président du tribunal à l'égard des éléments qui pourraient constituer une source de partialité.
L'idée d'adresser la déclaration d'intérêt à la HATVP est certes intéressante, mais elle ne permettra pas une bonne régulation du fonctionnement d'un tribunal pour prévenir tout risque de partialité d'un magistrat. Le chef de la juridiction doit disposer d'informations pour lui permettre de se prononcer sur l'attribution d'un dossier ou la participation de tel magistrat à une instance. Nous savons bien que les magistrats ne sont pas des extraterrestres, ce sont des êtres de chair et de sang qui vivent en société. Il ne me paraît pas choquant que le président d'un tribunal soit au courant des différents liens de ses magistrats, tout en respectant bien sûr la confidentialité de ces informations. L'amendement de notre rapporteur me semble donc opportun.
M. François Pillet, rapporteur. - Certes, cet amendement pourrait être amélioré de multiples façons. Il convient, avant tout, de ne pas confondre déclaration d'intérêts et déclaration de patrimoine. Dans les amendements suivants, je vous propose que la déclaration de patrimoine soit faite auprès de la Haute autorité. La déclaration d'intérêts, quant à elle, n'a pas à être déposée auprès de cette instance : cela poserait sans doute un problème constitutionnel et certainement un problème d'opportunité. Le Conseil constitutionnel a indiqué qu'il fallait respecter une certaine proportionnalité entre l'objectif poursuivi et les obligations imposées. Pourquoi la HATVP devrait-elle recevoir les déclarations d'intérêts ? C'est le supérieur hiérarchique qui est au fait des problèmes concrets. En aucun cas, il ne faudrait que ces déclarations soient publiques. Que se passerait-il en effet pour le magistrat conjoint d'un agent d'assurance ? Faudrait-il qu'il se déporte à chaque fois que la compagnie d'assurance est en cause ?
En matière d'engagement associatif, il faudra distinguer le magistrat qui cotise simplement à la société protectrice des animaux (SPA) de celui qui en est le trésorier et qui sera amené à se prononcer sur une affaire de mauvais traitements aux animaux pouvant déboucher sur une condamnation pécuniaire au profit de son association.
Il est normal, sain et protecteur de prévoir un entretien entre le magistrat et son supérieur hiérarchique. Mais ce dernier doit disposer préalablement d'une déclaration rédigée par le magistrat.
Avec le statut des magistrats, les obligations qui leur sont faites, la déontologie enseignée à l'ENM, on aurait pu se passer de cette déclaration d'intérêts. Mais alors, il faudrait supprimer l'article. Si nous le maintenons, il convient de l'encadrer, d'où mon amendement.
En ce qui concerne le renvoi au décret pour le contenu de la déclaration, je vais vérifier et corriger mon amendement s'il y a lieu. Pour l'instant, la déclaration d'intérêts n'est pas versée au dossier du magistrat : ce point peut être modifié. En revanche, il ne faut pas toucher à la confidentialité.
Enfin, à mon sens, la situation des parlementaires n'est absolument pas comparable à celle des magistrats.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je me passerais très bien de cette déclaration d'intérêts, et c'est pourquoi je n'ai pas voté la loi. Mais dès lors qu'elle existe, pourquoi ceux qui ont de lourdes responsabilités y échapperaient ? Ou l'on instaure des règles qui s'appliquent à tout le monde, ou on les supprime.
M. Michel Mercier. - Plutôt que d'adresser la déclaration d'intérêts aux présidents de juridiction, mieux vaudrait que le premier président en soit destinataire, car c'est lui qui gère les magistrats placés. Comment fera le président de juridiction pour remplacer un magistrat qui se déporte ?
L'amendement n° COM-31 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° COM-32 prévoit qu'un certain nombre de magistrats devront déclarer leur patrimoine. Je m'interroge sur l'utilité de cette déclaration pour les magistrats concernés puisque ce sont ceux qui ne jugent plus, tels que le procureur général ou le premier président. Or, le risque de corruption devrait concerner par priorité les magistrats qui jugent. Fallait-il viser les 8 000 juges ? Certes non : c'eût été disproportionné et cela aurait soulevé un problème de constitutionnalité. En revanche, je propose d'élargir le périmètre de cette mesure à tous les juges qui ont un pouvoir hiérarchique : les présidents de tribunaux de première instance et les procureurs de la République. Quasiment tous les représentants des magistrats sont d'accord avec cet amendement.
L'amendement n° COM-32 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° COM-33 prévoit de déposer la déclaration de patrimoine auprès de la HATVP.
L'amendement n° COM-33 est adopté.
L'amendement rédactionnel n° COM-34 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° COM-11 est partiellement satisfait.
L'amendement n° COM-11 n'est pas adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° COM-12 est largement satisfait et je proposerai en séance un amendement de coordination à l'article 35 pour tenir compte des modifications que nous adoptons à l'article 21 sur la déontologie.
L'amendement n° COM-12 est retiré.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° COM-16 est satisfait. En outre, l'article 14 du statut de la magistrature rappelle que les magistrats sont soumis à une obligation de formation initiale et continue assurée par l'ENM. Retrait ?
L'amendement n° COM-16 est retiré.
Article 22
L'amendement rédactionnel n° COM-49 est adopté.
Article 23
L'amendement rédactionnel n° COM-35 est adopté.
Article 24
L'amendement rédactionnel n° COM-36 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° COM-37 prévoit que lorsqu'un chef de cour envisage de donner un avertissement à un magistrat, celui-ci peut se faire assister de la personne de son choix.
M. Philippe Bas, président. - Disposition classique.
L'amendement n° COM-37 est adopté.
Article additionnel après l'article 25
L'amendement de coordination n° COM-38 rectifié est adopté.
Article 26
L'amendement rédactionnel n° COM-39 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° COM-13 réduit les délais impartis au CSM pour se prononcer sur la situation d'un magistrat en cas de poursuites disciplinaires. Compte tenu de la gravité des faits, le CSM a besoin parfois d'investigations plus longues. Cet amendement rendrait la loi difficilement applicable au regard des délais actuels. En outre, les autorités disciplinaires sont davantage responsabilisées par l'article car elles devront motiver leur demande de prorogation. Retrait ?
M. Pierre-Yves Collombat. - Ces délais sont exorbitants : il faudrait les limiter.
M. François Pillet, rapporteur. - Il s'agit de procédures d'enquêtes. Ces délais ne m'apparaissent pas anormaux.
M. Alain Vasselle. - Pourquoi les magistrats ne travaillent-ils pas plus rapidement ? Pourquoi leur faut-il des délais de huit à douze mois ?
M. Philippe Bas, président. - Ces délais s'appliquent au CSM qui gère les carrières de milliers de magistrats.
M. François Pillet, rapporteur. - Le CSM mène des enquêtes. La procédure disciplinaire peut nécessiter une instruction comparable à un procès ordinaire devant un tribunal correctionnel.
M. Philippe Bas, président. - Il reste souhaitable que les délais puissent se réduire...
L'amendement n° COM-13 n'est pas adopté.
Article 27
L'amendement rédactionnel n° COM-50 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - Les magistrats exerçant à titre temporaire sont nommés sur avis conforme du CSM. Par symétrie des garanties, l'amendement n° COM-40 prévoit qu'ils sont renouvelés dans leur mandat selon la même procédure.
L'amendement n° COM-40 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - Idem pour les juges de proximité.
L'amendement n° COM-41 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° COM-42 traite des magistrats honoraires. Nombre d'entre eux sont utilisés dans les juridictions pour combler certains vides. Cette solution doit rester subsidiaire, car la justice ne doit pas être rendue uniquement par des magistrats honoraires.
M. Michel Mercier. - M. le rapporteur nous a dit que plus de 400 postes de magistrats étaient vacants. De plus, la plupart des magistrats restent au-delà de l'âge légal et peuvent partir quand ils le souhaitent. Il est donc très difficile que tous les postes vacants soient au concours. Les magistrats honoraires sont de très bons magistrats puisqu'ils sont honoraires. Ils remplissent beaucoup de tâches administratives et ils aident au bon fonctionnement de la justice. La loi organique doit-elle leur couper la tête une deuxième fois, l'âge l'ayant déjà fait une fois ?
M. François Pillet, rapporteur. - La proportion que je propose s'applique aux magistrats placés.
L'amendement n° COM-42 est adopté.
L'amendement rédactionnel n° COM-51 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° COM-14 vise à soumettre les magistrats aux mêmes contraintes que les parlementaires. Il est satisfait sur la déclaration de patrimoine. Retrait ?
L'amendement n° COM-14 n'est pas adopté.
Article 32
L'amendement rédactionnel n° COM-43 est adopté.
Article 33
L'amendement de cohérence n° COM-44 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° COM-15 est de même nature que le précédent amendement de MM. Collombat et Mézard. Avis défavorable.
L'amendement n° COM-15 n'est pas adopté.
Article additionnel après l'article 33
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° COM-48 revient sur une extension récente du contrôle auquel le juge administratif soumet le CSM lorsqu'il statue sur la nomination des magistrats. En effet, par un arrêt récent, le Conseil d'État a accepté de connaître d'un avis non conforme rendu par le CSM à l'encontre de la proposition de nomination d'un magistrat du siège, formulée par le garde des sceaux. Ce faisant, le Conseil d'État soumet l'appréciation formée par le CSM à son contrôle, ce qui ne paraît pas conforme au rôle que l'article 65 de la Constitution attribue au CSM.
M. Michel Mercier. - Cet amendement mérite réflexion, car la saisine du Conseil d'État est une garantie accordée aux magistrats. Le Conseil d'État exerce un contrôle minimal et je ne suis pas favorable à ce qu'il ne puisse plus se prononcer.
M. Philippe Bas, président. - Dans notre ordre juridique, il serait exorbitant du droit commun que les décisions du CSM ne puissent faire l'objet d'aucun recours. Réfléchissons-y à deux fois.
M. François Pillet, rapporteur. - Je ne reviens que sur une jurisprudence très récente : depuis cet arrêt du 29 octobre 2013, le Conseil d'État apprécie le fond des critères retenus par le CSM, pour rendre son avis sur la nomination et c'est ce qui pose un problème.
M. René Vandierendonck. - Il s'agissait d'une erreur manifeste d'appréciation.
M. François Pillet, rapporteur. - Mais le Conseil d'État a contrôlé les critères retenus par le CSM.
M. Philippe Bas, président. - Cet amendement retire une garantie accordée aux magistrats, puisqu'il n'y aurait plus de voie de recours possible.
M. Jean-Pierre Sueur. - Cet amendement renvoie le Conseil d'État dans ses buts. J'hésite à le voter car il priverait les magistrats d'un possible recours.
M. François Pillet, rapporteur. - Je vais le retirer pour approfondir la réflexion.
L'amendement n° COM-48 est retiré.
Article 34
L'amendement rédactionnel n° COM-2 est adopté.
L'amendement n° COM-17 n'est pas adopté.
Articles additionnels après l'article 34
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° COM-45 est de cohérence.
M. Jean-Pierre Sueur. - J'ai demandé à notre rapporteur pourquoi cet amendement visait les seuls députés et il m'a répondu que le mot « député » renvoyait nécessairement aux sénateurs.
L'amendement de cohérence n° COM-45 est adopté.
L'amendement n° COM-3 est adopté.
Article 35
L'amendement rédactionnel n° COM-52 est adopté.
L'amendement rédactionnel n° COM-46 est adopté.
Intitulé du projet de loi organique
M. François Pillet, rapporteur. - Suivant la recommandation du Conseil d'État, l'amendement n° COM-47 propose un titre plus sobre, en rapport direct avec le contenu du projet de loi.
L'amendement n° COM-47 est adopté.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Application des mesures relatives à la justice du XXIème siècle - Examen du rapport et du texte de la commission
Enfin, la commission examine le rapport de M. Yves Détraigne et le texte qu'elle propose sur le projet de loi n° 661 (2014-2015) portant application des mesures relatives à la justice du XXIème siècle.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Ce projet de loi est présenté en procédure accélérée. Les travaux que j'ai menés se sont appuyés sur les réflexions de ces dernières années au sein de notre commission, avec le rapport de Mme Tasca et de M. Mercier sur la justice aux affaires familiales et celui que j'avais rédigé avec Mme Klès sur la justice de première instance.
Ce texte se tient en deçà des propositions les plus marquantes de ces rapports : il ne propose pas la création du greffier juridictionnel qui aurait pu prendre certaines décisions de justice, ni la création d'un tribunal de première instance qui se serait substitué à toutes les autres juridictions de première instance. Les moyens nécessaires à cette grande réforme ne sont pas encore réunis, notamment la chaîne civile informatique Portalis qui est loin d'être au point.
Premier axe, ce texte facilite l'accès du justiciable à la justice en créant le service d'accès unique du justiciable (SAUJ) qui amorce le futur guichet unique du greffe, évoqué lors des entretiens de l'Unesco. Il privilégie les modes alternatifs de traitement des litiges, grâce à des conciliations avant la saisine du juge de proximité ou du juge d'instance pour les litiges qui ne dépassent pas 4 000 euros. Il propose d'étendre au contentieux administratif national le régime de la médiation et il permet aux avocats d'organiser la mise en état d'une affaire dans le cadre d'une convention de procédure participative.
En deuxième lieu, ce projet amorce une simplification de l'organisation judiciaire et des procédures juridictionnelles. Il crée un pôle social au tribunal de grande instance qui regrouperait les tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS) et les tribunaux de contentieux de l'incapacité (TCI), il intègre le tribunal de police au TGI plutôt qu'au tribunal d'instance, il recentre les juridictions sur leurs missions premières en les déchargeant d'autres tâches, d'où le transfert des enregistrements des Pacs aux mairies, qui serait compensé par la fin de l'obligation de tenir le registre d'état civil en double. L'article 15 prévoit de contraventionnaliser certains délits routiers commis pour la première fois, mais le Gouvernement déposera un amendement pour supprimer cette mesure.
Le troisième axe crée un socle procédural commun pour toutes les actions de groupe et les étend à la lutte contre les discriminations. Il ne modifie toutefois pas le régime des actions de groupe telles qu'elles existent aujourd'hui dans le domaine de la consommation et de la santé.
Ce nouveau dispositif restreint la réparation des dommages à ceux qui sont dus à un manquement intervenant après l'entrée en vigueur de la loi.
Le quatrième volet du texte accroît les exigences déontologiques auxquelles sont soumis les juges consulaires, renforce leur formation et crée une protection fonctionnelle. D'autres évolutions statutaires sont prévues pour les administrateurs et les mandataires judiciaires.
Je vous proposerai d'aller plus loin dans le rapprochement des juridictions de première instance, en instaurant la mutualisation des effectifs des greffes. Je vous proposerai également de renforcer la déjudiciarisation de certaines procédures, en autorisant les notaires à recevoir concurremment avec les greffes les renonciations à succession et les déclarations d'acceptation à concurrence de l'actif net de la succession. Je vous proposerai de simplifier le socle commun de l'action de groupe pour lui apporter plus de garanties, en supprimant la compétence donnée au ministère public pour engager une action de groupe, ainsi que l'interdiction de saisine, par la victime, du juge pénal pour les mêmes faits que ceux qui donnent lieu, par ailleurs, à une action de groupe, et la négociation imposée sous peine d'amende dans le cadre de la procédure collective de réparation d'un préjudice.
Je vous proposerai de lever les restrictions apportées à l'action de groupe en matière de discrimination, et de reconnaître la qualité à agir à d'autres associations que celles qui sont spécialisées dans ce domaine ; d'étendre le périmètre des discriminations susceptibles d'être combattues par cette procédure ; de supprimer la disposition qui interdirait la réparation des préjudices moraux résultant de la discrimination. Lorsque la discrimination concerne l'emploi, je vous proposerai de remplacer l'indemnisation collective par voie d'action de groupe par une réparation individuelle des préjudices et de créer une action en reconnaissance de droit en matière administrative pour accélérer le traitement de certains contentieux sériels.
En matière de juridiction sociale, il est préférable de procéder par étapes, avec d'abord la fusion des TASS et des TCI en y rattachant les commissions départementales d'aide sociale, sans les intégrer au TGI. On créerait ainsi une juridiction sociale unifiée et échevinée qui serait présidée par un magistrat de l'ordre judiciaire. Je vous proposerai enfin de relever les exigences déontologiques pesant sur les juges consulaires.
M. Philippe Bas, président. - Venons-en à l'examen des amendements.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-19 supprime la référence au « service public » de la justice et conserve la terminologie couramment utilisée par le code de l'organisation judiciaire : « service de la justice ».
M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne voterai pas cet amendement.
Mme Éliane Assassi. - Moi non plus.
L'amendement n° COM-19 est adopté.
L'amendement rédactionnel n° COM-20 est adopté.
Article 2
L'amendement de coordination n° COM-109 est adopté.
L'amendement rédactionnel n° COM-21 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° COM-1 car le SAUJ aura bien une compétence légale.
M. Jacques Bigot. - Encore faudrait-il préciser ce que sera cette compétence. Pourra-t-on déposer devant le SAUJ une demande relevant de la compétence d'une autre juridiction ? Ce sera d'autant plus difficile que Portalis ne fonctionne pas correctement.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - La chancellerie nous a dit que le SAUJ serait doté d'une compétence matérielle particulière.
M. Jacques Bigot. - Ce n'est pas d'une clarté absolue.
M. Alain Richard. - Il s'agit de services d'accueil qui sont investis d'une mission, pas d'une compétence de décision. Dans quelques cas, ils pourront faciliter l'engagement d'un acte de procédure. Employer le terme de « compétence » pour un service qui n'est pas une juridiction, est une erreur de conception.
L'amendement n° COM-1 est adopté.
Articles additionnels après l'article 2
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements nos COM-11 et COM-12 qui sont des demandes de rapport.
M. Jean-Pierre Sueur. - Adapter l'organisation judiciaire à l'existence des métropoles... Pourquoi pas aux communautés urbaines, aux communautés d'agglomérations ou aux communautés de communes !
Les amendements nos COM-11 et COM-12 ne sont pas adoptés.
Article 3
Les amendements de précision nos COM-23 et COM-24 sont adoptés.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-25 revient sur la suppression de la possibilité pour le juge administratif de désigner, avec l'accord des parties, un tiers chargé d'une mission de conciliation.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne suis pas d'accord avec cet amendement.
L'amendement n° COM-25 est adopté.
Article additionnel après l'article 4
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-13 qui propose de faire reconnaître le certificat d'aptitude à la profession d'avocat (CAPA) comme une formation qualifiante pour exercer la fonction de médiateur en matière civile et commerciale est satisfait par le droit en vigueur. Demande de retrait ou avis défavorable.
L'amendement n° COM-13 n'est pas adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-26 rétablit le second alinéa de l'article 2062 du code civil, qui était écrasé par la rédaction proposée.
L'amendement n° COM-26 est adopté.
L'amendement de clarification n° COM-27 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-28 sécurise l'extension de la possibilité de conclure une convention de procédure participative pour la mise en état du litige en prévoyant que la liste des actes de procédure sur lesquels les parties peuvent s'accorder est fixée par décret en Conseil d'État.
L'amendement n° COM-28 est adopté.
Article 6
L'amendement de précision n° COM-30 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-31 revient sur les abrogations prévues à l'alinéa 5 de l'article 6, car il n'y a pas d'évaluation des conséquences qu'elles pourraient avoir sur le régime applicable à la transaction.
L'amendement n° COM-31 est adopté.
Article 7
L'amendement de précision n° COM-32 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-33 rectifié instaure une juridiction sociale unifiée et échevinée de première instance, dénommée tribunal des affaires sociales (TAS), rattachée au tribunal de grande instance (TGI) qui reprendrait les attributions du TASS, du TCI, mais également de la commission départementale d'aide sociale (CDAS). L'identité des actuels tribunaux sociaux serait ainsi conservée, sans préjudice d'une éventuelle intégration ultérieure plus poussée au sein du TGI.
M. Alain Vasselle. - L'intégration de la CDAS ne sera pas effectuée immédiatement, mais reportée à plus tard. Pour des raisons de déontologie, il faudrait que le conseil départemental désigne un représentant pour garantir l'indépendance des décisions de la commission. Selon quel calendrier mettra-t-on en oeuvre ces dispositions ?
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Le Conseil constitutionnel a déjà relevé ce point. Le dispositif devrait être mis en place en 2017.
M. Jean-Pierre Sueur. - Le texte prévoit que cette compétence en matière sociale est dévolue au TGI. Le rapporteur nous propose de créer une juridiction unifiée des affaires sociales, rattachée au TGI. Quel est l'intérêt de cette solution ?
M. Michel Mercier. - Dans la mesure où il existe plusieurs TGI dans un département, on risque d'avoir aussi plusieurs TAS. Ils pourront rendre des jugements différents à propos d'une même décision du conseil départemental. Cela ne pose-t-il pas problème ?
M. Alain Richard. - Ma question est très concrète. Ces nouvelles juridictions comblent des déficits de personnes aptes à juger. La proposition du rapporteur maintiendra-t-elle plus de gens en position de juger que celle du Gouvernement ? Ce serait un argument. Sinon, il est étrange de vouloir ainsi créer un nouvel ordre de juridiction.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Oui, nous gagnerons des moyens. On pourrait fixer le principe d'un TAS unique dans chaque département. Cette mesure a été proposée dans le rapport que nous avions publié avec Virginie Klès. Son objectif est de conserver l'échevinage de cette juridiction, tout en lui donnant plus de moyens.
M. Alain Richard. - Pourquoi ne pas inscrire ces moyens dans le cadre du TGI ?
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Dans ces tribunaux, le greffe est assuré par les agents des caisses primaires d'assurance maladie.
M. Philippe Bas, président. - Le contentieux de l'aide sociale relève en appel de la commission centrale de l'aide sociale, dont les décisions sont à leur tour susceptibles d'être examinées par le Conseil d'État. Les affaires de sécurité sociale et le contentieux de l'incapacité sont traités par la cour d'appel ou la Cour de cassation. Le nouveau dispositif proposé pose donc la question de la délimitation de la frontière entre les deux ordres de juridiction. L'amendement prend-il en compte cet aspect ? Ne risque-t-on pas de se heurter à un problème constitutionnel ?
M. Jacques Bigot. - Le Gouvernement souhaite intégrer cette juridiction dans l'ordre judiciaire. L'amendement propose de maintenir le système en cours, en le rattachant au TGI, mais sans l'y inclure. Il faudra en débattre au fond en séance. Nous ne pouvons pas être d'accord, car on s'éloigne de l'objectif initial, tendant à rendre indépendante cette juridiction, extrêmement proche des organismes de sécurité sociale qui en fournissent le personnel.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Ces dispositions ne sont que transitoires. À terme, nous préconisions, dans notre rapport, que la juridiction soit rattachée aux tribunaux de première instance, dont nous proposions la création...
L'amendement n° COM-33 rectifié est adopté.
L'amendement n° COM-14 devient sans objet.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-34 prévoit le transfert de la réparation des dommages corporels, dont le montant de la demande est inférieur à 10 000 euros, des tribunaux d'instance vers les tribunaux de grande instance.
L'amendement n° COM-34 est adopté.
L'amendement n° COM-2 devient sans objet.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-36 contribue à la bonne organisation des articles du projet de loi.
L'amendement n° COM-36 est adopté.
L'amendement de coordination n° COM-35 est adopté.
Article 11
L'amendement de coordination n° COM-37 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-38 prolonge le délai dont bénéficient les experts inscrits sur la liste nationale de la Cour de cassation pour demander leur réinscription dans le cas où leur inscription viendrait à terme juste après la publication de la présente loi.
L'amendement n° COM-38 est adopté.
Article additionnel après l'article 13
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-39 instaure une mutualisation des effectifs des greffes du tribunal de grande instance, des tribunaux d'instance et du conseil de prud'hommes, afin de permettre une allocation optimale des moyens en fonction des besoins des juridictions.
L'amendement n° COM-39 est adopté.
Article 14
L'amendement de précision n° COM-40 est adopté.
M. Philippe Bas, président. - Mme la garde des sceaux a annoncé que les dispositions de l'article 15 sur le permis de conduire seraient supprimées.
M. Jean-Pierre Sueur. - M. Mézard la devance.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Le débat doit avoir lieu en séance. Avis défavorable, pour cette raison, aux amendements nos COM-9 et COM-17.
M. Philippe Bas, président. - Laissons l'initiative au Gouvernement.
Mme Catherine Troendlé. - Pourquoi ?
M. Philippe Bas, président. - La garde des sceaux s'est engagée à retirer cette disposition, que certains de nos collègues ne trouvent pas absurde. D'où l'intérêt d'avoir un débat en séance. La répression actuellement prévue ne présente pas toutes les garanties d'efficacité. La sanction proposée par cet article est donc en fait plus sévère que l'application du droit actuel. La pédagogie est nécessaire, pour examiner cette mesure qui a été présentée sans concertation suffisante.
M. Alain Vasselle. - Je comprends la position des associations de victimes qui craignent un abaissement du niveau de la répression. Cependant, lorsqu'il s'agit d'un petit dépassement de vitesse, de un ou deux kilomètres par heure, la suppression d'un point est excessive. Jusqu'à aujourd'hui, on a échoué à trouver l'équilibre.
M. Philippe Bas, président. - Il s'agit ici des cas où une personne circulerait sans détenir de permis ou sans avoir contracté d'assurance. Les peines de prison prévues sont rarement appliquées. D'où la mesure de répression plus efficace proposée par la garde des sceaux. Dans la mesure où ce débat a mobilisé l'attention du public pendant plusieurs semaines, il serait bon qu'il ait lieu en séance.
M. Alain Richard. - Je remercie le président et le rapporteur d'adopter cette position. Ceux qui sont favorables à la mesure doivent pouvoir l'exprimer en séance.
Mme Catherine Troendlé. - J'ai un avis convaincu sur le sujet. Je souhaiterais que nous votions sur cet amendement de suppression.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Sans que cela reflète ma position de fond, je propose à présent de ne pas adopter ces amendements de suppression pour que le débat ait lieu en séance.
Les amendements identiques nos COM-9 et COM-17 ne sont pas adoptés.
L'amendement de coordination n° COM-41 est adopté.
Intitulé du chapitre Ier du titre IV
L'amendement de coordination n° COM-42 est adopté.
Articles additionnels après l'article 16
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-43 autorise l'héritier à choisir entre adresser directement sa déclaration de renonciation à la succession au greffe ou confier au notaire le règlement des formalités de cette renonciation.
L'amendement n° COM-43 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-44 autorise le notaire chargé de la succession à recevoir la déclaration d'acceptation à concurrence de l'actif net et à procéder lui-même aux mesures de publicité de la déclaration.
L'amendement n° COM-44 est adopté.
Article 17
L'amendement rédactionnel n° COM-45 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-18 prévoit la compensation financière du transfert aux communes de l'enregistrement des Pacs. La grande majorité des communes n'est concernée qu'à la marge. En 2014, 17 750 communes ont enregistré moins de dix Pacs, et 46 communes en ont enregistré 200 et plus. Les plus grosses communes ont déjà des services d'état-civil étoffés. Avis défavorable.
M. Alain Vasselle. - Le minimum serait que la dépense que les établissements judiciaires consacraient à l'enregistrement des Pacs soit basculée vers la dotation globale de fonctionnement et répartie ensuite entre toutes les collectivités. Il ne peut pas y avoir de transfert de charge sans compensation, quand bien même il y aurait peu de communes concernées.
M. Alain Richard. - Nous discutons à perte de vue des questions de simplification. Le Conseil national d'évaluation des normes a établi une procédure. Reportons-nous à son avis.
M. Jean-Pierre Sueur. - En vertu de la loi, il a déjà été consulté sur ce projet de loi. Il aurait pu demander une nouvelle délibération s'il l'avait jugé nécessaire.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Nous parlons non d'un transfert, mais d'une compétence d'État exercée par le maire en sa qualité d'officier d'état-civil. Je ne suis pas certain que cela donne lieu à une compensation.
M. Jacques Bigot. - Peut-être faudrait-il demander à la justice de consacrer cet argent à l'aide juridictionnelle ?
L'amendement n° COM-18 n'est pas adopté.
Article 18
L'amendement rédactionnel n° COM-108 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Les amendements nos COM-107 et COM-10 reviennent sur la dispense faite aux communes qui ont opté pour la dématérialisation d'obtenir un double du registre d'état-civil. L'article 18 apporte déjà des garanties de sécurité importantes. Il n'est pas évident qu'un double registre renforce la sécurité des données, car les mentions en marge du registre tenu en mairie n'apparaîtront pas. Enfin, des technologies informatiques peuvent offrir les garanties nécessaires. Avis défavorable.
Les amendements nos COM-107 et COM-10 ne sont pas adoptés.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° COM-15 sous réserve de remplacer les mots « de ces données » par « des données de l'état-civil » et le mot « caractéristiques » par « conditions ».
L'amendement n° COM-15 ainsi modifié est adopté.
Article 19
L'amendement rédactionnel n° COM-110 est adopté.
Article additionnel après l'article 19
L'amendement rédactionnel n° COM-46 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Il me paraît inutile et dangereux de reconnaître au ministère public la possibilité d'engager une action de groupe pour obtenir la cessation d'un manquement portant atteinte à un groupe de personnes. D'où mon amendement n° COM-47 qui supprime l'alinéa 2. Il serait plus expédient de reconnaître au ministère public la possibilité d'agir directement, par la voie d'une action en cessation de manquement, sans lui imposer les règles contraignantes de l'action de groupe. Je proposerai un autre amendement en ce sens. Par ailleurs, le fait que le ministère public, avec ses moyens d'investigation, défende les intérêts d'une partie dans le cadre d'un procès civil est susceptible de poser des questions au regard du principe de l'égalité des armes.
L'amendement n° COM-47 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-48 supprime la qualité à agir générale conférée aux syndicats, pour tout type d'action de groupe. En effet, leur intervention n'est légitime que pour assurer la défense des intérêts dont ils ont habituellement la charge.
M. Christophe-André Frassa. - Je comprends la position du rapporteur. Mais qu'en est-il du droit interne sur les actions de groupe en matière de consommation, de concurrence et de santé ? Dans ce domaine, les associations peuvent agir sans agrément au niveau national. Le texte dit quant à lui qu'elles doivent être agréées et déclarées depuis au moins cinq ans. Ne risque-t-on pas de voir se multiplier les actions frivoles ? La recommandation du 11 juin 2013 de la Commission européenne qui définit les principes communs applicables aux mécanismes de recours collectif en cessation ou en réparation dans les États membres précise que les entités devraient avoir les capacités suffisantes pour représenter plusieurs demandeurs au mieux de leurs intérêts. Je ne suis pas certain que des associations simplement agréées ou existant depuis cinq ans répondent à tous ces critères. Un tel dispositif ne favorise-t-il pas la montée en puissance des avocats et l'avènement d'un système d'action de groupe à l'américaine ?
Mme Esther Benbassa. - Dans le cadre du rapport que nous avions rédigé avec Jean-René Lecerf sur la lutte contre les discriminations, nous avions étudié la possibilité de limiter aux syndicats l'action de groupe en la matière. Ceux que nous avons auditionnés nous ont répondu que ce n'était pas leur spécialité. Les associations agréées et déclarées depuis au moins cinq ans devraient être en mesure d'agir dans ce domaine, sans justifier les craintes du développement des actions de groupe à l'américaine, car ces associations n'auront pas l'argent pour payer des avocats.
M. Alain Richard. - L'obligation de passer par une structure collective vieille de cinq ans est la barrière la plus pratique au risque de commercialisation de l'action de groupe par les avocats. Les associations anciennes constitueront certes un marché pour eux, mais au moins il y aura un filtre.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Je n'ai fait que reprendre les dispositions prévues pour qu'une association puisse intervenir dans un procès pénal.
M. Alain Richard. - Les syndicats restent les seuls qualifiés pour lancer une action de groupe en matière de discrimination ?
M. Yves Détraigne. - Oui, pour les discriminations au travail.
M. François Pillet. - Cet amendement est tout à fait opportun, car la responsabilité du syndicat ne peut jamais être mise en cause, s'il donne de mauvais conseils ou ne respecte pas la procédure.
L'amendement n° COM-48 est adopté.
Article 22
Les amendements rédactionnels nos COM-49 et COM-111 sont adoptés.
Article 23
Les amendements rédactionnels nos COM-50 et COM-112 sont adoptés.
Article 24
L'amendement rédactionnel n° COM-51 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Demande de retrait ou avis défavorable à l'amendement n° COM-3 qui est déjà satisfait par le texte.
M. Jacques Bigot. - De quelle manière ?
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Le juge qui ordonne les mesures de publicité à la charge du défendeur peut tout à fait lui confier le soin de les accomplir à ses frais, s'il estime que c'est plus opportun.
M. Jacques Bigot. - Vous laissez donc le choix au juge.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Oui.
M. Alain Richard. - Il risque de ne pas faire ce choix très souvent.
L'amendement n° COM-3 n'est pas adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-52 explicite l'objet de la procédure collective de liquidation des préjudices. Il s'agit, pour le juge, d'habiliter l'association requérante à négocier l'indemnisation de ce préjudice avec la personne à l'origine du préjudice subi par le groupe des victimes, en fixant un cadre à cette négociation. La seconde modification indique que le juge fixe le cadre de cette négociation, puisqu'il en détermine les délais et les modalités.
L'amendement n° COM-52 est adopté.
Article 29
L'amendement rédactionnel n° COM-53 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-54 clarifie la nature de la tâche confiée à l'association requérante dans le cadre d'une procédure collective de liquidation des préjudices. Il lui appartient non de transiger sur le montant de l'indemnisation, ce qui signifierait qu'elle devrait obligatoirement faire des concessions, mais de négocier avec le défendeur cette indemnisation, dans les limites fixées par le juge.
L'amendement n° COM-54 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-55 modifie la procédure collective de réparation des préjudices afin de limiter le caractère forcé de la négociation, pour le défendeur comme pour l'association requérante.
L'amendement n° COM-55 est adopté.
Article 32
Les amendements rédactionnels nos COM- 113 et COM-56 sont adoptés.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-57 reprend les deux garanties prévues, dans le code de la consommation, pour l'homologation d'un accord négocié au nom du groupe des victimes.
L'amendement n° COM-57 est adopté.
Article 35
L'amendement rédactionnel n° COM-58 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-59 reprend la formulation retenue en matière d'action de groupe « consommation » et en matière d'action de groupe « santé » pour les conditions d'irrecevabilité d'une action de groupe succédant à une action antérieure.
L'amendement n° COM-59 est adopté.
Article 42
L'amendement de coordination n° COM-114 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-60 rectifié supprime l'interdiction faite à quiconque, sauf au ministère public, d'engager des poursuites devant le juge pénal lorsqu'elles visent un manquement qui fait l'objet d'une action de groupe en cours.
L'amendement n° COM-60 rectifié est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-115 supprime une mention inutile.
L'amendement n° COM-115 est adopté.
Article 43
Les amendements de coordination nos COM-61 et COM-62 sont adoptés.
Les amendements rédactionnels nos COM-116, COM-63 et COM-64 sont adoptés.
L'amendement de coordination n° COM-65 est adopté.
L'amendement rédactionnel n° COM-66 est adopté.
Les amendements de coordination nos COM-67, COM-68, COM-69, COM-70 sont adoptés.
L'amendement rédactionnel n° COM-71 est adopté.
L'amendement de coordination n° COM-72 est adopté.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement n° COM-73 autorise le ministère public à saisir le juge civil afin de faire cesser une discrimination directe ou indirecte, dont il aurait connaissance.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Ce dispositif remplacerait celui prévu à l'origine à l'article 21, qui présentait l'inconvénient d'inscrire cette action dans le cadre d'une action de groupe conduite par le ministère public.
L'amendement n° COM-73 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-74 rectifié distingue l'action de groupe discrimination à vocation généraliste, de l'action spéciale relative aux discriminations en matière d'emploi, pour laquelle les syndicats sont compétents, dont le régime serait fixé dans le code du travail, pour les employeurs privés, et dans un chapitre du code de justice administrative qu'un autre amendement propose de créer, pour les employeurs publics. Il lève les restrictions injustifiées apportées à l'exercice de cette action, en permettant à une association régulièrement déclarée depuis cinq ans d'engager une action de groupe pour lutter contre une discrimination portant atteinte à un intérêt dont la défense entre dans son objet statutaire. Il élargit le champ des discriminations poursuivies à l'ensemble de celles prévues par les dispositions législatives en vigueur. Enfin, il supprime l'exclusion des préjudices moraux du champ des préjudices susceptibles d'être réparés par la voie de l'action de groupe, car cette exclusion ôte presque toute sa portée à l'action de groupe ainsi créée.
M. Alain Marc. - Il suffit que l'association soit déclarée depuis cinq ans ? Il n'y a donc pas besoin d'agrément ?
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Ce sont les mêmes dispositions que pour les associations de lutte contre les discriminations. Elles n'ont pas d'agrément particulier.
Mme Esther Benbassa. - Oui.
M. Philippe Bas, président. -L'action de groupe suppose l'accord de chacun des individus que l'association entend défendre, n'est-ce pas ?
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Oui. L'action de groupe est menée par une association pour obtenir réparation d'une anomalie qui a touché de nombreuses personnes. L'avantage est d'éviter la multiplication des actions individuelles.
L'amendement n° COM-74 rectifié est adopté.
Article 45
L'amendement rédactionnel n° COM-75 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-76 rectifié met fin à une incohérence du dispositif proposé.
L'amendement n° COM-76 rectifié est adopté.
L'amendement n° COM-77 supprimant une disposition d'ordre réglementaire est adopté.
Article additionnel après l'article 45
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-78 rectifié crée, dans le code de justice administrative, un chapitre consacré à l'action de groupe relative à une discrimination causée par un employeur public.
L'amendement n° COM-78 rectifié est adopté.
Article 46
L'amendement rédactionnel n° COM-117 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-79 supprime la disposition qui prévoit que les nouvelles mesures relatives à l'action de groupe ne seront pas applicables aux manquements antérieurs à la promulgation de la loi. Une telle clause ne se justifie pas. Comme le Conseil constitutionnel l'a relevé dans sa décision sur la loi relative à la consommation, les dispositions qui encadrent l'action de groupe « ne modifient pas les règles de fond qui définissent les conditions de cette responsabilité [...], par suite, l'application immédiate de ces dispositions ne leur confère pas un caractère rétroactif ». Elles peuvent donc s'appliquer immédiatement aux préjudices déjà constitués. Le législateur n'a retenu un tel dispositif d'application différée, ni pour l'action de groupe consommation, ni pour l'action de groupe santé.
L'amendement n° COM-79 est adopté.
Article additionnel après l'article 46
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-80 reprend l'une des préconisations du rapport du groupe de travail présidé par M. Philippe Bélaval sur l'action collective en droit administratif, remis au vice-président du Conseil d'État, M. Jean-Marc Sauvé le 5 mai 2009 : la création d'une action en reconnaissance de droits individuels, pour faire reconnaître ceux d'un groupe d'individus placés dans la même situation à l'égard de l'administration. Les intéressés pourraient ensuite se prévaloir de cette reconnaissance de leurs droits auprès de toute autorité administrative ou juridictionnelle. Le dispositif est directement inspiré, sous réserve de quelques adaptations, de la rédaction proposée par le groupe de travail.
L'amendement n° COM-80 est adopté.
Article additionnel avant l'article 47
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-81 intègre complètement les artisans au sein du tribunal de commerce, en les rendant électeurs et éligibles aux fonctions de délégué consulaire et de juge du tribunal de commerce, dans le cadre de l'élection au scrutin indirect des tribunaux de commerce.
M. Alain Richard. - Les organisations professionnelles sont d'accord ?
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Tout le monde est d'accord.
L'amendement n° COM-81 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-82 supprime une disposition de codification déjà satisfaite, à l'initiative du Sénat, dans le cadre de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.
L'amendement n° COM-82 est adopté.
L'amendement de conséquence n° COM-83 est adopté.
Les amendements de cohérence nos COM-84 et COM-85 sont adoptés
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-86 supprime les incompatibilités du mandat de juge d'un tribunal de commerce avec des mandats électifs qui relèvent de la compétence de la loi organique, en application de l'article 74 de la Constitution. Un amendement au projet de loi organique vise l'incompatibilité avec le mandat parlementaire, qui n'était pas prévue. En outre, le présent amendement remplace l'incompatibilité avec le mandat de conseiller municipal par une incompatibilité plus limitée avec les fonctions de maire ou d'adjoint, dans le ressort de la juridiction. Il apporte également une précision concernant la résolution des incompatibilités professionnelles et politiques des juges des tribunaux de commerce. Enfin, il assure la mise en cohérence de la codification des dispositions relatives au statut des juges des tribunaux de commerce en matière d'incompatibilités.
L'amendement n° COM-86 est adopté.
L'amendement de cohérence n° COM-87 est adopté, ainsi que l'amendement n° COM-88.
L'amendement de coordination rédactionnelle n° COM-89 est adopté.
L'amendement de cohérence n° COM-90 est adopté.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement n° COM-91 transpose les dispositions que nous avons adoptées ce matin lors de l'examen du projet de loi organique relatif à l'indépendance et l'impartialité des magistrats et à l'ouverture de la magistrature sur la société. Il s'agit donc d'un amendement de cohérence avec le projet de loi organique.
M. Alain Richard. - Cela va clairsemer les vocations...
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Je précise que j'ai mené la quasi-totalité de nos auditions en commun avec François Pillet.
L'amendement n° COM-91 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-92 harmonise la rédaction des éléments constitutifs d'une faute disciplinaire pour un juge consulaire avec les dispositions applicables aux magistrats judiciaires. Il précise également les conditions dans lesquelles le premier président de la cour d'appel peut donner un avertissement à un juge consulaire, en dehors de toute action disciplinaire. Il prévoit que le premier président doit préalablement solliciter l'avis du président du tribunal de commerce et du procureur de la République. Le procureur général, autorité hiérarchique du procureur de la République, peut aussi saisir aux fins d'avertissement le premier président. Cet amendement précise également les conditions d'engagement de la procédure disciplinaire à l'encontre d'un juge consulaire. Assorties d'une échelle claire des sanctions, ces dispositions sont de nature à rendre plus effectif le régime disciplinaire des juges consulaires. Lors de l'audition du juge concerné, le premier président est assisté par le président du tribunal, responsable de sa juridiction.
M. Philippe Bas, président. - Comme le précédent, l'amendement n° COM-92 porte sur les tribunaux de commerce.
L'amendement n° COM-92 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-93 supprime la création d'un fichier national automatisé des sanctions disciplinaires prononcées à l'encontre des juges des tribunaux de commerce. Outre qu'un tel fichier n'existe pas pour les magistrats judiciaires professionnels, son utilité réelle est particulièrement douteuse, dès lors que les sanctions disciplinaires prononcées sont rares. En tout état de cause, le suivi disciplinaire des juges consulaires appartient au président du tribunal de commerce concerné, aux cours d'appel, ainsi qu'à la commission nationale de discipline des juges des tribunaux de commerce, qui siège à la Cour de cassation. Les modifications apportées par le projet de loi au régime disciplinaire des juges consulaires devraient rendre sa mise en oeuvre plus effective. L'enjeu réside davantage, pour le ministère de la justice, dans l'établissement d'un registre national des membres des tribunaux de commerce, outil nécessaire pour assurer le suivi, entre autres, de l'obligation de formation. La mise en place d'un tel outil relève de la compétence du pouvoir réglementaire.
M. François Pillet. - C'est parfaitement juste. Il n'y a pas de fichier des magistrats consulaires.
M. Alain Vasselle. - Je m'interroge sur les mesures disciplinaires à l'encontre des magistrats. Ils doivent tous être parfaits, car ces sanctions sont rarement appliquées. Comme ce sont des personnes de leur obédience qui statuent sur ces sujets, ils sont sans doute très protégés. L'établissement d'un listing des sanctions prises par le CSM serait intéressant. Il y a de réels besoins de former des magistrats de tribunaux de commerce. J'en ai fait l'expérience en Picardie.
M. Philippe Bas, président. - Il n'existe pas non plus de fichier national pour les magistrats judiciaires professionnels. Pourquoi stigmatiser les juges consulaires des tribunaux de commerce ?
M. Yves Détraigne, rapporteur. - J'ai été surpris de découvrir que le ministère de la justice ne connaissait pas la liste des membres des tribunaux de commerce.
L'amendement n° COM-93 est adopté.
L'amendement de conséquence n° COM-94 est adopté.
Article additionnel après l'article 47
L'amendement de coordination n° COM-95 est adopté.
M. Christophe-André Frassa. - L'amendement n° COM-106 rectifié est la conséquence du vote du rapport que j'ai présenté la semaine dernière et des vingt-cinq amendements que la commission a adoptés. Ils sont ici codifiés en un seul amendement que vous pourrez choisir d'intégrer ou non dans le texte « Justice du XXIème siècle ». Ce texte fait peu de cas des entreprises en difficulté : il est d'autant plus souhaitable d'y inclure la ratification des deux ordonnances et d'y ajouter les modifications votées la semaine dernière.
M. Yves Détraigne. - Avis favorable, même si nous n'avons pas pu examiner le texte en détail. Nous nous réservons donc le droit d'y apporter quelques modifications de forme ou de cohérence si nécessaire.
M. Philippe Bas, président. - La commission s'est déjà prononcée la semaine dernière.
L'amendement n° COM-106 rectifié est adopté.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement n° COM-96 rectifié bis précise le champ dans lequel les avocats sont habilités à intervenir en matière de publicité foncière.
L'amendement n° COM-96 rectifié bis est adopté.
Division additionnelle après l'article 51
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Demande de retrait ou avis défavorable à l'amendement n° COM-16, car la création du statut d'avocat en entreprise pose problème sans que le sujet entre tout à fait dans le champ du texte que nous examinons.
M. Jean-Pierre Sueur. - C'est un sujet très sensible.
L'amendement n° COM-16 n'est pas adopté.
Article 52
L'amendement de conséquence n° COM-97 est adopté.
Les amendements nos COM-4 et COM-5 deviennent sans objet.
Articles additionnels après l'article 52
M. André Reichardt. - L'amendement n° COM-6 propose l'instauration un nouveau régime d'enquête dans lequel le procureur garderait le contrôle de la procédure, mais pourrait solliciter du juge des libertés et de la détention le placement en détention provisoire pour un délai limité. C'est un amendement d'appel, car je suis en train de travailler sur des réformes de la procédure pénale.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Il est difficile de donner un avis favorable à cet amendement en l'état. Il faudrait en étudier les conséquences. Cela mériterait aussi un débat en séance.
L'amendement n° COM-6 est retiré.
M. André Reichardt. - Par une construction jurisprudentielle contra legem, la Cour de cassation a établi de très nombreuses « présomptions de grief ». Un grief doit être démontré. Le rôle de la procédure pénale est d'imposer le respect des règles. On ne peut sanctionner l'inobservation de ces règles que s'il en résulte un grief, c'est-à-dire une atteinte à la personne en cause. L'amendement n° COM-7 redonne du sens au principe selon lequel il n'y a « pas de nullité sans grief », pour éviter qu'une simple règle de procédure suffise à faire tomber toute une procédure judiciaire.
M. Philippe Bas, président. - Mieux vaut porter le débat en séance pour que le Gouvernement donne son avis, d'autant qu'il a décidé de présenter un texte de procédure pénale.
L'amendement n° COM-7 est retiré, de même que l'amendement n° COM-8.
Article 53 (section 3)
L'amendement rédactionnel n° COM-122 est adopté.
L'amendement de coordination n° COM-123 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-98 prévoit l'application en Polynésie française de l'article 16 bis relatif à la renonciation à succession, et de l'article 16 ter relatif à l'acceptation de succession à concurrence de l'actif net. Cette précision est nécessaire dans la mesure où, en application de l'article 14 de la loi organique n° 2004-192, l'État demeure compétent en Polynésie française pour les successions et libéralités.
L'amendement n° COM-98 est adopté.
Article 53 (section 5)
L'amendement de coordination n° COM-124 est adopté.
Article 54
L'amendement de précision n° COM-121 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Cet article comporte des dispositions transitoires pour l'instauration du tribunal des affaires sociales, en fixant celle-ci au plus tard au 1er janvier 2017. Les secrétariats des tribunaux des affaires de sécurité sociale et des tribunaux du contentieux de l'incapacité sont aujourd'hui assurés par des agents du ministère des affaires sociales et de la santé, assistés par du personnel des organismes de sécurité sociale, relevant du droit privé, représentant près de 600 emplois, dont plus de 400 relevant de la sécurité sociale. L'amendement n° COM-99 propose d'assurer la reconversion de ce personnel, le cas échéant par l'ouverture de concours ad hoc de recrutement dans les services judiciaires, ce qui nécessite du temps, tout comme l'accroissement des effectifs et la formation des greffiers des services judiciaires en vue de l'exercice de ces nouvelles missions. Le secrétariat des commissions départementales d'aide sociale est aujourd'hui assuré par des fonctionnaires ou magistrats en activité ou à la retraite désignés sur une liste établie conjointement par le président du conseil départemental et le préfet. Des dispositions transitoires analogues sont prévues pour le personnel affecté à la Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail, pour le greffe de la cour d'appel spécialisée dans le contentieux technique de la sécurité sociale.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je voterai contre cet amendement pour être cohérent avec mon vote contre la création d'un TAS distinct du TGI.
M. Alain Richard. - Comment cet amendement peut-il échapper à l'article 40 ?
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Il s'agit d'un regroupement de dépenses, proposées par le projet de loi lui-même, pas de dépenses nouvelles.
M. Alain Richard. - Soit.
L'amendement n° COM-99 est adopté.
M. Philippe Bas, président. - Nous passons à l'amendement n° COM-100 qui aligne la date d'entrée en vigueur du transfert de la réparation des dommages corporels au TGI sur la date d'entrée en vigueur du transfert des audiences du tribunal de police également au TGI, prévu par l'article 10 : le 1er janvier 2017.
L'amendement n° COM-100 est adopté.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement n° COM-101 a pour objet de faire entrer en vigueur dès la publication de la loi certaines dispositions de l'article 10.
L'amendement n° COM-101 est adopté.
L'amendement de cohérence n° COM-102 est adopté.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement n° COM-103 prévoit les dispositions d'entrée en vigueur des articles 16 bis et 16 ter.
L'amendement n° COM-103 est adopté.
L'amendement de précision n° COM-120 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-104 applique l'extension de l'électorat et de l'éligibilité des artisans aux tribunaux de commerce à compter du premier renouvellement des tribunaux de commerce suivant la publication de la loi, et prévoit le transfert des contentieux en cours concernant les artisans des tribunaux de grande instance vers les tribunaux de commerce à compter du 1er janvier 2017. En outre, il applique les nouvelles incompatibilités professionnelles et politiques concernant les juges consulaires à compter du premier renouvellement des tribunaux de commerce suivant la publication de la loi et non dans les six mois de la publication de la loi.
Il applique à la même date les nouvelles obligations déontologiques, notamment la déclaration d'intérêts et la déclaration de situation patrimoniale. Enfin, il fixe à 70 ans la limite d'âge d'éligibilité à compter du deuxième renouvellement des tribunaux de commerce suivant la publication de la loi, pour assurer un renouvellement suffisant des candidats. L'élection des membres des tribunaux de commerce vient d'avoir lieu, en octobre 2015, et des élections complémentaires sont organisées tous les ans, à cette même période, par les préfectures, pour pourvoir aux postes vacants de l'année écoulée.
L'amendement n° COM-104 est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-105 rectifié propose d'intituler le texte « Projet de loi relatif à l'action de groupe et à la modernisation de l'organisation judiciaire ».
M. Philippe Bas, président. - Vous pourriez faire plus simple, en écrivant « relatif à l'action de groupe et à l'organisation judiciaire ».
M. Jean-Pierre Sueur. - J'ai des réserves sur cette modification. Le concept de « Justice du XXIème siècle » a été porté pendant des années par la garde des sceaux et les quatre groupes de travail qu'elle a réunis à cet effet. Le changement que vous proposez fait disparaître cette dimension symbolique. Ce n'est pas neutre, à mon avis.
M. Jacques Bigot. - Il faudrait reprendre l'intitulé « Justice du troisième millénaire » que vous proposiez la semaine dernière, monsieur le Président, ce qui laisserait envisager une grande stabilité... Pourquoi ne pas écrire sinon « Projet de loi relatif aux actions de groupe... » ?
M. Philippe Bas, président. - Nous pourrons encore faire évoluer le titre en séance. Je soumets au vote l'amendement n° COM-105 rectifié bis, avec la modification « Projet de loi relatif à l'action de groupe et à l'organisation judiciaire ».
L'amendement n° COM-105 rectifié bis est adopté.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Questions diverses
M. Philippe Bas, président. - En ouverture de notre réunion, M. Mézard s'est interrogé sur la composition de notre délégation de sénateurs à la prochaine commission mixte paritaire, en s'interrogeant sur la présence de sénateurs qui ne seraient pas membres de la commission des lois. L'usage consiste à désigner dans une CMP des membres de la commission saisie au fond car ce sont, par hypothèse, ceux qui ont suivi de plus près le texte. Il est complété par un autre usage, très fréquemment observé et cohérent avec la logique que je viens de préciser, qui consiste à intégrer un membre de la commission ou des commissions saisies pour avis.
M. Alain Richard. - Le tout sans aucun texte.
M. Philippe Bas, président. - Oui, c'est un usage.
La réunion est levée à 13 h 05