- Mardi 9 mai 2017
- Institutions européennes - Orientations pour les négociations de sortie du Royaume-Uni : communication de M. Jean Bizet
- Agriculture et pêche - Politique régionale - Conséquences du retrait du Royaume-Uni pour la politique commune de la pêche et les perspectives de la politique de cohésion : communication de M. Philippe Bonnecarrère
- Politique commerciale - Union européenne et négociations commerciales multilatérales : communication de M. Jean Bizet
- Énergie - Fonctionnement du marché intérieur de l'électricité : avis motivé de MM. Jean Bizet et Michel Delebarre
Mardi 9 mai 2017
- Présidence de M. Jean Bizet, président -La réunion est ouverte à 9 h 35.
Institutions européennes - Orientations pour les négociations de sortie du Royaume-Uni : communication de M. Jean Bizet
M. Jean Bizet, président. - Le Conseil européen, réuni en format UE27, a adopté à l'unanimité, le 29 avril dernier, ses lignes directrices en vue des négociations sur le retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne. Les autorités britanniques avaient notifié leur intention de lancer la procédure prévue à l'article 50 du traité sur l'Union européenne, dans une lettre adressée le 29 mars, plus de neuf mois après le référendum sur le retrait. Ces lignes directrices définissent le cadre des négociations qui seront menées par Michel Barnier. Ce cadre sera complété par les directives de négociations. Elles ont été présentées le 3 mai dernier. Le Conseil affaires générales devrait formellement les adopter le 22 mai prochain. Les négociations ne devraient pas, quant à elles, débuter avant la mi-juin, soit après le résultat des élections législatives anticipées britanniques, organisées le 8 juin à la demande de Theresa May.
Comme me l'a confirmé le vice-président de la Chambre des Lords, John McFall of Acliuth, avec lequel je me suis entretenu à Bratislava lors de la Conférence des présidents de parlements de l'Union, ce scrutin anticipé doit permettre à Mme May de renforcer sa majorité tout en se donnant du temps pour gérer la période de transition post-Brexit, après 2019. Je vous rappelle que les négociations de retrait ne doivent pas, en principe, durer plus de deux ans à compter de la notification de l'article 50. Si un accord sur les conditions de retrait doit être signé, il doit être trouvé avant le 29 mars 2019.
Ce point de calendrier effectué, abordons le contenu même de ces orientations adoptées par le Conseil européen. Il convient tout d'abord d'avoir à l'esprit que celles-ci ne concernent que l'accord de retrait et ne visent pas les relations futures entre le Royaume-Uni et l'Union européenne. Mme May souhaitait que les deux questions soient liées. Le Conseil européen a, de son côté, privilégié ainsi une approche par étapes.
La première vise à garantir le plus possible de clarté et de sécurité juridiques aux citoyens et aux entreprises européennes ainsi qu'aux partenaires internationaux de l'Union européenne face au retrait du Royaume-Uni. Lors de la présentation des recommandations de la Commission pour les directives de négociations, le 3 mai, Michel Barnier a indiqué que cette exigence de sécurité juridique concernerait plus spécifiquement l'accès au marché du travail, l'accès à l'éducation, l'accès aux soins de santé et la reconnaissance des diplômes ou des qualifications pour les citoyens européens résidant au Royaume-Uni. L'accord avec le Royaume-Uni devra également prévoir des mécanismes effectifs de mise en oeuvre et de règlement des différends, reposant sur la Cour de justice de l'Union européenne dès lors que le droit européen est concerné.
La première étape devrait également fixer les modalités selon lesquelles le Royaume-Uni respectera les obligations qui découlent de son appartenance à l'Union européenne, notamment au plan financier. Un règlement financier unique couvrant toutes les relations financières entre l'Union et le Royaume-Uni, tous les engagements qu'il a pris en tant qu'État membre de l'Union devra ainsi être adopté. Aucun chiffre n'a été pour l'heure officiellement avancé, les estimations relayées dans la presse indiquaient initialement une somme comprise entre 40 et 60 milliards d'euros. Celle-ci pourrait être réévaluée à 100 milliards d'euros, afin de prendre en compte les coûts supplémentaires induits par le Brexit sur la mise en oeuvre de la politique agricole commune et le fonctionnement administratif de l'Union européenne. La presse britannique avait commenté ces chiffres à leur publication, car on les imaginait moindres de l'autre côté de la Manche...
M. André Gattolin. - On paie l'hôtel avant de le quitter !
M. Jean Bizet, président. - Le Conseil européen entend évaluer les progrès accomplis sur ces deux points avant de passer à une deuxième étape et lancer, dans le même temps, les négociations sur le cadre des relations futures entre le Royaume-Uni et l'Union européenne.
Le retrait ordonné de l'Union européenne passera également par un accord sur la question de la frontière nord-irlandaise. Le Conseil européen a insisté sur la nécessité de trouver des solutions souples et imaginatives destinées à la fois à éviter la mise en place d'une frontière physique et à respecter l'intégrité de l'ordre juridique de l'Union européenne. Le président du Sénat irlandais, Denis O'Donovan, que j'ai également rencontré à Bratislava, m'a confirmé l'attachement de son pays à trouver une solution en matière de libre circulation entre le Royaume-Uni et l'Irlande, afin de garantir le processus de paix, qui reste, ne l'oublions pas, relativement récent, puisqu'il a à peine vingt ans.
L'accord de retrait devra enfin prévoir des arrangements en ce qui concerne la zone de souveraineté dont dispose le Royaume-Uni à Chypre, mais aussi le transfert des deux agences européennes situées sur le territoire britannique. Il s'agit, pour mémoire, de l'Agence bancaire européenne et de l'Agence européenne des médicaments. La détermination de la future localisation des deux agences devra faire l'objet d'un accord ultérieur entre les Vingt-Sept, sans doute à l'automne prochain. La Cour de justice de l'Union européenne avait par ailleurs rendu un arbitrage autorisant l'établissement des chambres de compensation dans un pays situé hors de la zone euro, à la grande satisfaction des Britanniques, une fois n'est pas coutume. Il est évidemment hors de question de les maintenir dans un pays situé hors de l'Union européenne.
Les orientations des Vingt-Sept rappellent que le Royaume-Uni demeure un État membre à part entière jusqu'à son retrait, ce qui implique qu'il demeure loyal aux intérêts de l'Union et ne contrarie pas les ambitions que l'Union s'est fixées pour son avenir. Il est implicitement entendu que le Royaume-Uni ne saurait prendre en otage les dossiers législatifs en cours pour obtenir un meilleur accord de retrait. D'autant qu'un retrait n'implique pas automatiquement un accord...
En ce qui concerne le cadre des relations futures entre l'Union et le Royaume-Uni, le Conseil européen s'est d'ores et déjà dit prêt à négocier un accord commercial, dont la mise au point et la conclusion interviendront dès lors que l'accord de retrait aura été adopté. Cet accord de libre-échange devra être équilibré, ambitieux et de portée large. Il ne saura cependant équivaloir à une participation au marché unique, ne serait-ce que dans un secteur. Il devra lever le blocage des Britanniques sur le respect des quatre libertés, notamment pour la libre circulation des personnes. Il prévoira des garanties destinées à lutter contre tout avantage compétitif, lié à des pratiques fiscales, sociales, réglementaires ou environnementales, ce qui verrouillera les velléités britanniques de faire de Londres un nouveau Singapour. L'étau se resserre.
L'adoption de ces orientations à l'unanimité, tout comme leur contenu, traduit l'unité des Européens, pays de l'Est inclus, face au prochain retrait britannique, ce qui est très satisfaisant. Cette unité porte notamment sur la réaffirmation de l'indivisibilité du marché unique ou du rôle de la Cour de justice de l'Union européenne dans le règlement des différends entre l'Union et le Royaume-Uni dès lors que le droit européen est concerné. Le rôle de la Cour est pourtant régulièrement critiqué par les autorités britanniques. Cette unité et cette volonté sont réaffirmées alors que les négociations entre l'Union et le Royaume-Uni s'annoncent d'ores et déjà difficiles. La rencontre entre Theresa May, Jean-Claude Juncker et Michel Barnier le 26 avril dernier s'est déroulée dans un climat extrêmement tendu, la chef du gouvernement britannique condamnant par avance le règlement financier ou le rôle de la Cour de justice de l'Union.
Reste à connaître le contexte politique dans lequel vont débuter ces négociations. Les élections législatives devraient, selon toute vraisemblance, se traduire par une victoire de Mme May et des conservateurs. Le Labour apparaît fragilisé et l'Ukip en recul - ce qui vient de se passer en France concourt à mettre un frein, heureusement, aux mouvements populistes qui avaient pris une certaine ampleur en Europe - le parti populiste présentant moins de candidats que lors des précédentes élections. Ce retrait de l'Ukip est symptomatique du désenchantement des Brexiters. Dix mois après le référendum, un sondage relève qu'une majorité de Britanniques estiment désormais que le Brexit est une erreur, alors que Mme May entend faire de celui-ci un succès. La situation économique explique en partie ce changement dans l'opinion publique : la croissance est atone, on observe même un recul de la consommation des ménages ces derniers mois. L'affaiblissement de la livre sterling se traduit par un renchérissement des produits importés et une pression sur l'inflation, qui devrait dépasser 3 % en 2017. Il existe bien un effet du Brexit sur l'économie, même s'il est intervenu plus tard que prévu.
Nous suivrons avec vigilance le déroulement de ce processus à travers le groupe de suivi, qui a d'ores et déjà établi un premier rapport d'étape, et nous nous focaliserons notamment sur le dossier irlandais. En effet, nos homologues irlandais sont inquiets, car ils refusent toute nouvelle frontière physique qui serait contraire à l'accord du Vendredi saint, si chèrement acquis...
M. Yves Pozzo di Borgo. - Merci pour ce rapport. Je regrette que le débat européen n'ait guère eu droit de cité dans la campagne présidentielle qui vient de s'achever. Le candidat élu, que je félicite, est apparu comme le plus européen - or, les questions européennes n'occupent que deux lignes de son programme ! Rien de nouveau, sinon sur les travailleurs détachés... Le rapport de notre commission sur le Brexit, qui est de grande qualité, est-il parvenu jusqu'à lui ? Je me souviens avoir évoqué devant le patron de Tracfin l'excellent rapport de François Marc sur la crise financière : il ne l'avait pas lu... Nous devons mieux faire circuler nos rapports, car la campagne a révélé une certaine méconnaissance des dossiers européens.
M. Jean Bizet, président. - Je partage cette analyse. Pour ma part, j'avais fait passer des messages à ma famille politique et Jean-Pierre Raffarin, en charge des affaires européennes et internationales pendant la campagne, avait largement évoqué le rapport du groupe de suivi. Or il est vrai que c'est le président nouvellement élu qui a, le plus, tenu un discours européen... C'est gênant ! Nos rapports ne sont pas suffisamment pris en compte, je ne peux que le regretter avec vous.
M. Yves Pozzo di Borgo. - Envoyons-les par drone à l'Élysée !
M. André Gattolin. - Jean Pisani-Ferry, responsable du programme dans l'équipe de campagne de M. Macron, n'était pas davantage au courant du rapport de notre commission des finances sur la fiscalité de l'économie collaborative - travail majeur, transpartisan, qui a pourtant été lu à Bruxelles ! Mais la commission des finances n'envoie pas ses rapports aux responsables des partis politiques. Il y a un vrai problème de communication autour des travaux du Sénat. À nous de les adresser aux relais potentiels !
La pêche sera un des atouts de la Grande-Bretagne dans les négociations, car nos marins-pêcheurs capturent beaucoup de poissons dans les eaux britanniques. C'est un problème aussi pour l'Irlande. Souvenez-vous des incidents, il y a vingt ans, avec l'Espagne. Si la Grande-Bretagne reprend sa souveraineté sur sa zone économique exclusive, les conséquences seront importantes, avec un risque de troubles sociaux : quand les marins-pêcheurs sont mécontents, ce ne sont pas des enfants de choeur ! Or, ce sujet n'a pas été évoqué dans les discussions officielles.
M. Jean Bizet, président. - M. Bonnecarrère va nous présenter une communication sur ce sujet. Nous avons eu à Bruxelles un échange constructif avec le président du comité national des pêches maritimes, Gérard Romiti, et le commissaire Vella : le dossier risque en effet d'être conflictuel s'il n'est pas aplani en amont. N'oublions pas que c'est sur la pêche qu'a achoppé l'adhésion de l'Islande !
M. André Gattolin. - Et de la Norvège !
M. Jean Bizet, président. - Quant au point évoqué par Yves Pozzo di Borgo, je rappelle que tous nos rapports font en principe l'objet d'une conférence de presse et sont largement diffusés. Le rapport du groupe de suivi sur le retrait du Royaume-Uni et la refondation de l'Union européenne a été adressé à tous les ambassadeurs des États membres de l'Union, au Président de la République, au Premier ministre, etc.
Par ailleurs, il est vrai que le sujet de l'Europe n'a pas été vraiment abordé lors de la campagne pour l'élection présidentielle et, quand il l'a été, je dois avouer que j'ai été gêné par certains relents souverainistes. J'ai donc essayé de faire passer des messages, mais je n'ai pas été entendu.
Mme Fabienne Keller. - François Marc et moi-même avons participé à la dernière Conférence dite de l'article 13. Sur un sujet fiscal complexe, comme l'harmonisation des assiettes et des taux, nous avons le sentiment qu'il existe une forte cohésion entre les représentants de tous les États membres ; les « pays d'accueil » pratiquant des taux faibles, comme l'Irlande ou le Luxembourg, n'ont pas défendu de position contraire. Il nous semble donc que la France ou un autre État membre devrait prendre l'initiative dans ce domaine.
Pour qu'une procédure interparlementaire aboutisse, il faut préparer un texte et le traduire dans toutes les langues de travail. Or, le Parlement européen et la Commission européenne sont assez réservés sur le fait que les parlements nationaux prennent des positions, le Parlement européen considérant qu'il s'agit d'un empiétement sur ses prérogatives. Quoi qu'il en soit, il faut faire ce travail préparatoire, peut-être dans le cadre de la COSAC, même si c'est un peu lourd, car ce serait un signal politique fort sur la volonté des parlements nationaux d'avancer dans l'harmonisation des politiques fiscales. Enfin, n'oublions pas que la commissaire à la concurrence, Margrethe Vestager, est très en pointe sur ces questions.
On pourrait envisager la même démarche pour la fiscalisation de l'économie collaborative, puisque le corpus d'analyse existe et que nous disposons déjà de propositions écrites.
Enfin, monsieur le président, je tiens à vous féliciter d'avoir fait traduire le rapport du groupe de suivi et sa synthèse. La démarche de la traduction est essentielle, nous l'avons vu lorsque nous avons reçu nos collègues polonais : lorsqu'on leur adresse un texte dans leur langue, ils en prennent connaissance...
M. Jean Bizet, président. - Nous avons pris collectivement l'initiative d'adresser ce rapport à tous les ambassadeurs des États membres et nous avons reçu des remerciements.
Pour revenir à la question posée par Yves Pozzo di Borgo, il faut bien reconnaître que l'Europe est un sujet qui ne séduit pas. Je me suis contenté de saluer le discours tenu par l'un des candidats.
Nous passons aux conséquences du retrait du Royaume-Uni pour la politique commune de la pêche et les perspectives de la politique de cohésion.
Agriculture et pêche - Politique régionale - Conséquences du retrait du Royaume-Uni pour la politique commune de la pêche et les perspectives de la politique de cohésion : communication de M. Philippe Bonnecarrère
M. Jean Bizet, président. - Nous allons entendre la communication de Philippe Bonnecarrère sur les conséquences du retrait du Royaume-Uni pour la politique commune de la pêche et sur les perspectives de la politique de cohésion.
Je rappelle que nous avions auditionné, le 4 avril dernier, conjointement avec la commission des affaires économiques, les représentants du comité national des pêches. Ceux-ci nous avaient alertés sur leurs inquiétudes légitimes concernant les effets du Brexit sur le secteur de la pêche.
À la suite de cette audition, nous avons donc pris l'initiative de rencontrer le commissaire européen en charge de la pêche, M. Karmenu Vella, pour lui exposer les préoccupations du secteur. Des représentants du comité national des pêches nous ont accompagnés. Nous avons par ailleurs saisi l'occasion de ce déplacement à Bruxelles pour rencontrer le cabinet de Mme Corina Cretu, commissaire en charge de la politique de cohésion, pour évoquer les perspectives de cette politique.
Je donne la parole à notre rapporteur.
M. Philippe Bonnecarrère. - Dans cette communication, je voudrais dresser un rapide bilan des entretiens que nous avons eus, le président Jean Bizet et moi-même, à Bruxelles, lors de notre déplacement du 28 avril dernier. Deux problématiques, très différentes, mais éminemment complémentaires dans la perspective du Brexit, ont été abordées : l'avenir de la politique commune de la pêche, d'une part, et de la politique de cohésion, d'autre part.
Sur le premier point, nos entretiens faisaient suite à la réunion conjointe organisée avec la commission des affaires économiques au cours de laquelle les professionnels de la pêche nous avaient présenté leurs positions. Nous avions alors été surpris de découvrir l'ampleur des conséquences du Brexit pour le secteur de la pêche.
Nous avons eu, tout d'abord, des échanges particulièrement instructifs avec M. Karmenu Vella, le commissaire européen aux affaires maritimes et à la pêche, qui est maltais. Nous étions accompagnés par une délégation du Comité national des pêches maritimes et des élevages marins (CNPMEM), conduite par son président, M. Gérard Romiti.
Dans le contexte du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne, l'avenir de la politique commune de la pêche (PCP) suscite de vives inquiétudes, partout en France. Nous avons fait part, conjointement avec les professionnels français de la pêche, de notre vigilance sur trois points.
Le premier concerne l'accès aux eaux britanniques. Plus on remonte vers le nord, plus les eaux sont froides, et donc poissonneuses. Nos amis britanniques disposent donc d'un avantage dans ce domaine.
Deuxième point qui nous préoccupe : les modalités futures du système des quotas de pêche. Indépendamment de la question de l'accès aux eaux britanniques, le retrait du Royaume-Uni, qui dispose actuellement de quotas de pêche, imposera un réexamen des quotas de pêche fixés en 1983. N'étant pas spécialiste de ces questions, j'ai été surpris des chiffres qui nous ont été présentés : lorsque ces quotas ont été établis, notre flotte de pêche comptait 10 000 bateaux, alors que la flotte espagnole n'en avait que 5 000. Aujourd'hui, la situation est inversée : du coup, les quotas actuels nous sont rétroactivement plutôt favorables. S'ils sont remis en cause, la situation risque d'être un peu plus compliquée.
Le troisième point sur lequel nous devons rester vigilants est la gestion des ressources halieutiques, en particulier la pérennité du système de rendement maximal durable (RMD) auquel nos pêcheurs tiennent.
Bien que le Brexit vienne tout juste d'être déclenché par le gouvernement britannique, il faut, dès à présent, en anticiper toutes les conséquences, sur un horizon à moyen et à long terme. En effet, un « divorce conflictuel » pourrait saper la politique commune de la pêche, telle qu'elle a été construite depuis 1983.
Les risques de conflits commerciaux ou de mesures douanières de rétorsion ne doivent pas être mésestimés. Il en va de même pour les contentieux résultant des pratiques des pêcheurs britanniques. Le dossier de la coquille Saint-Jacques fournit une illustration, à petite échelle, des difficultés qui pourraient apparaître à grande échelle, à la suite du retrait britannique.
La pêche, qui représente dans notre pays 48 000 emplois au total, dont 18 000 emplois directs, sera l'un des secteurs de l'économie française les plus affectés par le Brexit. Dans notre malheur, nous constatons malgré tout que d'autres pays européens subiront encore plus fortement les conséquences du Brexit, en particulier les Pays-Bas et l'Irlande. De même, le secteur de la pêche n'étant pas homogène, les pêcheurs britanniques subiront parfois des conséquences négatives, en fonction des espèces pêchées.
À nos yeux, et contrairement aux arguments avancés par certains tenants du Brexit à l'occasion du référendum du 23 juin 2016, les pêcheurs d'un pays sortant de l'Union européenne ne sauraient se soustraire à toute règle et contrainte, au détriment des efforts réalisés par les professionnels des États membres de l'Union. Il faudra bien respecter une logique globale, notamment pour préserver la ressource halieutique, sinon il en résulterait très rapidement une situation anarchique, préjudiciable à tous.
À l'inverse, le marché intérieur européen doit voir ses acquis préservés et sa cohésion maintenue, aussi bien dans l'intérêt des professionnels de la pêche que des 450 millions de consommateurs qui y vivent. Les Britanniques sont structurellement exportateurs, l'accès au marché européen est donc stratégique pour eux.
Le président Jean Bizet a indiqué au commissaire Vella que notre commission défendra fermement ces principes auprès des autorités européennes durant les négociations à venir avec le Royaume-Uni. Pour simplifier, les pêcheurs français avaient demandé l'aide de notre commission pour faire passer l'idée qu'il ne faut pas accepter de négociation séparée sur la pêche. Ils estiment en effet que, si le sujet de la pêche fait partie de l'ensemble des sujets négociés dans le cadre du Brexit, leurs intérêts seront mieux préservés. J'ai le sentiment que l'enjeu porte autant sur la relation future avec les Britanniques que sur la réallocation éventuelle des quotas de pêche entre États membres.
Le commissaire Vella s'est montré très attentif à nos préoccupations : étant originaire d'un pays méditerranéen, il est très sensible à la question de la préservation de la ressource halieutique. Sur cette question, nous avons assisté à un duel feutré sur les liens avec le monde scientifique et les conditions dans lesquelles les statistiques sont établies. Quoi qu'il en soit, le CNPMEM a eu le sentiment qu'il avait pu, grâce à notre président, avoir un accès direct au commissaire européen et faire entendre ses préoccupations.
Après cet entretien consacré à la pêche, nous avons rencontré M. Nicola De Michelis, chef de cabinet de Mme Corina Cretu, commissaire européenne à la politique régionale.
J'ai eu l'occasion de m'exprimer devant vous très récemment à deux reprises, les 17 novembre 2016 et 9 février 2017, sur les grands enjeux de la politique de cohésion, deuxième politique de l'Union dont elle absorbe environ 30 % du budget.
Nous nous inquiétons de savoir si la prochaine programmation financière 2021-2027 permettra toujours de disposer de moyens dans ce domaine, ou si ceux-ci ne seront pas réalloués à d'autres politiques : défense, gestion des flux migratoires, lutte contre le terrorisme, etc, selon les nouvelles priorités de l'Union. Se pose également la question de la suite du plan Juncker qui, grâce à son fameux effet de levier, coûte moins cher que la politique traditionnelle de cohésion.
C'est un vrai sujet de politique intérieure : pour une grande part, la marge de manoeuvre financière de nos régions tient au fait qu'elles sont gestionnaires des fonds européens, ce qui contribue à leur légitimité sur le terrain. Si cette ressource financière venait à se tarir, la question du rôle de nos régions se poserait à nouveau.
On peut également craindre que la politique régionale de l'Union ne soit une « victime collatérale » du Brexit, faisant les frais du manque de ressources financières créé par le retrait du Royaume-Uni.
Que peut-on retenir de notre entretien ? Les travaux préparatoires de la Commission européenne ne sont pas achevés. Ils devraient déboucher, d'ici la fin de l'année, sur l'adoption de discussion papers, précisant quelques orientations. À ce stade, il est difficile d'indiquer le sens de l'évolution à venir.
La Commission européenne ne cache pas sa perplexité quant au faible pourcentage de consommation des crédits de la politique de cohésion : 20 % en moyenne, à ce jour, pour l'ensemble de l'Union. Nous pourrions évidemment répondre que la mécanique mise en oeuvre est d'une telle complexité qu'il n'est pas étonnant que cette consommation soit faible.
Malgré tout, la Commission européenne reste très attachée à la politique de cohésion. Elle considère qu'il s'agit d'une politique territoriale, de la seule politique européenne qui permet à l'Union européenne de montrer qu'elle aide les territoires, en « affichant » l'action européenne sur le terrain.
Je ferai une dernière observation sur le fond. La Commission européenne fait observer qu'il ne faudrait pas que nous nous focalisions trop sur le fait que notre pays est aujourd'hui contributeur net. Il nous a ainsi livré les prospectives statistiques de la Commission pour la période 2017-2025 : ces estimations montreraient que, en dehors de la région Île-de-France, le PIB par habitant des régions françaises connaîtrait un véritable décrochage, qui aurait pour effet de placer nos régions dans la moyenne, voire dans la moyenne basse des régions européennes en 2025. Autrement dit, la France aujourd'hui contributrice nette au budget européen pourrait devenir bénéficiaire nette !
Le deuxième volet de nos entretiens a porté sur la question de la simplification. La Commission explique de manière un peu désabusée que la procédure de contrôle « croule sous elle-même » et que, au-delà des questions de réglementation, le problème qu'ils ne parviennent pas à résoudre « est celui de la responsabilité financière de l'Union européenne vis-à-vis du Parlement européen ».
Plutôt que de se lancer dans la construction de nouveaux dispositifs en matière de simplification, le président Bizet et moi-même en sommes arrivés à la conclusion qu'il serait préférable de s'appuyer sur les règles nationales pour des pays comme la France, qui disposent d'une armature administrative et budgétaire suffisamment étoffée. C'est ce qu'on appelle une politique « de différenciation », bien que je lui préfère l'appellation de politique « d'équivalence ».
En d'autres termes, et pour prendre le cas de la France, il s'agit de se demander dans quelles conditions et selon quelles modalités la Cour des comptes européenne pourrait considérer les contrôles de la Cour des comptes française comme suffisants et équivalents aux leurs.
Sans doute pourrions-nous sur ce sujet, monsieur le président, adresser un courrier au président de la Cour des comptes, Didier Migaud, pour le sensibiliser à l'importance de ce dossier et tenter d'obtenir de la part de la Commission européenne une normalisation du standard de contrôle en matière de gestion des fonds de cohésion. Il s'agit certainement de la piste la plus intéressante pour avancer sur cette question.
M. Jean Bizet, président. - Je voudrais souligner le fait que le président du comité national des pêches, M. Gérard Romiti, a fait part de son extrême satisfaction d'avoir pu participer à ces entretiens en présence de parlementaires.
Il faut à tout prix éviter un Brexit sectoriel dans le domaine de la pêche, car ce serait extrêmement dangereux. Les professionnels de la pêche se rencontrent régulièrement pour discuter de la gestion régionale des ressources. S'ils parvenaient à se mettre d'accord, ce serait un énorme progrès qui rendrait cette question du Brexit beaucoup plus simple à traiter.
Enfin, j'aimerais dire un mot des régions, qui sont désormais les autorités de gestion des fonds de cohésion : celles-ci passent un temps fou à en contrôler l'usage pour éviter la moindre erreur. La situation en devient presque ubuesque. Je crois par conséquent que l'on ferait oeuvre utile si nous parvenions à simplifier et à améliorer les contrôles.
M. François Marc. - Je souhaite remercier notre collègue Philippe Bonnecarrère pour son intervention, ainsi que notre président pour l'action conduite à Bruxelles sur la question de la pêche.
J'ai eu l'occasion de m'entretenir ces derniers jours avec des représentants du milieu de la pêche bretonne : l'action du Sénat est clairement reconnue et on se félicite des entretiens et de l'action menés à Bruxelles pour revendiquer le fait que les négociations sur la pêche doivent être intégrées dans un cadre global et non dans le cadre d'une discussion spécifique. Le monde de la pêche est donc satisfait de l'investissement de notre commission dans ce domaine.
Il est important de bien cerner les différents enjeux en présence, notamment le fait que les Anglais exportent leur poisson et que le marché européen est essentiel pour eux. La discussion reste ouverte et les Anglais ont beaucoup à perdre s'ils vont trop loin.
Il faut également prendre en compte la situation historique, en particulier celle qui préexistait à l'accord signé avec les Britanniques dans le cadre du Marché commun. De tout temps, les marins de la façade atlantique sont allés pêcher en mer d'Irlande ou en mer du Nord. Il sera utile de rappeler ce passé s'il est question un jour de revenir à la situation ex ante, car il n'y a aucune raison de s'interdire d'aller pêcher dans les eaux britanniques.
M. André Gattolin. - Cependant, pour prendre l'exemple du conflit qui a opposé les Britanniques et les Islandais, la Convention de Montego Bay sur le droit de la mer a eu pour effet d'interdire aux Anglais d'exercer leur droit historique d'aller pêcher la morue dans les eaux islandaises. Par conséquent, il faut tenir compte de l'histoire, mais aussi comprendre que les arbitrages rendent parfois difficile de s'en tenir strictement à celle-ci.
M. François Marc. - En tous les cas, il serait utile d'obtenir un éclairage historique sur cette question.
Enfin, je rejoins le souhait exprimé tout à l'heure par notre président de voir notre commission mettre en oeuvre une meilleure communication sur le travail qu'elle accomplit. Sur le thème de la pêche, en particulier, il est aujourd'hui nécessaire d'informer nos concitoyens et les médias.
Pour ne prendre que cet exemple, un reportage de trois minutes a été diffusé au cours d'un récent journal télévisé, dans lequel on a vu la candidate du Front national à l'élection présidentielle parler de pêche à bord d'un bateau au large de la Méditerranée. Or, pas un mot n'a été prononcé sur le problème numéro un que rencontrent les professionnels du secteur aujourd'hui, à savoir les conséquences du Brexit et les discussions actuelles sur le sujet. Il est inquiétant d'observer que personne, ni le journaliste ni le présentateur du journal de cette chaîne publique d'information, n'a posé cette question et n'a mis le doigt sur cet enjeu primordial. Aujourd'hui, on voit bien que ce que l'on privilégie, c'est ce qui « fait le buzz », et que l'objectivité fait parfois défaut. C'est pourquoi j'insiste sur la nécessité de communiquer le plus largement possible sur la pêche, problématique aujourd'hui essentielle pour les régions maritimes françaises.
M. Daniel Raoul. - Quid de la position à terme de l'Écosse en matière de pêche ? Les zones de pêche écossaises resteront-elles en Europe ? C'est un enjeu important qui peut changer complètement la donne actuelle.
M. André Gattolin. - Aujourd'hui, 87 % des pêcheurs écossais sont contre l'indépendance.
M. Daniel Raoul. - C'est parce qu'ils exportent une grande partie de leur pêche vers l'Europe !
M. André Gattolin. - Oui et pourtant les Britanniques sont également importateurs : le poisson représente 12 % des relations commerciales de l'Islande avec la Grande-Bretagne, notamment la morue, que l'on trouve assez peu dans les eaux britanniques.
M. Philippe Bonnecarrère. - Comme le dit Daniel Raoul, la question écossaise pourrait avoir des effets importants, et ce à deux titres : tout d'abord, elle pourrait conduire à une redéfinition des eaux territoriales, ce que tout le monde a en tête, mais elle pourrait aussi avoir des conséquences sur les bases utilisées actuellement par les pêcheurs français. Aujourd'hui, il semblerait que certaines marchandises pêchées par les marins français soient débarquées sur des bases situées en Écosse. Se poserait donc la question du sort de ces marchandises si l'Écosse quittait l'Union européenne. Évidemment, cette question ne se posera que dans un deuxième temps puisque, s'il devait y avoir un référendum en Écosse, il ne pourrait se dérouler qu'après le Brexit lui-même.
M. Jean Bizet, président. - Je propose que notre collègue Philippe Bonnecarrère continue de suivre ces sujets. Ce sont des questions qui évoluent en permanence : aujourd'hui même se tient une réunion entre Français et Britanniques à propos de la répartition pluriannuelle des tonnages de coquilles Saint-Jacques en mer du Nord. Lors de notre entretien avec le commissaire Vella, nous avons d'ailleurs veillé à évoquer la question de la taille des anneaux de drague pour les coquilles Saint-Jacques : chez nous, elle a été fixée à 92 millimètres contre 72 millimètres pour les Britanniques, ce qui leur permet bien sûr d'en pêcher davantage...
Comme le suggère notre collègue François Marc, j'invite chacun d'entre vous à nouer des relations étroites avec les professionnels de la pêche et à organiser des réunions dans les départements pour tenter de calmer les inquiétudes, voire parfois les réactions un peu vives des pêcheurs. Le Sénat doit s'impliquer dans ce domaine, comme il l'a fait par le passé sur la politique agricole commune.
M. Philippe Bonnecarrère. - Mes chers collègues, je sais que vous êtes tous abonnés au journal « Le Marin ». Vous avez donc tous pu lire l'article intitulé « Brexit, le Sénat défend les pêcheurs français à Bruxelles » !
Politique commerciale - Union européenne et négociations commerciales multilatérales : communication de M. Jean Bizet
M. Jean Bizet, président. - Mes chers collègues, je vais vous présenter une communication sur l'Union européenne et les négociations commerciales multilatérales.
Les 11 et 12 avril, j'ai eu l'occasion de me rendre à Genève, plus particulièrement au siège de l'Organisation mondiale du commerce pour une série d'entretiens, dans un contexte où les négociations commerciales multilatérales ont été largement mises à mal avec l'interminable « agenda de Doha pour le développement ».
L'OMC a-t-elle encore une raison d'être ? Lors de notre entretien, je n'ai pas posé la question en ces termes au directeur général de l'Organisation, M. Roberto Azevêdo, le successeur de Pascal Lamy. C'est malgré tout, en partie, le sujet.
Depuis 2001, les mécanismes économiques, les exigences normatives, les mécanismes financiers et les chaînes de valeur mondiales ont profondément évolué. Certaines économies dites « en développement » sont devenues des économies émergentes. Ces États, tels les membres du groupe des BRICS - Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud -, ont de nouvelles demandes, de nouveaux besoins, tout aussi distincts de ceux des pays pauvres que de ceux des pays riches. Avec des intérêts aussi éclatés et au sein d'une OMC où tout se décide par consensus, la paralysie est assurée.
Pour résumer, j'ai retenu les éléments suivants de mes différents entretiens.
Le premier point concerne la régulation.
Le rôle de l'OMC consiste à édicter et faire respecter des règles pour un commerce juste et équitable et à les faire respecter via son organisme de règlement des différends. C'est ce que l'OMC a fait depuis la fin de l'Uruguay Round en 1995. Or, aujourd'hui, cette fonction de régulation n'est plus la priorité de ses 164 membres, en particulier des pays développés. Ceux-ci se satisfont de la baisse généralisée des tarifs douaniers intervenue depuis toutes ces années et ne peuvent pas ignorer l'hostilité de leurs opinions à l'égard de la mondialisation commerciale.
Les pays émergents de leur côté ne sont pas encore prêts à les remplacer, au prix d'une différenciation entre pays en développement qui les pénaliserait. Quant aux authentiques pays en développement, en particulier les pays les moins avancés (PMA), ils considèrent qu'ils sont déjà incapables de mettre en oeuvre les règles existantes et refusent d'en concevoir de nouvelles, tout particulièrement dans le domaine du commerce électronique.
Le deuxième point porte sur la politique des États-Unis.
Elle est préoccupante sous deux angles. D'abord, il existe une incertitude sur le cap qui sera finalement fixé. Cela ne concerne certes pas que la politique commerciale, mais entre les menaces de modification de l'accord de libre-échange nord-américain, l'ALENA, de retrait du traité transpacifique, l'inconnue du traité de libre-échange transatlantique, le TTIP, et le projet d'instauration d'une taxe aux frontières, nul ne sait ce que feront les États-Unis au sein de l'OMC.
Ensuite, les États-Unis font une critique très ciblée de l'organisme de règlement des différends de l'OMC, l'ORD. Ils considèrent en particulier que son organe d'appel, composé de sept juges, va bien au-delà, par sa jurisprudence, de ce que les règles - ou l'absence de règles - l'autorisent à faire, en particulier lorsqu'il condamne certaines des mesures antidumping américaines contre l'acier chinois. La menace d'un retrait des États-Unis de l'OMC a même été brandie, mais ne devrait pas, nous a dit le représentant américain, être mise à exécution.
L'ambassadeur du Japon, président de l'ORD, nous a dit que cet organe, en tant que juge, n'est pas équipé pour traiter à lui seul, par exemple, la question des surcapacités chinoises, qui sont, au-delà d'un comportement commercial frauduleux, un sujet politique et stratégique majeur en Chine. Il reviendrait plus légitimement à l'OCDE, compte tenu de sa capacité d'analyse économique, d'être l'enceinte appropriée pour débattre de tels sujets.
J'ai discuté de ce point précis avec Pascale Andreani, ancien ambassadeur de France auprès de l'OCDE, qui était séduite par cette proposition. Le Sénat pourrait opportunément la reprendre à son compte à l'issue d'une réflexion menée au cours des prochains mois. Néanmoins, un certain nombre de pays en développement, très méfiants à l'adresse de l'OCDE, ne sont peut-être pas prêts à lui confier le soin de débattre de cette question. En tout état de cause, il vaudrait mieux que ce soit l'Union européenne, en l'occurrence le Sénat, qui suggère cette proposition, quitte à la corriger, plutôt que de laisser les États-Unis seuls dans cette posture. Avec un tel président, le risque d'une action brutale n'est pas écarté...
S'agissant de la position des États-Unis, j'ai eu l'occasion de rencontrer à Paris le négociateur en chef américain, Dan Mullaney. Bien que l'administration américaine ne soit pas encore en place, celui-ci n'est pas très pessimiste, car les tweets du Président américains sont heureusement tempérés par le Congrès et l'influence des lobbies économiques américains. Ainsi, M. Trump deviendra progressivement plus réaliste et objectif.
Troisième enjeu : faut-il créer une nouvelle forme de normes ?
Si l'OMC n'édicte plus de normes générales et contraignantes applicables à tous, elle pourrait devenir le lieu où les États, ou des groupes d'États, s'engagent, à plusieurs sinon en totalité, sur des comportements commerciaux adaptés à leurs situations. Il n'y aurait plus d'exemptions générales pour les pays en développement, mais des engagements volontaires, de meilleures pratiques, non contraignantes et en quelque sorte « à la carte ». Le récent accord sur la facilitation des échanges, récemment entré en vigueur, en est une bonne illustration.
Quatrième thème : oui, la mondialisation fait des perdants. Cet argument a d'ailleurs été repris par certains partis lors de la campagne présidentielle.
En effet, on m'a beaucoup parlé de la nécessaire prise en compte - enfin ! - des laissés-pour-compte de la mondialisation. Si la technologie est responsable à 80 % du remplacement de l'ouvrier américain par des robots, les 20 % restants sont attribués au commerce, mais ce sont eux qui font le buzz. Tous nos interlocuteurs ont mis en avant ce thème essentiel, mais en insistant sur le fait que c'est aux politiques nationales d'éducation, de formation et d'emploi de définir et de mettre en oeuvre des instruments d'adaptation à la mondialisation.
Il existe déjà un fonds européen d'adaptation de la mondialisation, mais d'un montant très modeste et qui devra être redimensionné. D'ailleurs, le Conseil européen du 29 avril dernier a mis l'accent sur la dimension sociale de l'Europe. Si l'on veut une Europe puissante sur le plan économique, nous devrons parallèlement mettre en place une Europe sociale. Cette question devra être posée avec plus d'acuité pour nous permettre de dégager des solutions économiques satisfaisantes - j'en suis maintenant convaincu !
Pour conclure, je vous soumettrai deux réflexions.
Sur le Brexit, tout d'abord, les Britanniques ne perdent pas de temps : ils parlent avec les membres de l'OMC et sont déjà prêts à prénégocier leur future relation commerciale avec eux, s'affranchissant allègrement de leurs obligations.
Les représentants de l'Allemagne, des Pays-Bas, de la Suisse, mais aussi de pays non européens s'inquiètent du choc économique que pourrait représenter un Brexit « dur » dans la relation entre l'Union européenne et le Royaume-Uni. On m'a aussi mentionné le caractère central de la question agricole et donc des contingents tarifaires dans la future offre d'engagement britannique.
Ma seconde réflexion a trait au rôle essentiel de l'Union européenne dans la survie des négociations multilatérales et de son organe de règlement des différends. Elle est force de proposition sur des thèmes majeurs. Elle l'a été sur la réglementation des services, elle devra le rester sur le commerce électronique, l'accès des PME au commerce international ou encore l'agriculture, comme elle devra jouer un rôle majeur auprès des États-Unis pour les garder dans l'OMC et travailler avec eux sur les pratiques commerciales chinoises.
J'ai été interpellé par les milieux agricoles sur des négociations à venir entre l'Union européenne, d'une part, la Nouvelle-Zélande et l'Australie, d'autre part. J'ai reçu une réponse de M. Timmermans et de Mme Malmström ; je vous la transmettrai. Le Sénat, à travers en particulier la commission des affaires européennes et la commission des affaires économiques, devra toujours débattre de ces questions en amont. Il pourra notamment demander des études d'impact. Pour ma part, je ne vois pas tellement l'intérêt, pour l'Union, de s'ouvrir à ces deux pays, car l'onde de choc sur la viande rouge et le lait pourrait être très forte. Nous devons rester vigilants sur le commerce multilatéral, car les accords bilatéraux censés y suppléer ne sont pas aussi satisfaisants.
M. Daniel Raoul. - Qu'en est-il de la décision de la Cour de justice sur la mixité de l'accord de libre-échange conclu avec Singapour ?
M. Jean Bizet, président. - Je sais que vous avez déjà soulevé cette question auparavant, mais s'agissant de la conclusion de la Cour de justice de l'Union européenne sur l'accord avec Singapour, nous n'avons toujours pas de nouvelles. Nous attendons. Pour l'heure, nous savons que la partie « mixte » est infime dans l'accord du Union européenne - Canadada (CETA).
À mon sens, la solution est d'entamer des débats de fond très en amont au Parlement, avec un cahier des charges précis afin qu'un premier accord se dégage. Puis, si le commissaire n'a pas franchi les lignes rouges, le Parlement européen n'aurait plus qu'à donner son feu vert.
M. Daniel Raoul. - Ce rôle attribué au Parlement européen pose aussi la question des distorsions de représentativité en son sein.
Énergie - Fonctionnement du marché intérieur de l'électricité : avis motivé de MM. Jean Bizet et Michel Delebarre
M. Jean Bizet, président. - Notre commission doit maintenant se prononcer sur un projet d'avis motivé tendant à opposer le principe de subsidiarité à certaines dispositions inscrites dans une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur le marché intérieur de l'électricité, dont la version anglaise remonte au 30 novembre 2016, alors que la traduction en français est parue le 23 février 2017.
Avec Michel Delebarre, nous avons travaillé ensemble à cette proposition d'avis motivé, que je lui laisse le soin de vous présenter en notre nom commun.
M. Michel Delebarre. - Ainsi que le président Jean Bizet vient de le dire, l'avis motivé que nous avons préparé ensemble vise uniquement la proposition de règlement sur le marché intérieur de l'électricité.
Pour la bonne compréhension de l'avis motivé, il me semble utile de résumer l'économie générale de cette proposition de règlement, avant de présenter les deux motifs tirés du principe de subsidiarité.
Schématiquement, il est possible de distinguer quatre familles de dispositions réunies dans la proposition de règlement. Apparaissent d'abord de simples coordinations avec les autres textes formant le paquet « Énergie propre pour tous les Européens ». La deuxième famille tend à favoriser la convergence progressive des méthodes utilisées pour fixer les tarifs de transport et de distribution. En troisième position, figurent les principes et la procédure applicables à l'évaluation coordonnée de l'adéquation entre ressources et demande. La quatrième et dernière famille concerne les tâches et fonctions du Réseau européen des gestionnaires de réseau de transport d'électricité, habituellement dénommé par son acronyme anglais ENTSO-E. Je rappelle que ce réseau européen a été créé en 2009 par le troisième paquet « énergie ».
En soi, cet ensemble normatif s'inscrit sans difficulté majeure dans la stratégie de l'Union de l'énergie, mais deux nouveautés confirment le célèbre adage « le diable se cache dans les détails ».
Tout d'abord, la Commission européenne propose de créer des « centres de conduite régionaux » couvrant plusieurs États membres, qui seraient chargés notamment d'adopter « des décisions contraignantes adressées aux gestionnaires de réseau de transport ». Les domaines couverts par ces décisions sont limitativement énumérés, mais leur importance est capitale. Jugez plutôt : ces décisions contraignantes concerneraient « le calcul coordonné des capacités », « l'analyse coordonnée de la sécurité », « le dimensionnement régional des capacités de réserve », enfin « le calcul de la capacité d'entrée maximale disponible pour la participation de capacités étrangères aux mécanismes de capacité ». Il n'est pas indifférent que l'Agence de coopération des régulateurs de l'énergie, l'ACER, détermine « la zone couverte par chaque structure de coopération régionale ».
En définitive, ces nouvelles structures seront substituées aux coopérations informelles qui existent aujourd'hui sur l'initiative des gestionnaires de réseaux pour examiner de concert les sujets d'intérêt commun identifiés comme tels à la suite d'une démarche volontaire. Il est certes envisageable de structurer ces initiatives dans le cadre de l'Union, mais le meilleur moyen d'y parvenir consiste à engager une coopération renforcée au sens des traités, non à imposer aux États membres la création de centres régionaux dotés de pouvoirs coercitifs.
Les quatre domaines décisionnels qui seraient attribués aux centres de conduite régionaux concernent la sécurité de l'approvisionnement en électricité, sujet qui relève par excellence de la souveraineté des États. La Commission européenne se garde bien de préciser en quoi le dispositif contraignant proposé garantirait mieux la sécurité d'approvisionnement que les actuelles coopérations volontaires entre États membres qui veulent y participer.
La sécurité d'approvisionnement est en outre compromise par une autre disposition proposée par la Commission européenne, autorisant les fournisseurs de capacité à « participer à plus d'un mécanisme pour la même période de fourniture ». En clair, un fournisseur de capacité de réserve, par nature chargé d'intervenir en cas d'offre insuffisante d'énergie électrique, pourrait signer plusieurs contrats potentiellement incompatibles entre eux. Que prévoit la Commission européenne en cas de défaillance, hautement vraisemblable par construction ? Elle se contenterait de « paiements d'indisponibilité », exigibles « lorsqu'il y a rareté simultanée dans deux zones de dépôt des offres, ou plus, dans lesquelles le fournisseur de capacité a passé un contrat ».
Par nature, un contrat de capacité doit éviter une défaillance de la fourniture d'électricité. À cette fin, les autorités contractantes tendent à garantir la fourniture effective de courant électrique. Or, la proposition de règlement prive les États membres d'un moyen juridique indispensable pour conforter la sécurité d'approvisionnement. Cette simple observation nous a paru amplement suffisante pour inscrire un second motif dans l'avis motivé soumis à votre examen.
M. Jean Bizet, président. - Ce sujet est un peu technique, mais essentiel au regard de l'Union européenne de l'énergie, en particulier de l'électricité. Nous ne pouvons laisser passer tout cela !
À l'issue de ces interventions, la commission des affaires européennes a adopté, à l'unanimité, la proposition de résolution européenne portant avis motivé dans la rédaction suivante :
La réunion est close à 10 h 55.