- Mercredi 20 janvier 2016
- Autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes - Examen du rapport pour avis
- Présentation du rapport du comité de suivi de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République
- Modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle - Demande de renvoi pour avis et désignation d'un rapporteur pour avis
Mercredi 20 janvier 2016
- Présidence de Mme Catherine Morin-Desailly, présidente -La réunion est ouverte à 9 h 30.
Autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes - Examen du rapport pour avis
La commission procède à l'examen du rapport pour avis de M. Philippe Bonnecarrère sur la proposition de loi organique n° 226 (2015-2016) relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes et sur la proposition de loi n° 225 (2015-2016) portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.
M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Après avoir rappelé ce qui a motivé le dépôt des deux textes que nous examinons ce matin, par nos collègues Marie-Hélène Des Esgaulx, Jacques Mézard et Jean-Léonce Dupont, je préciserai quel est le rôle strictement dévolu à notre commission saisie pour avis, avant de vous présenter des propositions d'amélioration destinées, en bonne diplomatie parlementaire, à donner à ces propositions de loi toutes les chances d'aboutir.
Ces deux textes trouvent leur origine dans le rapport, rendu en octobre dernier, de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes. Son sous-titre indique clairement l'intention des auteurs : « Un État dans l'État. Canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler ». Selon nos collègues, les pouvoirs publics ont abusé de leur faculté de créer des autorités administratives indépendantes, qui sont sorties de leur rôle et portent atteinte à la mission de contrôle du Parlement.
Le recours à ce régime, né en 1978 avec la création de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) et de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), devait rester exceptionnel. Or, il s'est créé, depuis, près de cinquante de ces autorités, à un rythme qui atteint désormais, ainsi que le souligne Jacques Mézard, un peu plus d'une nouvelle structure par an. S'appuyant sur un rapport du Conseil d'État, qui relève que ces créations se situent entre « hasard et nécessité », formule reprise du célèbre ouvrage de Jacques Monod, Jacques Mézard juge que la nécessité des autorités administratives indépendantes n'est toujours pas démontrée et évoque un délitement du pouvoir de l'État qui se démet ainsi du pouvoir de rendre, pour des raisons de confort, des arbitrages qui lui appartiennent pourtant.
Jacques Mézard souligne la grande disparité, qui marque l'origine juridique de ces créations, certaines étant de nature législative, d'autres liées à la réglementation européenne, tandis que d'autres encore sont imputables à la jurisprudence du Conseil d'État. S'ajoutent, enfin, les autorités administratives indépendantes qui se sont, à leur grand dam, découvertes telles à la suite de la création, par la loi du 11 octobre 2013, de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, qui, s'étant vu confier le mandat de recevoir les déclarations de patrimoine et déclarations d'intérêt des membres des autorités administratives indépendantes, a entendu définir ce qui entrait dans son champ et a requalifié en autorités administratives indépendantes des établissements publics administratifs, dénués de personnalité morale. Les esprits malicieux pourront se reporter au tableau qui retrace, dans le rapport précité de la commission d'enquête, le ratio du respect, pour chaque autorité, de cette obligation déclarative, qui s'établit à deux tiers en moyenne. On y lit en filigrane qu'un taux de réponse bas est lié à une forme de résistance de personnes, qui considèrent qu'elles n'ont pas lieu d'être concernées. Ainsi, 78 des 81 membres du Bureau central de tarification des assurances ont démissionné lorsqu'ils ont découvert qu'ils étaient soumis à déclaration.
Mme Corinne Bouchoux. - Cela fait sens...
M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Les auteurs de ces deux propositions de loi ont estimé qu'il convenait de légiférer et de canaliser les autorités administratives indépendantes en leur donnant un cadre global. Mais je veux insister sur le fait que nous ne sommes pas ici appelés à déterminer si le choix de nos collègues est ou non pertinent, étant entendu que nous ne sommes saisis que pour avis et que c'est à la commission des lois, sur le rapport de Jacques Mézard, qu'il revient de se prononcer au fond. Que les groupes auxquels nous appartenons soient enthousiastes ou réservés, nous ne sommes ici appelés à ne nous prononcer que sur mon rapport pour avis, qui porte sur les autorités administratives relevant du champ de compétence de notre commission. Et je me suis borné, dans les propositions que je vous présenterai, à tenter d'améliorer ces textes. Nous ne sommes saisis, s'agissant de la proposition de loi, que des articles 25, 26, 39 et 41, qui traitent respectivement de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP), de la Commission nationale d'aménagement cinématographique (CNAC), de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (Hadopi), de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et du Haut Conseil d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES), à quoi il convient d'ajouter en creux les médiateurs du livre et du cinéma, ainsi que le Conseil supérieur de l'Agence France-Presse (AFP).
Pour ce qui concerne la proposition de loi organique, nous sommes saisis de l'article 4, qui détermine la liste des autorités indépendantes dont le président est nommé selon la procédure définie par le dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution, lequel confie la nomination au Président de la République, sous réserve que l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente moins de trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions parlementaires concernées. Une seule autorité administrative indépendante entrant dans le champ de notre commission se trouverait nouvellement concernée : l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), dont le conseil d'administration a marqué son agacement, bien que cette évolution n'entraîne qu'une conséquence très limitée. La présidence n'en sera plus assurée de droit par le membre du Conseil d'État, ce qui, loin de poser à mon sens un problème majeur, me semble plutôt aller dans le sens d'un mouvement naturel vers plus de transparence et de diversité dans les nominations. Je ne vous proposerai donc pas d'amendement à cet article.
J'en viens à la proposition de loi, qui, dans son annexe à l'article premier, dresse la liste des autorités administratives indépendantes. Certaines instances perdent du même coup cette qualification, en vertu d'un choix qui ne pose pas à mon sens de difficulté. Il en va ainsi du Conseil supérieur de l'AFP, dont le rôle est presque entièrement limité à la déontologie et à la médiation. David Assouline, avec lequel j'en avais longuement discuté lors de l'examen de la loi du 17 avril 2015 portant diverses dispositions relatives à la modernisation de la presse, sait, comme moi, que ni le conseil d'administration de l'AFP, ni l'Assemblée nationale n'avaient souhaité d'évolution et qu'en dépit de notre souhait de voir conférer un pouvoir beaucoup plus fort à l'instance de gouvernance de l'Agence par la création d'un véritable conseil de surveillance, cette loi n'avait rien modifié aux prérogatives des différentes instances. Moyennant quoi, il n'y a pas de difficulté à voir le Conseil supérieur perdre son statut d'autorité indépendante.
Le perdent également, sans que cela soulève à mon sens la moindre difficulté, les médiateurs du livre et du cinéma, auxquels pourrait s'ajouter bientôt, si le Parlement décide de sa création, celui de la musique. J'insiste sur le fait que si ces instances, qui sont des personnes physiques, ne devaient plus figurer, demain, parmi les autorités administratives indépendantes, cela ne changerait rien ni à leur existence, ni à leurs missions dès lors qu'elles n'ont aucun caractère judiciaire ou parajudiciaire, n'étant pas habilitées à prononcer des sanctions. En revanche, je serai partisan de maintenir l'obligation de déclaration patrimoniale et d'intérêt à laquelle la Haute autorité pour la transparence de la vie publique avait souhaité les voir soumises, sachant que leurs arbitrages ont une influence réelle sur les secteurs professionnels dont elles assurent le suivi. Je vous proposerai un amendement en ce sens.
Pas de difficulté non plus, enfin, à voir la Commission nationale d'aménagement cinématographique, chargée d'examiner les demandes de création ou d'agrandissement d'établissements de spectacles cinématographiques, perdre sa qualité d'autorité administrative indépendante, dont on comprend mal la justification dès lors que, dépourvue de la personnalité juridique, elle n'a pas le droit d'ester en justice.
Je rappelle que la perte de la qualité d'autorité administrative indépendante ne vaut pas suppression des instances concernées, qui conservent et leur rôle et la qualité juridique qui était la leur.
En revanche, je vous proposerai de ne pas suivre notre collègue Jacques Mézard dans son voeu de retirer la qualité d'autorité administrative indépendante à l'ARDP et à la Hadopi. Vous avez souhaité à l'unanimité, lors de l'examen du projet de loi de modernisation de la presse susmentionné, qui faisait suite à un travail commun, engagé par votre commission sous l'égide de David Assouline et poursuivi à l'Assemblée nationale avec la proposition de loi de Michel Françaix, renforcer l'ARDP et lui confier un rôle d'arbitrage, assorti de moyens juridiques, tant les blocages étaient forts entre éditeurs de presse, en particulier sur les barèmes de messagerie. C'est ainsi que le Parlement lui a conféré le statut d'autorité administrative indépendante - ce qu'elle est effectivement eu égard à son rôle - et l'a dotée, dans le projet de loi de finances pour 2016, d'un budget propre de 400 000 euros. J'ajoute que ce statut d'autorité administrative indépendante lui a été confirmé par la Cour d'appel de Paris et surtout reconnu par le Conseil constitutionnel dans une décision du 7 janvier 2016, prononcée sur une question prioritaire de constitutionnalité, qui a annulé des dispositions relatives aux dépositaires de presse.
Quant à la Hadopi, le rapport que nous devons à la sagacité conjointe de Loïc Hervé et de Corinne Bouchoux conclut à son utilité et à la nécessité de son indépendance au regard des équilibres à trouver entre les ayants droit et les internautes. Sans compter le pouvoir de sanction que vous lui avez conféré, avec la procédure de la réponse graduée et la protection des données personnelles des internautes qui lui est attachée, mais également le dispositif de régulation des mesures techniques de protection (MTP). Son rôle précontentieux marqué justifie par conséquent le maintien de son statut d'autorité administrative indépendante.
Je vous proposerai, enfin, quelques amendements de nature plus formelle. S'agissant de l'AFLD, qui s'est beaucoup émue de la proposition de loi, j'observe que Jacques Mézard, au regard des conclusions de son rapport, qui proposaient purement et simplement la suppression de son statut d'autorité administrative indépendante, fait ici un pas, puisque son texte la maintient comme telle. Reste en débat la question du mandat des administrateurs. La proposition de loi, fidèle à son souci de prévenir l'endogamie et l'esprit de caste, prévoit qu'il ne pourra être renouvelé. C'est une évolution qui peut, à mon sens, se comprendre.
Pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel, l'application du régime général ne change pas grand-chose, puisque l'essentiel des dispositions prévues, relatives à l'indépendance, à la composition du collège, à la question du règlement intérieur, etc. y étaient déjà appliquées. Reste cependant la question du secret des délibérations, qui s'impose aux membres du collège pendant leur mandat et après la fin de celui-ci. Une autre disposition du droit en vigueur prévoit aussi que les membres et anciens membres ne prennent pas publiquement position sur les questions en cours d'examen. La proposition de loi entend faire prévaloir la transparence en supprimant cette clause de confidentialité. C'est sans doute un peu excessif : si les décisions du CSA sont publiques, la réflexion qui les a précédées doit pouvoir rester confidentielle. L'autre point d'achoppement concerne le rapport public : substituer au délai d'un trimestre une date butoir - le 1er juin de l'année civile - compliquerait la tâche de la commission compétente qui n'aurait guère le loisir de s'en saisir avant la fin de la session ordinaire. Je ne doute pas que nous trouverons à y remédier.
En ce qui concerne, enfin, le HCERES, création de la loi Fioraso que nul ne songe à remettre en cause, il convient d'adapter les modalités de renouvellement partiel de son collège, qui ne saurait l'être pour moitié, sachant qu'il y a 29 personnes à renouveler. Je vous proposerai un amendement en ce sens.
Sous réserve de ces observations et de l'adoption des amendements que je vous présenterai, je vous propose d'émettre un avis favorable à la proposition de loi et à la proposition de loi organique soumises à notre examen. Encore une fois, souscrire à mes propositions d'amendement, qui ne visent qu'à améliorer le texte qui sera soumis à examen en séance publique, ne préjuge en rien de votre appréciation sur le fond, que vous pourrez pleinement exprimer dans l'hémicycle.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Merci de ce rappel clair sur le cadre de notre travail, qui ne saurait empiéter sur celui de la commission saisie au fond.
Mme Corinne Bouchoux. - Je remercie le rapporteur de la clarté de son propos sur un sujet qui peut paraître, de prime abord, un peu technique.
Je commencerai par une remarque. Il est rare de se trouver face à une proposition de loi d'une telle ampleur. Alors que l'on a plutôt coutume de voir s'échelonner différents textes, pour en faciliter l'adoption, cette proposition de loi se veut radicalement emblématique. Mais le choix de M. Mézard, de même que votre propos, monsieur le rapporteur, ne doit pas nous faire oublier que c'est à nous que certaines autorités administratives indépendantes doivent leur existence. Quand le politique ne peut ou ne veut résoudre un problème, quoi de plus confortable que de créer une autorité administrative indépendante ? Même si une telle décision, souvent emportée à l'unanimité, ne règle pas toujours les difficultés observées... A l'origine, des autorités comme la CADA ou la CNIL ont été créées, en 1978, pour fluidifier la vie politique et administrative, mais au fil du temps, on a créé des autorités administratives indépendantes censées résoudre des problèmes insolubles. Sans compter qu'en généralisant à l'existant la déclaration de patrimoine et d'intérêt, on a oublié les angles morts. Une institution comme la CADA, par exemple, compte de nombreux représentants des plus hautes juridictions, qui se sont soumis, comme on le leur demandait, à déclaration, mais n'entraient pas, au vrai, dans cette logique. Le fait est que l'on est dans un système qui frôle parfois l'irrationnel et notre collègue Jacques Mézard pose, de ce point de vue, de bonnes questions.
Nous ne contredirons pas le raisonnement du rapporteur, qui plaide que ses propositions ne nous engagent en rien sur le fond. Il en est allé de même pour le travail qu'avec Loïc Hervé nous avons mené sur la Hadopi : c'est la publication de notre rapport, alors, qui a été autorisée, et non pas une position politique adoptée. Ce qui m'amène à une observation, pour finir : les autorités administratives contrarient beaucoup la profession des avocats, qui y voient autant d'instances précontentieuses qui, en résolvant certains dossiers, leur soustraient une clientèle.
Si nous estimons, au total, que M. Mézard pose de bonnes questions, nous ne sommes pas convaincus, compte tenu de l'étendue de ce texte et de la radicalité de certaines de ses propositions, qu'il fera vraiment avancer les choses.
M. Jean-Léonce Dupont. - Je m'associe aux compliments adressés à notre rapporteur. La création d'autorités administratives indépendantes, ainsi qu'il l'a rappelé, frappe par son caractère disparate, impressionniste, qui se laisse peut être interpréter - ceci pour rebondir sur le propos de Mme Bouchoux - comme une série de petites lâchetés successives comme on en rencontre assez souvent lorsqu'on est familier de la vie publique. Quand une difficulté se présente, on se dit que telle ou telle solution de facilité serait peut-être finalement acceptable avant de se rendre compte que cumulées les unes aux autres, elles modifient le paysage en profondeur. J'insiste ici sur le diagnostic qu'a rappelé le rapporteur. Recul et délitement d'une partie du pouvoir de l'État, avec en arrière fond une question terminologique fondamentale : n'y a-t-il pas contradiction dans les termes à parler d'autorité administrative indépendante puisque par définition, l'administration est dépendante ? J'ajoute qu'est mise en cause l'une des missions fondamentales du Parlement : le contrôle, car ces autorités sont très peu contrôlées. Notre rôle est pourtant de contrôler le fonctionnement du Gouvernement et de l'administration, dont les modalités, s'il arrive qu'elles soient limpides, sont parfois un peu difficiles à apprécier. J'en profite pour insister sur le sentiment d'entre soi qui frappe, ainsi que l'avait souligné le rapporteur de la commission d'enquête, parmi un certain nombre de personnalités siégeant aux instances dirigeantes de ces structures. J'en veux pour preuve la réaction suscitée dans un grand corps par le seul fait que les modestes parlementaires que nous sommes aient eu le front d'envisager la désignation consensuelle du président de l'AFLD en lieu et place d'une nomination de droit. Le fait est que trois grands corps se partagent un rôle plus que prépondérant au sein de ces autorités. Et cela pose question. L'approche de ces autorités n'en devient-elle pas monoculturelle ? J'ajoute que les parlementaires sont directement impliqués dans certaines de ces autorités, auxquelles certains d'entre nous ont été confrontés de près. On peut s'étonner de la durée de vie de certains de leurs membres, qui fait que l'on en arrive à des situations où parfois les présidents même ne sont plus tout à fait au courant d'un certain nombre de décisions prises par l'autorité dont ils ont la charge. Me vient à l'esprit la commission nationale de contrôle des comptes de campagne, dont le président a eu l'amabilité de nous indiquer qu'à la suite d'un certain nombre de ses contrôles, il y avait eu deux invalidations de sénateurs après le dernier renouvellement...
M. Jean-Claude Gaudin. - Il y en a eu quatre !
M. Jean-Léonce Dupont. - Il n'était donc qu'à mi-chemin de la vérité, mais probablement par simple erreur d'ajustement... Il nous a d'ailleurs avoué qu'un certain nombre de contrôles sont effectués par des étudiants. Je ne suis pas sûr que tous parmi nous en aient conscience. Quand on sait l'écho et les conséquences de tels rapports, il y a de quoi s'interroger. Si bien que l'idée que le mandat non renouvelable puisse faire partie des évolutions ne me paraît nullement anachronique, et je remercie le rapporteur de l'avoir souligné.
Pour ce qui est de trancher entre les instances qui méritent ou non d'être qualifiées d'autorité administrative indépendante, les avis peuvent être partagés. Mais je n'oublie pas l'adage qui veut que nous soyons tous pour la réforme... pour peu qu'elle ne nous concerne pas.
M. Jean-Louis Carrère. - Un peu comme pour les autoroutes.
M. Jean-Léonce Dupont. - Exactement. Cela étant dit, il n'est pas anormal que s'agissant d'un secteur qui nous concerne, nous nous posions certaines questions, qui amèneront peut-être des aménagements à la marge. Mais nous ne devons pas perdre de vue l'objectif de simplification.
Une dernière remarque, enfin. Nous sommes soumis, en tant que parlementaires, à l'obligation de déclaration de patrimoine et d'intérêt. Les membres des autorités administratives indépendantes également. Mais alors que nous sommes soumis à des délais très stricts, un certain nombre de membres des autorités administratives indépendantes n'ont toujours pas fait leur déclaration. Il y a donc deux poids deux mesures, selon que l'on est élu ou membre d'une autorité, éventuellement issu d'un grand corps. Il me semblerait pourtant logique qu'il n'y en eût qu'un. J'ajoute que la question s'est posée de la publicité des déclarations : celles des membres des autorités administratives indépendantes devaient-elles être rendues publiques, comme les nôtres ? Le Conseil constitutionnel a tranché, jugeant que celles des fonctionnaires n'avaient pas à l'être. Il ne s'agit pas de revenir sur cette décision, mais il ne me semblerait pas inintéressant de faire une petite exception. Je pense aux membres de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique. Pour une raison simple : cette haute autorité, qui nous contrôle, s'autocontrôle - par le mécanisme du déport, dont nous connaissons tous l'efficacité. Il ne me paraitrait pas inopportun de prévoir un mécanisme de validation de cet autocontrôle, passant par la publicité des déclarations de patrimoine et d'intérêt des membres de cette instance. Et je le dis avec d'autant moins de scrupules que le président de cette haute autorité, lorsque nous lui avons posé la question lors de son audition, n'a pas semblé hostile à cette proposition.
M. David Assouline. - Cet examen est complexe, car il s'inscrit dans un processus en plusieurs temps. Il y a d'abord eu le rapport de la commission d'enquête, totalement à charge, si bien que l'on se serait attendu à voir surgir une proposition appelant à un grand coup de balai. Et voilà qu'il nous arrive une proposition au fond assez modeste dont on peut, ainsi que l'a souligné le rapporteur, partager certaines remontrances.
Mais l'idée sous-jacente reste la même ; l'idée selon laquelle quand le politique veut démissionner, il crée une autorité administrative indépendante, que tout ceci se fait au mépris des prérogatives du Parlement. Est-il bien honnête de concentrer ainsi la frustration des parlementaires sur les autorités administratives indépendantes ? Ne serait-il pas plus juste de dire que, sous la Ve République, la frustration vient plutôt de l'exécutif ? Ce sont les prérogatives qui lui sont reconnues qui nous brident dans notre fonction de contrôle. Il est trop facile d'aller chercher ailleurs un défouloir.
Quand on instruit un procès à charge, on n'en est pas pour autant dispensé de rechercher les raisons et les bienfaits de ce nous avons décidé depuis les années 1970. Nous avons, dans bien des domaines, rompant en cela avec une époque où l'on ne se posait pas ce genre de question, considéré qu'il fallait ménager une distance avec l'exécutif, que le Parlement lui-même ne pouvait pas créer parce que dans le régime de la Ve République, il est lui-même trop lié à l'exécutif. Qui peut contester l'utilité de la CNIL, au vu de l'ampleur prise par la révolution technologique ? Même chose, d'une certaine façon, pour le CSA. Sans parler de l'exigence de crédibilité qui a présidé à la création des autorités de régulation des marchés financiers, en un temps où il s'agissait de réguler une économie financière devenue folle.
Autre chose est la question de la composition, des modes de fonctionnement, des modes de rémunération, de la durée des mandats au sein de ces instances. Et je puis être d'accord avec un certain nombre des préconisations qui nous ont été présentées.
Pour ce qui concerne notre commission, se pose la question du statut de deux organismes auquel cette proposition de loi entend toucher. Sur la Hadopi, nous avons eu de longs débats. J'étais pour ma part favorable à une fusion de la Hadopi et du CSA, à condition que subsistent, au sein de l'organisme nouveau, des entités autonomes. Je l'étais parce que l'on ne peut ignorer que l'audiovisuel ne se limite pas aujourd'hui à la télévision, que contrôle le CSA, mais circule dans le champ beaucoup plus vaste de l'Internet, au point que les métiers, désormais à cheval sur les deux domaines, se recomposent, que la question des droits d'auteur se pose différemment, comme bien d'autres questions aussi - sur une plate forme comme YouTube, qui n'est en rien régulée, des millions d'images circulent sans que personne n'aille contrôler les contenus, se poser la question de la protection des enfants, du racisme. J'estimais donc important que les compétences de la Hadopi puissent se mettre au service de missions jusqu'alors réservées au CSA. On a considéré que j'ouvrais la boîte de Pandore, et conservé deux autorités, en renforçant les compétences du CSA sur l'Internet. Dont acte. Mais on ne saurait considérer que supprimer aujourd'hui la Hadopi de la liste des autorités administratives indépendantes constituerait un bon signal, ne serait-ce qu'au regard de l'exigence minimale de défense des droits d'auteur.
Si donc je partage beaucoup de ce qu'a dit le rapporteur, j'estime que cela ne nous dispense pas d'une réflexion globale. On ne peut se contenter de dénoncer, comme l'a fait Jean-Léonce Dupont, une succession de petites lâchetés, si l'on veut éviter que ce que l'on dénonce ne se reproduise. Lorsque nous jugeons qu'il n'est pas possible que l'exécutif soit à la manoeuvre et que le Parlement n'a pas, étant dans le champ du politique, la distance requise, ou les moyens de mener le contrôle, que proposer ? Si cette réflexion n'est pas menée, nous risquons fort de poursuivre sur la même lancée.
M. Bruno Retailleau. - Nous appuyons les conclusions de la commission d'enquête présidée par Marie-Hélène Des Esgaulx et dont Jacques Mézard fut le rapporteur. Elles débouchent sur les deux textes soumis à notre examen. Ce rapport n'est pas le premier sur le sujet, il s'inscrit dans une réflexion préalable qui lui donne légitimité. C'est le Conseil d'État qui, en 2005, a publié une première étude sur le sujet, suivi un an après par le rapport du doyen Gélard, au Sénat, dont je vous recommande la lecture, car il dresse un état des lieux précis, puis par le rapport Vanneste-Dosière de l'Assemblée nationale, avant celui, enfin, de notre commission d'enquête. Autant dire que les autorités administratives indépendantes nous portent à nous interroger.
Elles ont une forme de légitimité. Marie-Hélène Des Esgaulx et Jacques Mézard se sont gardés de proposer leur disparition et les nuances qu'ils ont apportées dans leurs conclusions sont bienvenues. Le juge constitutionnel et le juge administratif ont consacré ces autorités. Sans oublier le législateur : faut-il rappeler que c'est la loi qui crée ces autorités, qui prévoit leur composition et qui peut aussi décider d'un certain nombre de contrôles ? En matière économique, l'exigence de régulation imposait, notamment quand l'État détenait un monopole, que celui-ci ne soit pas juge et partie.
Il reste que l'on a vu ces autorités proliférer. Nous en sommes à 42, et il s'en crée une par an en moyenne. Ne s'apprête-t-on pas à en créer une dans le projet de loi relatif à la biodiversité, en cours d'examen ? Elles absorbent un budget non négligeable de quelque 600 millions d'euros par an, et nous avons le sentiment qu'elles échappent à tout contrôle, que des questions de déontologie se posent et que leur composition, révélatrice du mal français, est parfaitement endogamique. Il est donc tout naturel de s'interroger.
Le rapport de Philippe Bonnecarrère est nuancé ; il est clair ; je soutiendrai ses conclusions. Je le suis lorsqu'il nous propose de ne pas ôter le statut d'autorité administrative indépendante à la Hadopi - sauf à créer des problèmes dans le recueil des données personnelles - et à l'ARDP - au risque de remettre en cause son indépendance financière vis-à-vis des éditeurs de presse. Son rapport est frappé au coin du bon sens, et nous le soutiendrons.
M. Patrick Abate. - Une chose est sûre : ces autorités administratives indépendantes ont une certaine légitimité, qui peut encore être renforcée grâce à une représentation plus citoyenne en leur sein. Ainsi que l'a souligné Jean-Léonce Dupont, il est navrant de constater combien les grands corps de l'État les ont préemptées, imposant une approche qu'il a qualifiée de monoculturelle - nous irions pour notre part jusqu'à parler de pensée unique.
Les autorités administratives indépendantes sont certes utiles, mais elles témoignent, dans le même temps, d'une faiblesse de l'État, qui se décharge de certains arbitrages, et du Parlement, dans sa fonction de contrôle. Dans le propos de notre collègue Assouline, n'a-t-on pas vu se dessiner, en creux, l'appel à une VIe République ? Vers laquelle nous serions prêts à le suivre... Ce qui est certain, c'est que dans notre Ve République, l'initiative parlementaire est largement étouffée par l'exécutif.
Notre appréciation sur le rapport de Philippe Bonnecarrère est positive. Nous le suivrons sur l'ARDP. Même si cela peut sembler souhaitable, il nous semble, de même, un peu complexe aujourd'hui d'envisager une fusion de la Hadopi et du CSA. Le Conseil supérieur de l'AFP a montré qu'il n'est pas nécessairement utile de lui maintenir sa qualité d'autorité administrative indépendante. En revanche, nous nous interrogeons sur ce qu'a dit notre rapporteur au sujet du HCERES. Dans quel sens entend-il trancher pour résoudre le problème de la parité ?
Il est un aspect du rapport de la commission d'enquête qui n'a pas été repris dans la proposition de loi : la remise au Parlement d'un rapport annuel et la production d'un jaune annexé au projet de loi de finances. Je suis également assez favorable à la suggestion de Jean-Léonce Dupont, qui estime que les membres de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique devraient être contrôlés.
Mme Françoise Laborde. - Le rapport de notre collègue Bonnecarrère est intéressant, et nous le voterons. Nous nous déterminerons au cas par cas sur les amendements, en fonction des positions de l'ensemble du groupe du RDSE.
Mme Marie-Christine Blandin. - Je précise à M. Retailleau que le projet de loi sur la biodiversité ne crée pas une autorité administrative indépendante mais une agence fonctionnelle, sur le modèle de l'Ademe (Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie).
M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Merci de vos observations. Il m'a semblé qu'il n'y avait pas, dans le propos de Mme Bouchoux, d'objection à mes propositions. Jean-Léonce Dupont nous ayant expliqué la vision des auteurs de ces deux textes, on comprend tout l'intérêt de les voir soumis à examen en séance publique, pour que s'y déroule le travail d'amendement. Je lui précise que nous nous sommes limités, dans notre travail, à l'objet de notre saisine, et que nous avons donc laissé de côté la question des missions. Vous avez évoqué, monsieur Dupont, la possibilité qu'une autorité puisse rendre des avis résultant d'une autosaisine. Nous avons considéré que cela n'entrait pas dans le champ de notre compétence. Nous nous sommes inscrits, au demeurant, dans votre souci d'aller vers une évolution : nous ne voyons pas d'objection à voir retirer la qualité d'autorité administrative indépendante à quatre des six autorités qui relèvent de notre compétence. Seules deux nous semble mériter qu'on le leur maintienne. Je rappelle une fois encore que supprimer le statut d'autorité administrative indépendante ne revient pas à supprimer l'institution, qui continuera à exister.
Notre collègue David Assouline a évoqué la frustration des parlementaires. Je me sens mal représentatif pour m'exprimer sur le sujet. Il a posé la question de la relation entre la Hadopi et le CSA. Notre approche, sur ce point, a été purement technique. Nous ne nous sommes pas prononcés pour ou contre la Hadopi, même si j'ai fait référence au rapport de Mme Bouchoux et de M. Hervé. Si l'on veut s'attaquer à la Hadopi, il ne faut pas le faire au travers du statut d'autorité administrative indépendante, mais poser, de face, la question de l'opportunité ; si l'on veut, comme M. Assouline, voir la fusion de la Hadopi et du CSA, il faut considérer qu'en nous suivant, on évite un problème technique, puisque l'une et l'autre seront restées autorité administrative indépendante.
Merci à M. Retailleau d'avoir remis en perspective les travaux respectifs du Sénat et de l'Assemblée nationale, soulevé la question du contrôle et le problème d'endogamie, qu'il a qualifié de mal français, et estimé que nos propositions apportaient une réponse équilibrée.
Merci à M. Abate qui a posé la question de la légitimité, de la diversité citoyenne et souligné la faiblesse du contrôle. Il a appelé de ses voeux un rapport annuel, qui faisait en effet partie des propositions de la commission d'enquête. La question de la parité se pose pour le HCERES en raison du nombre impair et des tailles différentes de ses collèges. Pour ce qui est du nombre impair des membres dans leur ensemble, le HCERES compte trente membres, mais son président est exclu de la procédure de renouvellement par moitié.
Merci, enfin, à Mme Laborde de son appréciation bienveillante pour notre travail et à Mme Blandin de sa précision.
EXAMEN DES AMENDEMENTS À LA PROPOSITION DE LOI
M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 1 rend à l'ARDP son statut d'autorité administrative indépendante. Restons cohérent avec ce que nous avons voté en 2015.
L'amendement n° CULT.1 est adopté.
M. Jean-Louis Carrère. - Nous apprécierions, une autre fois, de pouvoir prendre connaissance des amendements un peu plus tôt. J'en profite aussi pour observer que le succès de la réforme engagée par le président du Sénat justifierait des locaux un peu plus spacieux.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Nous avons toujours procédé ainsi pour les amendements lorsque nous sommes saisis pour avis, sur lesquels notre rapporteur a livré des explications claires. Les questeurs ont engagé la réflexion sur le problème des salles de réunion. Peut-être Jean-Léonce Dupont, questeur, voudra-t-il en dire un mot ?
M. Jean-Léonce Dupont. - Le succès des nouvelles règles sur la présence en commission pose en effet un problème d'espace, que nous nous employons à résoudre provisoirement, via éventuellement des échanges de salles, en attendant le renouvellement de 2017, qui sera l'occasion d'apporter une solution pérenne grâce au rééquilibrage des effectifs des différentes commissions.
M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 2 rend à la Hadopi son statut d'autorité administrative indépendante.
Mme Corinne Bouchoux. - Le groupe écologiste s'abstiendra.
L'amendement n° CULT.2 est adopté.
M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 3 est de coordination avec les deux précédents.
Mme Corinne Bouchoux. - Nous nous abstiendrons également.
L'amendement n° CULT.3 est adopté.
M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Ainsi que je m'en suis expliqué, supprimer toute confidentialité des délibérations du CSA me paraît excessif. Mon amendement n° 4 y remédie, en revenant au droit actuel, qui rétablit le secret des délibérations et exige la discrétion concernant les questions en cours d'examen jusqu'à un an à compter de la cessation de fonction.
M. David Assouline. - Je ne vous suis pas. Lever l'exigence de respect du secret des délibérations pesant sur les anciens membres serait à mon sens un ajustement positif. Dans une société médiatique comme la nôtre, les informations finissent inévitablement par fuiter. Je préfère que les acteurs eux-mêmes assument, ce qui évitera les déformations. Limiter l'exigence de discrétion à la durée du mandat me paraît suffisant.
M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Mon amendement ne fait que revenir au droit existant : secret des délibérations et discrétion sur les questions en cours d'examen jusqu'à un an après son expiration.
M. David Assouline. - Autant j'estime justifiée l'obligation de discrétion durant le mandat, autant l'étendre un an après son expiration me paraît excessif.
M. Patrick Abate. - Nous sommes attachés, comme beaucoup d'entre vous j'imagine, à la transparence. La limiter ne nous paraît pas judicieux, et nous ne voterons pas l'amendement.
Mme Corinne Bouchoux. - Autant nous souscrivons à l'exigence de discrétion durant le mandat, autant nous estimons que la parole doit être libre après son expiration. Nous ne voterons pas l'amendement.
M. Jean-Louis Carrère. - Ce qui nous importe, c'est de lever l'obligation de discrétion après la fin du mandat, tout en la maintenant durant le mandat. Nous ne voterons pas l'amendement et proposerons un amendement alternatif en ce sens en séance.
M. Bruno Retailleau. - Il est plus logique, pour nous, de voter le rétablissement de la double obligation de discrétion, comme nous le propose le rapporteur, quitte à y revenir en séance.
L'amendement n° CULT.4 est adopté.
M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Le proposition de loi prévoit de renouveler les membres du HCERES par moitié tous les trois ans. Cela pose problème dans une instance qui comporte cinq collèges et vingt-neuf membres en excluant son président. C'est une quadrature que je n'ai pas su résoudre, et c'est pourquoi je vous propose, par mon amendement n° 5, de substituer le terme de « partiellement » à ceux de « par moitié », en laissant au Conseil d'État le soin d'édicter les règles propres à résoudre ce délicat problème mathématique.
Mme Dominique Gillot. - La parité est assurée sur l'ensemble du collège, qui compte 30 membres. Je rappelle que la constitution du Haut Conseil a fait l'objet de discussions pointilleuses avec les différents représentants et qu'il serait périlleux de mettre en cause un équilibre chèrement acquis à la faveur d'une modification sémantique.
J'en profite pour indiquer qu'une autre substitution de termes me paraît malvenue. Celle qui tend à écrire, comme le veut la proposition de loi, que le Haut Conseil est administré par un « collège » plutôt que par un « conseil ». Cela porte à confusion, sachant que le Haut Conseil est constitué de cinq collèges.
De même, la proposition de loi prévoit un renouvellement par moitié tous les trois ans sans préciser les modalités de renouvellement. Cela entraînera des difficultés majeures pour l'équilibre de la composition du Haut Conseil. Je suis très réservée sur cet article 41, qui va à l'encontre de l'esprit de la loi relative à l'enseignement supérieur et à la recherche de 2013.
M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Vous avez raison, la parité est assurée dans l'institution. Mais dès lors que le Haut Conseil est composé de cinq collèges, dont certains comptent un nombre impair de membres, se pose le problème de leur renouvellement par moitié. D'où ma proposition de substituer à ces termes celui de « partiellement », qui permet de trouver une solution réglementaire.
Écrire, comme le veut la proposition de loi, que le Haut Conseil est administré par un « collège » plutôt que par un « conseil » évite une redondance (le Haut Conseil est administré par un conseil) qui peut porter à confusion. D'où la solution retenue, plus élégante juridiquement. Il n'y a pas d'ambiguïté, en revanche, à user du terme de collège, car la loi ne nomme pas « collèges » les différentes catégories dont sont issus les membres du Haut Conseil. C'est seulement dans l'usage courant que nous parlons de collèges pour désigner ces formations.
Mme Dominique Gillot. - La phrase est peut-être plus élégante juridiquement, mais il n'en reste pas moins qu'elle jette un trouble dans la compréhension. Mieux vaudrait choisir un autre terme, comme celui de directoire.
M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - La perfection n'est pas de ce monde. Encore une fois, il n'y pas d'ambiguïté possible puisque la loi n'use pas de l'appellation de « collèges » pour désigner les différentes catégories de membres qui composent le Haut Conseil.
Mme Colette Mélot. - Quid de la procédure de renouvellement à trois ans ? Je crains que l'on n'aille créer des difficultés au sein d'une instance que nous avons eu bien du mal à échafauder.
M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Elle est renvoyée au décret en Conseil d'État. Je ne vois pas où est le problème.
L'amendement n° CULT.5 est adopté.
M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Que les médiateurs du livre, du cinéma et peut-être demain de la musique n'entrent plus dans la catégorie des autorités administratives indépendantes ne doit pas les exonérer, pour les motifs que je vous ai exposés, de l'obligation de déposer déclaration patrimoniale et déclaration d'intérêt à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique. Tel est le sens de mon amendement n° 6.
L'amendement n° CULT.6 est adopté.
M. David Assouline. - Mon groupe ne prendra pas part au vote sur l'ensemble.
Mme Corinne Bouchoux. - Le groupe écologique s'abstiendra.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Comme c'est l'usage, je vous propose d'autoriser notre rapporteur à procéder aux éventuels ajustements nécessaires lors de la réunion de la commission des lois, saisie au fond des proposition de loi et proposition de loi organique, et à redéposer les amendements qu'elle ne retiendrait pas.
Le rapport pour avis est adopté.
La réunion est levée à 11 h 10.
Présentation du rapport du comité de suivi de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République
La réunion est ouverte à 11 h 10.
La commission entend une présentation du rapport du comité de suivi de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, par M. Yves Durand, député, président du comité de suivi.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Nous entendons notre collègue député Yves Durand, président du comité de suivi de la loi de refondation de l'école de la République, qui a rendu il y a peu son premier rapport annuel au Parlement. Je souhaite rappeler le travail très important et les nombreux apports de notre commission lors de l'examen de la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, sur le rapport de notre collègue Françoise Cartron.
Nous savons combien le législateur peine à assurer le suivi et le contrôle de l'application des dispositions qu'il a votées. À cette fin, la loi du 8 juillet 2013 prévoit qu'un comité de suivi surveille et rende compte de sa mise en oeuvre. Placé auprès de la ministre, ce comité est composé de douze membres, dont huit sont des parlementaires et parmi lesquels figurent nos collègues Dominique Bailly, Marie-Annick Duchêne, Brigitte Gonthier-Maurin et Michel Savin.
Ce comité semble jouer pleinement son rôle et cela est, monsieur le président, tout à votre honneur. Par son action, il participe pleinement de l'exercice par le Parlement de sa fonction de contrôle. Le rapport que vous nous présentez est le fruit d'un long travail d'enquête, mêlant auditions et déplacements à la rencontre de tous les acteurs. Il en ressort un constat, à la fois sévère et étayé, mais non dénué de pistes de réflexion pour une amélioration globale de notre système éducatif.
M. Yves Durand, président du comité de suivi de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République. - L'article 88 de la loi du 8 juillet 2013 institue un comité, composé de huit parlementaires et de quatre personnalités qualifiées, qui a pour fonction de suivre et d'évaluer son application et sa mise en oeuvre. À ma connaissance, il s'agit là d'une première et d'un exemple à suivre !
Quel rôle avons-nous tenu à donner au comité de suivi ? Il ne s'agit pas, bien entendu, de mener des évaluations à la manière de la Cour des comptes, avec une perspective financière, ou comme le font les inspections générales. Il s'agit plutôt de distinguer, politique par politique, les freins de l'application de loi et, le cas échéant, de trouver des leviers pour une meilleure application. Il convient également de déterminer si les difficultés d'application rencontrées par certaines dispositions ne sont pas du fait de la loi elle-même. Comme vous le voyez, mes chers collègues, nous portons une vision dynamique de l'application de la loi ; si des dispositifs prévus par la loi se révèlent inapplicables, nous sommes les premiers à dire que la loi doit elle-même évoluer. Cette mission fait suite, à la fois dans sa méthode et dans son ambition, à la grande concertation de l'été 2012, qui avait été à l'origine de la loi de refondation.
Quelle méthodologie avons-nous mise en oeuvre ? Notre enquête repose avant tout sur les rencontres, nombreuses, que nous avons eues sur le terrain avec les responsables académiques, les chefs d'établissement, les enseignants et tous les acteurs du système éducatif. Nous avons également mené de multiples auditions et rencontre, afin d'étayer notre constat.
L'évaluation de l'application de la loi ne saurait se limiter à la publication des textes réglementaires qu'elle prévoit. Il est, au sein de l'appareil de l'éducation nationale, une tentation que nous avons observée, qui est de considérer que la loi est appliquée parce que les décrets sont pris. Au-delà de la transposition réglementaire, il convient de voir comment l'application de la loi est ressentie dans les écoles et les établissements : quelle est la perception du « plus de maîtres que de classes » dans les écoles, ou de la mise en oeuvre du conseil école-collège ? Comment les acteurs sont-ils accompagnés dans la mise en oeuvre de la refondation ? Ainsi, il nous faut aussi déterminer si les moyens prévus sont réellement affectés, si l'organisation du système s'adapte aux nouveaux objectifs, si les pratiques évoluent réellement et, c'est peut-être le plus important, si tous les acteurs se sont approprié la loi et les changements dont elle est à l'origine. Nous considérons que la loi ne s'applique vraiment que si tel est le cas. En conséquence, nous avons établi dix critères, les plus objectifs possibles, pour mesurer l'application de la loi.
Nous avons choisi non pas de mesurer l'application de chacune des très nombreuses mesures de la loi de refondation, mais de nous concentrer sur trois grands chantiers : « priorité au primaire », qui est l'élément essentiel de la loi, la réforme de la formation des enseignants, avec la mise en place des écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ÉSPÉ), ainsi que les nouvelles instances indépendantes créées par la loi, le Conseil supérieur des programmes (CSP) et le Conseil national d'évaluation du système scolaire (CNESCO). Sur chacun de ces sujets, il ne s'agit pas de refaire le débat qui a déjà eu lieu, quel qu'ait été notre vote, mais de faire systématiquement référence à la lettre de la loi.
À l'avenir, le comité de suivi réalisera des travaux thématiques sur des sujets tels que la relation avec les parents d'élèves, le numérique dans l'éducation ou l'inclusion scolaire. Je terminerai mon propos par quelques réflexions personnelles sur la manière dont nous avons travaillé. J'aimerais mettre en avant la qualité du travail et l'ambiance qui a régné au cours de nos réunions. Cela est d'autant plus important que nous avons la noble tâche de faire en sorte que cette loi, qui vise à créer un consensus républicain sur l'école et à laquelle tout le monde adhère désormais, s'applique au mieux pour l'intérêt de tous les élèves.
Je souhaiterais que mon collègue Khaled Bouabdallah, président de l'Université de Lyon, vice-président de la conférence des présidents d'université (CPU), complète mon propos sur la question de la formation.
M. Khaled Bouabdallah, membre du comité de suivi. - La réforme de la formation est un des piliers de la loi de refondation de l'école. Je vais vous faire part des constats, des conclusions et des recommandations du comité de suivi sur cette question. Je voudrais insister sur le fait que la formation, qui précédemment à la loi sur l'école, avait été « masterisée », dans des conditions parfois difficiles, pour rejoindre les standards internationaux en matière de formation des enseignants. L'intégration de ces formations dans les universités est l'autre élément fondamental qui précédait la loi. Cela a permis la reconnaissance de l'adossement de ces formations à la recherche. Enfin, la loi dispose que la formation constitue le principal levier de l'amélioration de la performance du système.
Nous avons pu constater la mise en oeuvre relativement difficile du nouveau modèle de formation, constat déjà établi par d'autres instances. Ces difficultés ont plusieurs origines : hétérogénéité des publics, succession de différents types de formation, question de la professionnalisation des formations, positionnement des ÉSPÉ au sein de l'université, question sur leur autonomie, modèle économique des ÉSPÉ, rôle de l'Etat employeur ... La place du concours reste également ouverte pour de nombreux acteurs. Cela pose la question de l'homogénéité du diplôme de master, qui est un diplôme en deux ans. On peut également s'interroger sur le contenu du concours qui reste un concours de reconnaissance d'un niveau disciplinaire.
S'agissant de la réforme de la formation, on est au milieu du gué. Les choses mériteraient largement d'être précisées.
Le comité de suivi recommande donc de réaffirmer un continuum de formation, soutenir la mobilisation des acteurs, consolider les viviers du recrutement qui sont en cours d'amélioration, valoriser la démarche d'évaluation et, enfin, préciser le modèle attendu du métier d'enseignant.
M. Yves Durand. - Je voudrais revenir un instant sur la question de la priorité accordée au premier degré. Il existe une attente très grande des acteurs sur ce sujet. C'est le socle même de la loi sur la refondation de l'école !
Des moyens très importants et réels ont été mis en oeuvre : une grande partie des 60 000 postes prévus ont été créés, même s'ils ont été peu visibles à cause d'une poussée démographique et d'une mise en oeuvre mal expliquée sur le terrain. Malheureusement, la priorité au primaire a été occultée par d'autres débats comme celui sur les rythmes scolaires. La mise en oeuvre de la loi a également été morcelée par la mise en place de dispositifs particuliers comme celui du nouveau cycle CM1/CM2/6ème ou le dispositif « plus de maîtres que de classes ». En conséquence, sa perception par les acteurs est fortement diluée, ce qui crée une déception à la mesure des attentes. Ainsi, la priorité au primaire est aussi, dans son application, au milieu du gué.
Mme Colette Mélot. - Je voudrais tout d'abord féliciter le président du comité de suivi pour la qualité de son rapport. J'ai moi-même eu l'occasion de participer aux travaux du comité, avant de céder ma place à notre collègue Marie-Annick Duchêne.
Le rapport rejoint beaucoup des constats formulés au sein de notre commission. Le primaire doit être la priorité des priorités, mais le Gouvernement a surtout concentré ses efforts sur la réforme des rythmes scolaires, dont les résultats, après deux ans de mise en oeuvre, sont pour le moins mitigés. Certaines communes ont même abandonné le projet. Il en ressort que la mise en oeuvre de la loi d'orientation pour la refondation de l'école s'en est trouvée retardée, morcelée et peu à peu diluée. L'inertie de l'éducation nationale continue de ralentir la mise en place des réformes ! Nous souhaitons, un partenariat réel avec les acteurs de la communauté scolaire et que l'on tienne compte de l'avis des parents d'élèves, des élus locaux et des acteurs économiques même s'ils ne sont pas les décideurs.
Vous souhaitez engager une réflexion sur le pilotage du système éducatif mais dans quelle direction et pour quelle mise en oeuvre ? En ce qui concerne le sujet de la formation des maîtres et celui de la mise en place des ÉSPÉ, je rappelle que nous avons signé avec mon collègue Jacques-Bernard Magner deux rapports successifs. Nous avons bien souligné que la greffe dans les universités mettrait du temps à prendre.
M. Jean-Louis Carrère. - Je ne partage pas ce que vient de dire Colette Mélot sur la réforme des rythmes scolaires. Dans mon département et dans ma région, il est vrai qu'il y a pu y avoir des réticences au moment de sa mise en oeuvre, du fait notamment de certains mots d'ordre nationaux, mais ces nouveaux rythmes sont aujourd'hui entrés dans l'ordre des choses. Il est faux de dire que des communes ont renoncé à ce projet.
J'ai fait partie du cabinet de Lionel Jospin lorsqu'il était ministre de l'éducation nationale. Je me souviens de la mise en place par le recteur Daniel Bancel de la réforme de la formation des enseignants dans le cadre de la création des instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM). Ce ne fut pas la plus grande réussite de la loi Jospin. Le recteur avait bâti un modèle de formation certes intéressant mais peut être trop éloigné de celui en vigueur dans les écoles normales, par rapport auquel il était toutefois nécessaire d'évoluer. Sur ce sujet, il y a encore bien des choses à améliorer...
Je relève un manque en ce qui concerne les maîtres d'application. Pourrait-on réinstaurer une proximité avec les structures de formation comme c'était auparavant le cas avec les écoles d'application qui évoluaient en périphérie des écoles normales ? Un modèle semblable est-il possible avec la structure universitaire ? Le choix, la rémunération, l'affectation des maîtres d'application sont des questions épineuses, soumises à beaucoup de contraintes mais il faut y apporter des réponses si l'on veut faire aboutir cette réforme.
J'ai relevé avec beaucoup de satisfaction vos propos sur la formation générale. Je souscris pleinement à la garantie universitaire de formation qu'offre le niveau de master. Il n'est pas besoin de revenir sur cette exigence.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin. - Membre du comité de suivi, je voudrais saluer le travail accompli, notamment la méthodologie retenue. L'article 88 de la loi nous permet d'évaluer annuellement la mise en place des orientations, ce qui en fait une loi en construction ou, pour reprendre les mots du président, dynamique.
Votre rapport porte un regard critique mais équilibré sur la mise en oeuvre de la loi. Il revient sur l'urgence relative au premier degré et sur la relance d'une véritable formation pour les enseignants. Il ne pointe pas d'ailleurs que les difficultés de la formation initiale mais aussi l'indigence de la formation continue, à un moment où les enseignants sont confrontés à des situations nouvelles où ils ont besoin d'être épaulés ; je pense aux problèmes liés au respect des minutes de silence dans certains établissements qui ont eu lieu l'année dernière.
Le rapport souligne aussi un manque que j'avais moi-même soulevé au moment de l'examen de la loi : il concerne l'articulation entre ÉSPÉ et universités, et plus précisément la difficulté de fléchage des moyens spécifiquement dédiés aux ÉSPÉ dans le budget des universités autonomes. On sait pertinemment que certains postes ne peuvent pas être créés car il y a des factures à payer par ailleurs...
Je serai plus négative que vous sur l'évolution du « vivier » d'enseignements et le besoin de le reconstituer en direction de certaines disciplines. Il faut faire en sorte que ce « vivier » soit davantage à l'image de notre société. C'est pourquoi je suis personnellement favorable à l'introduction d'une plus grande souplesse dans les différents niveaux d'entrée dans le métier d'enseignant.
Pour conclure, j'ai senti dans les échanges que j'ai pu avoir dans le milieu éducatif une attente forte vis-à-vis de cette réforme mais aussi un certain épuisement de ses acteurs.
Mme Marie-Christine Blandin. - La culture de l'évaluation est fondamentale. Il est important également qu'elle s'inscrive dans la durée : évaluer une fois ne suffit pas. La remise d'un rapport annuel sera certainement source de progrès dans l'application de la loi de refondation de l'école.
Êtes-vous prêt à aller plus loin en ce qui concerne le changement de la place du concours ? Beaucoup de demandes s'expriment en ce sens. Vous indiquez dans votre rapport qu'il faut tenir compte du fait qu'il y a des propositions qui sont difficiles à appliquer. Je ne voudrais pas cependant qu'on tire trop facilement argument de ces difficultés d'application pour faire reculer l'ambition de refondation de l'école...Il faut une juste mesure.
L'application de la loi est un enjeu démocratique. Or, force est de constater que la loi de refondation n'est pas appliquée. Lorsque je me rends dans les ÉSPÉ, je m'aperçois que de nombreux aspects de la loi sont ignorés plus ou moins volontairement comme la résolution non violente des conflits. Je vous invite tous à aller voir le film « Demain » qui donne à voir le modèle éducatif finlandais, inclusif et bienveillant, qui s'appuie sur cinq années de formation pour les enseignants : tout ce que nous avons voulu faire à travers la loi de la refondation mais qui n'est pas réalisé...
Il faut redonner toute leur place au CSP et au CNESCO. Dans une interview aux Cahiers pédagogiques, vous vous interrogez avec pertinence sur l'indépendance de ces structures. On a pu constater à plusieurs reprises la fragilité de cette notion dans le cadre des relations de ces organes avec le ministère. Je vous trouve par ailleurs sévère avec le CNESCO. Celui-ci a un rôle important à jouer, notamment en conduisant des recherches qui doivent nous permettre de déterminer si l'école inclusive est un progrès ou pas.
Je suis très attachée à la loi de refondation de l'école et je ne voudrais pas que, sous couvert de difficultés, on en réduise l'ambition que le Sénat a largement nourrie par ses apports.
M. Jacques Grosperrin. - Je félicite également son président pour le travail accompli par le comité de suivi. Je voudrais néanmoins revenir sur trois points.
Concernant la priorité au premier degré, j'ai le sentiment que les différents acteurs sont fatigués du passage systématique d'une loi à une autre et de recevoir régulièrement des lettres, des circulaires ou des décrets, dont certains leur arrivent la veille pour le lendemain ! Il s'agit pourtant d'un domaine où il importe d'avoir une certaine continuité. Il semble par conséquent que les enseignants soient déçus. Certains disent qu'une poussée démographique rend les choses difficiles. Je crois que c'est surtout dû à un excès de communication, comme il y en a eu sur la réforme du collège ou sur le CSP : la communication tue la communication ! Il faut arrêter cela pour plus de lisibilité. Si on veut revenir à des choses fortes et importantes dans l'éducation, il doit y avoir un consensus général. D'ailleurs, dans les pays où cela fonctionne bien, tous les partis politiques sont ensemble et vont dans le même sens. En France, on se rend compte qu'il y a une cacophonie parce qu'il y a trop de communication et pas assez de consensus alors que les faits sont là : on ne peut accepter que 20 %, voire 40 %, des élèves soient en difficultés lorsqu'ils rentrent au collège.
Concernant la formation des enseignants, on a simplement replacé les enseignants des IUFM dans les ESPE ! Comment peut-on changer l'état d'esprit, le fonctionnement, la pédagogie et la vision de l'enseignement en reprenant les mêmes personnes et en modifiant seulement le cadre ? Supprimer les IUFM était une erreur, il eût mieux valu les transformer de l'intérieur. Quoi qu'il en soit, si nous restons dans cette démarche nous connaîtrons les mêmes difficultés parce qu'il s'agit toujours d'un système disciplinaire ou académique et non d'un système professionnel. Or, la réussite passe par un concours professionnalisant, c'est-à-dire un concours local, comme pour les professeurs des écoles. Je m'interroge aussi sur les compétences attendues, sur la place du concours, sur la formation professionnelle continue qui demeure fondamentale, et sur les difficultés entre les ÉSPÉ et l'université.
Concernant le CSP, je ne veux pas revenir sur la polémique autour de ma démission. Quand le bureau du président du CSP se trouve rue de Grenelle, on peut légitimement s'interroger sur son indépendance réelle.
Par ailleurs, vous avez raison de vouloir faire entrer les parents dans les établissements scolaires, c'est fondamental.
Il faudrait aussi s'interroger sur la façon d'apprendre. Que se passe-t-il véritablement en classe ? On n'ose jamais aller voir ce qui s'y passe en raison d'un tabou selon lequel, dans la classe, le maître est seul maître à bord. Enfin, en ce qui concerne l'autonomie et de la place du chef d'établissement dans l'enseignement primaire, le jour où il y aura véritablement un chef d'établissement avec un fonctionnement de réseaux, un principal de collège et les directeurs des écoles dans un réseau géographique, nous aurons résolu une grande partie des problèmes de l'enseignement et de la réussite de nos élèves.
M. Guy-Dominique Kennel. - Tout d'abord, j'adresse mes félicitations à l'ensemble de l'équipe du comité de suivi.
Sur la forme, votre rapport est remarquablement présenté. Il est très pédagogique. Globalement, j'ai été positivement surpris par l'objectivité de votre présentation, ce qui n'est pas habituel dans nos instances. Je voudrais vous en féliciter parce que je trouve que votre travail constructif.
Sur le fond, la qualité de ce bilan d'étape ne m'étonne pas, en raison de la qualité de nos collègues sénateurs et sénatrices qui y ont participé. Cependant, étant en charge de remettre prochainement un rapport sur l'orientation, j'ai constaté que votre rapport ne mentionne qu'extrêmement rapidement la question de l'orientation des élèves. Il ne l'aborde qu'à la lumière des relations entre l'école et les parents. C'est profondément regrettable. D'après vous, cette absence témoigne-t-elle tout simplement de l'incapacité de l'éducation nationale à mettre l'orientation en priorité et à assumer cette mission ? En tout cas, cela m'interpelle énormément, surtout quand on constate les échecs d'orientation dans la formation professionnelle et à l'université. Ma question sera simple : quelle suite sera donnée à votre rapport ? Le ministère de l'éducation nationale y prête-t-il attention ? Allez-vous remettre un autre rapport ?
Mme Françoise Cartron. - Le premier constat du comité de suivi, c'est que les acteurs ne se sont pas approprié cette loi de refondation, alors même qu'elle était très attendue de leur part. Cela est d'autant plus étrange que les ateliers de la Sorbonne, qui se sont tenus pendant quatre mois et réunissant plus de 400 participants au sein d'ateliers thématiques, ont constitué le terreau sur lequel la loi s'est construite.
Le deuxième constat du comité de suivi, c'est la difficulté d'appropriation de la loi par les inspecteurs eux-mêmes. C'est un véritable problème ! Existe-t-il une faille dans leur formation ? Il n'y a pas eu d'évaluation par rapport à la formation des inspecteurs et des chefs d'établissement, ce qui est très grave lorsqu'un politique porte une réforme de manière forte, comme l'a été la loi de refondation de l'école. Qu'en est-il de la mission de l'école supérieure de l'éducation nationale (ESEN) ?
Concernant la priorité accordée au premier degré, là encore, vous dites qu'elle n'est pas appropriée en raison d'un parasitage par la réforme des rythmes scolaires ou d'un morcellement des mesures. Je ne partage pas votre analyse parce que ces différentes mesures, - réforme des rythmes scolaires incluse - font partie de la priorité au primaire. La relance de la scolarisation des enfants de deux ans en fait partie, tout comme le dispositif « plus de maîtres que de classes », dont l'ambition est de changer la pédagogie, d'introduire plus de travail en équipe et d'avoir un autre rapport à l'élève. Ce ne sont pas des mesures qui se juxtaposent. Ce sont des mesures qui viennent s'inscrire dans la philosophie de la loi de refondation de l'école. Quant à la réforme des rythmes scolaires, en particulier, elle répond aussi à la priorité au primaire puisqu'elle a, avant tout, réintroduit une matinée de classe pour favoriser l'apprentissage des élèves. Ce sont les éléments de la cohérence et de l'ambition de l'école.
S'agissant de la création de postes, vous dites que les gens n'ont pas compris parce qu'ils ne les ont pas vus. Mais c'est une évidence : on ne peut pas constater qu'il y a plus de maîtres que de classes si on n'est pas concerné. Par ailleurs, 50 % de postes attribués parmi ceux programmés, c'est déjà bien ! Votre évaluation pourrait être plus bienveillante sur ce point. De la même manière : la façon dont les postes ont été répartis les deux premières années a été fortement influencée par la mise en place des ÉSPÉ. Il fallait alors expliquer aux enseignants que tout n'allait pas être mis en place dès la première année en raison de la priorité donnée aux ÉSPÉ. C'est si vrai que les attributions de postes qui sont aujourd'hui déployées dans les académies témoignent vraiment de la priorité à l'école primaire. J'aurais aimé le trouver dans le rapport. Cette loi de refondation s'est inscrite après des années de pénurie et de saignée des moyens. Prenons deux exemples concrets : dans l'académie de Lille, 1 000 élèves en moins à mettre en regard de 200 postes supplémentaires ; dans l'académie de Bordeaux, 1 400 élèves en plus et 175 postes supplémentaires. Si je fais le ratio tel qu'il se faisait auparavant, avec une moyenne de 25 élèves par classe, il n'y aurait dû avoir que 56 postes supplémentaires. On assiste à un changement de rythme qui ne peut être nié.
Enfin, concernant le CNESCO, qu'entendez-vous par l'interprétation extensive de la notion d'indépendance ? Pour moi, soit on est indépendant, soit on ne l'est pas ! Je ne vois pas comment l'indépendance peut être extensive.
M. Michel Savin. - En tant que membre, je connais l'état d'esprit constructif du comité de suivi, au-delà des clivages politiques, et je tiens à remercier et féliciter son président et rapporteur. Ce rapport, dont l'objectif n'est pas de refaire la loi mais de porter un regard sur son application, ne devra pas rester à l'état de voeu pieux. Il représente, pour les parlementaires, un outil important pour pointer, dans leur région, à travers les témoignages de l'ensemble du corps enseignant, les dysfonctionnements dans l'application de la loi. Ce comité de suivi possède le recul nécessaire pour faire évoluer cette loi, déterminer les critères d'affectation réelle de ses moyens et permettre éventuellement de rouvrir le débat sur ce texte si ses objectifs ne sont pas atteints.
M. Maurice Antiste. - À mon tour, je félicite le rapporteur sur sa méthodologie qui me semble de grande valeur. Comment les étudiants se sont-ils adaptés à la réforme de la formation initiale des enseignements et à la mise en place des ÉSPÉ ?
M. Yves Durand. - Je transmettrai, mes chers collègues, vos remerciements aux membres du comité de suivi.
Monsieur Grosperrin, le travail législatif sur cette loi est clos et il ne s'agit pas de le reprendre. Quels qu'aient été nos votes, cette loi doit s'appliquer. L'objectif du comité de suivi est de définir les conditions de son application et d'en déjouer les difficultés.
Madame Blandin, si nous avons pointé un certain nombre d'obstacles et proposé des leviers, c'est bien entendu pour surmonter les difficultés et non pas pour déclarer la loi inapplicable. Ce n'est pas un comité de suivi du renoncement, tout au contraire ! Il s'agit tout d'abord d'appliquer les principes généraux de la loi, de son article 2 qui donne à l'école pour objectif la réussite de tous les élèves avec des moyens adéquats, des enseignants formés et professionnalisés. Sous aucun prétexte nous ne devons renoncer à cette ambition. Quand, toutes tendances politiques confondues, nous critiquons, au sens positif du terme, l'application de la loi, nous conservons cette même ambition, devant laquelle nous ne reculerons sous aucun prétexte. Le résultat des travaux du comité de suivi n'est ni à charge ni à décharge.
En 2012, pour refonder l'école, un souffle extraordinaire a porté l'élaboration de la loi, grâce aux enseignants, aux élus et à tous les acteurs présents. Les difficultés d'appropriation de la loi risquent de voir ce souffle s'épuiser. La pertinence du dispositif n'est pas en cause, mais les enseignants semblent avoir perdu le sens de ce texte qu'ils avaient pourtant accueilli favorablement.
Sur la création des postes à pourvoir, la Cour des comptes a attiré l'attention du comité de suivi sur la nécessité pour le Gouvernement, s'il veut atteindre les objectifs qu'il s'est fixé, d'en accélérer le rythme dans les deux prochaines années.
L'orientation est un sujet majeur de cette loi et nous prendrons en compte dans notre rapport thématique les conséquences liées à la mise en oeuvre d'un service public régional d'orientation.
L'indépendance du CSP et du CNESCO est sujet à interrogation et nous, parlementaires, allons sans doute être amenés à préciser leur format et clarifier leur champ de compétence.
Le travail du comité de suivi mené une année durant a été reconnu par tous comme honnête, fouillé, rigoureux, que l'on soit ou non d'accord sur le fond de la réforme. Il doit se poursuivre avec les rapports thématiques et un rapport annuel. Je vais remettre le présent rapport à la ministre après l'avoir présenté devant les deux assemblées parlementaires.
Faire évoluer le système éducatif comme nous en avons l'ambition nécessite d'aller encore plus loin dans la réflexion sur le métier d'enseignant, engagée en son temps par François Fillon lorsqu'il était ministre de l'éducation nationale. Nous devons travailler à la réalisation du cycle commun CM1/CM2/6ème qui vise à garantir une continuité éducative aux élèves mais qui se heurte à l'existence de deux corps enseignants dont le statut et les cultures diffèrent.
L'application de cette loi a été retardée, occultée en partie par la question des rythmes scolaires comme par les réformes successives. Comme l'a fait remarquer M. Grosperrin, cette succession de réforme épuise les enseignants. La tonalité des travaux du comité de suivi me donne les plus grands espoirs pour parvenir à un consensus républicain afin qu'une réforme n'en chasse pas une autre au gré des alternances politiques.
Mme Catherine Morin-Desailly. - Nous avons été sensibles à la qualité de ce rapport qui constituera un outil précieux pour la poursuite des travaux de la commission.
Modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle - Demande de renvoi pour avis et désignation d'un rapporteur pour avis
La commission demande à être saisie pour avis de la proposition de loi organique n° 278 (2015 2016) et de la proposition de loi n° 279 (2015-2016), adoptées par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle, et désigne Mme Catherine Morin-Desailly rapporteure pour avis sur ces propositions de loi.
La réunion est levée à 12 h 40.