Mardi 23 mai 2017
- Présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, président -
La réunion est ouverte à 15 heures.
Groupe de travail « Les drones dans les forces armées » - Examen du rapport d'information
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Mes chers collègues, je vous remercie de votre présence en cette période de suspension des travaux du Parlement, durant laquelle notre commission n'a cessé de travailler.
J'ai souhaité que nous prenions position sur un certain nombre de sujets au moment où un nouvel exécutif s'installe à la tête du pays.
Il est temps pour nous de faire exister un certain nombre d'idées et de réflexions stratégiques. Nous aurons plusieurs séances de travail : aujourd'hui pour examiner le rapport d'information sur les drones dans les forces armées, puis la question de la modernisation de la dissuasion nucléaire, qui sera l'un des enjeux importants du quinquennat qui s'ouvre ; demain, pour entendre le rapport que je vous présenterai avec Daniel Reiner et qui porte sur les implications, dans les années à venir, du consensus sur les 2 % du PIB dédiés au budget de la défense dans notre pays. Nous entendrons également une communication sur le contrôle de l'application des lois.
M. Cédric Perrin, co-président du groupe de travail « Les drones dans les forces armées ». Monsieur le président, je vous remercie de m'avoir confié ce travail très intéressant, en compagnie de Raymond Vall et de Jean-Marie Bockel.
Pour ce rapport, outre une vingtaine d'auditions, nous avons effectué un déplacement auprès de l'escadron de drones 1/33 Belfort de l'armée de l'air à Cognac, un autre auprès du 61e régiment d'artillerie à Chaumont, qui est le régiment de renseignement images de l'armée de terre, ainsi qu'une mission à Washington et à San Diego auprès du constructeur du Reaper, General Atomics.
Enfin, je me suis rendu la semaine dernière sur la base de Niamey, d'où décollent les Reaper de l'opération Barkhane. Nous avons ainsi pu recueillir l'avis de divers experts, des industriels, des autorités militaires, mais aussi des opérationnels.
Tout d'abord, permettez-moi de vous livrer quelques éléments de définition. Les drones sont des engins aériens sans équipage embarqué, pilotés à distance et équipés d'une ou plusieurs charges utiles : capteurs optiques, radars ou électromagnétiques ; éventuellement, des armes.
Nous évoquons également dans le rapport les drones marins et sous-marins, mais pas les robots terrestres autonomes, qui relèvent d'enjeux essentiellement différents. Par ailleurs, le drone n'est que le vecteur aérien d'un « système drone », qui comprend en général une composante au sol pour les pilotes et opérateurs et un ensemble de liaisons de données. Pour le reste, les drones sont très divers par leur forme, leur taille et leur poids : cela va du nano-drone des forces spéciales au Reaper de 20 mètres d'envergure et pesant 2 tonnes.
Les drones sont aujourd'hui une composante essentielle de très nombreuses opérations militaires, en particulier contre des forces armées terroristes dans les espaces aériens non contestés. Dans la bande sahélo-saharienne, nos drones « moyenne altitude longue endurance », dits « drones MALE », constituent même désormais le noeud tactique autour duquel s'organisent la plupart des missions. J'ai constaté, à Niamey, la semaine dernière, que la plupart des opérations sollicitent le survol des drones. Malheureusement, le 1/33 Belfort ne peut répondre à toutes ces sollicitations, d'autant qu'il est extrêmement utilisé par les forces spéciales.
Ces dromes nous offrent la supériorité informationnelle, grâce à leurs performances en matière de renseignement essentiellement dues à leur permanence en vol, jusqu'à 24 heures, et à leur capacité de transmission de données en temps réel. En outre, le déport du pilotage permet de remplir les missions les plus dangereuses et les plus fatigantes.
Les drones sont cependant des engins relativement vulnérables et ne volent qu'au-dessus de territoires permissifs. Pour le moment, et encore pour longtemps, ils sont donc complémentaires et non substituables aux avions et aux hélicoptères de combat.
Aujourd'hui, les armées emploient déjà de nombreux types de drones. Vous trouverez tous les détails dans le rapport, mais je rappelle que l'armée de terre est équipée du système de drones tactiques intérimaires SDTI Sperwer, qui sera remplacé par le Patroller de Safran à compter de 2019. L'armée de terre utilise également des mini-drones à courte portée, qui sont de véritables jumelles déportées des soldats. Il s'agit du DRAC d'Airbus, qui sera remplacé en 2019 par le Spyranger de Thalès. Enfin, le système DROGEN, à voilure tournante et décollage vertical, le VTOL, sert aux unités du génie pour l'ouverture d'itinéraires piégés.
Je ne m'étends pas sur les drones MALE de l'armée de l'air, de type Harfang et, depuis 2013, Reaper, qui ont été acquis sur étagère aux États-Unis. Mon collègue Gilbert Roger reviendra sur les avantages et les inconvénients de la solution « non souveraine » retenue par notre pays.
La France ne possède pas de drones à haute altitude et longue endurance, dits « HALE », tels que le Global Hawk américain, qui a une autonomie de 40 heures. Airbus Defense & Space et Thalès Alenia Space développent actuellement des projets dans ce domaine.
La marine nationale travaille quant à elle plus particulièrement à deux projets : un programme de drones tactiques à voilure tournante, dont l'acquisition, reportée à l'après-2025, doit être coordonnée avec l'arrivée des futures frégates de taille intermédiaire, FTI, et un programme de drones sous-marins pour la guerre des mines, à l'horizon 2022.
Enfin, les forces spéciales disposent de drones de contact, de mini-drones et même de nano-drones. Elles peuvent également acquérir des mini-drones disponibles dans le commerce. Au niveau supérieur, elles sont parmi les grandes bénéficiaires des drones MALE, dont l'emploi est mutualisé.
Après avoir fait ce tour d'horizon, que Gilbert Roger approfondira sur les sujets de souveraineté et d'industrie, j'en viens directement à la question importante de l'armement de nos drones, en particulier du drone MALE Reaper.
En 2013, il a été décidé d'acquérir des drones MALE Reaper non armés. Nous pensons qu'il faut désormais remettre en cause ce choix.
Je donnerai deux éléments pour montrer que l'armement de nos drones ne constituerait pas une révolution.
Tout d'abord, de nombreux pays disposent déjà de drones armés, dont certains sont régulièrement utilisés au Moyen-Orient. En Europe, le Royaume-Uni utilise 10 drones Reaper armés ; l'Italie a obtenu à la fin de 2015 l'autorisation américaine d'armer ses 6 Reaper et, en janvier 2016, l'Allemagne a annoncé la location à partir de 2018 de 3 à 5 drones Héron TP israéliens armés. L'Allemagne a d'ailleurs demandé expressément que le projet de drone MALE européen soit armable. Hors de l'Europe, de nombreux États utiliseraient également des drones armés : Pakistan, Irak, Iran, Nigeria, Arabie Saoudite, Émirats arabes unis, Égypte, Turquie...
Par ailleurs, les drones MALE des forces françaises sont déjà extrêmement présents dans la « boucle » des missions de frappe aérienne, car ils procèdent au guidage des missiles Hellfire des hélicoptères et des bombes guidées laser des Mirages 2000 D. Ce sont les pilotes et les opérateurs de drones qui illuminent les cibles.
Ensuite, et surtout, les drones armés permettraient d'améliorer l'efficacité de nos forces et de soulager l'aviation. L'endurance exceptionnelle du drone MALE lui permet en effet, dans la profondeur d'un théâtre d'opérations, d'attendre le dévoilement des cibles dissimulées et d'observer longuement leur environnement. L'emport de missiles ou de bombes guidées permettrait alors de « réduire la boucle » entre le repérage et la neutralisation, économisant ainsi la durée nécessaire à l'arrivée de l'avion ou de l'hélicoptère, durée qui peut être très significative sur un théâtre aussi immense que la bande sahélo-saharienne.
Nous optimiserions également l'efficacité et la précision du traitement de la cible en étant certains de bénéficier des meilleures conditions d'engagement.
Un drone armé pourrait par exemple « traiter » une cache d'armes au moment où des combattants y accèdent, alors que ceux-ci auraient probablement le temps, s'il fallait attendre l'arrivée d'un avion, de se disperser ou de se déplacer vers une zone densément habitée, rendant toute frappe impossible. La frappe aérienne via le drone permettrait sans conteste de diminuer de manière très importante le risque de dommages collatéraux, le pilote du drone ayant une idée très claire et directe de l'état du terrain sur lequel il va déclencher son tir.
Autre exemple : la présence de drones armés
en soutien permanent des forces au sol permettrait de les dégager plus
rapidement d'une embuscade. Le drame d'Uzbin n'aurait peut-être pas eu
lieu si un drone avait appuyé et renseigné les forces au sol.
Niamey, j'ai senti l'angoisse des équipages
des drones à l'idée qu'ils puissent, faute d'armement, être
de simples spectateurs au-dessus d'un théâtre ou leurs
collègues seraient pris à partie.
En dehors de ces cas de frappes « d'opportunité », les drones armés peuvent également être employés pour surveiller et suivre dans la durée une cible de haute valeur sur un théâtre d'opérations, puis la neutraliser quand les conditions sont réunies.
Enfin, il s'agirait de soulager une aviation de combat et des ravitailleurs déjà employés au maximum de leurs capacités. Les cibles d'opportunité ou celles n'exigeant qu'une puissance de feu réduite pourraient ainsi être avantageusement « traitées » par des drones.
Ces différents exemples concernent plutôt les drones de théâtre MALE, en l'occurrence les drones Reaper. L'analyse est différente s'agissant des drones tactiques SDTI, désormais les Patroller. Les armer n'offrirait pas un avantage militaire significatif. Étant donnée leur portée moindre, ils sont plutôt utilisés au niveau de la brigade où il existe généralement un hélicoptère ou une pièce d'artillerie rapidement mobilisable une fois la cible repérée par le drone. En outre, l'intérêt principal du drone réside dans ses capacités d'observation. En armant lourdement un drone tactique, on s'oblige à réduire ces capacités.
La question de l'armement des drones se focalise donc essentiellement sur le drone MALE Reaper de l'armée de l'air. D'un point de vue technique, cela ne poserait pas de problème. Il sera en revanche probablement nécessaire d'obtenir l'accord de l'administration et du Congrès américains, mais le Royaume-Uni et l'Italie l'ayant obtenu, la France devrait également pouvoir en bénéficier.
Bien entendu, il y a eu des débats juridiques ou éthiques aux États-Unis, au Royaume-Uni ou encore en Allemagne sur cet armement des drones. Nous avons toutefois voulu montrer dans notre rapport qu'il y a sur ce sujet une certaine confusion.
Confusion d'abord entre drones armés et robots ou « systèmes d'armes létaux autonomes », dits « SALA ». Un drone armé n'est pas habité, mais il est bel et bien piloté par un humain, qui déclenche manuellement le tir. Parler ici de « déshumanisation » de la guerre n'est donc pas justifié. Quand ils existeront, les systèmes véritablement autonomes poseront certes des problèmes juridiques et éthiques plus complexes, mais nous n'en sommes pas encore là.
Il y a ensuite confusion entre une arme et la manière de s'en servir. On sait que l'emploi des drones armés au Pakistan, au Yémen ou encore en Somalie a soulevé des questions de légalité internationale. C'est que j'appelle le syndrome Good Kill, du nom du film que vous avez peut-être vu. Ce qui a fait débat sous l'administration Obama, c'est l'utilisation de drones en dehors du cadre d'opérations militaires et de conflits armés, sans que le pays concerné ait forcément donné son accord explicite, pour des opérations clandestines de recueil de renseignement et des frappes ciblées. Les États-Unis se sont appuyés de manière très extensive sur la notion de légitime défense. Le statut des opérateurs de drones a également fait l'objet de débats.
À la suite de ces débats, le président Obama a finalement dû annoncer en avril 2016 quelques mesures de transparence, telles que la publication du nombre de frappes de drones et de victimes, ainsi que du cadre juridique des interventions. Quelques mesures ont également été prises par le gouvernement britannique.
Soyons donc clairs sur ce point : il ne s'agit pas pour les armées françaises d'employer des drones en dehors de la légalité internationale, par exemple pour des exécutions extrajudiciaires. Nos drones armés seraient employés dans le cadre juridique des OPEX, le cas échéant sous mandat du Conseil de sécurité. La France est d'ailleurs l'un des pays qui respectent le plus strictement le droit international en la matière.
En outre, il faut souligner que la « chaîne d'engagement » pour une opération où le drone tire lui-même serait identique à celle en vigueur pour toutes les opérations déjà menées par des avions de combat ou par un couple drone-avion de combat. C'est cette chaîne d'engagement qui garantit la légalité et la légitimité de la mission. Elle repose sur un processus précis d'identification de la cible, de vérification des règles d'engagement, d'estimation préalable des dommages collatéraux, et, enfin, de décision par l'autorité en charge sur le théâtre d'opérations. Plus le risque de dommage collatéral est fort, plus on remonte la chaîne d'autorité. Même dans une opération menée sous la direction d'un autre pays au sein d'une coalition, une décision de frappe peut être annulée par une autorité française. Tout cela a déjà lieu et continuerait d'avoir lieu avec des drones armés.
La permanence du drone permettrait même de choisir le meilleur moment pour la neutralisation de la cible.
En outre, les opérateurs du drone ne sont pas soumis au même stress intense que les pilotes d'avion, ce qui peut finalement minimiser le risque d'erreur et de dommage collatéral par rapport à une opération conjointe drone et avions de combat.
Il faut enfin rappeler que la France ne possède que quelques drones MALE - une douzaine à terme -, et que ce faible nombre interdit de facto d'opter pour la politique d'utilisation massive des drones armés qui est reprochée à certains pays.
Pour l'ensemble de ces raisons, nous préconisons l'armement des drones Reaper français.
Toutefois, afin de garantir tant le soutien de la population que l'efficacité militaire à long terme de cette technologie en évitant des « effets en retour » négatifs, il nous paraît souhaitable de mettre en place quelques mesures de transparence.
Outre une information régulière de la représentation nationale, il serait utile que le Gouvernement communique pour expliquer que les éventuelles frappes de drones des armées françaises ont bien lieu en accord avec le droit international. Un bilan des frappes, avec le nombre de combattants ennemis neutralisés et les éventuels dommages collatéraux, pourrait être périodiquement publié, comme les Américains s'y sont engagés. En cas de dommage collatéral important, les résultats des investigations menées pourraient être rendus publics, sauf considérations opérationnelles.
Il pourrait également être utile de discuter avec les partenaires de la France utilisateurs de drones armés sur d'éventuelles lignes directrices communes pour leur utilisation, car, compte tenu de la place prépondérante que prennent les drones dans les opérations militaires, nous ne pourrons pas faire l'économie d'une réglementation de l'usage qui en sera fait. Enfin, cette question de l'armement des drones doit rapidement faire l'objet d'un débat au Parlement.
Bref, il est temps de sortir de cette situation étrange où nous n'utilisons une technologie qu'à la moitié de son potentiel au détriment de l'efficacité et de la sécurité de nos forces.
J'en viens maintenant à la question essentielle de la capacité de nos drones MALE et tactiques à voler dans l'espace aérien français et européen.
Actuellement, le seul Reaper présent à Cognac n'a pas le droit de décoller depuis le 1er janvier dernier. Or faire voler le drone MALE en France est un impératif absolu pour la formation des pilotes et des opérateurs. Actuellement, ils sont envoyés à Niamey après 4 mois et demi de formation aux États-Unis, sans avoir acquis aucune connaissance des missions qu'ils vont mener dans la bande sahélo-saharienne. Ils découvrent le travail sur place et ne sont pas suffisamment opérationnels. En outre, il faut que le Reaper puisse prendre la relève du Harfang pour les missions de sécurité intérieure dès le début de l'année 2018, le Harfang étant retiré du service, notamment à cause d'un coût de MCO prohibitif de 20 000 euros l'heure de vol, contre 2 000 à 3 000 euros pour le Reaper.
Quelles sont les données du problème ? La DGA a attribué un certificat très restrictif au Reaper, qui ne lui permet ni de survoler des zones denses ni de voler par mauvais temps. Pourtant, aux États-Unis, les Reapers ont accumulé les heures de vol - plus de 3 millions d'heures, soit 12 000 heures par semaine, contre 15 000 par an pour la France -, et cela sans aucun incident. Pourtant, contrairement à ce qui se passe aux États-Unis, nos Reapers sont pilotés par des pilotes professionnels de l'armée de l'air ayant une excellente connaissance de l'aéronautique et de la troisième dimension.
Il est urgent de trouver une solution pour que le Reaper puisse voler sur le territoire national ! Il est urgent de mettre de la bonne volonté pour permettre de réunir les conditions nécessaires au survol du territoire national dans les meilleurs délais. On ne peut plus traîner des pieds dans cette affaire. Il faut savoir que les conditions imposées par la DGA au Reaper sont beaucoup plus restrictives que pour le Harfang, ce qui est très étonnant. Elle exige par exemple, pour qu'un Reaper puisse voler, qu'il ait effectué au moins 200 heures de vol dans les trois derniers mois, faute de quoi il perd son aptitude de vol. Cela n'a jamais été le cas pour le Harfang.
La DGA interdit en outre au Reaper le vol dans les nuages ou sous la pluie, ce qui n'est pas le cas pour le Harfang. Cette contrainte est intenable sur des vols de 24 heures, du fait de la difficulté liée à la prévision météo.
L'armée de l'air a beaucoup travaillé, mais il reste le problème du transfert des champs forts par les USA à la DGA. Cette question est également urgente et elle doit être traitée à un niveau politique.
N'oublions pas qu'un drone « certifiable Predator B », rebaptisé Skyguardian, par General Atomics, qui est en fait une évolution du Reaper basée sur une plateforme dotée de tous les paramètres pour être facilement certifiable pour le survol du territoire national, est déjà commercialisé. Or la France a fait le choix du Reaper Block 5. Il est donc urgent de faire voler au-dessus du territoire national nos Reapers Block 1 et 5, faute de quoi nous pourrions être obligés d'acquérir le Skyguardian pour faire de la surveillance et du renseignement en France.
Enfin, nous préconisons qu'un système complet de drone Reaper, à savoir trois vecteurs, soit basé à Cognac, afin de permettre au1/33 Belfort de s'entraîner efficacement sur le territoire national aux missions qu'il aura à effectuer dans la bande sahélo-saharienne. Pour l'heure, il est important de savoir que, faute de formation suffisante sur le territoire national, un seul Reaper vole à Niamey, alors que nous avons cinq vecteurs disponibles sur site !
Pour nos futurs drones, il est absolument nécessaire que la démarche de préparation à la certification soit entreprise le plus en amont possible, pour éviter à l'avenir ce genre de problème.
Le second aspect sur lequel il sera nécessaire de progresser est l'insertion des drones militaires au sein de la circulation aérienne générale. Pour l'instant, en effet, ils ne peuvent voler que dans des espaces ségrégués, notamment parce qu'ils ne peuvent pas appliquer la règle « voir et éviter » destinée à éviter les collisions.
Selon nos informations, l'instruction qui régit le vol des drones militaires est toutefois en cours de refonte. Cette nouvelle mouture répondra déjà, à brève échéance, à un besoin exprimé par les armées d'autoriser le vol d'avions habités et non habités dans un même circuit d'aérodrome, c'est-à-dire la piste et ses environs, la responsabilité du « voir et éviter » reposant alors sur les seuls avions habités.
L'étape suivante, à savoir l'abandon complet du vol en espaces ségrégués, suppose que les drones soient équipés de systèmes « détecter et éviter » équivalents au « voir et éviter », et que ces systèmes soient reconnus par la réglementation. Il convient donc d'accentuer les efforts dans ce domaine. La réglementation doit pouvoir évoluer, aussi bien au niveau de l'agence européenne de sécurité aérienne qu'au niveau des instances de réglementation nationales, dès que les drones militaires seront équipés de tels systèmes.
Ces questions d'insertion dans la circulation aérienne ont aussi une portée industrielle. Les nouvelles variantes certifiables du Predator B acquises par le Royaume-Uni auprès de General Atomics à la fin de 2016 devraient pouvoir bientôt voler sur la totalité du territoire britannique, voire européen, grâce à sa plus grande solidité et à sa capacité « détecter et éviter ». II faut donc rattraper notre retard.
M. Gilbert Roger, co-président du groupe de travail « Les drones dans les forces armées. Monsieur le président, mes chers collègues, les drones sont aujourd'hui au coeur de tous nos dispositifs opérationnels, mais l'enjeu n'est pas seulement militaire : il est aussi industriel et touche à la souveraineté.
L'Europe dispose de toutes les compétences nécessaires au développement de toutes les composantes des drones et de tous les types de drones.
On l'oublie souvent, mais l'histoire des drones est presque aussi ancienne que celle de l'aviation, et les premiers projets ont été développés en France, à la fin de la Première Guerre mondiale, sous l'impulsion de celui qui était d'ailleurs alors président de la commission sénatoriale de l'armée : un certain Georges Clemenceau !
Dès les années 1930, les services techniques français furent critiqués pour le retard pris dans le domaine de ce que l'on appelait alors « l'aviation automatique », alors que des tests précurseurs avaient été réalisés.
De fait, ce sont ensuite les États-Unis et Israël qui ont développé cette technologie et engagé les premiers drones lors des guerres du Vietnam et du Kippour, puis de façon systématique depuis la première guerre du Golfe.
L'Europe a donc eu largement le temps de voir venir l'essor des drones.
S'agissant des drones tactiques et des petits drones, des industriels français sont effectivement en pointe. Un véritable savoir-faire et des compétences ont été développés pour permettre de répondre aux besoins de l'armée de Terre, qui a été pionnière dans ce domaine.
Je donnerai quelques illustrations de la vitalité de l'industrie française des drones.
S'agissant des drones tactiques, au bénéfice de l'armée de Terre, le choix a finalement porté sur le Patroller de Safran Electronics & Defense pour succéder au système Sperwer du même industriel : plus de vingt-cinq sociétés françaises de très haute technologie concourent à la fabrication du Patroller, qui devrait permettre de créer environ 300 emplois qualifiés par an en France.
S'agissant des petits drones de renseignement, l'appel d'offres lancé en 2015 a été récemment attribué à Thalès pour 35 systèmes de type Spy Ranger, également développés en coopération avec des PME françaises. Thalès est un leader européen dans le domaine des mini-drones et des drones tactiques avec le Watchkeeper, qui est numéro un en Europe et qui équipe en particulier l'armée britannique.
En ce qui concerne les drones hélicoptères, c'est-à-dire à décollage et atterrissage verticaux - dits « drones VTOL » -, je souhaite mentionner des études d'Airbus Helicopters à l'intention des marines, qui ont aussi besoin de drones tactiques. Toutes les marines de premier rang sont aujourd'hui demandeuses de ce type de systèmes, d'où un important potentiel d'exportation. Malheureusement, pour ce qui concerne la France, le programme SDAM de systèmes de drones aériens pour la marine, développé notamment au profit des futures frégates de taille intermédiaire, demeure au stade de l'initialisation, l'acquisition de cette capacité ayant été reportée au-delà de 2025. Nous souhaitons la relance de ce programme.
Enfin, comment ne pas évoquer la position de l'industrie française en matière de drones civils, nés du transfert des savoir-faire et des technologies des drones militaires ? Cette industrie est la première en Europe et compte un leader mondial : Parrot. Le chiffre d'affaires des drones professionnels en France progresse chaque année de 20 % à 30 %.
Ces drones civils ne sont pas hors sujet ; disponibles « sur étagère », ce qui n'exclut pas de faire des adaptations, ils pourraient en effet être utiles à nos armées. Leur faible coût permet d'envisager l'achat de volumes importants. Nous préconisons donc que chaque unité de l'armée de Terre puisse s'équiper de ce type de drones, qui sont susceptibles de répondre rapidement aux besoins en contournant la longueur des procédures de la Direction générale de l'armement (DGA). Daech ne se prive pas d'ailleurs d'utiliser des drones du commerce que, pour notre part, nous nous interdisons d'acheter.
J'en viens maintenant aux drones MALE, pour lesquels, vous l'aurez compris, le constat est plus nuancé.
Pourquoi nous faut-il un drone MALE européen ? La France a, dès le départ, tardé à s'équiper de ce dispositif, dans le cadre d'un programme dit « intérimaire », le Harfang, issu d'une coopération franco-israélienne. Le Harfang fut livré à un coût quatre fois supérieur à celui qui était initialement prévu et avec cinq ans de retard. C'est sous la pression de la situation en Afghanistan que le programme a fini par aboutir, notamment après l'embuscade d'Uzbin ; celle-ci a contribué à la prise de conscience de l'urgence qu'il y avait à déployer ce type de système pour protéger la vie de nos soldats.
Le bilan du Harfang est aujourd'hui très positif ; il a en effet permis à l'armée de l'air d'accumuler de l'expérience dans le domaine des drones MALE lors de ses déploiements en Afghanistan, en Libye et au Sahel, ainsi que lors de son utilisation à des fins de sécurité intérieure sur le territoire national. Le Harfang doit être retiré du service à la fin de cette année. Il nous semble toutefois qu'il serait utile d'étudier la possibilité d'une remise à niveau de cet appareil, en vue d'une éventuelle prolongation de sa durée de vie.
Comme l'a remarqué notre collègue Daniel Reiner lorsqu'il a présenté un bilan du Harfang à notre commission il y a trois ans, cette expérience n'a, hélas, pas permis l'émergence à long terme d'une filière nationale ou européenne de drones MALE, malgré la « francisation » du drone. Pourtant, elle avait déjà démontré le caractère indispensable d'une filière souveraine, une partie des retards ayant été attribuables au refus des États-Unis d'autoriser l'utilisation de certains composants. Le développement d'une filière européenne de drones MALE est aujourd'hui toujours un enjeu industriel et de souveraineté.
L'enjeu économique et industriel est évident, quoique difficilement chiffrable. Une projection crédible de l'impact en emplois de ce type de filière ne pourra être disponible que lorsque l'organisation industrielle et les perspectives d'export de l'actuel projet de drone MALE européen seront consolidées. Ces perspectives d'export seront, en tout état de cause, contraintes par le régime de contrôle multilatéral de la technologie des missiles (MTCR) qui est applicable pour ce type de drone armable. Le marché n'est donc pas comparable à celui de General Atomics, qui représente plus de 10 000 emplois en Californie.
Toutefois, le drone européen représente des opportunités importantes, tant pour le vecteur que pour les capteurs, et permettra de prolonger des séries développées au titre d'autres programmes, avec des retombées technologiques diffuses dans de multiples secteurs.
L'enjeu de souveraineté est primordial et trop méconnu. Notre dépendance à l'égard des États-Unis est aujourd'hui très grande, à de multiples titres. La décision a été prise au cours de l'été 2013 d'équiper l'armée de l'air de drones Reaper, fabriqués par l'industriel américain General Atomics et disponibles « sur étagère », étant donné les volumes produits pour l'armée américaine.
Cette décision devait être prise eu égard à l'urgence des besoins dans la bande sahélo-saharienne ; le projet concurrent de drone israélien Heron TP « francisé » n'aurait pas permis de répondre à ces besoins dans les délais requis. Notre commission avait d'ailleurs émis les plus grands doutes quant à sa pertinence financière et militaire.
Toutefois, le choix en urgence du Reaper a eu pour conséquence l'absence de maîtrise sur la maintenance et sur l'architecture des systèmes, ainsi que sur la formation et sur l'emploi de nos drones.
En ce qui concerne la maintenance, pour raccourcir les délais de livraison, l'US Air Force a autorisé une ponction sur la chaîne de production de systèmes initialement prévus pour son usage, donc au standard « block 1 », celui des deux premiers systèmes livrés à la France. En conséquence, les techniciens français n'ont pas accès à ces systèmes, dont la maintenance ne peut être effectuée que par l'industriel américain, présent sur site.
À propos de l'absence de maîtrise de l'architecture des systèmes, je veux citer l'exemple de l'acquisition d'une charge utile de renseignement d'origine électromagnétique (ROEM), prévue par la loi de programmation militaire actualisée. L'acquisition d'une charge américaine a été engagée, ce qui veut dire que la confidentialité du flux de données captées n'est absolument pas garantie.
Quant à la formation des pilotes, elle est assurée pour l'essentiel sur une base américaine du Nouveau-Mexique, où les besoins de la France sont en concurrence avec ceux, importants, de l'armée de l'air américaine. La livraison à Cognac d'un vecteur et, prochainement, d'un simulateur devrait toutefois nous permettre de nous extraire au moins partiellement de cette dépendance.
En ce qui concerne la zone de déploiement autorisée, à savoir, à l'étranger, la bande sahélo-saharienne, tout autre usage devrait faire l'objet d'une nouvelle autorisation dans le cadre d'une procédure passant par le Congrès américain, d'où de possibles aléas politiques. Même si cela reste à confirmer par la nouvelle administration américaine, il est aussi probable qu'il faille une autorisation du Congrès pour armer nos drones, qui nous ont été vendus à des fins d'observation.
Le passage au standard « block 5 », c'est-à-dire au standard export, pour les deux systèmes à livrer en 2019 doit permettre de réduire au moins partiellement notre dépendance : les mécaniciens français pourront intervenir sur les appareils - on ignore encore si cela s'appliquera à tout ou partie du Reaper - ; l'armée de l'air devrait devenir autonome pour la formation des pilotes ; l'adaptation de charges utiles différentes, non américaines, s'agissant notamment des charges ROEM, sera facilitée ; enfin, ce standard ne devrait plus être assorti de restrictions concernant les zones de déploiement.
Ces évolutions doivent encore être confirmées. Si la situation actuelle des relations franco-américaines nous permet d'accepter aujourd'hui un certain degré de dépendance, à court et moyen terme, peut-on y consentir durablement ? Nous ne le pensons pas. Il nous semble au contraire nécessaire et urgent de gagner le pari des drones européens, drones MALE d'abord et drones de combat ensuite.
Le gouvernement actuel souhaite relancer l'Union européenne et notre ministre des armées en connaît tous les rouages ; il faut saisir cette occasion pour donner une impulsion politique forte en faveur des drones européens, un sujet majeur pour l'Europe de la défense.
Le projet de drone MALE européen se trouve aujourd'hui dans une phase cruciale. Je ne m'attarderai pas sur l'histoire des projets successifs de drones MALE européens, qui pourrait nous inciter à un certain pessimisme - alors que l'Europe possédait toutes les technologies et compétences nécessaires, et malgré plusieurs tentatives, elle est finalement passée à côté de ce tournant majeur.
En conséquence, plusieurs pays du continent ont eu recours aux drones américains ; c'est le cas, outre la France, du Royaume-Uni, de l'Italie, de l'Espagne et des Pays-Bas. L'Allemagne dispose quant à elle de drones israéliens Heron TP, loués via Airbus.
L'idée d'un drone MALE européen a toutefois poursuivi son chemin. Une lettre d'intention a été signée le 18 mai 2015 entre l'Allemagne, l'Italie et la France, rejointes ensuite par l'Espagne. La notification d'un contrat d'étude de définition est intervenue le 27 septembre 2016 au profit de Dassault, d'Airbus-Allemagne et de l'italien Leonardo (anciennement Finmeccanica), en attendant une possible participation industrielle de l'Espagne.
L'étude de définition est donc en cours. C'est une phase cruciale, qui est prévue pour durer deux ans. Elle doit aboutir à l'élaboration d'un prototype répondant à une expression des besoins communs, à un coût susceptible de créer un marché.
Là est tout le problème. Nous souhaitons un programme de drones MALE réaliste et rapidement mené. On se trouve là dans un paradoxe bien français : on se résigne à acheter des drones étrangers sur étagère et, dans le même temps, on cherche le Graal, un drone européen impossible à réaliser... Si le projet européen avance à un rythme trop lent, nous devrons à un moment, dans l'urgence, acheter des drones américains supplémentaires, comme en 2013.
Pour être compétitif, le drone MALE européen devra se distinguer du Reaper soit par des performances supérieures, soit par un coût moindre ou, à tout le moins, par un coût raisonnable - nous considérons en effet qu'il faut accepter de payer le prix de la souveraineté.
L'Allemagne est leader dans cette coopération, qu'elle finance à hauteur de 31 %. Elle plaide en faveur de spécifications élevées, apportant un maximum de garanties pour la future certification du drone. On envisage par exemple une double motorisation, ce qui n'est pas requis par les règles de certification de l'OTAN ; cela nous paraît excessif et très coûteux. Nous souhaitons donc souligner le risque de « sur-spécification » du drone MALE européen, qui mettrait en danger la compétitivité, donc la viabilité du programme.
Les apports technologiques de ce drone doivent, à notre sens, se concentrer sur la chaîne de mission, c'est-à-dire sur les capteurs, la transmission et le traitement de l'information, donc notamment sur les moyens de communication - haut débit, furtivité -, qui sont des aspects sur lesquels l'industrie européenne peut apporter une forte valeur ajoutée.
Enfin, l'Europe ne doit pas rater le tournant du drone de combat. Ces drones se distinguent des précédents par leur vitesse et leur furtivité. Ils offriront de nouvelles possibilités pour le renseignement et le combat, en environnement contesté, c'est-à-dire sous déni d'accès, ce que les drones MALE ne permettent pas. L'Europe est pour le moment bien engagée dans ce tournant, notamment grâce au démonstrateur Neuron, placé sous l'égide de Dassault, qui a dirigé cinq partenaires industriels européens dans le cadre de cette coopération.
Ce travail devra trouver son prolongement dans le cadre du programme franco-britannique de système de combat aérien du futur (FCAS). Des réflexions sur l'emploi opérationnel de tels systèmes doivent être poursuivies, afin de déterminer une doctrine d'emploi et des modalités de soutien pour un équipement qui devrait être mis en oeuvre rarement, mais demeurer toujours en état de l'être. Là aussi, l'enjeu est crucial pour l'avenir de l'industrie aéronautique militaire européenne, donc pour notre autonomie stratégique.
Tels sont, mes chers collègues, les principaux constats et les préconisations de notre rapport. Les drones ne constituent pas une filière aéronautique secondaire, mais, au contraire, une filière industrielle à développer et un outil à valoriser.
Les opérateurs de drones MALE, qui sont en France exclusivement des pilotes de l'armée de l'air, doivent voir leur travail reconnu à sa juste valeur. Leur rôle est aujourd'hui devenu essentiel. Pour mettre en valeur cette filière, nous proposons que, de façon symbolique, l'on fasse voler nos drones lors des cérémonies du 14 juillet prochain et que l'on adresse donc un courrier en ce sens à la ministre des armées.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Merci beaucoup, chers collègues. Les membres du groupe de travail veulent-ils ajouter quelque chose ?
M. Jean-Marie Bockel. - En tant que membres du groupe de travail, avec Raymond Vall, nous avons été associés aux auditions et aux déplacements, qui furent fort intéressants.
Les États-Unis sont notre principal partenaire en matière de drones et notre déplacement dans ce pays fut très instructif, du point de vue tant politique qu'industriel. Les forces armées de ce pays - marine, aviation, armée de terre et marines - possèdent 800 drones MALE, ce qui représente 8 000 opérateurs. Nous entretenons, reconnaissons-le, une coopération ancienne et de bonne qualité avec les Américains pour l'intelligence, la surveillance et la reconnaissance en général. D'ailleurs, j'ai pu le constater sur ce sujet comme sur d'autres, quoique plus petits, nous sommes respectés par les Américains.
L'industriel américain que nous avons rencontré nous a évidemment très bien reçus, car nous représentons un potentiel de développement important pour lui. En attendant le grand soir d'une vraie coopération européenne, qui nous permettra de développer notre drone, ils espèrent en effet nous vendre du matériel. Ils nous connaissent d'ailleurs bien, car ils assurent la maintenance de nos produits.
Néanmoins, il s'agit d'abord, les rapporteurs l'ont rappelé, d'un problème politique. La perspective sur ce sujet est forcément européenne, et il faudra que le rythme de notre coopération s'adapte et colle à l'évolution de la technologie, pour que l'on ne soit pas dépassé par le progrès technique.
Se pose aussi la question, dans nos démocraties, du système institutionnel. Dans la démocratie, certes différente de la nôtre, que constituent les États-Unis, où le Congrès n'est pas exclu des décisions, le sujet des drones armés n'est pas un point de confrontation majeure entre l'exécutif et le Parlement. J'ai ressenti ici une crainte révérencielle à ce sujet, mais cela ne me semble pas insurmontable.
Pour évoquer un point négatif, les États-Unis ont fait le choix de positionner les opérateurs de drones sur le territoire national plutôt que sur les terrains d'opérations. Ils peuvent faire du pilotage à distance, source d'économies, mais cela pose des problèmes de gestion des ressources humaines, de déconnexion de l'analyse vis-à-vis du terrain, de risque d'inefficacité et de démotivation du personnel - on observe ainsi une rotation importante du personnel. Il ne faut donc pas perdre de vue la cohérence de notre démarche.
M. Raymond Vall. - Les rapporteurs ont fait un excellent travail.
Pour ma part, quand je suis entré dans cette mission, j'ai éprouvé un sentiment de malaise. Il s'agit en effet de politique extérieure, mais aussi intérieure. Nous avons constaté au cours de certaines visites, comme celle que nous avons réalisée à Cognac, qu'il y a des besoins urgents et importants d'investissements humains et matériels. On ne peut être à la fois le « gendarme de l'Afrique » et demeurer aussi dépendant. Il y va de la vie de nos soldats !
Quand on voit à notre portée des regroupements de terroristes, dont chacun représente un grand potentiel de destruction de vies, il y a un malaise. Il faut donc desserrer les contraintes qui pèsent dans ce domaine et qui sont incompréhensibles. Les objectifs de 2020 ne seront pas respectés si l'on ne prend pas de décisions fortes en la matière. Il faut donc recruter 300 personnes et avoir un investissement immobilier fort, pour sauvegarder la vie de nos soldats !
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Je comprends ce sentiment de malaise, mais hélas, en matière de défense, nous sommes bien placés pour savoir qu'on l'éprouve souvent et qu'il existe parfois un décalage entre nos objectifs stratégiques et les moyens de nos armées.
Néanmoins, il est effectivement important que nous établissions un diagnostic. Dans le budget pour 2018, il faudra alors faire des efforts financiers importants et choisir les axes prioritaires de ces efforts.
M. André Trillard. - Je confirme ce sentiment de malaise. Il y a dix ans, on pouvait dire qu'il s'agissait d'un oubli, mais, maintenant, il s'agit d'une omission volontaire, d'une « impasse » comme disent les budgétaires. Or une impasse se retourne toujours contre soi. On choisit de ne pas protéger nos hommes ! Cela me choque profondément. Pour ma part, je préfère que l'on casse du matériel plutôt que l'on perde nos hommes. La force de nos armées, qui sont peu nombreuses, réside dans leurs compétences, leur engagement et leur loyauté. Un soldat perdu ou incapable de poursuivre son activité, c'est un drame. Un drone perdu ou explosé, ce n'en est pas un ! Je ne vois pas où est le pilote dans l'avion.
Quant à la politique européenne de sécurité et de défense, on a décidé, l'an dernier, de partager les données PNR, pour constater, cette année, qu'on ne l'a toujours pas fait... Cessons de parler : agissons !
Un pays qui a été capable de bâtir une stratégie nucléaire seul est capable de définir avec deux ou trois pays européens bien ciblés une politique de drones crédible. Nous sommes capables d'y employer 300 personnes.
M. Cédric Perrin, co-président du groupe de travail « Les drones dans les forces armées ». - Je veux évoquer la problématique du câblage des drones. Dès le mois de janvier, on m'a dit « en off » que les drones Reaper Block 5 de troisième et quatrième générations qui doivent être livrés en 2019 avaient été commandés en en demandant le décâblage. Autrement dit, le jour où l'on décidera de les armer, il faudra les renvoyer aux États-Unis, pour qu'ils soient recâblés... Cette décision est complètement ubuesque.
La semaine dernière, à Niamey, je me suis rendu compte que la quasi-totalité des opérations militaires qui sont menées aujourd'hui dans la bande sahélo-saharienne nécessite un survol quasi permanent par des drones. Or seul un des cinq drones Reaper dont nous disposons aujourd'hui à Niamey vole, parce que nous ne sommes pas en capacité de former nos pilotes, compte tenu de l'impossibilité de survoler le territoire national. De nombreux terrains ne peuvent donc être survolés, dont ceux de l'opération Barkhane - c'est essentiellement pour l'opération Sabre que les drones fonctionnent.
Nous avons tous entendu parler, à la fin du mois d'avril dernier, de l'opération Bayard, qui a permis de mettre hors d'état de nuire une vingtaine de terroristes. Si des drones armés avaient pu opérer, cette opération aurait été beaucoup plus efficace.
Une fois cette très belle opération terminée - elle a été une grande réussite -, le colonel d'escadron 1/33 Belfort, qui était en première ligne sur cette opération, a demandé à la chancellerie que les militaires qui y avaient participé soient récompensés. La chancellerie a répondu que cette demande n'était pas justifiée, les opérateurs et les pilotes n'ayant pris aucun risque derrière leurs écrans d'ordinateur... Je trouve cette réponse extrêmement choquante. Alors que ces militaires sont plus nombreux à quitter l'armée américaine qu'à l'intégrer, il est urgent que l'on valorise, dans notre pays, le travail des opérateurs et des pilotes.
Le drone est un nouveau moyen de guerre qui prend beaucoup d'ampleur et nécessite aujourd'hui beaucoup d'investissement des personnels. Je puis vous assurer que ceux que j'ai vus sur le terrain sont extrêmement motivés et compétents !
Si nos collègues en sont d'accord, nous proposerons, dans le rapport, que la chancellerie, dans ses décisions d'attribution de récompenses ou de médailles, tienne également compte de l'évolution des technologies et du matériel et valorise aussi les pilotes de drones. Ce point me semble important.
À l'issue de ce débat, la commission adopte le rapport à l'unanimité des membres présents et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Je veux remercier les co-présidents du groupe de travail. La demande croissante de drones pose un certain nombre de questions, sur lesquelles il nous faudra encore travailler.
Groupe de travail « La modernisation de la dissuasion nucléaire » - Examen du rapport d'information
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - J'invite Xavier Pintat et Jeanny Lorgeoux, co-présidents du groupe de travail sur « La modernisation de la dissuasion nucléaire », à présenter leur rapport d'information.
M. Xavier Pintat, co-président du groupe de travail « La modernisation de la dissuasion nucléaire ». - Le Président de la République nouvellement élu et la nouvelle ministre des armées vont être très vite confrontés à des décisions importantes. La modernisation des outils de la dissuasion nucléaire, sur laquelle repose la garantie ultime de notre sécurité et de notre souveraineté, en fait partie. Elle représente un défi technologique, financier et humain. Échouer dans cette entreprise, manquer les grands rendez-vous que je vais vous présenter dans un instant exposerait notre pays à une menace sans précédent.
Mon collègue Jeanny Lorgeoux et moi-même avons divisé notre intervention en deux parties, qui permettront de vous résumer notre rapport, fruit de quatre mois d'auditions et de plusieurs déplacements sur des sites militaires et industriels, y compris en Grande-Bretagne, où nous avons eu un très haut niveau d'accès à l'information. Je veux remercier de leur participation active nos collègues André Trillard, Pascal Allizard et Claude Haut.
En 2012, j'avais co-présidé, avec Didier Boulaud, un groupe de travail sur le sujet, dont les travaux avaient abouti à la rédaction d'un rapport. Si le rapport que nous vous présentons aujourd'hui est volumineux, c'est que nous l'avons voulu précis et pédagogique.
Je vais vous expliquer ce que nous entendons par « modernisation » et quel en sera le coût. Jeanny Lorgeoux vous démontrera la nécessité absolue de ce programme de modernisation dans un contexte géostratégique dégradé.
Tout d'abord, le renouvellement des capacités françaises à court et à long terme est fondamental pour la crédibilité de notre dissuasion.
Les grands rendez-vous que nous avons identifiés se situent tous autour de 2033 et 2035 - ce sont les dates clefs - avec la mise en service du sous-marin nucléaire lanceur d'engins (SNLE) de troisième génération et du missile balistique M-51.4 s'agissant de la composante océanique, du successeur des missiles air-sol moyenne portée améliorés - ASMPA - et une éventuelle évolution de notre flotte de porteurs s'agissant de la composante aéroportée. Les décisions d'investissement les plus significatives devront être prises dès la prochaine loi de programmation militaire, car la dissuasion se pense dans le temps long : il faut une quinzaine d'années pour construire un sous-marin et dix à douze ans pour un système d'armes.
Prenons ces systèmes dans l'ordre.
Premièrement, pour le remplacement des SNLE en service, le choix a été fait de s'orienter vers un navire de troisième génération compatible avec les infrastructures existantes et, en conséquence, de renoncer, à ce stade - j'insiste sur cette expression -, au développement d'une nouvelle génération de missiles plus volumineux. Nous avons retenu une évolution souple du missile M-51, qui pourra s'adapter au besoin par incréments successifs.
Suivant cette logique, les SNLE actuels ont été progressivement adaptés depuis 2010 pour recevoir le missile M-51. Cette adaptation s'achèvera à la mi-2019, les travaux sur le dernier sous-marin étant en cours. À la fin de la décennie, l'ensemble des SNLE seront en mesure d'emporter des missiles M-51.2 équipés de la nouvelle tête océanique, la TNO. Ainsi, la France aura terminé le grand cycle de renouvellement complet de ses forces engagé depuis 1995. Parallèlement, au cours de la prochaine décennie seront mis en service, avec un peu de retard, les sous-marins nucléaires d'attaque (SNA) Barracuda à propulsion nucléaire, qui appartiennent à la force océanique stratégique, mais qui exercent des missions duales : ils peuvent être utilisés pour la protection des SNLE et pour des missions conventionnelles.
Au-delà de ce cycle, le remplacement des SNLE par une nouvelle génération de sous-marins a été décidé.
Les études de dimensionnement ont conduit à proposer un navire de format compatible avec les infrastructures de l'Île Longue, de Cherbourg et de Brest et tenant dans l'enveloppe financière arrêtée au sein du conseil des armements nucléaires. Son tonnage sera très proche de celui des sous-marins actuels, car il emportera un missile dérivé du M-51. Cette décision a été rendue publique par le Président de la République à Istres en février 2015.
Quatre sous-marins devront être mis en chantier pour assurer la permanence à la mer d'au moins un sous-marin en patrouille, une posture que la France assure sans discontinuité depuis quarante-cinq ans et qui conditionne la crédibilité de la dissuasion dans la mesure où le Président de la République est assuré à tout moment d'une capacité de « frappe en second ».
L'objectif consiste à maintenir l'invulnérabilité de nos sous-marins face à l'évolution de la menace, ce qui conduit principalement à améliorer leur discrétion acoustique et leur furtivité, leurs capacités de détection sonar, leur système de navigation, les moyens de transmission et la résilience en matière de cybersécurité en mer et à quai. On ajoutera que l'augmentation de la portée du missile participe à la sécurité du sous-marin, qui peut se diluer dans un périmètre plus vaste.
Le programme est passé au stade d'élaboration en novembre 2016. Sa réalisation pourrait débuter en 2020, avec un objectif d'admission en service actif à l'horizon 2033. Un parc homogène est attendu d'ici à 2048 et un retrait du service pour le dernier des quatre futurs SNLE serait envisagé vers la fin des années 2080, ce qui nous place dans une perspective longue.
La durée de vie des SNLE actuels avait initialement été fixée à trente-cinq ans, pour un désarmement du premier SNLE en 2029. Une extension de trois années est à l'étude. Il faudra que le premier bâtiment de la nouvelle série soit prêt à entrer en service lors de la fin de vie du Triomphant, au début de la décennie 2030. Nous espérons que le retard observé sur le calendrier des livraisons des SNA ne réduira pas à l'excès les marges de sécurité nécessaires à la mise en oeuvre de ce programme. En effet, les bâtiments sont fabriqués dans la même enceinte industrielle.
En ce qui concerne la modernisation des missiles, pour la composante océanique, le missile M-51 est déployé sur chacun des SNLE. Depuis le début de l'année 2017, l'ensemble des SNLE dans le cycle opérationnel peuvent recevoir le missile M 51-2 équipé de la nouvelle tête nucléaire océanique, la TNO. Le quatrième est en carénage et en cours d'adaptation. Cette opération marquera le retrait du service du M-45, dont le démantèlement va pouvoir débuter.
Le missile M-51.3 poursuit son développement, avec une mise en service opérationnelle prévue en 2025. Une version M-51.4 est attendue dans les années 2030, toujours selon une logique incrémentale. Cette génération de missiles est compatible avec le futur SNLE 3G.
En ce qui concerne la composante aéroportée, le programme de rénovation à mi-vie du missile aéroporté, l'ASMPA, est en cours de réalisation depuis 2016, avec une mise en service opérationnelle à partir de 2022, pour traiter certaines obsolescences et maintenir le niveau de performance opérationnelle du missile en pénétration et en précision. Ce programme anticipe l'évolution des défenses adverses à moyen terme. Il est escompté que cet ASMPA-R - « R » signifiant ici « rénové » - permettra de garder la supériorité technologique, au moins jusqu'en 2035.
À l'horizon 2035, une évolution plus ambitieuse se dessine. La durée de vie de l'ASMPA conduira à son retrait du service aux alentours de cette date et à son remplacement. Au regard des évolutions des défenses adverses - menace air/air, chasseurs de cinquième génération, prolifération des défenses de type S400/500 et des radars multifréquences, capacité de manoeuvrabilité des intercepteurs en phase terminale... -, le lancement du programme d'ensemble air-sol nucléaire de quatrième génération est impératif pour maintenir la crédibilité et l'efficacité de la composante aéroportée à l'horizon 2040 et disposer d'un niveau de performances et d'évolutivité optimal jusqu'en 2070, à un coût maîtrisé. Un premier jalon a été franchi en novembre 2016. Ce projet nécessitera une approche globale du système d'armes et des différentes composantes de la mission - tête, missile, porteur, moyen d'accompagnement, communications, infrastructures -, pour en optimiser l'intégration et la performance d'ensemble : une véritable rupture technologique est envisagée avec l'avènement des systèmes de type hypersonique, c'est-à-dire capables d'évoluer à une vitesse supérieure à Mach 5, ce qui n'est pas facile à faire. Des programmes d'études en amont ont été engagés sur la furtivité et la vélocité. Ils devront être poursuivis et confortés, le cas échéant, par la réalisation de démonstrateurs, afin de répondre aux exigences nouvelles en termes de pénétration des défenses adverses.
Cela nous amène à la question des porteurs. En effet, le choix d'un missile hypervéloce supposerait une taille supérieure et pourrait rendre nécessaire un changement de plateforme ou une modernisation substantielle de l'actuel porteur. Un compromis vitesse-furtivité pourrait être trouvé, sans passer directement tout à fait à l'hypersonique, pour conserver le porteur actuel, tout en garantissant un niveau de performance suffisant. Ce débat n'est pas tranché. Il est porteur d'enjeux importants pour les forces armées. Toutefois, les échéances de décision ne pourront pas être reculées, en raison des progrès extrêmement rapides observés sur les systèmes de défense adverses, qu'il s'agisse des radars, des systèmes de commandement ou des intercepteurs. Ce débat montre que l'accélération du progrès technique pourrait obliger à une plus grande flexibilité dans un domaine où, traditionnellement, les cycles de développement imposent une planification rigoureuse et à très long terme.
En attendant, le plus urgent est de finaliser l'homogénéisation de la flotte de chasseurs et de poursuivre le renouvellement de la flotte de ravitailleurs.
Le retrait progressif des Mirage 2000 N au profit des Rafale, entamé en 2011, sera effectif en 2018. Il portera les capacités d'allonge et de pénétration des défenses adverses au meilleur niveau accessible et permettra le regroupement des deux escadrons d'avions de combat des forces aériennes stratégiques sur la base de Saint-Dizier.
Pour les ravitailleurs, la loi de programmation militaire actuelle a engagé le renouvellement de la flotte. Sont prévus 12 MRTT « Phénix », dont le premier exemplaire arrivera dans l'armée de l'air le 1er octobre 2018. Les MRTT remplaceront progressivement les 14 C135, qui sont usés jusqu'à la corde et doivent être remplacés urgemment en raison de leur coût d'entretien et des risques d'indisponibilité, mais aussi les 5 Airbus A310/340 de l'escadron Estérel qui assurent actuellement le transport des personnels des armées et certaines évacuations sanitaires, soit 12 avions en remplacement de 19. Le programme d'acquisition prévoit la livraison d'un, puis de deux appareils par an jusqu'en 2025.
Appareil multirôle et polyvalent, le MRTT « Phénix » assurera donc, outre les missions de ravitaillement en vol, des missions de transport de personnel ou de fret à longue distance et d'évacuation sanitaire lourde. Compte tenu des nouveaux besoins opérationnels et de la vétusté du parc actuel. Nous craignons que ce chiffre ne soit insuffisant, et qu'il faille en acquérir au moins un de plus, compte tenu de leur engagement important en OPEX. Accélérer le rythme de livraison des MRTT permettrait, en outre, de mieux maîtriser les risques qui pèsent sur la disponibilité des C135 et de sécuriser une transition longue, prévue sur sept à huit ans jusqu'en 2025. Cette transition concerne les équipements mais aussi les équipages et les mécaniciens, qu'il faut former et entraîner. Elle concerne aussi l'adaptation des infrastructures opérationnelles et aéroportuaires des bases d'Istres, d'Avord et d'Évreux. Pour la base d'Istres, il s'agit d'un chantier majeur.
Enfin, il me faut évoquer la modernisation de la « troisième composante », que l'on oublie souvent : celle des transmissions.
Comme les deux premières composantes, les systèmes de transmission sont continuellement adaptés et renouvelés, dans une logique de stricte suffisance. L'ensemble des éléments font l'objet de programmes d'investissements dont la mise en oeuvre opérationnelle s'échelonne de 2020 à 2025 pour le plus important. Ces investissements consentis pour assurer la rénovation et renforcer la cybersécurité permettront d'en maintenir le haut niveau de service, quelles que soient les circonstances et les agressions potentielles entre 2020 et 2040. Des études amont sont conduites, visant à améliorer les performances des systèmes d'émission et de réception à très basses fréquences, ainsi que la résilience et la robustesse des architectures dans ce domaine.
Pour être tout à fait complet, même si les enjeux financiers sont moindres, une attention vigilante doit également être apportée à la sécurité des installations - notamment contre les risques d'intrusion physique ou cyber - et à leur sûreté compte tenu de la sensibilité des matériaux nucléaires. Tous ces éléments contribuent à asseoir la crédibilité interne et externe de la dissuasion.
Après ce tour d'horizon de l'ensemble des programmes de modernisation qu'il nous faudra mener, et l'on voit combien ils sont lourds et importants, je voudrais en venir à leur aspect financier et au calendrier.
Pour être à l'heure des grands rendez-vous associés au renouvellement des principaux matériels de la dissuasion à l'horizon 2035, les décisions d'investissement les plus significatives doivent être prévues dans la prochaine programmation militaire : d'une part, le lancement de la réalisation du SNLE 3G, à effectuer en 2020, et du M-51.4, en 2022 ; d'autre part, des choix structurants pour le renouvellement de la composante aéroportée, concernant le concept de missile et les incidences éventuelles de celui-ci sur l'aéronef porteur.
La projection des besoins de la dissuasion fait apparaître la nécessité, à l'horizon 2025, d'une augmentation d'un peu plus de 50 % par rapport à 2017 du volume de crédits de paiement, qui s'établit actuellement à 3,9 milliards d'euros, de façon à atteindre 5,5 à 6 milliards d'euros à valeur constante. Cette augmentation devrait être quasi linéaire sur la prochaine décennie, en fonction d'un calendrier très contraint eu égard aux indispensables marges de sécurité.
La trajectoire financière de la modernisation de la dissuasion prévue d'ici à 2025 ne sera soutenable qu'à deux séries de conditions. Les premières tiennent au budget de la défense dans son ensemble, dont il s'agit d'assurer la remontée en puissance d'ensemble. De ce point de vue, l'augmentation de ce budget à 2 % du PIB d'ici à 2025, telle qu'elle est promise par le nouveau Président de la République, serait satisfaisante.
Les secondes conditions concernent le « tuilage » des dépenses de la dissuasion entre elles et avec les dépenses requises pour les forces conventionnelles, afin de prévenir d'éventuels effets d'éviction, encore que le terme puisse être discutable et discuté, compte tenu du caractère dual des capacités mises en oeuvre par les forces stratégiques ; je pense notamment au Rafale et aux ravitailleurs, mais pas uniquement.
La bonne marche d'exécution des programmes nucléaires sur la prochaine décennie supposera une organisation spécifique du rythme des dépenses du budget de la défense au titre de l'opération stratégique « dissuasion » - il me semble que les parlementaires auront là un grand rôle à jouer. Il s'agit de cadencer convenablement le renouvellement parallèle des deux composantes, océanique et aéroportée, et, parallèlement, de préserver une « base » budgétaire, destinée à l'exploitation et au maintien en condition opérationnelle.
La soutenabilité de la hausse des besoins en la matière impliquera également de veiller à une articulation optimale entre le budget de la dissuasion et celui des forces conventionnelles. Cela suppose, à nos yeux, que la remontée en puissance d'ensemble soit rapidement et puissamment mise en oeuvre, de façon à sanctuariser les échéances obligatoires et indispensables au maintien de notre capacité à dissuader.
Le chantier de la modernisation de notre dissuasion demandera à la Nation des efforts financiers, humains et technologiques, mais aussi des efforts politiques, pour soutenir des programmes complexes dans des délais exigeants. C'est, bien sûr, possible : nous avons les instruments de programmation, la base industrielle, le capital humain pour que tout se déroule de manière à assurer la permanence de notre dissuasion dans le cadre d'une stricte suffisance. Cependant, cette dernière impose également que la volonté politique soit sans faille, faute de quoi l'ensemble de l'architecture risque d'être mis en péril.
Je laisse la parole à mon collègue, Jeanny Lorgeoux, pour vous démontrer que cette modernisation est indispensable et que la reporter ou l'ajourner mettrait en péril la sécurité nationale de manière sérieuse et sans doute irréversible.
M. Jeanny Lorgeoux, co-président du groupe de travail sur « La modernisation de la dissuasion nucléaire ». - Je remercie Xavier Pintat de son intervention très éclairante. Il vous a présenté les enjeux techniques, calendaires et financiers de la modernisation de la dissuasion nucléaire. Permettez-moi d'en exposer brièvement la pertinence conceptuelle au regard de la dégradation du contexte géopolitique mondial et de l'apparition de menaces nouvelles.
Je voudrais tout d'abord rappeler devant vous que l'impératif de modernisation s'inscrit dans la continuité de la stratégie de dissuasion française conduite depuis plus de cinquante ans. Cela a été affirmé par des précurseurs sous la IVe République, puis, avec encore plus de force, par le général de Gaulle : pour être exercée « à tout moment et en toutes circonstances », la dissuasion repose sur notre capacité à renouveler constamment les technologies, les compétences, les organisations, mais également la volonté nationale, sans lesquelles il n'est pas de défense forte et crédible.
La crédibilité est en effet au coeur de la doctrine française de dissuasion. Jamais entamée depuis les années soixante, cette crédibilité repose sur trois piliers.
Premièrement, une volonté nationale sans faille, incarnée par le chef des armées, bien sûr, mais également par le Parlement, qui, par son action législative - je pense à son rôle dans l'élaboration et le vote des lois de programmation militaire et des lois de finances annuelles, mais également par son action d'information des citoyens -, porte l'effort national de défense. Cela se traduit par un soutien de l'opinion publique jamais démenti depuis les débuts de la dissuasion, comme le montre un récent sondage de mars 2017, qui révèle l'attachement de 72 % des Français à la dissuasion comme garantie de la défense nationale. Ce sondage révèle également que 60 % des Français estiment que les capacités actuelles doivent être maintenues et modernisées, ce qui montre que les travaux de la commission entrent en résonnance avec une véritable attente démocratique.
Deuxièmement, la crédibilité repose également sur des forces d'élite, opérationnelles à tout moment et en toutes circonstances : cette excellence seule permet la permanence, pilier de la dissuasion. La crédibilité de la dissuasion est renforcée par le choix français d'une complémentarité entre composantes aéroportée et océanique, qui offre au chef des armées la possibilité d'une réponse flexible et adaptée à la menace. Cette complémentarité repose sur des systèmes d'armes sophistiqués, dont la fiabilité est reconnue et qui sont dimensionnés pour respecter la posture française de stricte suffisance, réaffirmée par François Hollande à Istres. J'ajouterai que ces forces sont taillées selon ce principe et qu'elles sont, pour des raisons autant opérationnelles que financières, les plus imbriquées possibles dans nos armées. Ce sont les mêmes équipages, sur les mêmes avions de combat, qui arment les forces aériennes stratégiques, les FAS, ou la Force d'action navale nucléaire, la FANu, et qui tirent des SCALP dans des opérations conventionnelles ou assurent des missions de défense aérienne du territoire national. La dualité est un principe structurant de notre modèle complet d'armée.
Troisièmement, et enfin, la crédibilité de notre dissuasion repose sur des capacités technologiques et industrielles souveraines, en mesure de forger les outils nécessaires. Cet écosystème d'excellence de la dissuasion n'est viable que si nous parvenons à maintenir des compétences clefs - DCNS seul compte des centaines de compétences « orphelines », c'est-à-dire qui ne trouvent une application industrielle que dans la dissuasion - et un effort de recherche et développement soutenu. Sur le long terme, son maintien dépend d'une capacité d'anticipation des menaces et des évolutions technologiques qui alimente des programmes robustes, financés et soutenables dans le temps long. L'excellence de notre industrie nationale d'armement, sa capacité à être un leader mondial à l'export et sa contribution à la richesse de la Nation dépendent en partie de l'impératif d'assumer la charge lourde, mais ô combien stimulante, des programmes liés à la dissuasion.
Ces trois piliers assurent la crédibilité de la dissuasion française. Pourtant, avec la fin de la Guerre froide, plusieurs voix ont questionné jusqu'à sa pertinence et son utilité. La « fin de l'Histoire » était également celle des conflits entre États : la dissuasion devenait obsolète et sa suppression pouvait venir alimenter les « dividendes de la paix »... La décennie quatre-vingt-dix a d'ailleurs été marquée par des progrès certains en termes de désarmement. La France y a participé de façon exemplaire : elle est le premier État, avec le Royaume-Uni, à avoir signé et ratifié le traité d'interdiction complète des essais nucléaires en 1996 ; le premier État à avoir décidé la fermeture et le démantèlement de ses installations de production de matières fissiles à des fins explosives, faisant désormais reposer la dissuasion sur un stock limité de matière nucléaire ; le seul à avoir démantelé, de manière transparente, son site d'essais nucléaires situé dans le Pacifique et à limiter ses expérimentations à la seule simulation d'essais ; le seul à avoir démantelé entièrement ses missiles nucléaires sol-sol ; le seul, enfin, plus récemment, à avoir réduit volontairement d'un tiers le nombre de ses sous-marins nucléaires lanceurs d'engins, puis de ses forces aériennes stratégiques. Fidèle à sa posture stratégique de stricte suffisance, la France s'est engagée sur la voie du désarmement de manière résolue, en conformité avec ses engagements dans le cadre du traité sur la non-prolifération, le TNP, mais sans naïveté et de manière pragmatique.
En effet, le contexte international actuel et les progrès des technologies d'armement nous invitent à ne pas baisser la garde, mais au contraire à moderniser nos outils de dissuasion pour maintenir leur crédibilité. Dans le cadre de la stricte suffisance, où la quantité des systèmes est maintenue à son niveau le plus bas, ne pas avoir la meilleure qualité, c'est ne plus dissuader.
La modernisation de notre dissuasion est donc nécessaire dans un monde dangereux et incertain.
Cette conviction repose d'abord sur l'appréciation par le chef de l'État et les autorités militaires de l'évolution des menaces.
Si nos préoccupations stratégiques actuelles sont concentrées sur le terrorisme, il convient de ne pas avoir une vision déformée des menaces. Un des arguments répandus dans le débat stratégique, depuis quelques années, consiste en effet à disqualifier l'utilité de la dissuasion nucléaire dès lors qu'il s'agirait de contrer ou de combattre la menace terroriste. Les fonctions stratégiques conventionnelles de protection et d'intervention constituent bien un complément indispensable à la dissuasion, permettant d'éviter le piège du « tout ou rien ». C'est pourquoi la stratégie de dissuasion, et a fortiori de dissuasion nucléaire, est l'une des fonctions stratégiques de la défense, mais non la seule. La défense et la sécurité nationale reposent sur un modèle complet d'armée. En revanche, face à un État, fut-il islamiste radical, c'est-à-dire une entité disposant d'un territoire et d'une population, attachée à sa survie et ayant vocation à se perpétuer, la dissuasion pourrait retrouver toute sa pertinence pour l'empêcher d'utiliser le terrorisme de façon massive et de menacer nos intérêts vitaux. Un scénario dans lequel certains États détenteurs de l'arme pourraient basculer dans le terrorisme, ou dans lequel certains transferts de technologies en provenance d'États proliférants permettraient à un État d'acquérir des capacités nucléaires, ne peut être exclu à l'avenir.
La résurgence des menaces de haut du spectre - je pense à la Russie, dont la remontée en puissance comporte un fort volet nucléaire, mais aussi à d'autres États dotés comme la Chine, l'Inde ou le Pakistan - nous rappelle que seule la dissuasion peut nous préserver d'un éventuel chantage nucléaire et nous permettre de conserver notre liberté d'action. Bien entendu, la menace des États « du seuil » comme l'Iran et la Corée du Nord, laquelle démontre chaque jour un peu plus son imprévisibilité et sa dangerosité, ajoutent à la pertinence de disposer d'une dissuasion autonome, crédible et moderne.
Enfin, les incertitudes pesant sur nos alliances traditionnelles, après le Brexit et l'élection de Donald Trump, sont des facteurs à prendre en compte pour nos choix stratégiques. Le Brexit aura-t-il des conséquences sur la capacité de notre voisin à mener à terme la modernisation décidée de sa dissuasion nucléaire ? Dans le cas des États-Unis, l'arrivée du président Trump, qui a multiplié les déclarations sur l'obsolescence des alliances et le coût élevé de celles-ci pour les États-Unis, annonce-t-il un moindre investissement des États-Unis au profit de leurs alliés et un affaiblissement du concept américain de dissuasion élargie ? Des interrogations se font jour chez les alliés des États-Unis dans toutes les régions du monde jusqu'alors stabilisées par l'engagement américain - Asie, Moyen-Orient. Malgré ces inquiétudes, face aux provocations, les États-Unis continuent de répondre en déployant des bombardiers stratégiques en Asie et en Europe ou à doter leurs alliés de moyens de défense antimissiles de théâtre, notamment en Corée du Sud. Toutefois, l'imprévisibilité de Donald Trump ne peut laisser préjuger que cela sera toujours le cas, et le scénario d'un vide stratégique en Europe, laissé par un retrait des États-Unis, doit être envisagé.
Ensuite, les évolutions technologiques à l'oeuvre dans le monde et la prolifération des systèmes de déni d'accès, de cyberattaques offensives ou de frappes antisatellites imposent une actualisation du niveau technique sans précédent de nos outils de dissuasion pour garantir leur crédibilité. La plupart des grandes puissances nucléaires se sont dotées de capacités de défense antimissiles balistiques - DAMB -, qui d'ailleurs peuvent être utilisées également comme protection contre des attaques conventionnelles. Parallèlement, les progrès réalisés dans les systèmes de défense aérienne pour prendre en compte la menace des missiles de croisière, quelle que soit la nature des armes transportées, permettent le développement de stratégies de déni d'accès qui interfèrent avec le concept de dissuasion. Les systèmes de défense antimissiles représentent ainsi une nouvelle donne pour la dissuasion. Leur perfectionnement accru et leur prolifération questionnent sa crédibilité et son efficacité. Ces systèmes, nécessitant des savoir-faire rares et complexes, permettent de détecter, suivre et intercepter des missiles balistiques ou aérobies ennemis. Les pays qui maîtrisent à la fois la détection et l'interception sont peu nombreux : en plus des États-Unis, la Russie et la Chine modernisent l'ensemble de leurs capacités. La prolifération de ces systèmes et leur mise en réseau potentielle permettraient la constitution de capacités d'alerte avancée et d'entrave sérieuse pour des raids aériens.
La nouvelle menace cyber fait également peser plusieurs risques sur la crédibilité de la dissuasion. Tout d'abord, les systèmes de commandement, de contrôle et de liaison d'information utilisés dans le cadre de la dissuasion peuvent être vulnérables à des attaques cyber de grande ampleur qui auraient pour objet de rendre inopérant l'ordre nucléaire. L'attaque du virus Stuxnet de 2010 contre le système de contrôle et de commande des installations d'enrichissement nucléaire iraniennes, avec près de 30 000 ordinateurs infectés sur 45 000, démontre les dégâts matériels que peuvent occasionner des attaques cyber coordonnées et de grande ampleur. La cybermenace est prise très au sérieux par les forces nucléaires françaises : l'évolution des systèmes vers une plus grande ouverture et donc une plus grande vulnérabilité impose une vigilance accrue de la part de la Direction générale de l'armement, la DGA, et des industriels. La sécurité de systèmes de plus en plus complexes et robustes s'est imposée ces dernières années au coeur des enjeux techniques liés à la dissuasion. Ce risque est effectivement pris en compte techniquement et organisationnellement.
Je pourrais également évoquer le cas de la militarisation de l'espace, des moyens de détection sous-marine qui se perfectionnent ou de l'utilisation de drones dans le cadre des systèmes d'alerte avancée. Vous avez compris le besoin urgent d'adapter nos capacités pour maintenir l'invulnérabilité de nos moyens et garantir leurs capacités de pénétration pour délivrer, si nécessaire, une frappe efficace et précise.
Au terme de ce travail d'auditions, y compris des groupes opposés à la dissuasion nucléaire, avec lesquels nous avons eu des échanges approfondis qui ont aiguisé notre réflexion, notre conviction est faite en faveur de cette modernisation. Nos nombreux déplacements auprès des forces, mais également auprès des industriels et des chercheurs nous ont montré l'importance de la conduire selon le calendrier prévu et de lui affecter les moyens nécessaires.
Nous avons compris que, en la matière, l'important est d'éviter les ruptures : manquer un jalon du complexe échafaudage de planification que nous exposons dans notre rapport pourrait causer des pertes irréparables de compétence et exiger une coûteuse remontée en puissance, que nous n'aurons peut-être jamais les moyens de mener à bien. Cela signifierait également une érosion progressive de nos capacités qui aboutirait à saper la crédibilité d'une dissuasion vieillissante. Et en matière de dissuasion, vous l'avez compris, ne pas être crédible, c'est ne pas dissuader du tout, c'est-à-dire être incapable de résister aux chantages ou de défendre nos intérêts vitaux. Cela veut dire s'en remettre à d'autres pour assurer notre sécurité, ce à quoi notre pays s'est toujours refusé depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Nous persistons à le refuser, au nom de l'indépendance nationale.
Pour terminer cet exposé, je souhaiterais souligner ce qui est peut-être la garantie ultime de la crédibilité de notre dissuasion. Je veux parler de la qualité des femmes et des hommes qui la conçoivent, la préparent, l'entretiennent, la testent, la contrôlent, et qui s'entraînent au pire. Ils assurent la dissuasion nucléaire, qui n'est pas, comme on le dit trop rapidement, une « stratégie de non-emploi », mais une posture active en permanence, vingt-quatre heures sur vingt-quatre, sept jours sur sept, et cela depuis 1964 sans discontinuité. La dissuasion s'appuie sur des compétences rarissimes, ainsi que sur des valeurs d'excellence et de rigueur. Depuis l'origine, des femmes et des hommes mettent leurs compétences au service de cette mission éminemment exigeante dans les laboratoires de recherche, dans l'industrie, au sein des administrations ou des forces armées. Nous leur rendons à travers ce rapport un hommage appuyé, celui de la Nation reconnaissante envers ceux qui en protègent l'existence, les valeurs et la liberté.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Merci beaucoup, cher collègue. Les membres du groupe de travail veulent-ils ajouter quelque chose ?
M. André Trillard. - Une des clefs du respect de nos budgets réside dans la taille de nos sous-marins. Celle-ci conditionne en effet la taille de nos missiles et la capacité d'utiliser nos bases existantes. Nos spécialistes doivent réfléchir à cette question importante, de même qu'aux dimensions de nos autres équipements, notamment les avions. Sinon, nous risquons d'excéder rapidement les moyens réels de notre pays.
Nous devons, dans le même volume, accomplir un saut technologique important. Mais nous avons les moyens intellectuels de le faire, et je fais confiance à nos ingénieurs et à nos chercheurs.
Je dirai aussi un mot du partenariat avec nos alliés. Nous devons acquérir progressivement une quinzaine d'avions ravitailleurs modernes, mais n'oublions pas que les Américains en ont plus de 400... Nous pourrions peut-être nouer en la matière un partenariat vertueux et peu coûteux avec les États-Unis.
M. Xavier Pintat, co-président du groupe de travail « La modernisation de la dissuasion nucléaire ». - Pour l'heure, nous n'avons que 14 avions C-135 qui seront remplacés, d'ici 2025, par 12 MRTT qui devront en outre assurer d'autres missions.
M. Claude Haut. - Le groupe de travail a conduit des auditions et des visites particulièrement intéressantes et approfondies. Les propositions contenues dans ce rapport méritent d'être suivies, et je ne doute pas que notre commission y sera très attentive.
M. Joël Guerriau. - J'ai participé à un débat sur la dissuasion nucléaire, auquel assistait également Nicolas Hulot. J'ai relu à cette occasion les travaux de nos deux assemblées sur le sujet. Aborder de nouveau la question me paraît être une excellente initiative.
Vous avez beaucoup insisté sur la crédibilité. Évidemment, c'est elle qui fait la dissuasion. Mais pour que notre rapport soit crédible, il doit aussi mettre en lumière les détracteurs de la dissuasion. Or le sujet n'a pas été abordé : quels sont les arguments qui justifient de telles positions ?
En ce qui concerne les engagements financiers, quid des outils de la dissuasion ? Il a beaucoup été question des sous-marins, qui jouent un rôle extrêmement important en matière de dissuasion, puisque leur présence est indétectable. Nos adversaires ne savent donc pas d'où peut venir la frappe, ce qui nous rend très crédibles ; il s'agit d'un élément clef. Mais il faut un ensemble pour que cela fonctionne. Je pense, par exemple, au Monge, qui est un bâtiment d'essais et de mesures. Celui-ci a maintenant vingt-cinq ans. La programmation à venir envisage-t-elle son remplacement ? Qu'est-il prévu en termes d'outils d'essais et de mesures ? Je rappelle que nous sommes le seul pays à disposer d'un bâtiment de cette nature. Comment allons-nous maintenir le haut niveau de technologie qui nous caractérise ?
Enfin, j'aborderai la question humaine. Les sous-marins nucléaires d'attaque (SNA) sont aujourd'hui loin d'être confortables. Qu'en sera-t-il demain ? Tiendront-ils davantage compte des besoins de nos marins ?
M. Xavier Pintat, rapporteur. - Nous avons entendu deux des principaux opposants à la dissuasion nucléaire : le Réseau des parlementaires pour la non-prolifération nucléaire et le désarmement et le réseau Pugwash, du nom d'une ville canadienne située en Nouvelle-Ecosse d'où est partie une opposition au nucléaire. Tous deux s'appuient sur le droit international, avec pour objectif de faire interdire par l'ONU tout armement nucléaire. Il s'agit peut-être d'une perspective, mais très lointaine. Pour cela, il faudrait que l'ONU puisse prendre des sanctions et dispose des moyens de les faire respecter. Nous n'y sommes pas encore ! Notre rapport fait écho aux arguments de ces groupes et apportent des réponses.
Notre rapport a surtout constaté qu'actuellement les armes nucléaires proliféraient un peu partout dans le monde et que les efforts de recherche des principaux pays allaient bon train...
Je ne sais pas si le remplacement du Monge est prévu. Cela ne figure pas dans le budget de la dissuasion stricto sensu.
Enfin, les problèmes humains que vous évoquez ont toute leur importance. Si nous voulons conserver un certain nombre de postes clefs, notamment les atomiciens, qui sont longs à former, il nous faudrait disposer de moyens financiers pour éviter d'être concurrencés par le privé. Nous avons demandé à l'état-major de nous communiquer une liste des métiers à protéger. Ils nécessiteraient une attention particulière de la part des parlementaires.
M. Jeanny Lorgeoux, rapporteur. - Il existe un timide essai de féminisation, mais au compte-gouttes !
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - La vie quotidienne du soldat est un problème qui a toute son importance, y compris en termes budgétaires. Il s'agit d'une problématique récurrente.
À l'issue de ce débat, la commission adopte le rapport à l'unanimité des membres présents et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.
La réunion est close à 17 h 30.
Mercredi 24 mai 2017
- Présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, président -
La réunion est ouverte à 9 h 30.
Groupe de travail « Vers les 2 % du PIB pour la défense » - Examen du rapport d'information
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Mes chers collègues, le rapport sur l'objectif des 2 % du PIB pour la défense, que je présente avec Daniel Reiner, découle à la fois des circonstances et d'une sédimentation profonde de notre commission.
Nous avons un nouveau chef des armées et nous sommes face à une nouvelle donne politique. Nous devons faire part au nouvel exécutif de nos analyses sur la situation actuelle, mais aussi des réflexions que notre commission a accumulées depuis des années.
La réflexion que nous transmettons aujourd'hui via ce rapport s'enracine dans les valeurs de notre République et dans nos objectifs. J'y ai travaillé avec Daniel Reiner, qui quittera notre Haute Assemblée au mois de septembre prochain, en m'appuyant sur son expertise, sa détermination et parfois aussi sa malice...
La période est passionnante, mais aussi extraordinairement dangereuse. La course aux armements est repartie. Les foyers de crise se multiplient. Il y a une très grande imprévisibilité au sein d'un certain nombre de puissances. À l'heure où les changements politiques sont profonds et où les menaces sont fortes, il est utile de mettre en avant notre expérience et nos réflexions, ainsi que d'indiquer une ligne stratégique.
Tel est l'objet de ce rapport. Il vise à faire connaître au nouvel exécutif la pensée construite au fil du temps par ceux d'entre nous qui se sont les plus investis au sein de notre commission.
En 2013, nous avions fait inscrire l'objectif de 2 % du PIB, qui est un objectif de l'OTAN, dans la loi de programmation militaire (LPM). Aujourd'hui, il est devenu une sorte de point de mire de notre réflexion budgétaire en matière de défense. En outre, comme nous l'avons vu lors des dernières universités d'été de la défense, il est devenu un consensus.
D'énormes ambiguïtés entourent ce chiffre de 2 %. Tout le monde n'y met pas le même contenu. Cela étant, le chef d'état-major des armées et de nombreux autres acteurs concernés, dont l'ancien ministre de la défense puis le Premier ministre, ont fait de cet objectif une ligne directrice. Et tous les candidats à l'élection présidentielle s'étaient prononcés sur ce sujet.
Nous faisons de ce rapport une sorte d'adresse au chef des armées. À nos yeux, l'essentiel est la remontée en puissance de nos moyens. Nous avons voulu proposer une méthode et un calendrier.
Nous en sommes bien conscients, l'objectif des 2 % est avant tout un concept politique, à l'instar de ce qu'a été le « consensus de Monterrey » pour l'aide publique au développement. C'est d'abord un moyen visant à créer une mobilisation.
En 2016, la France consacrait « seulement » 1,79 % de son PIB à la défense. Toutefois, elle est le deuxième pays de l'OTAN après les États-Unis et le premier en Europe par ses capacités opérationnelles déployées. Elle dispose de la dissuasion nucléaire.
Le chiffre de 2 % ne saurait donc constituer l'unique indicateur de l'état de santé de notre défense et du respect de nos propres objectifs. Ainsi, un quart du budget de notre défense est consacré à l'investissement en équipement, contre 12 % seulement en Allemagne.
Le Royaume-Uni consacre 2,17 % de son PIB à la défense, mais il fait peu d'interventions extérieures, et sa dissuasion nucléaire peut être qualifiée de « semi-autonome » compte tenu de sa dépendance à l'égard des États-Unis.
Le taux de 1,2 % en Allemagne n'a pas grande signification. Mme Merkel a indiqué vouloir le porter à 2 %. Sachant que le PIB de l'Allemagne est de l'ordre de 30 % supérieur au nôtre, une telle évolution pourrait correspondre à un surcroît de ressources de 25 milliards à 30 milliards d'euros.
Le Président de la République et le chef d'état-major des armées se sont publiquement prononcés en faveur du 2 %. Ils n'y mettent pas le même contenu, mais leurs positions sont, en réalité, assez voisines : le premier compte atteindre cet objectif en 2025, mais sans intégrer les pensions et les surcoûts OPEX, tandis que le second veut l'atteindre dès 2022, mais en intégrant ces deux aspects.
Pour notre commission, l'augmentation du budget de la défense est incontournable. C'est d'ailleurs ce qui a permis de parvenir à des consensus politiques avec M. Le Drian. Lors de l'actualisation de la LPM, nous avons montré notre conscience des risques. Avec l'intensité et la durée des interventions à l'étranger, notre outil militaire est menacé d'usure ; nous l'avons constaté en plusieurs circonstances. C'est la raison pour laquelle, avec Daniel Reiner, nous classons la qualité de cet outil parmi les besoins prioritaires ; nous ne nous contentons pas de raisonnements budgétaires.
Depuis les années soixante, le budget de la défense en France était globalement sur une pente dangereuse, au regard d'autres indicateurs, comme la richesse nationale et le niveau des dépenses publiques. La défense est souvent prioritaire dans les projets d'économies budgétaires de Bercy. Il est vrai que c'est un secteur dans lequel les risques d'agitation sociale sont assez faibles, même s'ils existent, comme nous avons pu le voir par le passé dans la gendarmerie.
Chacun reconnaît que la défense a accompli des efforts considérables. C'est l'une des leçons que j'ai apprises lors de mon passage à Matignon : l'administration de la défense est l'une des plus remarquables en termes de qualité de la ressource humaine, d'encadrement et de capacité de réforme. Nous devons protéger la défense, que d'aucuns auraient tendance à vouloir ponctionner un peu trop facilement, sans la démobiliser, car elle a encore sans doute des efforts à faire. Notre discours doit donc être équilibré. En effet, si les projections de trajectoire financière associées à la programmation actuelle étaient prolongées, nous serions à 1,7 % du PIB en 2019 et à 1,6 % en 2023 !
Comme nous l'avons constaté hier en écoutant les rapports de nos collègues Cédric Perrin et Gilbert Roger, d'une part, et Xavier Pintat et Jeanny Lorgeoux, d'autre part, plusieurs efforts financiers sont nécessaires. Les efforts ont été engagés au mois de juillet 2015, avec l'actualisation de la LPM. Ils ont été formalisés lors d'un conseil de défense au mois d'avril 2016, mais non pas figés dans les engagements pris par l'État dans la LPM.
À nos yeux, le nouvel exécutif ne doit pas escamoter l'échéance de 2018. Certes, nous pourrions imaginer qu'il prenne le temps d'organiser une réflexion, par exemple avec un nouveau livre blanc sur la défense. Un nouveau Président de la République pourrait vouloir refonder une pensée complète sur le sujet. Toutefois, nous pensons que ce serait dangereux. Le premier effort important à faire, c'est dès le budget pour 2018. Au demeurant, le dernier livre blanc de 2013 reste globalement pertinent.
À nos yeux, la remontée en puissance doit commencer dès 2018, ce qui signifie un projet de loi de programmation militaire dès 2017. Nous sommes favorables à une révision stratégique, avec, certes, un bilan et une capacité de réflexion, mais dans des proportions moins lourdes qu'un nouveau livre blanc, qui nous ferait rater l'échéance de 2018.
Il y a de nombreux avantages à aller vite. Tout d'abord, cela permet d'étaler l'effort sur un plus grand nombre d'années. Ensuite, compte tenu de la malice dont nous savons nos administrations capables, cela permet d'éviter qu'une loi de programmation de finances publiques ne verrouille la trajectoire financière d'une future LPM. Enfin, cela permet d'organiser la période à venir en deux vagues : les trois premières années seraient consacrées à la remontée en puissance des moyens et au maintien en condition opérationnelle des forces conventionnelles ; puis, au-delà de 2020, nous pourrions donner la priorité à la modernisation de la dissuasion, sujet qui a été abordé hier par notre commission. Ne sous-estimons pas de tels atouts.
La revue stratégique nous semble une meilleure option que le livre blanc. D'ailleurs, des documents existent déjà. En particulier, le rapport « Chocs futurs à l'horizon 2030 » du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), peut servir de base de réflexion.
Dans la conjoncture, l'effort à consentir, qui est de l'ordre de 2 milliards d'euros par an - il s'agit tout de même de passer à passer à 35,5 milliards d'euros en 2018 et à 39,5 milliards d'euros en 2020 - nécessitera une vraie volonté politique. C'est pourquoi nous appelons l'exécutif à aller vite et à franchir la première étape dès 2018.
J'en viens à un sujet connexe, mais très important. Le service national universel et obligatoire, qui est proposé par le chef de l'État, est naturellement une belle idée. Selon nous, elle mériterait cependant d'être encore travaillée.
Faire supporter financièrement un tel projet par la seule défense conduirait à l'évidence à une impasse budgétaire. On parle tout de même d'une somme de l'ordre de plusieurs dizaine de milliards d'euros - jusqu'à 30 milliards d'euros sur cinq ans-, même si les évaluations peuvent être discutées. Il serait préférable de faire travailler une commission sur le contenu et la finalité de ce projet, qui n'est pas encore très clair. Si un tel service devait voir le jour, il faudrait qu'il relève d'une mission budgétaire spécifique, afin que les ministères chargés de l'éducation nationale, de la formation professionnelle et de la jeunesse puissent également participer à l'effort.
Nos forces armées exercent déjà de nombreuses missions : défendre le pays et être à la hauteur des exigences contemporaines, en matière technologique et industrielle, à l'échelle internationale. Ne demandons pas à la défense de bâtir seule un tel projet de société et d'en supporter le coût. Selon les estimations, une telle mesure nécessiterait de 15 000 à 20 000 personnes pour encadrer le dispositif, et il faudrait bien évidemment d'importantes infrastructures d'accueil que la défense n'a plus ! Comment pourrait-elle y pourvoir, alors qu'elle a déjà dû vendre tant de casernes ?
Certes, que la société puisse trouver certaines vertus à la pratique militaire et veuille s'en inspirer pour la cohésion sociale est une satisfaction pour la défense. Le projet de service national présente donc certains intérêts. Néanmoins, son coût ne saurait être supporté par le seul ministère de la défense. J'y insiste : il faut le cas échéant une mission budgétaire spécifique ; c'est très important pour notre architecture budgétaire générale.
Je profite de l'occasion pour exprimer la gratitude de notre commission à nos collègues qui, par des rapports ou d'autres travaux, ont contribué à construire notre culture commune et notre ligne directrice. Plus que jamais, notre Haute Assemblée a besoin de parlementaires dont elle puisse être fière !
M. Daniel Reiner, corapporteur - Ce rapport est la synthèse d'une réflexion de long terme, à laquelle différents auteurs d'avis sur les lois de finances ou de rapports d'information ont participé.
L'opinion publique s'est emparée de l'objectif des 2 %, et les candidats à l'élection présidentielle l'avaient fait leur.
Les moyens financiers supplémentaires consacrés à la défense ont pour objet de préserver le modèle d'armée défini dans le livre blanc de 2013, qui faisait suite à celui de 2008. L'échéance fixée pour ce modèle, 2025, est toujours d'actualité. Un nouveau livre blanc ne nous paraîtrait donc pas nécessaire. Certes, des événements qui ont usé prématurément ce modèle rendent des correctifs nécessaires.
En matière de défense, nos ambitions n'ont pas changé. Et le discours du nouveau Président de la République ne donne pas le sentiment qu'elles vont changer. La France reste la France, et son outil de défense est un élément essentiel du rôle singulier qu'elle joue.
Le contexte actuel n'est guère différent de celui de 2012 et de 2013, à ceci près que nos analyses d'alors se sont depuis vérifiées dans les faits. Les États en faillite - la « faillite » politique s'entend : les cas où il n'y a en réalité plus d'État - se multiplient, en particulier dans la bande du Sahel ou au Moyen-Orient. La montée en puissance des États forts se traduit par l'augmentation des budgets militaires que l'on observe aujourd'hui en Chine ou en Russie, même si l'évolution du cours du pétrole a perturbé cette tendance au cours des dernières années. Les risques sont réels.
Nous nous réjouissons des efforts de nos alliés au sein de l'OTAN, à commencer par les États-Unis. Certes, l'annonce d'une hausse de près de 10 % du budget militaire des États-Unis, alors que nous étions plutôt sur une pente descendante ces derniers temps, est quelque peu étrange ; nous verrons bien ce qu'il en sera.
Comme Jean-Pierre Raffarin l'a souligné, nos alliés britanniques, qui viennent de faire une revue stratégique, ont concrétisé l'engagement d'une augmentation de leurs budgets militaires.
C'est le cas aussi des Allemands. Toutefois, ne rêvons pas ; nous savons ce que signifient ces augmentations de budget. Certes, porter le budget militaire de l'Allemagne à 2 % de son PIB, qui est de l'ordre de 3 200 milliards d'euros, soit 1 000 milliards d'euros de plus que le nôtre, c'est mobiliser des moyens considérables. Mais pour quoi faire ? Nous connaissons l'engagement actuel de l'Allemagne au plan opérationnel, même si nous mesurons et apprécions les efforts récents de notre voisin. Les parlementaires allemands que nous avons rencontrés étaient plus intéressés par la paix que par la défense. Nous aussi, nous nous intéressons évidemment à la paix... Aujourd'hui, l'essentiel du budget allemand de la défense concerne le fonctionnement, voire le « confort », ce qui suscite d'ailleurs l'envie de nos militaires.
Nos armées sont sollicitées au-delà de ce qui était prévu dans les derniers livres blancs. Les contrats opérationnels, qui avaient été clairement définis sur le papier, ont été très largement dépassés, de même que les périmètres d'intervention. Par exemple, à l'époque, nous pensions que notre marine aurait à conduire simultanément deux opérations ; aujourd'hui, elle est en permanence sur quatre ou cinq terrains. Et 30 000 de nos soldats sont actuellement déployés en opérations.
Parmi ces opérations, il y a l'opération Sentinelle, dont la mise en oeuvre était, certes, prévue, mais pour une durée extrêmement limitée. D'ailleurs, ce matin, à la suite de l'attentat de Manchester, Mme May a annoncé la décision du Royaume-Uni d'ajouter, comme nous l'avions fait nous-mêmes, des militaires aux forces civiles de sécurité pour assurer la protection de leurs concitoyens sur le territoire. La réflexion que nous avions eue dans l'urgence commence ainsi à être partagée. Nous devons donc encore davantage réfléchir, l'état-major comme les décideurs politiques, à un corps de doctrine relatif à l'utilisation de nos forces armées sur le territoire.
Nous voyons également grossir des menaces que nous n'imaginions pas aussi prégnantes. Je pense notamment aux cyberattaques dont notre pays, comme d'autres, est la cible. Nous allons devoir créer une sorte d'armée de défense et, sans doute, d'attaque dans ce nouveau domaine de conflits. Nous l'avions déjà identifié dans le livre blanc de 2013, et des réponses avaient été apportées, avec l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), mais il va clairement falloir aller plus loin.
L'espace extra-atmosphérique non plus n'est pas le lieu pacifique que nous avions imaginé. Nous ne pouvons pas rester inactifs, d'autant que notre pays dispose de compétences en la matière.
Le renseignement est la clef de l'ambition stratégique d'anticipation et de connaissance développée dans le livre blanc de 2013. Il faut poursuivre et amplifier les efforts en la matière. Pas d'autonomie de décision sans renseignement !
À propos du matériel, il est nécessaire, selon la formule du chef d'état-major des armées, de « boucher les trous » de nos capacités. Nous en connaissons les lacunes. Tantôt, c'est nous qui avons reporté les mesures à prendre ; tantôt, c'était les industriels qui n'étaient pas prêts à répondre. Avec Jacques Gautier et Xavier Pintat, nous avons indiqué chaque année, dans nos rapports pour avis sur les projets de loi de finances, quels étaient les trous capacitaires et comment il fallait s'y prendre pour les boucher progressivement. Cela concerne les moyens de surveillance, de reconnaissance ou la flotte aérienne de transports.
Néanmoins, ne dramatisons pas. Un collègue député s'étonnait récemment que l'on loue des appareils gros porteurs à un certain nombre de pays, en l'occurrence l'Ukraine. C'est un peu découvrir l'eau tiède... Nous savons bien que de tels contrats de location existent. Nous n'avons d'ailleurs pas l'intention d'acheter systématiquement des très gros porteurs.
D'ailleurs, en matière d'équipements, il y a d'autres options que l'acquisition patrimoniale. La mutualisation est en une. Nous nous félicitons qu'il y ait une organisation mutualisée à l'échelle européenne, en l'occurrence le Commandement européen du transport aérien, (EATC). Nous pensons d'ailleurs qu'elle peut se développer sur d'autres secteurs, en particulier celui des ravitailleurs. Nous avons à l'évidence besoin d'avions ravitailleurs : les nôtres sont très vieux. Cependant, il est inutile d'en avoir énormément. Ceux qui nous semblent essentiels sont ceux qui sont attachés à la force de dissuasion et dont l'utilisation est duale, puisqu'on les utilise dans des circonstances autres qu'un raid nucléaire.
À l'instar de la plupart des pays européens, nous avons un problème d'hélicoptères. L'hélicoptère est devenu un outil essentiel en matière de défense. L'aérocombat est aujourd'hui une pièce maîtresse. Nous ne mettons sur le terrain que 100 des 300 hélicoptères dont nous disposons en théorie. C'est totalement insuffisant. La réponse ne peut être d'en acheter d'autres. Vous vous souvenez de l'attitude un peu « raide » que nous avions eue lorsque l'on nous avait proposé d'ajouter sept Tigres dans la programmation militaire actualisée, d'autant que la proportion d'engins disponibles était la même parmi ces sept que parmi les soixante précédents !
La question du maintien en condition opérationnelle se pose depuis plusieurs années. Les réponses envisagées aujourd'hui ne sont pas à la hauteur de nos attentes. Il y a encore beaucoup d'efforts à faire. Les responsabilités sont partagées entre l'industriel, l'aviation légère de l'armée de terre (ALAT), l'état-major...
Nous avons mobilisé des moyens dans la bande sahélo-saharienne. Il paraît que le sable n'est pas le même au Niger, au Mali ou en Tunisie et que les essais réalisés à un endroit ne peuvent pas préjuger de ce qu'il en serait ailleurs... Toutefois, le résultat, c'est bien que nos matériels s'usent extrêmement vite.
Il nous paraît donc nécessaire d'accélérer le programme Scorpion, qui a été conduit au profit de l'armée de terre. Ce programme de renouvellement des véhicules de transport, des véhicules d'attaque rapide et des moyens de communication est intelligent, mais ses échéances nous semblent trop éloignées. Il faudra accélérer la livraison des matériels. Apparemment, le doute que nous avions quant à la capacité des industriels à répondre à cette demande d'accélération n'est pas fondé.
Nous avons aussi une difficulté évidente avec nos bâtiments servant à assurer la souveraineté de la France, ainsi que la surveillance de nos espaces maritimes et de nos côtes. Ils vieillissent et sont désarmés. Mettre de la peinture sur la rouille ne règle pas l'ensemble des problèmes !
Dans le futur, l'évolution des technologies d'armement rendra à l'évidence les combats de plus en plus inégaux. Ceux qui seront capables de suivre ces technologies garderont un avantage. Il importe pour la France de le garder ; elle en a absolument besoin. Il nous faut donc poursuivre nos efforts en matière de recherche et d'étude. Nous devons à cet effet conforter le programme 144. En 2013, dans le livre blanc, nous avions avancé le chiffre, un peu « totem », d'un milliard d'euros par an. À l'époque, nous étions à environ 600 millions d'euros par an, contre 730 millions d'euros par an aujourd'hui. Cela nous semble insuffisant. Nous devons atteindre le milliard d'euros. D'ailleurs, il ne faut pas confier les programmes d'études amont seulement aux grandes entreprises. Il faut aussi en distribuer une part aux PME ou aux start-ups, où la recherche et l'innovation sont souvent en avance, mais qui ont besoin d'un coup de pouce financier.
Le rattrapage au profit des forces conventionnelles, qui correspond à la première vague évoquée par le Président Jean-Pierre Raffarin, ne doit pas faire oublier le long terme, c'est-à-dire la crédibilité de la dissuasion. Le rapport de la commission sur le sujet va dans le sens que nous souhaitons.
Compte tenu des exigences de nos concitoyens et des menaces auxquelles nous sommes confrontés, il faut que l'effort permette à la fois d'effectuer le rattrapage nécessaire sur les forces conventionnelles et de moderniser notre dissuasion nucléaire, pour qu'elle soit en permanence crédible.
Le calendrier initial envisagé aujourd'hui nous paraît raisonnable. Je pense que le curseur est placé au bon endroit : les efforts qui auront été consentis d'ici à 2020 sur les forces conventionnelles permettront de nous libérer, pour amorcer ensuite correctement les chantiers nécessaires à la modernisation de la dissuasion nucléaire.
Nous avons déjà pour l'avenir des engagements financiers substantiels, qui ont été définis dans la loi de programmation ou postérieurement à son actualisation. Certes, une LPM n'est pas une loi de finances. Il faudra donc reprendre en loi de finances les mesures définies en LPM ou correspondant aux engagements en conseils de défense, s'agissant en particulier de la qualité de vie de nos soldats. Cela représente des sommes importantes.
Il faudrait évidemment s'opposer à toute velléité de réintroduction de ressources exceptionnelles dans le budget de la défense. Nous avons lutté ces dernières années pour supprimer de telles recettes et les remplacer par des crédits budgétaires. N'acceptons plus de mettre des crédits hypothétiques et aléatoires dans la trajectoire financière de la défense.
Dans son rapport sur les OPEX, la Cour des comptes, qui est dans son rôle, s'étonne que le budget ne soit pas sincère. Évidemment que le budget n'est pas sincère ! Nous affichons depuis des années une dépense de 450 millions d'euros, alors que nous savons qu'elle dépasse le milliard d'euros. Nous avons fait le choix de minorer cette provision pour minorer la part financée par la défense, car c'est l'interministériel qui finance le solde.
En la matière, la dernière année a été totalement vertueuse. Le ministère de la défense n'a pas participé au-delà de ces 450 millions d'euros. C'est assez exceptionnel. Mais cela a évidemment fortement déplu à Bercy. À mon avis, dès lors que l'on ne peut plus s'attendre à une baisse significative du niveau de nos OPEX dans les prochaines années, il faut à présent jouer la carte de la sincérité et proposer que le financement de ces OPEX soit évalué de manière plus rigoureuse dès la loi de finances initiale. Il serait raisonnable d'afficher un montant d'un milliard d'euros ; nous sommes dans la pratique, actuellement, autour de 1,2 milliard d'euros...
Comme l'a souligné le Président Jean-Pierre Raffarin, notre rapport décrit quels sont, selon nous, les bons outils pour assurer notre défense nationale et construire l'armée que nous voulons. C'est un peu un contrat que nous, commission chargée de la défense au Sénat, passons avec l'ensemble des acteurs concernés. Aux industriels, nous proposons des équipements et des financements complémentaires. Aux militaires, nous suggérons de poursuivre l'effort d'organisation rigoureuse qui est à l'oeuvre depuis longtemps. D'ailleurs, nous sommes parfaitement capables de la mesurer ; c'est tout de même la défense qui a subi l'essentiel de la RGPP en termes d'effectifs.
C'est aussi une question de crédibilité. Le soutien des parlementaires traduit le soutien de l'opinion publique. Nous passons bien un contrat. L'effort supplémentaire qui va être réalisé répond à un souci de la Nation. Chacun, à sa place, y jouera un rôle.
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Nous pouvons être fiers de l'excellent travail effectué dans cette commission.
Le service national universel est un « marronnier » qui revient tous les deux ou trois ans et qui rencontre à chaque fois un grand succès. C'est une idée simple et populaire. J'ai suivi le cursus de l'Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN) en 1997 et en 1998, au moment de la suspension du service national, et je me souviens des débats qui y avaient cours. J'avais alors argumenté contre cette suppression, en mettant en avant le lien social et le suivi de nos communautés en déshérence.
Aujourd'hui, il est de notre devoir de membres de cette commission d'affirmer que son rétablissement ne serait pas une bonne solution. En 1997 et 1998, l'armée affirmait déjà ne pas disposer des moyens nécessaires pour répondre à cette demande. C'est toujours le cas aujourd'hui.
J'entends la proposition de création d'une mission d'évaluation préalable, mais ces missions finissent souvent par accepter le principe qui leur est soumis, et je crains que l'on ne mette à nouveau en place une usine à gaz !
Une solution de rechange existe pour encadrer cette jeunesse : la réserve citoyenne. On a souhaité créer un nouvel élément, la garde nationale, mais utilisons déjà les outils existants ; développons-les, cela ne coûte presque rien.
En ce qui concerne la cyberdéfense, j'ai participé hier à une réunion avec le secrétaire général adjoint de l'OTAN, Jamie Shea, et l'amiral Coustillière, consacrée à la création d'une « cyber task force ». Ils demandent fortement qu'un texte de loi mette enfin de l'ordre dans le domaine du numérique en matière de défense. Il devra résulter d'un travail en commun avec les experts et les responsables. Il faut également développer la formation à la cybervigilance dès le secondaire.
M. Christian Cambon. - Ces exposés éclairent l'avenir de la défense. J'ai une préoccupation concernant le bilan des opérations militaires. Notre défense s'est illustrée, mais nous rencontrons une grande difficulté pour assurer la gestion politique des conflits dans lesquels la France investit des troupes et des matériels.
Le constat pays par pays est inquiétant. Au Mali, la gestion politique du conflit est inexistante, alors même que, sans intervention française, on y trouverait sans doute aujourd'hui un califat. Le nouveau Président de la République l'a lui-même constaté sur place. Laurent Fabius, alors ministre des affaires étrangères, évoquait le développement que nous devions susciter dans cette partie du monde, alors que la situation est toujours particulièrement instable sur le plan sécuritaire et politique, et que des Français y perdent encore la vie.
Le Niger est en voie de déstabilisation, malgré le soutien français. Le Tchad également. En Libye, nos positions militaires et diplomatiques sont contrastées, car nous soutenons officiellement le gouvernement de M. al-Sarraj, alors que le général Haftar, à Benghazi, semble avoir bénéficié d'un appui de certaines de nos forces.
En Centrafrique, enfin, le ministre de la défense affirmait le principe d'une guerre éclair consistant à frapper fort, puis à transférer le pouvoir. Nous avons visité la Centrafrique ; les conditions de vie des militaires y étaient inquiétantes et le risque d'embrasement persiste.
Notre travail sur le plan militaire n'a donc pas son équivalent dans la diplomatie. Celle-ci, par chance, va peut-être s'épaissir, puisque l'ancien ministre de la défense, qui dépendait parfois des lignes plus réalistes que celle du quai d'Orsay, va maintenant être confronté à la gestion politique de ces crises.
Notre commission contrôlant à la fois le domaine militaire et le champ diplomatique, nous devons rappeler qu'il ne faut pas laisser seules nos forces armées, mais soutenir leur travail par la diplomatie. Celle-ci doit être européenne, afin que nous ne soyons pas seuls à supporter les coûts de ces conflits et que la dimension politique des interventions soit prise en compte. À défaut, nous serions conduits à financer éternellement des opérations qui ne déboucheront pas sur la stabilisation de la région. Inutile d'évoquer la Syrie et l'Irak, où règne l'incertitude.
Il faut faire entendre ce passionnant travail à l'ancien ministre de la défense, aujourd'hui en charge des affaires étrangères, afin qu'il trouve une solution politique et diplomatique permettant aux régimes que nous soutenons de prendre eux-mêmes en charge les opérations. À ce titre, le retour du Maroc au sein de l'Union africaine est un signe que les Africains assurent leur propre destinée dans ces domaines.
M. Jean-Marie Bockel. - Concernant la cyberdéfense et le service militaire, notre commission a produit des travaux prémonitoires et constructifs il y a quelques années ou quelques mois. Nous sommes à l'évidence en phase avec les enjeux de défense du monde contemporain.
À l'assemblée parlementaire de l'OTAN, nous avons travaillé sur les budgets des États. J'ai présenté en novembre dernier un rapport sur le sujet. Avant même l'élection de M. Trump, les États-Unis faisaient pression sur les pays européens membres de l'OTAN pour qu'ils s'impliquent davantage. Nous assistons à un déplacement géopolitique : l'intérêt des États-Unis se déplace vers l'Est et vers l'Asie, l'Ouest devant donc être pris en charge par les autres pays. Les lignes bougent, certes lentement, et ces évolutions offrent de nouvelles opportunités, notamment aux pays européens membres de l'OTAN, qui sont, pour la plupart, également membres de l'Union européenne.
Il faut donc améliorer la coordination européenne pour mettre en oeuvre des politiques communes, à géométrie variable, sur les armements et sur les questions industrielles, face à la toute-puissance américaine. Il ne s'agit pas de rêver à une inversion du rapport de force, mais de saisir des occasions en matière de défense européenne, d'armement, de recherche et développement, tant dans les domaines cyber et spatial qu'en ce qui concerne l'organisation militaire face aux nouvelles menaces.
L'enjeu touche donc d'abord à la souveraineté, mais la montée en puissance des budgets de défense peut également être envisagée comme une chance. Les réflexions que nous menons ici et dans d'autres enceintes peuvent donc converger !
La France dispose d'un avantage compétitif, par-delà ses faiblesses, et peut jouer un rôle moteur dans ce processus. Les Allemands ont évolué. Nous verrons dans quelle mesure une alliance sur ces sujets pourrait se mettre en place, au regard de la prise en compte de l'effort français.
M. Robert del Picchia. - Lors d'une réunion rassemblant des parlementaires internationaux et des diplomates, j'ai pu constater que notre commission était surnommée « la commission deux pour cent ! ». Nous sommes ainsi connus pour avoir poussé le Gouvernement à aller vers l'attribution de 2 % du PIB à la défense. J'en ai éprouvé une certaine fierté !
Concernant le service militaire, nous avons déjà questionné les personnes que nous auditionnons dans le cadre de notre rapport pour avis sur le projet de loi de finances. Il en ressort que les armées ont les savoir-faire, mais n'en ont pas les moyens. Dans le cas contraire, elles auraient pu y réfléchir. Le président de notre commission a évoqué une mission de réflexion à ce sujet, mais aussi une mission budgétaire.
On évoque l'usure du matériel au Sahel et les difficultés que nous éprouvons à le remplacer. S'agit-il d'un problème de moyens ou de production ? En payant plus cher, nous pourrions disposer plus rapidement du matériel.
M. Jean-Paul Émorine. - Il est légitime de viser 2 % du PIB, nombre de pays en parlent. Il y va de notre souveraineté. Toutefois, n'oublions pas le difficile contexte budgétaire : le pays est endetté à près de 100 % de son PIB, le déficit s'élève à plus de 3 % et nous empruntons chaque année quelque 180 milliards d'euros.
Dans les grands investissements, il n'est pas question de projets européens. Or nous pourrions envisager une vision européenne sur de grands projets industriels de défense, tels que les sous-marins, les porte-avions, les hélicoptères et l'aviation. Vous n'évoquez pas cette perspective. Nos pays rencontrent pourtant des difficultés budgétaires, à l'exception de l'Allemagne, où l'équilibre budgétaire facilite le financement d'un plan d'investissement.
Face à cette difficulté, pourrions-nous envisager de faire porter certaines charges sur l'Union européenne, ce qui permettrait de renforcer la construction européenne ?
M. Cédric Perrin. - Ce travail est utile et il était très attendu, comme l'indique la tribune publiée dans la presse par le chef d'état-major des armées en décembre dernier. L'idée d'une revue stratégique et d'une nouvelle loi programmation militaire me semble très bonne. La qualité de nos militaires leur permettra de rédiger très rapidement un tel texte.
Je reprends confiance dans la politique en constatant que les sujets militaires transcendent les appartenances politiques. Il est important de mettre en évidence les enjeux en termes de capacité, avec l'augmentation de nos interventions en OPEX. Sur le terrain, nous rencontrons des difficultés à entretenir un matériel vieillissant. Des questions très importantes devront être abordées dans les années qui viennent, telles que la dissuasion ou le nouveau porte-avions. Ce rapport sera donc très utile à une réflexion globale sur ces sujets.
Le président Raffarin a évoqué l'objectif de 2 % du PIB, en rappelant que les chiffres disent ce qu'on leur fait dire. Ce chiffre comprend-il les pensions, par exemple ? Quelle année est-elle effectivement visée ? Il faut peut-être fixer un cap avec un budget en numéraire, plutôt qu'en pourcentage d'un PIB dont nous ignorons le niveau en 2020 ou en 2025 ? Nous espérons que l'économie de notre pays sera la plus forte possible à ce moment-là, mais nous aurions intérêt à fixer ce chiffre en valeur absolue.
M. Jeanny Lorgeoux. - S'agissant de l'Afrique, je ne puis souscrire à l'analyse de Christian Cambon, qui opposait la réussite du ministère de la défense en Centrafrique à un échec de la politique du ministère des affaires étrangères, conduite par Laurent Fabius.
S'il y a des hoquets dans le rétablissement de la paix en Centrafrique, c'est à cause du « machin », de l'ONU, incapable de durcir son mandat et contrainte à rester statique.
M. André Trillard. - L'exercice auquel nous nous livrons est dangereux. Nous bâtissons notre budget comme des élus et des fonctionnaires : à l'envers. Nous partons des besoins plutôt que des recettes.
Le prix du carburant est exceptionnellement bas - mais demain ? Nos marins sont dispersés sur l'ensemble du globe, dans la mesure où la superficie de notre zone économique exclusive (ZEE) est égale à trois fois la surface de l'ensemble de l'Union européenne, mais nous n'en tirons aucun profit. Les seuls pompages prévus au large de la Guyane auraient pourtant dû nous rapporter un milliard d'euros par an. Il faut donc que le ministre de l'environnement ne s'oppose pas longuement aux permis de recherche, je ne parle même pas d'exploitation. À force d'avoir les mains propres et de concevoir nos budgets comme aucune entreprise ne le ferait, nous en arrivons à regarder différentes armes se battre pour le partage d'une masse budgétaire en diminution.
Nous devons chercher des recettes propres, et je serai fier que la marine surveille une ZEE présentant, en outre, un véritable intérêt économique.
M. Jacques Legendre. - Je suis d'accord avec Mme Garriaud-Maylam à propos du service militaire universel. Ce dispositif n'avait aucun intérêt en matière de défense et nous n'avons pas les moyens de le rétablir. Le principal objet de la défense, ce n'est pas l'intégration des jeunes ou la politique sociale. Je me souviens, moi aussi, des débats à l'occasion du passage à l'armée professionnelle.
Notre commission traite à la fois de la défense et des affaires étrangères. C'est judicieux, car une politique extérieure se juge sur l'adéquation entre les deux.
Quels moyens la France peut-elle consacrer à son appareil militaire ? Je soutiens le chiffre de 2 %, mais il ne nous permet pas d'être présents partout en même temps. Nous menons aujourd'hui trop de missions dans de trop nombreux endroits.
Où notre présence est-elle indispensable, où ne l'est-elle pas ? Au Moyen-Orient, par exemple, elle ne l'est pas. En revanche, que se passerait-il en Afrique si la France cessait d'y être présente ? Comme nous nous partageons aujourd'hui entre ces deux pôles, nous ne faisons en Afrique que la moitié du travail nécessaire.
Je reviens de Centrafrique. Les trois quarts du territoire échappent au contrôle du Gouvernement, les soldats de l'ONU sortent très peu ; quand ils le font, ils sont en danger. Nous nous sommes rendus en zone partagée entre la Seleka et les Anti-balaka ; quelques jours après notre passage, plusieurs soldats de l'ONU y ont été abattus. Le problème n'est pas réglé.
Les seules forces efficaces étaient les soldats de l'opération Sangaris, mais il n'en reste que 170 sur l'aéroport de Bangui. Le travail n'a donc pas été terminé, et nous sommes à la merci d'un nouvel appel à l'aide. Il fallait renforcer l'opération Barkhane, et, au vu des conditions, le travail réalisé par nos hommes est remarquable. Rappelons, par exemple, la mise en oeuvre des drones Reaper depuis la base de Niamey.
Nous devons nous demander ce que nous faisons pour être efficaces là où nous pouvons jouer un rôle réel, sans pour autant ne plus nous exprimer au niveau international. Il me semblait important de le rappeler alors que nous passons en revue nos politiques en matière de défense et de diplomatie.
M. Michel Boutant. - Concernant le financement de notre défense nationale et des opérations qui assurent la sécurité de nombreux pays européens, la question de la solidarité, au-delà de la compassion consécutive aux attentats, se pose.
Il y a quelques mois, Thierry Breton présentait à notre commission une thèse séduisante en affirmant que les autres États de l'Union européenne pouvaient contribuer à une forme de défense européenne projetée à l'extérieur de notre pays.
Mon cher collègue Legendre, peut-être nos troupes sont-elles trop peu nombreuses dans certains pays, mais que serait la situation de ces pays si elles n'y étaient pas ? Notre présence peut parfois passer pour symbolique, mais je crois à la force des symboles.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Je distingue trois sujets dans ce débat.
Concernant le service national, nous sommes d'accord sur la ligne directrice. Il faut bien expliquer aux Français que nos armées ont changé. Nos soldats sont aujourd'hui aussi des techniciens et des ingénieurs. Aujourd'hui, on fait la guerre avec un niveau de technologie exceptionnel. La qualité de nos équipes militaires est frappante, mais les Français croient que notre armée est toujours celle pour laquelle le service militaire avait un sens. Au-delà de la question de la cohésion sociale, il s'agit donc de travailler sur le visage de notre armée et de promouvoir l'évolution de la défense et sa place dans l'innovation.
Le deuxième sujet est l'Europe. Évitons de faire croire aux Français que la défense européenne est l'issue évidente de nos débats et que des progrès stratégiques interviendront dans ce domaine à très court terme ! Si nous ne faisons pas les efforts nécessaires, les autres ne les feront pas non plus. En outre, la souveraineté est au coeur de notre indépendance nationale et doit nous conduire à assumer nous-mêmes les grands sujets de notre défense.
En revanche, il faut avancer sur le plan industriel. C'est complexe, car même après le Brexit, nous restons liés par les traités de Lancester House, qui peuvent nous profiter mutuellement.
Nous devons aborder le sujet européen par les grands projets, sans pour autant laisser penser, par exemple, que le drone européen serait la solution unique. Je le dis d'autant plus librement que notre ministre chargée de la défense dispose d'une culture très européenne. Prenons garde à ce qu'un mythe européen ne nous éloigne pas des réalités et de nos responsabilités. Gérons cela à la manière chinoise, en ménageant le « yin » et le « yang » ! Le Président de la République a eu raison d'évoquer une implication européenne, et les Français sont prêts à y croire, mais nous devons nous garder de susciter des rêves démobilisateurs.
Concernant la politique étrangère et défense, nous devons inclure le mot « paix » dans nos stratégies. Les menaces sont réelles. Nous sortons d'une période où la guerre était impossible ; nous entrons dans une période où elle est de nouveau possible.
Or la défense ne porte pas en elle-même la paix, comme le montre la situation de l'Irak. Il faut donc aussi des solutions politiques. C'est la sagesse du Sénat que de lier les deux. La France a une occasion exceptionnelle de le faire, car un bon ministre de la défense est devenu ministre des affaires étrangères. Il a pu, par exemple, constater en Libye que, pour battre les Frères musulmans, il était possible de nouer des alliances avec ceux qui les combattaient déjà, comme les Égyptiens ou le général Haftar. Ce n'était pas une évidence pour nos diplomates. Nous devons donc bâtir l'idée selon laquelle les opérations militaires s'accompagnent de dialogue et de solutions politiques.
Dans la perspective de la paix, défense et diplomatie sont les étapes d'un même chemin. La diplomatie a besoin de la capacité d'intervention, laquelle - la Libye le montre bien - est impuissante sans solution politique. L'objectif de la France doit donc être de faire de notre indépendance nationale un acteur de paix dans le monde. Il ne s'agit pas de guerroyer dans le monde entier, mais de protéger les Français et de lutter contre les forces de déstabilisation. Notre stratégie, c'est l'indépendance pour la paix.
Dernier point, pour Cédric Perrin : nous évoquons 2 % dans le rapport parce que c'est un objectif mobilisateur et consensuel, mais nos chiffres sont bien inscrits en valeur absolue. Nous indiquons bien la somme de 39,5 milliards d'euros pour 2020. C'est pour cela que nous tirons la sonnette d'alarme aujourd'hui : si nous voulons faire un saut de 2 milliards d'euros par an à compter de 2018, nous devons être prêts dès 2017.
M. Daniel Reiner, corapporteur. - Je distingue également trois thèmes.
Le premier concerne les OPEX. Cette question a fait l'objet d'un rapport de notre commission, concluant que gagner la guerre ne signifiait pas gagner la paix. L'intervention militaire n'est qu'un élément de la résolution du conflit, laquelle est toujours politique. On fait la guerre quand on ne sait plus quoi faire, mais cela ne résout pas le problème. Je vous renvoie à ce travail, qui pose toutes les questions, sans apporter les réponses, évidemment.
Sans vision politique, il n'est pas possible de sortir de la crise. Nous sommes allés en Centrafrique, nous avons analysé l'opération Sangaris et nous avons compris pourquoi il fallait en sortir, mais nous mesurions parfaitement alors que la crise était là, qui couvait. Les Centrafricains nous disaient à quel point ils ne croyaient pas à l'efficacité des 12 000 hommes de la MINUSCA. Nous avons expliqué ce que l'on pouvait attendre de l'apport des forces de maintien de la paix et ce qu'il était illusoire d'en espérer. Nous attendions de l'Europe un effort en matière de développement et d'accompagnement politique, y compris sécuritaire, pour donner les moyens nécessaires à l'État. Cela n'a pas été le cas jusqu'à maintenant.
Fallait-il aller en Syrie et en Irak ? Je partage le sentiment de Jacques Legendre. Le livre blanc sur la défense définissait des périmètres d'intervention privilégiée et des zones où nous n'avons qu'un rôle limité à jouer. Notre périmètre d'élection comprend la Méditerranée et l'Afrique, mais beaucoup moins le Moyen-Orient. Nous y sommes intervenus parce que les attentats de Paris avaient été préparés là-bas. Nous avons seulement accompagné la coalition, et nous avons consacré peu de forces à l'opération Chammal. L'essentiel des efforts a porté sur Serval et Barkhane. Au Moyen-Orient, nous sommes seulement dans une coalition, et nous n'avons d'ailleurs pas hésité à en retirer notre porte-avions.
Concernant le service national, je partage les propos du Président Jean-Pierre Raffarin. J'ai vécu comme député la suppression du service militaire. J'ai parcouru récemment le rapport de Philippe Séguin sur cette question. Il se posait déjà les questions que nous nous posons aujourd'hui, et préconisait de mettre un terme à ce dispositif.
Aujourd'hui, la question qui nous est posée n'est pas militaire, mais sociale. Des dispositifs existent pour améliorer la citoyenneté en s'appuyant sur le domaine militaire : service militaire adapté outre-mer, service militaire volontaire, cadets de la défense... Ils s'adressent à des publics identifiés. La généralisation est une autre question. Prenons le temps de la réflexion en restant attentifs à ne pas pénaliser la défense et son budget.
L'Europe est un sujet important. Que peut-on attendre de la solidarité européenne ? Nous essayons de construire une base industrielle et technologique de défense (BITD) européenne depuis la création d'EADS en 1998. Nous avons obtenu des réussites, comme MBDA, mais aussi des échecs, sur les chantiers navals, par exemple, qui restent en concurrence. Si nous faisions un front commun européen, nous l'emporterions plus souvent, mais nous n'y sommes pas parvenus. Des efforts ont été réalisés en matière d'armement terrestre, avec le rapprochement réalisé entre Nexter Systems et Krauss-Maffei Wegmann ou la vente en cours de Renault Trucks.
L'exercice est long et difficile. Notre industrie d'armement est la plus puissante en Europe. C'est un atout à faire valoir, mais l'on nous accuse parfois de chercher à mettre à notre botte toute l'industrie européenne ! Nous avançons donc doucement.
N'oublions pas l'OTAN, car nous la France en est désormais pleinement membre. Bien sûr, c'est l'OTAN qui a empêché la création d'une Union européenne de la défense. La Commission européenne est toutefois de bonne volonté. Le Sénat a voté une résolution pour évoquer les perspectives financières de l'Union européenne en matière de recherche et de défense à partir de 2020. Elle a été reprise dans nos propres termes et a été très utile, j'en suis persuadé, à Michel Barnier, qui était en charge de ce dossier. Nous sommes donc entendus à Bruxelles.
Concernant les 2 %, en effet, les chiffres sont détaillés dans le rapport. Nous écrivons surtout ces lignes fondamentales : « Dans le contexte actuel, tant international qu'interne, l'enjeu pour notre pays n'est pas d'affecter au budget de la défense une part de richesse nationale abstraitement prédéterminée : il est de définir des moyens militaires, et donc un budget, qui répondent comme il convient aux besoins précis que commandent l'ensemble des menaces pesant sur notre sécurité et, à la fois, les ambitions stratégiques que la France entend assumer. En d'autres termes, il s'agit de donner à nos armées les moyens de leurs missions - ni plus ni moins. »
M. Xavier Pintat. - En réponse à la question posée par Jacques Legendre sur la nécessité de recentrer nos troupes en OPEX, je précise que notre présence militaire à travers le monde est parfois liée à des accords internationaux, voire des contrats de vente d'armements. Notre partenariat avec l'Australie, par exemple, nous oblige : ce pays est attaché à une présence française renforcée dans la zone pacifique.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Il importe de ne pas trop utiliser la défense dans la communication politicienne nationale. Cela conduit à des opérations dont l'ambition n'est que politique à court terme et non stratégique. Maintenons l'ambition stratégique de la défense. Notre commission recherche ainsi des accords entre droite et gauche, car nous nous plaçons au niveau stratégique de défense de la sécurité des Français, loin de l'opportunisme politicien. Nous devons défendre cette ambition, pour que la génération qui vient suive les traces de ses aînées.
À l'issue de ce débat, la commission adopte le rapport à l'unanimité des membres présents et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.
Application des lois - Communication
La commission entend une communication sur le contrôle de l'application des lois relevant de la commission pour l'année parlementaire 2015-2016.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Mes chers collègues, nous devons, comme chaque année, faire le bilan de l'application des lois de notre commission. Je vous ai présenté le 21 février dernier un bilan quinquennal, c'est pourquoi je serai bref.
Comme vous le savez, l'essentiel de l'activité législative de la commission consiste en l'examen de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux, qui ne sont pas pris en compte dans le contrôle de la mise en application des lois. Au cours de la session parlementaire 2015-2016, le Sénat a adopté 32 accords internationaux relevant de la compétence de la commission.
Une seule loi a été promulguée dans les secteurs de compétence de notre commission, la loi du 5 février 2016 traduisant, en droit interne, les obligations nées de la conclusion du protocole de Vienne en 1998, en vue de lutter contre la prolifération clandestine des armes nucléaires. Examiné au Sénat, en 2013, ce texte a été définitivement adopté par l'Assemblée nationale, le 28 janvier 2016. C'est notre collègue Robert del Picchia, qui en avait été le rapporteur pour notre commission.
Je vous rappelle que la commission s'est saisie pour avis de la proposition de loi relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales, sur laquelle le Gouvernement avait engagé une procédure accélérée, ainsi que du projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement. Ces deux textes sont devenus des lois, respectivement en novembre 2015 et en juin 2016. Suite à la censure du Conseil constitutionnel, nous savons qu'il faudra revenir sur la loi sur la surveillance des communications électroniques internationales d'ici le 31 décembre 2017.
La commission a, en outre, examiné 3 propositions de résolution, au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement : la première, sur les demandes de réforme de l'Union européenne présentées par le Royaume-Uni avant le référendum ; la deuxième, relative au régime de sanctions de l'Union européenne à l'encontre de la Fédération de Russie et la troisième, sur la politique de sécurité et de défense commune (PSDC).
Au 31 mars 2017, la commission suivait donc l'application de cinq lois adoptées au 30 septembre 2016.
La commission a plusieurs motifs de satisfaction.
En premier lieu, les deux lois de programmation militaire -celle de 2013 et celle de 2015, qui l'actualise - sont devenues totalement applicables. Le 21 mars 2017, a enfin été publié le dernier arrêté attendu sur la loi de 2013. Mission accomplie pour le ministre sortant même si nous aurions préféré une deuxième actualisation gravant dans le marbre les décisions du Conseil de défense du 6 avril 2016, comme nous l'avons déjà dit plusieurs fois.
En deuxième lieu, la commission a reçu, en octobre 2015, l'unique rapport attendu sur la loi de 2015 relative au renforcement de la protection des installations civiles abritant des matières nucléaires. Ce rapport intitulé « L'essor des drones aériens civils en France : enjeux et réponses possibles de l'Etat » a été déposé, avec seulement deux semaines de retard sur le calendrier prévu, mais le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) l'avait transmis, préalablement et sous embargo, à la commission, et le Secrétaire général est venu le présenter lui-même, en réunion plénière, le 14 octobre 2015.
En troisième lieu, la commission a reçu quatre rapports prévus par la loi de 2015 actualisant la programmation militaire, ce qui porte à cinq, le nombre total de rapports reçus depuis la promulgation de cette loi, ce qui est plutôt satisfaisant car nous en attendions sept en tout. Nous avons ainsi reçu le rapport de l'article 5 « conditions de mise en oeuvre de la loi de programmation actualisée », le 30 mars 2017, celui de l'article 7, « emploi des armées sur le territoire national », le 4 mars 2016 - dont nous avons débattu en séance avec le Gouvernement, à notre initiative -, celui de l'article 22 sur le service militaire volontaire, le 16 décembre 2016 et celui de l'article 12 sur la concertation et le dialogue sociale des militaires, le 22 février 2017.
Toutefois, la commission exprime trois regrets :
Le premier - bien connu - est de ne pas recevoir de bilan annuel politique, opérationnel et financier des opérations extérieures en cours, que le Gouvernement devrait transmettre, en application de l'article 4 de la loi de programmation militaire de 2013. La commission a ainsi fait son propre bilan des OPEX dans son rapport d'information de juillet 2016. Le Gouvernement a finalement organisé, le 19 octobre dernier, un débat prévu pour être annuel, par ce même article 4, et que la commission réclamait quasiment depuis trois ans.
Le deuxième regret, est de ne pas avoir reçu, en 2016, le premier rapport bisannuel prévu par l'article 15 de la loi de juillet 2014 d'orientation sur le développement, qui doit être transmis au Parlement, pour faire la synthèse de la politique de développement et de solidarité internationale conduite par la France dans les cadres bilatéral et multilatéral. Nous l'avons finalement reçu il y a une quinzaine de jours et même si c'est en dehors de la période de référence, je dois dire qu'il nous sera bien utile pour examiner le prochain contrat d'objectifs et de moyens de l'Agence française de développement (AFD), qui nous sera transmis fin juin pour avis.
Le troisième regret, est de constater qu'il manque un décret d'application à la loi de lutte contre la prolifération clandestine des armes nucléaires, un décret en Conseil d'Etat précisant ses modalités d'application.
En conclusion, mes chers collègues, je vous invite à vous référer à la note qui vous a été distribuée pour de plus amples informations sur la mise en application des lois adoptées par notre commission. Il est prévu que toutes les commissions fassent le bilan d'application des lois dans leur secteur de compétence avant la mi-juin et qu'un document d'ensemble soit publié pour en rendre compte.
Je suis prêt à entendre vos remarques, si vous en avez.
Pour notre commission, on peut considérer que le Gouvernement sortant a fait correctement son travail d'application.
La séance est levée à 11 h 15.