- Mardi 23 janvier 2018
- Mercredi 24 janvier 2018
- Audition en commun avec la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, de M. Emmanuel Barbe, délégué interministériel à la sécurité routière
- Groupe de travail sur la sécurité routière, commun à la commission des lois et à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable - Nomination des membres
- Projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, ratifiant l'ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016 portant réforme du droit des contrats, du régime général et de la preuve des obligations- Examen, en deuxième lecture, du rapport et du texte de la commission
- Nomination de rapporteurs
- Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, permettant une bonne application du régime d'asile européen - Examen des amendements au texte de la commission
- Proposition de loi visant à adapter le droit de la responsabilité des propriétaires ou des gestionnaires de sites naturels ouverts au public - Examen du rapport et du texte de la commission
Mardi 23 janvier 2018
- Présidence de M. François Pillet, vice-président -
La réunion est ouverte à 9 heures.
Proposition de loi relative au développement durable des territoires littoraux - Examen du rapport pour avis
M. Philippe Bas, rapporteur pour avis. - Nous connaissons déjà les dispositions de ce texte, que nous avons déjà adopté le 11 janvier 2017 sous la forme d'une proposition de loi présentée par nos anciens collègues députés Bruno Le Roux et Pascale Got, que nous avions amendée, mais qui n'a pas été adoptée définitivement.
La proposition de loi relève de la compétence de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, qui a nommé rapporteur notre collègue Didier Mandelli. Je l'ai rencontré ; nous partageons la même approche.
Ce texte part d'un constat : depuis deux tiers de siècle, l'érosion du trait de côte s'accélère ; les côtes les plus attaquées ont perdu plusieurs centaines de mètres. Le niveau de la mer devrait monter de 30 à 80 centimètres d'ici 2100. Les activités économiques et l'habitat sont remis en cause. Le littoral du Nord-Pas-de-Calais est attaqué à 70 %, celui de la Normandie à 60 % ; 5 400 logements du littoral aquitain sont menacés d'ici 2050. En revanche, l'Ille-et-Vilaine et la Corse ne sont touchées qu'à 10 %. L'outre-mer est aussi concerné par l'évolution du climat, comme nous en avons eu le triste témoignage l'an dernier avec l'ouragan Irma.
Cette proposition de loi diminue le risque financier supporté par les occupants des installations menacées par le recul du trait de côte en autorisant les collectivités territoriales à créer des zones d'activité résiliente et temporaire (ZART), au sein desquelles elles pourront préempter le bâti et assumer le risque pendant les décennies qui nous séparent de l'atteinte définitive, de manière à maintenir jusque-là l'activité économique. Les collectivités territoriales pourraient également louer ces installations aux particuliers sous la forme d'un bail réel immobilier littoral (BRILi).
Il faut parfois organiser le repli des activités vers
l'arrière-pays, ce qui est souvent difficile à comprendre pour
des riverains qui préfèreraient que les collectivités
territoriales engagent des travaux coûtant des dizaines, voire des
centaines de millions d'euros
- totalement hors de leur portée - et
dont l'efficacité n'est pas certaine, tant le phénomène de
l'érosion garde ses mystères. Il faut donc déplacer des
constructions existantes vers des zones du littoral non menacées par le
recul du trait de côte ou à l'intérieur des terres. Mais
cela est interdit par l'interprétation stricte des tribunaux
administratifs en ce qui concerne la loi « littoral » du
3 janvier 1986.
Nous devons donc, avec le tact du chirurgien maniant son scalpel, apporter des aménagements à celle-ci. Ce texte propose que le terrain situé entre deux maisons d'un hameau non visible du rivage et distant de plus de 100 mètres devienne constructible. C'est ce que l'on appelle le « comblement des dents creuses », que nous avons adopté à de nombreuses reprises, mais sans jamais obtenir satisfaction devant l'Assemblée nationale. Il n'y a pourtant pas le moindre soupçon d'atteinte à la protection du rivage. Nous prendrions les précautions nécessaires : les zones concernées devraient être ciblées par les documents d'urbanisme et leur création autorisée par le préfet après avis de la commission départementale de la nature des sites et des paysages (CNDPS)... Nous prévoyons donc bien ceinture et bretelles ! Ceux qui, comme moi, viennent d'un département littoral et voient dans la protection du rivage un élément fondamental de son attractivité n'ont certainement pas envie de le voir se dégrader.
Moyennant l'adoption de mes amendements, je vous suggère de donner un avis favorable à l'adoption de cette proposition de loi.
M. Alain Marc. - J'y suis également favorable. On ignore souvent que les lacs intérieurs de plus de 1 000 hectares sont concernés par la loi « littoral ». Lorsque la commune est en zone de montagne, comme en Aveyron, cela impose une double contrainte : la loi « montagne » et la loi « littoral ». Un agriculteur qui veut construire une stabulation près du lac de Pareloup, par exemple, ne le peut pas. On pourrait augmenter ce seuil de 1 000 à 1 500 hectares. Certes le tourisme est une source bienvenue d'activité, mais il faut penser aussi à ceux qui habitent là toute l'année et se voient régulièrement opposer la covisibilité avec le lac.
Mme Muriel Jourda. - Cette proposition de loi intéresse l'élue du Morbihan que je suis. Cela fait des années que les élus souffrent de l'impossibilité d'aménager les « dents creuses ». En Bretagne, l'association des « PLUmés », en référence au plan local d'urbanisme (PLU), se plaint d'avoir perdu tout droit à construction sur des terrains dont ses membres ont hérité ou qu'ils ont achetés, et qui ont depuis lors perdu toute valeur. Nous, élus, avons du mal à leur expliquer cette situation.
M. Pierre-Yves Collombat. - Le texte concerne-t-il les plages ou l'arrière-pays situé immédiatement derrière ? Il y a des plages comme Pampelonne, dans le Var, où certains font de l'or en été, sans que le régime de propriété des lieux soit clairement défini. Les collectivités publiques peuvent avoir du mal à faire fonctionner les plages tout en faisant respecter les règles. Il ne faudrait pas que le BRILi conduise à donner des droits aux occupants qui soient tout à fait contraires aux principes de protection des sites.
M. Jean-Luc Fichet. - La loi « littoral » est une très bonne loi. L'imprécision de la différence entre un hameau et un village occasionne toutefois de nombreux contentieux. Les « PLUmés » proposent que la loi désigne, en substitution, des « zones déjà urbanisées ».
Les « dents creuses », entre deux maisons, n'intéressent pas le monde agricole, car elles sont enclavées. Il faut évoluer sur cette question et permettre leur constructibilité. Certains jeunes couples ont acheté des terrains de 1 000 ou 2 000 mètres carrés à 60 euros le mètre carré en espérant y construire plus tard leur maison, et se retrouvent propriétaires d'une terre agricole à 20 centimes le mètre carré. Je souhaite que les propositions faites l'année dernière par le groupe socialiste, écologiste et républicain de l'Assemblée nationale et reprises par ce texte soient adoptées définitivement.
Mme Françoise Gatel. - Sans vouloir donner l'impression d'un lobby breton, il faut bien reconnaître que certaines réalités sont spécifiques à un territoire. C'est le cas des hameaux. Consolider et densifier ces derniers n'empiète en rien sur la protection du littoral, même si cela peut inquiéter l'opinion publique. C'est une question de bon sens. Nous ne faisons que suivre la sagesse de nos anciens, qui construisaient ainsi...
M. Pierre-Yves Collombat. - ...Avec moins de pression foncière, cependant...
M. Philippe Bas, rapporteur pour avis. - Nous pouvons espérer des progrès dans la prise en compte de la situation spécifique des lacs de montagne. Le 24 novembre dernier, devant le congrès des maires, le Président de la République a parlé des « rigidités pensées pour parfois toute une catégorie alors que ça ne correspond pas à la réalité locale ! Des spécificités qui créent d'autres contraintes. » Il a ensuite cité le maire de Piana en Corse : « Moi, ma commune tout entière est dans la loi « littoral ». Comme j'ai des calanques, je suis pour partie dans la loi « montagne » et j'ai la moitié de la commune qui n'est concernée au fond, ni pas l'un, ni par l'autre. Ce sont des contraintes partout. Cela coûte cher, cela empêche des projets de développement ».
M. Pierre-Yves Collombat. - Que c'est émouvant !
M. Philippe Bas, rapporteur pour avis. - Les constats faits par notre collègue Jean Bizet et notre ancienne collègue Odette Herviaux dans leur rapport semblent devoir être pris en compte par le Président de la République. J'ai bien conscience du problème soulevé par Alain Marc.
Le repli des activités et les dents creuses sont deux sujets différents, monsieur Collombat. Si pour ces dernières, la proposition de loi prévoit un aménagement pour les hameaux à plus de 100 mètres du rivage, les dispositions relatives au repli concernent des zones menacées directement par l'érosion, puisqu'il s'agit de déplacer des bâtiments pour éviter que les activités aillent s'installer sur le territoire d'autres communes.
Les solutions proposées par ce texte sont consensuelles ou presque parmi nous. Elles pourraient l'être à l'Assemblée nationale si le Président de la République a une position en cohérence avec ses déclarations devant le congrès des maires.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je ne suis pas en désaccord avec ce texte. Je souhaite m'assurer que le nouveau type de bail ne soit pas détourné de son objet. Sur certaines plages, des gens sont là sans le moindre titre, mais avec une capacité de lobbying extraordinaire, et parfois la complicité des services de l'État. Il ne faudrait pas leur donner des droits permanents et réels avec cette disposition. Leur activité n'est pas sans but lucratif, je vous prie de le croire ! À Pampelonne, cela rapporte beaucoup !
M. Philippe Bas, rapporteur pour avis. - Je suis entièrement d'accord avec M. Collombat. Il sera impossible pour une commune d'utiliser le droit de préemption prévu par la proposition de loi s'il s'agit d'occupants sans titre. Le contrôle de légalité le garantit : un maire ne peut pas racheter un bien à un occupant qui n'en est pas propriétaire. Je le répéterai dans l'hémicycle.
EXAMEN DES ARTICLES
M. Philippe Bas, rapporteur pour avis. - Il s'agit d'un amendement de cohérence calendaire, prenant en compte le fait que les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) peuvent être élaborés jusqu'au 28 juillet 2019.
L'amendement COM-29 est adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur pour avis. - Idem, il s'agit d'un amendement de cohérence concernant les servitudes transversales autorisant l'accès au rivage.
L'amendement COM-30 est adopté.
M. François Pillet, président. - Pourquoi proposez-vous, par l'amendement COM-31, de supprimer l'article 14 ?
M. Philippe Bas, rapporteur pour avis. - Il ne faudrait pas qu'une commune fasse un bénéfice en revendant une parcelle qu'elle a préemptée selon la procédure prévue par la proposition de loi. Ce n'est pas le but ! En conséquence, l'article 14 de la proposition de loi tend à interdire expressément à une collectivité territoriale de vendre un bien situé dans une zone d'activité résiliente et temporaire (ZART). Mais il pose ce faisant un problème constitutionnel : le droit de propriété des communes n'est pas un droit au rabais. En accord avec notre collègue Didier Mandelli, rapporteur de la commission saisie au fond, plutôt que de braver l'inconstitutionnalité, nous avons préféré nous en remettre à la sagesse des collectivités territoriales, d'autant plus que le contrôle de légalité apporte une garantie supplémentaire. C'est pourquoi je propose de supprimer l'article 14.
M. François Pillet, président. - L'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 est d'une clarté parfaite à cet égard.
L'amendement COM-31 est adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur pour avis. - Avec mon amendement COM-32, je souhaite intégrer à la proposition de loi, par cohérence, les sociétés publiques locales d'aménagement d'intérêt national (SPLA-IN), créées par la loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain.
L'amendement COM-32 est adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-33 assouplit les modalités de cession des constructions et améliorations réalisées par le preneur durant le BRILi et rappelle que le preneur jouit librement des biens faisant l'objet d'un tel bail à condition de ne pas modifier la destination des immeubles et de remettre en état les biens à l'issue du bail.
L'amendement COM-33 est adopté.
La commission émet un avis favorable à l'adoption de la proposition de loi, sous réserve de l'adoption de ses amendements.
La réunion est close à 9 h 30.
Mercredi 24 janvier 2018
- Présidence de MM. Philippe Bas, président de la commission des lois, et Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable -
La réunion est ouverte à 9 heures.
Audition en commun avec la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, de M. Emmanuel Barbe, délégué interministériel à la sécurité routière
M. Philippe Bas, président. - Nous avons, avec le président Hervé Maurey, souhaité demander à M. Emmanuel Barbe, délégué interministériel à la sécurité routière, de venir expliquer les récentes annonces du Gouvernement dans son champ de compétence. Nous sommes particulièrement intéressés par la réduction à 80 km/h de la vitesse maximale sur certaines routes du réseau secondaire, à partir du 1er juillet 2018. Le Sénat a montré à de nombreuses occasions son implication en matière de sécurité routière. Moi-même, lorsque j'étais secrétaire général de l'Élysée, j'ai été chargé de la mise en place du plan voulu par le Président de la République Jacques Chirac, qui a permis de réduire de moitié le nombre de victimes d'accidents de la route. Ainsi, grâce à ce plan, ce sont 50 000 vies qui ont été sauvées en 15 ans.
Toutefois, si, au Sénat, nous avons le souci partagé de la sécurité routière, il nous semble que cela n'est pas suffisant pour accepter des mesures nouvelles sans inventaire.
Les annonces du Premier ministre ont entraîné de très nombreuses réactions, certaines polémiques, mais d'autres soulignant l'insuffisance d'études préalables. Le Premier ministre avait indiqué que la prise de mesures nouvelles devait être conditionnée à un résultat significatif. Or, les expérimentations modestes qui ont été menées n'ont pas donné lieu à publication, alors même qu'Édouard Philippe s'est prévalu d'un certain nombre de résultats qualifiés de « scientifiques fondés sur des bases incontestables ». Nous aurions aimé pouvoir disposer de ces derniers. Avec Hervé Maurey nous sommes ainsi impatients de vous entendre pour essayer d'aller plus loin que cette affirmation d'autorité.
M. Hervé Maurey, président. - Nous n'avons pas d'opposition de principe aux mesures annoncées. Toutefois, nous avons besoin d'éléments supplémentaires permettant d'apprécier l'utilité et la légitimité de ces mesures. Comme la baisse de la limitation de la vitesse sur le réseau secondaire à 80 km/h est une mesure contraignante, nous devons avoir la certitude qu'elle est justifiée parce que des études scientifiques ont prouvé son impact positif. Or, nous avons des raisons d'en douter.
Tout d'abord, on ne nous donne pas les informations permettant d'étayer cette décision. Nous avons ensuite pu observer des éléments curieux dans le dossier de presse, qui mentionne que cette mesure va permettre une baisse d'émissions de polluants atmosphériques « allant jusqu'à 30 % ». Mais ce dossier de presse cite comme source le site Internet d'un particulier, qui n'a pas été mis à jour depuis 2009 ! On peut s'étonner que la délégation à la sécurité routière ne s'appuie pas davantage sur le travail de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), qui est largement reconnu. Dans son étude, l'Ademe considère en premier lieu qu'il est difficile de quantifier les effets d'une telle mesure, et que la baisse des émissions pourrait atteindre 20 % pour les oxydes d'azote et les particules fines (PM10) et 8 % pour les concentrations de polluants dans l'air ambiant. Nous sommes donc loin des chiffres annoncés dans le dossier de presse.
En outre, à aucun moment le Gouvernement n'a évoqué la qualité des infrastructures routières, qui joue pourtant un rôle fondamental pour la sécurité routière. Notre commission avait donné l'alerte à ce sujet en mars 2017, en soulignant la tendance à la dégradation du réseau routier national observée depuis quelques années. Il est indispensable d'y mettre un terme, pour éviter de reproduire ce qui s'est produit sur le réseau ferroviaire. Il ne faudrait pas non plus qu'une réduction de la limitation de vitesse soit une des solutions trouvées pour compenser le mauvais état de nos routes, comme on l'observe sur le réseau ferroviaire, ou pour réduire la vitesse d'usure de nos routes.
Une dernière remarque enfin, et non des moindres, car elle concerne l'aménagement du territoire, un sujet qui est au coeur des compétences de notre commission. Cette mesure aura un impact sur les territoires ruraux, qui ne sont malheureusement desservis que par la route, et dont les temps de trajet vont être allongés.
M. Emmanuel Barbe, délégué interministériel à la sécurité routière. - Avant de revenir sur la réduction de la limitation de vitesse à 80 km/h, permettez-moi de vous présenter brièvement les grands axes du plan de sécurité routière que le Premier ministre a dévoilé la semaine dernière. En 2016, il y a eu 3 477 personnes tuées dans des accidents de la route. Le nombre de blessés extrêmement graves est sept fois plus important. Le plan annoncé lors du conseil interministériel du 9 janvier 2018 est le résultat d'une longue préparation commencée dès juillet 2017, à la demande du ministre de l'intérieur. Le plan proposé de 18 mesures se veut être un programme équilibré et ambitieux pour l'ensemble du quinquennat. Il contient également un certain nombre de réflexions prospectives, notamment sur l'outre-mer où le bilan de la sécurité routière est assez mauvais. Il est le fruit de six réunions interministérielles, ainsi que de nombreuses consultations avec le bureau national de la sécurité routière, les associations d'élus - Association des maires de France, Assemblée des départements de France, Régions de France, France urbaine - les parties prenantes et des parlementaires de chaque chambre. Il s'organise autour de trois axes : l'engagement du citoyen, la protection des usagers de la route et l'anticipation des nouvelles technologies.
Tout d'abord, il s'agit de ramener la prévention au coeur de la société civile française. Nous allons travailler avec les missions locales qui jouent un rôle important, renforcer nos actions envers les étudiants, les seniors, les entreprises - en mobilisant notamment les organismes complémentaires de sécurité sociale. À cet égard, l'État employeur doit également être exemplaire. Ainsi, un haut fonctionnaire en charge de la politique routière va être désigné au sein de chaque secrétariat général de ministère. J'espère que ce mouvement sera également suivi dans les collectivités, pour que chaque employeur territorial soit impliqué. L'une des mesures du plan vise également à renforcer la protection des piétons, en augmentant leur visibilité. Nous travaillons ainsi au développement de pédibus ou vélobus, afin de sécuriser les trajets scolaires des enfants, en aménageant la chaussée. Les sanctions en cas d'infraction mettant en danger les piétons seront durcies, avec notamment une possibilité de recourir à la vidéo-verbalisation. Nous devons également tenir compte de l'augmentation du nombre de vélos.
En outre, la lutte contre l'alcoolémie au volant sera renforcée. Aujourd'hui 90 % des ventes de boissons alcoolisées se font en dehors des débits de boisson. Nous souhaitons la présence à la vente d'éthylotest dans les magasins vendant de l'alcool. Il s'agit également de favoriser l'implantation d'éthylotest antidémarrage. La loi LOPSI a permis leur déploiement. Or, aujourd'hui, seule une centaine a été installée. Afin de favoriser leur déploiement, le plan propose que lorsqu'une personne est contrôlée positive à l'alcool au volant, cette dernière puisse éviter une suspension de son permis dans l'attente de son procès, en installant un de ces appareils. Il s'agit en effet d'éviter des pertes d'emploi et une désocialisation du fait de la suspension du permis de conduire - avant tout jugement. En outre, en cas de suspension de permis pour dépassement des seuils d'alcoolémie au volant, toute personne doit passer devant la commission médicale départementale. En cas de deuxième passage devant cette dernière pour raison d'alcoolémie, le permis ne pourra être récupéré qu'en cas d'installation d'un système d'éthylotest antidémarrage. Nous comptons sur cette mesure pour développer l'éthylotest antidémarrage et faire baisser son prix, car il s'agit là d'un des obstacles principaux à son développement.
Une autre mesure importante du plan est la possibilité pour les forces de l'ordre de se rendre invisibles aux yeux des applications communautaires embarquées. Aujourd'hui, grâce à ces « appels de phares numériques », nos contrôles d'alcoolémie sont entravés. Ce dispositif ne servira pas pour les contrôles de vitesse, car nous disposons de suffisamment de radars.
En outre, les sanctions seront plus sévères pour l'utilisation du téléphone au volant qui est responsable d'un accident corporel sur dix. Désormais, quand une personne sera arrêtée avec le téléphone au volant et en commettant simultanément une autre infraction, son permis sera suspendu. Nous souhaitons également renforcer la protection des usagers des deux roues motorisées, notamment en travaillant sur la formation.
Le plan vise également à améliorer la protection des acheteurs de véhicules d'occasion. Il devra désormais être délivré un certificat mentionnant le pedigree complet de la voiture, et notamment si elle a fait l'objet de réparations contrôlées.
Pour ce qui est des stages de sensibilisation à la sécurité routière - aussi appelés stages de récupération de points mais ce n'est pas l'objectif - le stage durera désormais trois jours, au lieu de deux, lorsqu'il s'agira du troisième suivi par un même individu, avec un module consacré à l'addiction. Personne n'arrivera, dans sa vie, à gagner, en roulant vite, les deux ou trois jours passés en stage.
Enfin, nous misons également sur le déploiement d'un certain nombre d'innovations technologiques.
Pour revenir sur la mesure qui fait le plus débat - la baisse de la vitesse sur le réseau secondaire à 80 km/h, la vitesse est un facteur majeur en matière de sécurité routière. En raisonnant par l'absurde, on pourrait dire, sans vitesse, pas d'accident. Baisser cette dernière permet à la fois de baisser l'occurrence des accidents, et leur gravité. Ce dont il faut bien avoir conscience c'est qu'en matière de vitesse et de choc, la courbe de progression n'est pas proportionnelle, mais exponentielle. Vous m'avez posé la question de l'existence d'études scientifiques sur les effets positifs de la baisse de la vitesse. Une étude suédoise et une autre norvégienne ont compilé les études réalisées dans différents pays, et indiquent qu'une baisse de la vitesse moyenne entraîne une diminution du nombre d'accidents. On nous oppose l'ancienneté des études. En France, l'annonce du déploiement de radars a été faite en 2002. On a constaté un ralentissement fort de la vitesse des Français. Sur le réseau dont nous parlons aujourd'hui, entre 2002 et 2005, la vitesse moyenne pratiquée a baissé de 7 %, et la mortalité a baissé de 37 %. En 2012, le conseil national de la sécurité routière a émis des recommandations pour baisser l'accidentalité en France. L'abaissement de la limitation de vitesse en faisait partie, et a été approuvée par tous les membres. En outre, depuis 2015, où on a donné la possibilité aux maires de baisser à 30 km/h la limitation de vitesse dans leurs communes, on constate qu'un grand nombre d'entre eux y ont eu recours.
L'un des points importants est de savoir si cette mesure est proportionnelle. Le Premier ministre a souhaité envoyer un signal fort pour pouvoir baisser de manière significative le nombre de morts. Le taux de mortalité sur nos routes, - rapporté au nombre de kilomètres d'infrastructures routières -, n'est pas bon par rapport à nos voisins. En Allemagne ce chiffre est de 2 700 morts - rapporté au linéaire français - et en Suède, qui affiche un objectif de zéro accident, il est de moins de 2 000 morts. Dans 90 % des cas, les accidents ont pour cause une erreur humaine. Certes le problème peut aussi venir de l'infrastructure ou de la voiture elle-même. Et, même si un nombre réduit d'accidents a pour cause principale l'infrastructure, il faut travailler à mettre en place des routes plus « pardonnantes » en cas d'erreur humaine. Cette réduction de la vitesse est destinée à sauver des vies. Se pose en effet la question de savoir quoi dire aux victimes des accidents de la route. Quel tribut peut accepter la société française ?
On nous reproche également de vouloir instaurer cette mesure pour augmenter les recettes. Or, il a été décidé que l'argent des amendes serait affecté à l'amélioration des hôpitaux et à la sécurité routière. Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018, un jaune budgétaire a été consacré à la sécurité routière. 92 % des amendes des radars ont été affectées à cette dernière, réparties en trois postes : un tiers pour la Sécurité routière, un tiers pour l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), et un tiers pour les collectivités territoriales. 80 % des titulaires du permis de conduire ont tous leurs points, et 32 millions de Français ont leurs points depuis plus de quatre ans, ce qui prouve qu'il est possible de respecter les vitesses.
Une autre critique consiste dans le fait que cette mesure serait anti-rurale. Au final, la perte de temps est très limitée. Depuis quelques jours, suite à l'annonce de cette mesure, des journalistes de la presse régionale ont testé la limitation de vitesse à 80 km/h. Je vous lis ici un extrait d'un article publié dans Ouest-France : « la sensation de lenteur est palpable, mais on se sent un peu plus serein et un peu plus à même de pouvoir éviter un problème ». Certes, cette mesure entraîne une perte de temps, mais elle est minime et devrait permettre de sauver 300 à 400 vies par an. Nous sommes conscients que ces vies épargnées ne peuvent pas individuellement nous remercier, mais il s'agit là d'un bienfait collectif. Ce n'est pas la première fois qu'une mesure de sécurité routière est impopulaire. Il en a été de même lors de l'introduction du port obligatoire de la ceinture de sécurité ou encore du permis à points : des hôpitaux avaient d'ailleurs été bloqués à cette occasion. Enfin, et sans trahir le secret des délibérations du conseil national de la sécurité routière, je me permettrai juste de finir avec une phrase prononcée par le directeur général de la gendarmerie nationale au sujet de cette mesure : « on ira un peu moins ramasser des gens au bord des routes ».
M. Philippe Bas, président. - Nous partageons votre objectif, à savoir épargner des vies humaines ; et j'ai bien compris que le Gouvernement était à la recherche d'une mesure de rupture. Toutefois, n'importe quel type de mesure ne peut pas être accepté pour y parvenir. Nous souhaitons discuter des paramètres techniques pour atteindre l'objectif fixé. En outre, malgré nos demandes, nous n'avons pas pu obtenir les études ayant permis au Gouvernement de prendre cette mesure.
M. Hervé Maurey, président. - Je souscris au propos de Philippe Bas, et je tiens à rappeler le respect nécessaire du principe constitutionnel de proportionnalité entre l'objectif à atteindre et la norme utilisée.
M. Michel Raison. - Je tiens tout d'abord à remercier le délégué interministériel que j'ai pu rencontrer en novembre et avec lequel nous avons eu un long échange sur la sécurité routière. J'étais très satisfait par le plan de 2002. En effet, le sujet de la sécurité routière touche tout le monde. On parle trop peu des personnes handicapées à la suite d'un accident de la route ou des familles brisées.
Toutefois, en ce qui concerne la réduction de la vitesse à 80 km/h, j'ai plusieurs regrets. Le premier concerne la forme. Certes, vous nous avez dit avoir procédé à des consultations, mais avez-vous tenu compte des rapports publiés sur ce thème par l'Assemblée nationale et le Sénat ? En 2011, le Gouvernement avait suspendu ses annonces dans l'attente de la conclusion de nos travaux. Or la forme est particulièrement importante, car pour que cette mesure soit adoptée par la population, elle doit être vue comme acceptable. Une importante pédagogie est nécessaire, qui n'est pas suffisante aujourd'hui. En outre, si on suit les résultats des études, on peut penser que limiter la vitesse à 70 km/h permettrait de réduire encore plus le nombre de victimes d'accidents de la route. Pour moi, et c'est comme en économie, il y a un optimum à trouver.
De plus, on ne saura jamais si la limitation à 80 km/h est efficace car elle fait partie de plusieurs mesures prises en même temps. Ainsi, si le nombre de morts diminue, on ne saura pas exactement à quelle mesure l'attribuer.
Vous comparez cette mesure avec la mise en place des radars en 2002. Or, ce qui avait été fait à cette époque, c'est un renforcement du contrôle des règles en vigueur, pas une modification de ces dernières.
Vous avez brièvement évoqué le contrôle par voiture privée banalisée. Une expérimentation a été menée en Normandie. Actuellement, les gens ne comprennent pas cette mesure. Moi-même, j'ai compris le rôle de ces voitures, leurs pouvoirs, et l'intérêt qu'elles représentent, seulement après avoir reçu une explication pédagogique de votre part, et avoir pu monter dans ces voitures pendant une journée. J'y suis désormais favorable.
Vous avez également évoqué les pays étrangers, qui ont de meilleurs résultats que nous. Or, au Royaume-Uni, la vitesse moyenne est de 97 km/h. En Allemagne, la vitesse est mieux adaptée en fonction du tronçon. Je pense qu'il aurait fallu laisser les préfets décider des zones à limiter à 80 km/h et de celles qui auraient pu rester à 90 km/h. Une généralisation brutale de la limitation à 80 km/h, sans explication préalable n'est pas possible. Le Gouvernement précédent avait mis en place une expérimentation sur certains tronçons d'une limitation limitée à 80 km/h. C'est par exemple le cas sur la RN 7 dans la Drôme. Or, cette année, il y a eu plus de morts que les années précédentes. En outre, cette expérimentation ne concerne que 84 kilomètres de routes sur les quelques 400 000 kilomètres que compte notre pays, et seulement pendant deux ans. Aujourd'hui, il n'y a pas d'acceptabilité de cette mesure, elle risque de poser un réel problème, car les gens vont s'énerver au volant et avoir des comportements dangereux.
Enfin, souvent, lorsqu'il y a un accident et que l'on ne sait pas quoi mettre, l'inscription « vitesse excessive » est mentionnée. Dès lors, les statistiques générales relatives aux causes des accidents de la route ne sont pas exactes.
M. Rémy Pointereau. - Vous avez tenté de nous convaincre du bienfondé de cette mesure. Or, dans les territoires, elle est perçue comme une punition, une sorte de double peine, après l'augmentation du tarif du diesel. Il y a ainsi une hausse du sentiment d'exaspération qui va se traduire dans les urnes. À mon avis, il aurait fallu faire preuve d'une plus grande distinction entre les routes dangereuses où la vitesse doit être limitée à 80 km/h, voire dans certains cas encore plus, et celles où la vitesse peut être maintenue à 90 km/h. D'ailleurs, sur autoroute, c'est une différenciation qui en pratique a été retenue, avec des zones à 130 km/h, d'autres à 110 km/h, d'autres enfin à 90 km/h. En outre, quelle sera la conséquence de cette mesure sur la vitesse maximale des camions ou des véhicules sans permis ?
M. Alain Marc. - En France, nous n'avons pas la culture de l'évaluation. Dans mon département, sur les 6 400 kilomètres de routes, certains secteurs sont très dangereux et mériteraient une limitation plus forte de la vitesse, d'autres au contraire ne présentent pas de difficultés et on pourrait y rouler plus vite. Enfin, certaines connaissent déjà une augmentation du flux des voitures, avec des portions limitées à 80 km/h.
Le conseil départemental reçoit, au titre des amendes perçues sur le territoire, une partie du produit de ces dernières, qu'il redistribue ensuite pour financer des mesures de sécurité. Or, le montant reversé est passé de 400 000 euros à 390 000 euros. Même si on ne peut parler de recettes spécifiquement affectées, j'aimerais connaître le pourcentage de redistribution pour ces amendes au niveau des collectivités territoriales.
Enfin, je tiens à rappeler que pour nombre de nos concitoyens, leur mobilité dépend de la voiture qu'ils doivent utiliser pour rejoindre d'autres infrastructures de transport ou se déplacer.
M. Alain Fouché. - En 2011, j'ai été l'auteur d'un amendement permettant de récupérer un point en six mois, et deux points en un an. Cela n'a pas causé d'accidents supplémentaires. J'ai également déposé une proposition de loi visant à ne plus mettre d'amende en cas d'excès de vitesse inférieur à 10 km/h. En France, 500 à 600 000 personnes conduisent sans permis. J'ai également proposé qu'un forfait soit mis en place, lors de la vente de véhicules d'occasion, afin de vérifier ce dernier. Je tiens également à rappeler les conclusions du rapport de la commission des finances du Sénat de 2007, selon lequel la politique d'implantation des radars était basée principalement sur des critères de rentabilité. Je m'inquiète d'ailleurs de la gestion de ces derniers par des sociétés privées. Je souhaite revenir sur la répartition des recettes des radars. Dans mon département de la Vienne, alors qu'il y a beaucoup plus d'amendes, la somme allouée au département est en baisse. Elle est ainsi passée de 404 000 euros à 340 000 euros. Où est passé cet argent ? À mon avis, il a été utilisé pour rembourser la dette de l'État. L'expérience menée au Danemark a montré qu'une limitation de la vitesse à 80 km/h est accidentogène. Au Royaume-Uni, on désactive des radars. Bref, nos voisins prennent le chemin inverse du nôtre.
De manière générale, il n'y a jamais eu autant de radars, pourtant le nombre de morts sur la route stagne, voire augmente sur la dernière année. La vitesse n'est pas la vitesse le principal problème : c'est le comportement des automobilistes. Bref, il y a un sentiment d'exaspération au sein de la population.
M. Jean-Yves Leconte. - Dans vos explications, vous procédez plus par sophisme que par réflexion rationnelle. Je tiens toutefois à rappeler qu'il est normal que la vitesse moyenne augmente, parce que les distances parcourues sur autoroute sont également en hausse. En outre, trois éléments interviennent en matière de sécurité routière : la qualité des automobiles, la qualité des infrastructures et l'attention des conducteurs. Or, le Premier ministre a basé son action sur une baisse de la vitesse pour avoir moins d'accidents. Mais les autres facteurs ne sont pas pris en compte. En comparant avec les autres pays où il y a moins d'accidents par kilomètre parcouru, on se rend compte que d'autres méthodes que l'adaptation de la seule vitesse sont utilisées. Votre mesure phare ne procède d'aucune analyse scientifique, ni de réelles évaluations ou d'expérimentations menées. Le plus important en matière de sécurité routière est l'attention des conducteurs. Enfin, les infrastructures pourraient être améliorées. On l'a encore malheureusement constaté il y a peu aux passages à niveau.
M. Éric Gold. - À mon avis, il aurait été plus judicieux de cibler les zones accidentogènes, plutôt que de fixer une règle générale, mal perçue dans les campagnes.
Mme Brigitte Lherbier. - Ce qui m'étonne, dans ce plan global, c'est la proposition d'apporter des solutions mathématiques à des problèmes qui n'en sont pas. Pour ma part, les comportements inadmissibles doivent être suivis de sanctions extrêmement sévères. Je m'étonne également que l'on ne parle pas du comportement de certains vélos et deux roues qui ne respectent pas le code de la route, que ce soit les stops ou les feux rouges. Il ne se passe pas une journée sans que l'on en voie commettre ces infractions.
M. Olivier Jacquin. - Je note la timidité de certaines mesures par rapport à la radicalité de la baisse de la limitation de vitesse. Les accidents très graves ont lieu en France sur des routes départementales dans des situations de dépassement. Il y a eu trois expérimentations en France d'une limitation de la vitesse, mais qui n'ont pas abouti. Il y a ainsi un goût d'inachevé. La timidité des mesures dont je parlais concerne les pertes d'attention du conducteur. Certes, le portable est interdit au volant, quand on le tient en main. Or, il m'arrive d'avoir des conversations téléphoniques en voiture avec mon préfet - via le kit main libre - lesquelles peuvent être tendues ou requérant une attention particulière. Il en est de même lorsque l'on programme un GPS. Ce sont autant de moment où l'attention du conducteur n'est pas entière.
M. Henri Leroy. - La vitesse, l'alcool, les drogues, les fautes de comportements sont les principales causes d'accidents de la route. J'adhère à ce qu'a dit notre collègue Michel Raison.
Par ailleurs, pour en avoir discuté avec les brigades et pelotons de gendarmerie, tous ne sont pas en adéquation avec le principe d'un abaissement général de la limitation de vitesse. Ils sont plutôt en faveur d'une sectorisation. De même, vous avez indiqué que les maires s'étaient emparés de la possibilité de réduire à 30 km/h la vitesse dans leur commune. Or, si cela a été fait, c'est de façon sectorielle. Vous avez tous les éléments pour faire une mesure qui serait acceptée par les forces de l'ordre.
M. Benoît Huré. - La suspension du permis de conduire représente une pénalité importante pour ceux qui habitent en milieu rural. En effet, vous n'avez pas d'autres choix que de prendre votre voiture. D'ailleurs, vous l'avez vous-même constaté puisque vous nous avez annoncé que celles et ceux qui installeront un système d'éthylotest anti-démarrage, pourront continuer à conduire jusqu'à la tenue de leur procès. Combien coûte un tel dispositif ? Est-il possible de l'installer sur des modèles anciens de voiture, qui sont encore nombreux dans le monde rural ?
Les causes du manque d'attention sont multiples. Certes, il y a le portable, mais aussi la discussion avec un passager, la radio. En suivant votre raisonnement sur la limitation de vitesse, on peut craindre un durcissement dans ce domaine.
Les avancées technologiques en matière de sécurité routière ne sont que trop peu évoquées. Ainsi, sur certains nouveaux modèles, vous avez un équipement sur le siège conducteur qui détecte un endormissement et envoie un petit choc pour vous faire regagner votre attention.
Enfin, je partage la remarque de notre collègue indiquant que la mention « vitesse excessive » est parfois mise sur les procès-verbaux d'accidents, lorsqu'aucune autre cause n'est visible.
Mme Catherine Troendlé. - Je vais souvent en Allemagne. Sur de nombreux tronçons d'autoroute, il n'y a pas de limitations de vitesse, alors que sur d'autres, connus pour être accidentogènes, une limitation est indiquée. Vous avez également évoqué la possibilité pour les maires de réduire à 30 km/h la vitesse dans leur commune. Si les maires ont pris leur responsabilité, ils l'ont fait au moyen d'appareillages spécifiques, comme des chicanes, ou des gendarmes couchés. Or, aucune pose d'instruments de ce type n'est prévue pour la réduction de la vitesse à 80 km/h hors agglomération.
Dans mon département, des milliers de frontaliers font plusieurs dizaines de kilomètres pour aller travailler en Suisse. Ils ont l'impression d'être matraqués fiscalement - d'autant plus que le risque de contravention est perçu comme un versement fiscal. Une traduction de ce sentiment dans les urnes n'est pas à exclure.
Pour moi, ce sont les mauvais comportements du conducteur qui sont les plus dangereux. Dès lors, que pensez-vous du débat sur une légalisation du cannabis ? Souvent le week-end, cannabis et alcool sont consommés par les jeunes qui peuvent ensuite prendre le volant.
Enfin, nous avons tous demandé à avoir les conclusions des études citées et des expérimentations menées. J'espère que nous les recevrons bientôt.
M. Patrick Chaize. - Vous nous avez indiqué que 85 % des automobilistes respectent les limitations de vitesse. Cette mesure concernerait donc 15 % de la population. Or, si ces 15 % ne respectent pas la limitation de vitesse à 90 km/h, ils ne la respecteront pas non plus à 80 km/h.
En outre, dans le contexte ambiant de droit à l'erreur, il arrive de perdre un point de permis pour un dépassement de quelques kilomètres par heure. Il y a, à mon sens, une inadaptation de la perte de point pour un dépassement de un ou deux kilomètres par heure.
Peut-être qu'au final, la voiture connectée résoudra beaucoup de nos problèmes !
M. Jérôme Durain. - Lors d'un stage de sensibilisation à la sécurité routière que j'ai dû effectuer, j'ai appris que la majorité des accidents avait lieu par beau temps, en ligne droite et de jour. Dès lors, plus que la vitesse, c'est l'attention du conducteur qui est en jeu. Aussi, il est important que les usagers de la route soient informés, mieux formés et plus vigilants dans leur conduite.
Mme Nicole Bonnefoy. - Je souhaite vous interpeller sur la sécurité du transport scolaire. L'association nationale pour les transports éducatifs de l'enseignement public (ANATEEP) a récemment alerté sur une modification des conditions de transports scolaires. Avec les dernières lois de réforme territoriale, certaines autorités organisatrices de transport ont vu les réseaux dont elles ont la charge s'étendre de manière significative. Certaines font ainsi voyager les élèves debout, sans ceinture, et dans des bus sans pictogramme « bus scolaire » à l'avant et à l'arrière du véhicule. Certes, le transport debout est normalement interdit pour les transports scolaires. C'est pourquoi, on a vu apparaître ces « lignes à vocation scolaire » qui n'existent pas juridiquement. Il me paraît important que le Gouvernement rappelle le texte et l'esprit de l'article 60 de l'arrêté du 2 juillet 1982 relatif aux transports en commun de personnes.
M. Jean-Michel Houllegatte. - Actuellement, la vitesse est limitée à 80 km/h pour les jeunes conducteurs et lorsque la chaussée est mouillée. Quelle sera la conséquence de la baisse générale de la limitation de vitesse sur ces derniers ?
Vous nous avez indiqué que 15 % des conducteurs ne respectent pas les limitations de vitesse. Une mesure de probation pour ce type de conducteur est-elle envisagée ? En outre, les équipementiers ont fait des efforts importants pour réduire la durée de perception et de réponse à un danger sur la route. De même, des progrès importants ont été faits en matière de pneumatique, de freinage et de qualité de la chaussée. Ces différents paramètres ont-ils été pris en compte ?
M. Guillaume Gontard. - Ma question porte sur les cyclistes dont le nombre a augmenté de 22 % depuis 2010. Les chiffres du dernier trimestre montrent une forte hausse. Les deux tiers des accidents impliquant des cyclistes ont lieu hors agglomération. Les nouveaux aménagements et travaux dans ces zones prennent-ils en compte ce nouveau mode de déplacement ?
M. Michel Dagbert. - Mon département dispose de 6 200 kilomètres de routes secondaires. Certaines sont d'anciennes routes nationales d'intérêt local, sur lesquelles, une fois transférées, le préfet a insisté sur la nécessité de faire des travaux.
Actuellement, les limitations de vitesse se font de 20 en 20. Cela permet au conducteur d'avoir une lecture de la route cohérente. L'abaissement de la vitesse à 80 km/h a-t-il une conséquence sur les autres limitations de vitesse ?
M. Hervé Maurey, président. - Pourquoi ne pas avoir mis en place un système différencié ? On aurait pu ainsi imaginer un système similaire à celui du pouvoir du maire, pour le préfet. En outre, si la limitation de vitesse à 80 km/h est une panacée, pourquoi d'autres pays en reviennent ?
M. Philippe Bas, président. - La rétention d'informations par l'État est inacceptable. Cela jette le doute sur la bonne foi du Gouvernement, et est peu respectueux de la représentation nationale.
M. Emmanuel Barbe. - Une information erronée au sujet du Danemark circule depuis plusieurs jours, véhiculée par une association opposée à cette mesure. J'ai interrogé l'ambassade du Danemark en France qui m'a confirmé qu'à aucun moment le pays n'était revenu sur la limitation à 80 km/h. Ce qui a été mis en place est seulement une expérimentation sur une centaine de kilomètres, après avoir entrepris des travaux importants en matière d'aménagement de l'infrastructure. L'ambassade du Danemark l'a ainsi confirmé sur son compte facebook : il n'y a pas eu de modification de la limitation de vitesse au Danemark.
Les expérimentations menées en France n'avaient pas pour but de faire diminuer le nombre de morts, mais d'étudier l'influence d'une baisse de la vitesse maximale autorisée sur la vitesse effectivement pratiquée. On constate ainsi une diminution de 4 à 5 km/h sur la vitesse effectivement pratiquée. On a également constaté que les poids lourds avaient diminué leur vitesse pratiquée, alors même qu'ils étaient déjà soumis à une limitation à 80 km/h. En outre, il n'y a pas eu d'effet de report du trafic sur d'autres axes routiers. Cette étude du centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) ne portait pas sur l'accidentologie, car un délai de deux ans est trop court pour mener une telle étude. D'ailleurs, s'agissant des conséquences de l'implantation de radars sur l'accidentologie, le calcul se fait sur une durée de cinq ans.
M. Philippe Bas, président. - Nous entendons ce que vous nous dites, mais nous aimerions avoir cette étude. En outre, il serait bon que le but recherché soit précisé de manière explicite dans l'étude.
M. Emmanuel Barbe. - Une limitation de vitesse adaptée au réseau a été envisagée. Toutefois, il s'agit de faire face à l'homéostasie du risque, car on roule toujours à la vitesse maximale à laquelle on pense pouvoir rouler. Aussi par lisibilité, et pour éviter des confusions entre des zones où la limitation est de 80 km/h et celles où elle est de 90 km/h, le Gouvernement a préféré recourir à une baisse généralisée.
Le linéaire structurant du réseau secondaire est fortement touché par les accidents. Nous avons fait des études sur plusieurs départements. Ainsi, dans le département des Deux-Sèvres, le linéaire structurant représente 21 % du réseau, mais 65 % des tués. Là où le conducteur pense pouvoir aller vite, c'est là où se trouve le danger.
La ruralité paie le tribut le plus cher en matière de sécurité routière. Je le constate en lisant la presse quotidienne régionale chaque lundi matin, qui fait état des accidents survenus le week-end. L'objectif de sauver des vies implique d'intégrer les routes où il y a malheureusement le plus de morts.
Le chauffard représente une maximisation du risque, mais 52 % des auteurs d'accidents mortels ont tous leurs points. C'est souvent un moment d'inattention qui est à l'origine des accidents. Si l'on s'appuie sur ceux qui respectent les normes, on aura un impact fort. Une évaluation de la mesure est prévue dans deux ans. Mais baisser la vitesse doit permettre de laisser un peu plus de temps pour répondre à un comportement anormal. Le problème en voiture c'est que notre comportement est dangereux pour les autres. La violence routière coûte entre 35 et 45 milliards d'euros. Il est logique que l'État prenne des mesures. Je constate que personne ne parle des autres mesures.
En Angleterre, la vitesse moyenne est de 97 km/h sur les 400 000 kilomètres de routes. Toutefois, pour un grand nombre d'entre elles, la vitesse moyenne est très basse. En Allemagne, notre annonce de la baisse de la limitation de vitesse a été accueillie avec enthousiasme par le comité allemand de sécurité routière.
Il n'est pas facile d'agir sur les comportements de somnolence. Nous travaillons avec l'ordre des pharmaciens, afin que les pictogrammes sur les boîtes de médicaments soient plus visibles. Il y a également un travail de sensibilisation avec l'ordre des médecins.
Les petits excès de vitesse font l'objet, en France, de faibles sanctions. Par comparaison avec les pays voisins, le montant de l'amende est peu élevé. En outre, le point perdu est récupéré dans un délai de six mois, si aucune autre infraction n'est sanctionnée. Le problème est que l'ensemble des petits risques font porter un risque important aux 43 millions de voitures en circulation en France. Enfin, tous les radars fixes sont précédés de panneaux.
Le radar embarqué en voiture doit permettre de vérifier le respect de la vitesse. Jusqu'à présent, il fallait deux policiers ou gendarmes présents. Dès lors, ce procédé était peu utilisé. Un contrat a été passé avec une société privée qui sera chargée de le faire. Cela permettra notamment d'employer ailleurs les forces de police et de gendarmerie ainsi mobilisées. Il n'y a pas d'excès de zèle possible de la part de l'entreprise privée. Le parcours de la voiture est donné par les autorités, et elle ne peut pas s'en écarter : c'est prévu dans le contrat. S'il n'est pas possible de publier l'intégralité de ce dernier, je pourrai vous transmettre les extraits concernant ces points précis.
Une réflexion pour récompenser le conducteur vertueux est en cours. Toutefois, c'est un sujet délicat, car il s'agit d'une politique de masse. Or, un micro effet sur une population aussi massive peut avoir des effets négatifs importants.
Le véhicule connecté est une voie intéressante, même si nous en sommes encore loin. Mais de nombreuses innovations technologiques sont désormais intégrées dans les véhicules. Je pense notamment à l'aide au freinage. D'ailleurs, en matière de distance de freinage, nous nous basons sur les calculs des experts, qui prennent en compte à la fois le temps de réaction - une seconde en moyenne, alors que dans les faits il est souvent plus long - et le temps d'action du freinage.
Certes, on constate une hausse des mauvais comportements à vélo. Toutefois, le nombre d'accidents impliquant un vélo est également dû à l'augmentation du nombre de cyclistes.
Pour les transports scolaires, c'est à l'autorité organisatrice des transports de veiller au respect des règles. J'en parlerai à mon collègue du ministère des transports.
Il n'est pas prévu de modification de la vitesse maximale en cas de chaussée mouillée sur le réseau secondaire.
On estime que cette baisse de la limitation de la vitesse entraînera une augmentation des recettes. Toutefois, comme le montre le jaune budgétaire, ces dernières seront affectées à la sécurité routière.
M. Alain Marc. - Il faudra vérifier dans les prochains jaunes budgétaires que ces sommes supplémentaires soient bien affectées à la sécurité routière.
M. Emmanuel Barbe. - En conclusion, je rappellerai qu'entre 2002 et 2005, la vitesse moyenne a baissé de 7 km/h et le nombre de tués a été réduit de 37 %. La perte de temps en voiture est productrice d'un bienfait pour la société.
M. Philippe Bas, président. - Nous restons pour beaucoup d'entre nous encore interrogatifs à l'égard des raisonnements par analogie qu'a faits le Gouvernement. Aussi, un groupe de travail commun à nos deux commissions est mis en place pour approfondir l'ensemble de ces questions. Il est composé de nos collègues Michel Raison, Michèle Vullien et Jean-Luc Fichet. Les sénateurs que nous sommes, en contact avec la population - surtout en ce mois de janvier - ont entendu beaucoup de réactions chez nos concitoyens, pour la plupart négatives. Or l'acceptation de la mesure est quand même une condition de sa réussite. Il y a une dimension psychologique qui n'est pas négligeable.
M. Hervé Maurey, président. - Le groupe de travail devrait rendre ses conclusions dans un délai de deux à trois mois. Nous espérons que certaines de ces recommandations attireront l'attention du Gouvernement avant l'entrée en vigueur des mesures annoncées au 1er juillet 2018. Sur l'acceptabilité des mesures proposées, il y a encore beaucoup de pédagogie à faire. Nous attendons avec beaucoup d'impatience, puisque vous avez pris cet engagement ce matin, la transmission des expérimentations. En effet, malgré tous les efforts que vous avez déployés, reste l'impression d'une mesure davantage empirique que scientifique.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
Groupe de travail sur la sécurité routière, commun à la commission des lois et à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable - Nomination des membres
M. Michel Raison, Mme Michèle Vullien et M. Jean-Luc Fichet sont nommés membres du groupe de travail sur la sécurité routière.
La réunion, suspendue à 10 h 45, est reprise à 10h55.
- Présidence de M. Philippe Bas, président -
Projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, ratifiant l'ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016 portant réforme du droit des contrats, du régime général et de la preuve des obligations- Examen, en deuxième lecture, du rapport et du texte de la commission
M. Philippe Bas, président. - Nous examinons en deuxième lecture le rapport et le texte proposé par la commission sur le projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, ratifiant l'ordonnance du 10 février 2016 portant réforme du droit des contrats, du régime général et de la preuve des obligations.
M. François Pillet, rapporteur. - L'Assemblée nationale n'a, sauf exceptions, pas substantiellement modifié le texte issu des travaux du Sénat.
Je rappelle que le Sénat s'était opposé au recours à une ordonnance pour modifier près de 300 articles du code civil, estimant que cette réforme n'était pas seulement technique : certaines dispositions reflètent aussi des choix politiques.
Nous voici requis de ratifier une ordonnance entrée en application il y a plus d'un an. Responsables, nous n'avons pas proposé de faire « la réforme de la réforme », par souci de stabilité juridique... « Le Sénat a fait preuve de responsabilité en n'apportant au texte de l'ordonnance que de rares modifications au regard de son ampleur et en permettant, par les débats qui s'y sont déroulés, de résoudre d'éventuelles difficultés d'interprétation », a même souligné la garde des sceaux à l'Assemblée nationale !
Les députés, eux aussi, ont été responsables. Ils se sont contentés de débattre des modifications que nous avions apportées au texte, sans l'allonger de nouveaux articles. Ils ont en outre approuvé notre méthode consistant à enrichir les travaux préparatoires de directives d'interprétation claires à l'attention des juges et des professionnels. Je suis donc favorable aux corrections des députés respectant l'esprit du texte sénatorial. D'autres modifications apportées à l'Assemblée nationale appellent encore de légères corrections, qui n'empêcheront pas les députés de voter conforme, en deuxième lecture, d'autres articles.
Pour le reste, il y va de la conception que l'on a de ce qu'est un contrat - je fais notamment référence aux dispositions relatives à la volonté des cocontractants et à la portée de leurs engagements.
Nous avons pris l'attache du Gouvernement pour voir si un accord était possible ; il en est résulté, sur un point, la définition du contrat d'adhésion, un amendement du Gouvernement qui aurait aussi bien pu être le mien car il modifie le texte de l'Assemblée nationale pour le rapprocher de la position du Sénat : j'y serai donc favorable.
Reste la question litigieuse de l'imprévision. À cette exception près, un accord définitif avec le Gouvernement et l'Assemblée nationale est possible, au profit d'une réforme nécessaire et qui donne globalement satisfaction.
M. Philippe Bas, président. - Remercions à nouveau le rapporteur, qui connaît parfaitement son sujet.
M. Jacques Bigot. - Je remercie le rapporteur de sa présentation.
Ce sujet n'est pas que technique. Il concerne les grands principes qui guident une partie de la vie quotidienne des gens. L'absence de véritable débat parlementaire, du fait du recours à une ordonnance, n'était donc pas rassurante. La doctrine a beaucoup débattu de nos travaux, et en débattra encore, pouvant laisser penser que ces questions ne concernent pas les parlementaires, ce qui est dommage. Mais enfin, ayant accepté de modifier des pans entiers du droit du travail par ordonnance, on ne saurait ne pas accepter de faire de même pour le droit civil... L'ordonnance étant entrée en vigueur il y a un an, il est urgent d'aboutir à une solution rapidement pour éviter toute incertitude juridique.
M. François Pillet, rapporteur. - La doctrine ne serait pas la doctrine si elle n'était pas divisée ! Une partie a encensé la position du Sénat, notamment l'effort réalisé en matière d'interprétation du texte, une autre a regretté de n'avoir pas été assez entendue... Globalement, nos travaux ont été salués. La doctrine reste une source du droit inférieure à la loi : à nous de trancher.
EXAMEN DES ARTICLES
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-9 est celui présenté par le Gouvernement que j'aurais pu vous proposer moi-même : il précise la définition des contrats d'adhésion en remplaçant la référence aux conditions générales par la notion d'ensemble de clauses non négociables. Avis favorable.
L'amendement COM-9 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-10 du Gouvernement supprime par coordination un article devenu inutile : avis favorable.
L'amendement COM-10 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - En première lecture, nous avions prévu que l'offre contractuelle devenait caduque en cas de décès du destinataire de l'offre, comme elle l'était en cas de décès de son auteur, pour éviter des contentieux inutiles. L'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, n'a pas suivi cette analyse et a supprimé cet article, estimant que l'offre devait perdurer malgré le décès de son destinataire car cette hypothèse serait utile en droit immobilier. On peut toujours trouver un exemple justifiant telle ou telle rédaction... Établissons une règle claire, qui permet d'éviter de recourir au juge : revenons avec l'amendement COM-1 à la solution trouvée en première lecture.
L'amendement COM-1 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-2 propose un compromis avec l'Assemblée nationale sur l'état de dépendance. Sa commission des lois n'a pas souhaité réduire son champ d'application au domaine économique ; soit, mais précisons alors qu'il ne s'entend qu'entre les parties au contrat. Le Gouvernement y est favorable.
M. Pierre-Yves Collombat. - Que change concrètement cette rédaction ?
M. François Pillet, rapporteur. - Elle indique explicitement que l'état de dépendance de l'une des parties au contrat s'entend bien à l'égard de son cocontractant, c'est-à-dire dans le cadre expressément défini du contrat entre les deux parties, excluant l'état de dépendance vis-à-vis d'un tiers au contrat.
M. Jacques Bigot. - Ce point a suscité de nombreux désaccords. Les nuances introduites par le rapporteur ne me semblent pas suffisantes : je m'abstiendrai.
L'amendement COM-2 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-3 revient à la rédaction du Sénat en matière de sanction des clauses abusives dans les contrats d'adhésion, par cohérence avec la définition du contrat d'adhésion et conformément à l'intention du Gouvernement. Seules doivent pouvoir être réputées non écrites les clauses imposées par l'une des parties, mais pas celles qui ont été librement négociées ou en tout cas qui étaient négociables.
L'amendement COM-3 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-4 concerne le point le plus important en discussion, qui posera sans doute problème jusqu'au bout...
La théorie de l'imprévision peut désormais être prise en compte au cours de l'exécution du contrat. Le Gouvernement avait même ajouté dans l'ordonnance qu'à l'initiative de l'une des parties, en cas de changement de circonstances imprévisible, le juge pouvait réviser le contenu du contrat. Faire du juge non plus l'arbitre mais le créateur du contrat semblait pour le moins curieux au regard de notre tradition juridique, et pourrait avoir des conséquences juridiques inimaginables. En première lecture, le Sénat avait donc supprimé ce pouvoir de révision judiciaire du contrat à la demande de l'une des parties.
L'Assemblée nationale l'a rétabli avec l'approbation du Gouvernement, arguant du caractère supplétif de cet article 1195 du code civil. Justifier un tel mécanisme au motif qu'il est possible de l'écarter en raison de son caractère supplétif est également curieux. Au reste, il ne s'appliquera pas, seulement si le conseil de l'une des parties est suffisamment avisé pour exclure cette hypothèse lors de la rédaction du contrat... Bref, pour rééquilibrer les choses, revenons à notre texte.
Cet amendement modifie en outre le code monétaire et financier pour bien exclure le stock des titres et contrats financiers en cours du champ du régime de l'imprévision.
M. Jacques Bigot. - Le rapporteur est attaché au principe de l'autonomie de la volonté et à la loi que se donnent les parties, ce qui se comprend, mais le monde change rapidement, et les contrats peuvent aboutir à des situations dramatiques. Favorable pour ma part à l'intervention du juge, je ne voterai pas cet amendement.
M. François Pillet, rapporteur. - Il ne s'agit pas d'exclure toute intervention du juge, puisqu'il pourra toujours prononcer la résolution du contrat en cas d'imprévision, mais d'éviter qu'il ne crée le contrat lui-même.
L'amendement COM-4 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-5 remplace le mot « solliciter » par le mot « obtenir » et supprime la disposition qui priverait le débiteur de tout recours judiciaire contre la décision unilatérale du créancier de l'obligation imparfaitement exécutée de réduire le prix qu'il doit en contrepartie, dès lors que le débiteur de l'obligation aurait accepté cette réduction par écrit.
L'amendement n° COM-5 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-6 est relatif aux hypothèses dans lesquelles le paiement d'une obligation de somme d'argent peut se faire en monnaie étrangère. En l'absence d'éléments nouveaux de la part de Bercy, dont j'aurais accepté la position, revenons par prudence à notre rédaction de première lecture... Nous en débattrons sans doute en séance.
L'amendement COM-6 est adopté.
Article 15
L'amendement COM-7 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-8 précise que les contrats conclus antérieurement à l'entrée en vigueur de la réforme restent entièrement régis par le droit antérieur, comme nous l'avions voté en première lecture.
M. Alain Richard. - La date d'entrée en vigueur de la réforme est celle de la publication de l'ordonnance...
M. François Pillet, rapporteur. - En effet, le 1er octobre 2016.
M. Alain Richard. - Cela ne change donc pas a posteriori...
M. François Pillet, rapporteur. - Nullement.
L'amendement COM-8 est adopté.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Nomination de rapporteurs
Mme Sophie Joissains est nommée rapporteur sur le projet de loi relatif à la protection des données personnelles (sous réserve de sa transmission).
Mme Josiane Costes est nommée rapporteure sur la proposition de loi visant à renforcer la prévention des conflits d'intérêts liés à la mobilité des hauts fonctionnaires.
Mme Brigitte Lherbier est nommée rapporteur sur la proposition de loi sur le régime de l'exécution des peines des auteurs de violences conjugales.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Question de néophyte : je croyais que pouvaient être nommés rapporteurs les sénateurs n'appartenant pas à la majorité sénatoriale. Or cela ne semble guère fréquent. Pouvez-vous m'éclairer sur la pratique ?
M. Philippe Bas, président. - Le vote du texte par une majorité d'entre nous suppose que le rapporteur l'ait au moins en partie défendu... La nomination d'un rapporteur non issu de la majorité est donc rare, mais l'hypothèse n'est pas impossible...
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Vous préjugez de sa position !
M. Philippe Bas, président. - Cela n'empêche pas que je recherche autant que possible le moyen de confier des rapports à des parlementaires issus de groupes minoritaires ; nous venons d'ailleurs de nommer à l'instant Mme Costes, et je rappelle que votre groupe, madame de la Gontrie, a récemment été servi - si je puis dire - avec le rapport de M. Didier Marie sur la proposition de loi relative aux modalités de dépôt de candidature aux élections - sujet sensible s'il en est.
M. Pierre-Yves Collombat. - Voulez-vous dire que le rapporteur est chargé, non pas d'instruire à charge et à décharge, mais de refléter l'avis de la majorité sénatoriale ? Il est pourtant des cas où le rapporteur a un avis négatif sur le texte qu'il rapporte... Cela restreint considérablement la liberté d'expression, et peut-être la qualité et l'intérêt des rapports !
M. Philippe Bas, président. - Ne me faites pas dire ce que je n'ai pas dit. Le rapporteur doit être à l'aise avec le contenu du texte et exprimer ses convictions. Dans de nombreux cas, nommer rapporteur d'un texte un parlementaire qui y serait farouchement opposé alors que la majorité de la commission y serait favorable, ou l'inverse, n'aurait aucun sens, puisqu'il serait battu par sa commission avant d'être chargé de le défendre ou de s'y opposer en séance !
M. Pierre-Yves Collombat. - La chose est arrivée !
M. Philippe Bas, président. - En effet, et il est aussi arrivé que des rapporteurs veuillent se décharger de leurs responsabilités.
Regardons ce sujet avec un certain sens des nuances. Je m'efforce d'identifier des rapporteurs dans les groupes minoritaires et d'opposition, dès lors que les conditions pour ce faire sont réunies. Je demande d'ailleurs systématiquement aux prétendants leur avis sur l'orientation générale du texte qui pourrait leur échoir.
M. Simon Sutour. - Puisque le débat est ouvert, j'y apporte ma contribution. La pratique varie selon les commissions : dans celles des affaires européennes par exemple, elle est différente. Je comprends la position de Mme de la Gontrie. Le choix de Mme Joissains sur le projet de loi relatif aux données personnelles est excellent, mais vous auriez très bien pu, sur ce sujet, choisir un autre de nos collègues - et ce n'est pas un plaidoyer pro domo.
M. Philippe Bas, président. - Le choix de la compétence a prévalu, ainsi que celui de ne pas priver les groupes de la majorité sénatoriale de leur droit à participer, eux aussi, aux travaux de la commission.
M. Jacques Bigot. - Nous sommes, depuis les élections présidentielle et sénatoriales de 2017, dans une situation inédite. Il existe au Sénat un groupe majoritaire qui ne soutient pas le Gouvernement, ainsi qu'un groupe d'opposition principal qui ne le soutient pas non plus. Nous sommes certes saisis de propositions de loi, mais aussi de projets de loi. Sur les projets de loi d'un Gouvernement que, majoritairement, nous ne soutenons pas, on pourrait imaginer une autre politique de nomination de rapporteurs, voire la nomination de co-rapporteurs.
M. Philippe Bas, président. - Je partage tellement votre sentiment que j'ai proposé il y a quelques mois que vous-même, monsieur Bigot, soyez co-rapporteur des propositions de loi sur le redressement de la justice - auxquelles j'attachais une certaine importance...
M. Christophe-André Frassa. - Pour clore le débat, je rappelle que, ancien rapporteur du projet de loi pour une République numérique, j'aurais pu légitimement prétendre, au nom du droit de suite, à rapporter celui relatif aux données personnelles. Je ne l'ai pas fait et je souscris totalement au choix qui a été fait de nommer Mme Joissains.
- Présidence de Mme Catherine Di Folco, vice-présidente -
Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, permettant une bonne application du régime d'asile européen - Examen des amendements au texte de la commission
EXAMEN DES AMENDEMENTS DE SÉANCE
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements de suppression identiques nos 1 rectifié et 26.
La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques de suppression nos 1 rectifié et 26.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement n° 19 précise le critère de vulnérabilité à prendre en compte avant le placement en rétention d'un « dubliné ». Or, l'article L. 744-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile qu'il vise concerne l'examen de la vulnérabilité dans les lieux d'hébergement des demandeurs d'asile, et non dans les centres de rétention administrative où cette vulnérabilité s'analyse différemment - et qui fait l'objet de l'article L. 553-6 du même code. Avis défavorable à défaut d'un retrait.
Mme Josiane Costes. - Il ne s'agit pas d'empêcher le Gouvernement d'agir, mais de s'assurer que son action demeure conforme à nos engagements constitutionnels et à notre tradition républicaine. Notre objectif a été de maintenir les marges d'action telles qu'elles existaient avant la décision de la CJUE et donc de limiter les possibilités de rétention aux situations dans lesquelles une procédure de transfert est certaine, ce que ne prévoit pas le texte. Nos amendements porteront aussi sur la pertinence des critères retenus pour définir le risque non négligeable de fuite et sur la situation des personnes vulnérables que sont les enfants et les victimes de traite des êtres humains, conformément au règlement de Dublin III.
L'amendement n° 19 définit ainsi la vulnérabilité afin de faciliter l'évaluation opérée par les agents chargés de la décision de placement en rétention au regard du risque non négligeable de fuite.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'appréciation de la vulnérabilité est bel et bien déjà définie par les textes. Évitons simplement de confondre les situations.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 19 et, à défaut, y sera défavorable.
La commission émet un avis favorable à l'amendement rédactionnel n° 4.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le texte prévoit la possibilité de placer un étranger sous statut « Dublin » en rétention avant d'obtenir la décision de transfert. L'amendement n° 5, qui l'interdit, est contraire à la position de la commission : avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 5.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement n° 6 interdirait le placement en rétention en France d'un étranger sous statut « Dublin » débouté du droit d'asile mais n'ayant pas épuisé les voies de recours devant les juridictions de l'État membre responsable. En clair, un migrant ayant fait une demande d'asile dans un pays autre que la France mais dont la procédure ne serait pas terminée ne pourrait pas être placé en rétention en France. Or la règle de respect du pays d'entrée a déjà été violée... Retrait sinon avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 6 et, à défaut, y sera défavorable.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement n° 8 supprime le placement en rétention d'un étranger sous statut « Dublin » qui se serait soustrait à l'exécution d'une mesure d'éloignement. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 8.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 10.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 10.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement n° 9, qui vise à prendre en compte la situation des victimes d'un réseau de traite des êtres humains dépourvues de documents d'identité, est satisfait par l'article 1er de la proposition de loi. La réforme de 2015 déjà, me semble-t-il, renforçait leur protection.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 9 et, à défaut, y sera défavorable.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement n° 12 supprime un critère de placement en rétention adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement. Ce critère vise le cas des étrangers qui n'engagent pas une procédure de demande d'asile et ne sont donc pas éligibles au programme d'hébergement de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), mais qui se maintiennent sur le territoire national alors même qu'ils ont déposé une demande d'asile dans un autre État. Les préfectures doivent pouvoir placer ces individus en rétention s'ils ne justifient pas d'un lieu de résidence effective ou permanente. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 12.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Demande de retrait pour l'amendement n° 25, satisfait. Avis favorable à l'amendement n° 13.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 25 et, à défaut, y sera défavorable.
La commission émet un avis favorable à l'amendement rédactionnel n° 13.
La commission émet un avis favorable à l'amendement de précision n° 7.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 24.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 24.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Demande de retrait de l'amendement n° 14.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 14 et, à défaut, y sera défavorable.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement n° 20 limite à 24 heures la durée maximale de placement en rétention des étrangers accompagnés de mineurs et des mineurs qui les accompagnent. J'y serai défavorable à défaut d'un retrait.
Mme Josiane Costes. - Placer en rétention des familles accompagnées de mineurs ne pouvant être scolarisés n'est pas très humain et correspond bien peu à nos façons de penser.
Mme Esther Benbassa. - Tout à fait !
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Fixer cette limite dans la loi est trop contraignant. La loi de 2016 prévoit déjà qu'une telle mesure doit être exceptionnelle. Plusieurs garanties ont été expressément inscrites dans la loi pour que l'intérêt supérieur de l'enfant soit toujours pris en compte. En particulier, la durée du placement en rétention doit être « la plus brève possible », sous le contrôle du juge. Laissons aux autorités la possibilité d'examiner précisément la situation des personnes.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 20 et, à défaut, y sera défavorable.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement n° 22 donne compétence au contrôleur général des lieux de privation de liberté pour déterminer les centres de rétention administrative habilités à recevoir des familles. Or cela n'entre pas dans la nature de ses attributions. Le contrôleur général des lieux de privation de liberté a une mission de contrôle, et peut toujours faire toutes les observations nécessaires, comme il le fait annuellement.
Mme Assassi et moi-même avions réalisé en 2014 un rapport sur l'état des centres de rétention administrative. Il est peut-être temps de le réévaluer. Notons en outre que les crédits prévus par la loi de finances pour 2018 sont en la matière bien en-deçà du nécessaire.
Mme Josiane Costes. - Il s'agit de mieux protéger les familles et les mineurs, dans le même esprit que l'amendement précédent. Les moyens financiers ne sont, en effet, pas à la hauteur.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 22 et, à défaut, y sera défavorable.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement n° 21 dispose que la durée de placement en rétention est mentionnée dans une décision notifiée. C'est contraire au régime actuel de la rétention, impraticable - car comment savoir le temps qui sera nécessaire aux démarches d'éloignement du retenu ? - et créerait une complexité procédurale dans un droit des étrangers qui n'en manque pas... Avis défavorable à défaut d'un retrait.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 21 et, à défaut, y sera défavorable.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement n° 23 interdit le placement en rétention des mineurs non accompagnés. Or c'est déjà le cas : avis défavorable à défaut d'un retrait.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 23 et, à défaut, y sera défavorable.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement n° 11 est contraire à la position de la commission. Par cohérence avec le n° 5, retrait ou avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 11 et, à défaut, y sera défavorable.
Article 1er bis
La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques de suppression nos 2 rectifié et 27.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Je vous propose de donner un avis défavorable à l'amendement n° 16, à défaut de son retrait, car il m'apparaît peu conforme au règlement de Dublin s'agissant du droit à l'information des demandeurs d'asile.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 16 et, à défaut, y sera défavorable.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Par cohérence avec ma position sur l'amendement n° 5, je vous propose également d'émettre un avis défavorable à l'amendement n° 15, à défaut de son retrait, car il empêcherait le placement en rétention du « dubliné » avant la décision de transfert.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 15 et, à défaut, y sera défavorable.
Article 2
La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques de suppression nos 3 rectifié et 28.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Pour les raisons précédemment évoquées sur les amendements nos 5 et 15, mon avis est défavorable sur l'amendement n° 17.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 17.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Il l'est également sur l'amendement n° 18, à défaut de son retrait, car il vise à suspendre le délai de quarante-huit heures en cas « d'entrave à l'exercice du recours ». Dans la mesure où cette notion n'existe pas en droit, elle sera difficile à apprécier en pratique et pourrait conduire à une multiplication des contentieux.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 18 et, à défaut, y sera défavorable.
Article 3
La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 29.
Mme Catherine Di Folco, présidente. - Nous examinerons ce texte demain en séance publique.
La commission donne les avis suivants sur les amendements de séance :
Proposition de loi visant à adapter le droit de la responsabilité des propriétaires ou des gestionnaires de sites naturels ouverts au public - Examen du rapport et du texte de la commission
M.
André Reichardt, rapporteur. - Cette
proposition de loi vise à favoriser le développement des sports
de nature et des activités de loisirs de plein air, qui s'exercent dans
des sites peu aménagés, propriétés de personnes
privées ou relevant du domaine privé des personnes publiques.
S'il représente un atout touristique important pour de nombreuses
collectivités territoriales, leur développement pourrait
toutefois être entravé par une application stricte des
règles de droit commun de la responsabilité civile. En effet, les
espaces dans lesquels se pratiquent ces activités sont soumis au
régime de la responsabilité du fait des choses, régi par
le premier alinéa de l'article 1242 du code civil, ancien article 1384.
En application de ce principe, le propriétaire d'un site naturel, ou son
gestionnaire si la garde juridique lui a été
transférée par convention, pourra voir sa responsabilité
civile engagée dès lors que la victime démontre que la
chose est intervenue dans la réalisation du dommage et alors même
que le gardien n'a commis aucune faute. Ce dernier aura alors le plus grand mal
à s'exonérer de sa responsabilité car il devra prouver
l'existence d'un cas de force majeure
- appréciée très
strictement par les juges - ou une faute de la victime.
Le dépôt de la proposition de loi fait suite à un jugement du 14 avril 2016, par lequel le tribunal de grande instance (TGI) de Toulouse a condamné la fédération française de la montagne et de l'escalade (FFME), gestionnaire d'un site naturel pour le compte d'une commune, ainsi que son assureur, à indemniser à hauteur d'1,2 million d'euros la victime d'un accident d'escalade survenu à la suite de l'effondrement d'un rocher. Le tribunal a considéré que la fédération, bien que n'ayant pas commis de faute, était gardienne de la chose à l'origine du dommage, en l'espèce le bloc de pierre qui s'était détaché. Cette décision a suscité un vif émoi dans le milieu des sports de nature ; elle aurait déjà entraîné une réduction sensible du nombre de conventions conclues par les fédérations sportives avec les propriétaires de sites naturels. Elle aura également des incidences non négligeables sur le coût des assurances pour les fédérations sportives et leurs adhérents. À titre d'illustration, le montant de sa condamnation par le TGI de Toulouse représente cinq années de cotisations pour la FFME.
L'article unique de la proposition de loi tend à compléter l'article L. 365-1 du code de l'environnement pour basculer d'un régime de responsabilité du fait des choses, engagée de plein droit dès lors que ses conditions sont réunies, à un régime de responsabilité pour faute du gestionnaire ou du propriétaire du site naturel. Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 365-1 invite seulement le juge à prendre en compte les particularités du milieu naturel pour contextualiser, et le cas échéant atténuer, la responsabilité du gardien de la chose, qui doit être appréciée « au regard des risques inhérents à la circulation dans des espaces naturels ayant fait l'objet d'aménagements limités dans le but de conservation des milieux, et compte tenu des mesures d'information prises, dans le cadre de la police de la circulation, par les autorités chargées d'assurer la sécurité publique ».
Si je partage l'objectif des auteurs de la proposition de loi, le texte n'en soulève pas moins certaines questions auxquelles je vous propose d'apporter des réponses précises.
La première interrogation porte sur l'opportunité d'une intervention du législateur, alors que le contentieux de la responsabilité civile des gestionnaires et des propriétaires du fait de dommages causés sur des sites naturels a été peu abondant, voire inexistant, pour les personnes publiques ces dernières années. Le jugement du TGI de Toulouse, contre lequel la FFME et son assureur ont interjeté appel, demeure un jugement isolé de première instance. La quasi-absence de contentieux révèle l'attention portée, en particulier par les fédérations, à la sécurité des pratiquants de sports de nature, mais ne plaide pas pour le statu quo, bien au contraire. Dans un contexte de fort développement des sports de nature, il n'est pas inutile que la loi anticipe les difficultés à venir et fixe précisément les règles applicables pour éviter au juge d'éventuels tâtonnements.
Je me suis également interrogé sur la nécessité de créer un nouveau régime spécial, alors qu'une réforme d'ampleur de la responsabilité civile est annoncée par la chancellerie et pourrait intervenir avant la fin de l'année 2018. Sur ce point, il me semble utile de rappeler que, faute d'évolutions législatives depuis 1804, la responsabilité du fait des choses est le fruit d'une construction jurisprudentielle initiée à la fin du XIXème siècle pour prendre progressivement en considération des problèmes qui n'existaient pas à l'époque de sa création. Comme il l'a déjà fait pour certaines situations spécifiques, le législateur est donc parfaitement légitime à intervenir pour instaurer un régime adapté aux contraintes inhérentes à ces sites naturels. Fallait-il pour autant attendre la réforme annoncée de la responsabilité civile pour intervenir ? Je suis au contraire convaincu que la proposition de loi constitue une opportunité bienvenue, pour le Sénat, d'engager la réflexion sur ce sujet, voire d'être à l'initiative de dispositions utiles et attendues, comme ce fut le cas par exemple s'agissant de la consécration de la réparation du préjudice écologique.
La rédaction de cette proposition de loi doit toutefois être modifiée pour lui permettre d'atteindre l'objectif recherché par ses auteurs : alléger la responsabilité des gestionnaires et propriétaires de sites naturels, tout en apportant les garanties juridiques indispensables.
En premier lieu, le dispositif prévu s'articule mal avec la rédaction actuelle de l'article L. 365-1 du code de l'environnement, que le texte conserve en l'état. Il s'agit en effet uniquement de le faire précéder d'un alinéa posant le principe d'une responsabilité des propriétaires ou gestionnaires d'espaces naturels limitée à leurs actes fautifs ; ceux dont les terrains se situent dans l'un des espaces protégés visés par la suite de l'article L. 365-1 verraient en plus de cela leur responsabilité « appréciée au regard des risques inhérents à la circulation dans un espace naturel [...] ». Cette juxtaposition de dispositions nuit considérablement à la lisibilité du texte ; elle induit même, semble-t-il, des contradictions.
En second lieu, l'article unique de la proposition de loi soulève plusieurs difficultés d'interprétation en raison de son imprécision. D'abord, l'exonération de responsabilité prévue est trop large : la notion de « responsabilité civile » couvre certes la responsabilité délictuelle, mais elle concerne également la responsabilité contractuelle du propriétaire ou du gestionnaire. Dès lors, le dispositif permettrait une exonération totale de leur responsabilité, hors les cas où ils ont commis une faute. Ainsi, par exemple, un manquement non fautif à l'obligation de sécurité mise à la charge de l'exploitant d'un site payant par la jurisprudence n'engagerait plus sa responsabilité à l'égard de la victime du dommage. Il en résulterait un transfert du risque pesant actuellement sur l'exploitant, souvent professionnel et assuré, vers son client, seulement couvert par une assurance de dommages personnels. Le terme d'« acte fautif », ensuite, soulève également des questions : exigerait-on un acte positif, une simple négligence ou une inaction pour caractériser la faute ? Quant au champ des personnes bénéficiaires de cette exonération, la référence aux « propriétaires et gestionnaires de sites » ne permet pas de couvrir l'ensemble des gardiens potentiels de la chose, notamment, par exemple, les locataires. En outre, les « sites naturels » ne sont pas définis en droit ; il appartiendrait en conséquence au juge d'en préciser le champ. Enfin, l'utilisation de la notion de « circulation du public » prête à confusion car elle peut renvoyer au passage d'engins motorisés relevant du régime spécial de la loi du 5 juillet 1985, ce qui n'est certainement pas l'objectif des auteurs de la proposition de loi.
J'ai déposé en conséquence deux amendements, dont l'un réécrit l'article unique de la proposition de loi. Sous réserve de leur adoption, je vous proposerai d'adopter la proposition de loi.
L'amendement COM-1 écarte explicitement le jeu de la responsabilité du fait des choses au bénéfice des gardiens des sites dans lesquels s'exercent les sports de nature ou les activités de loisirs, en cas de dommages subis par les pratiquants de ces sports et activités. Dès lors, puisque ce régime de responsabilité de plein droit ne pourrait plus s'appliquer, la responsabilité du gardien du lieu dans lequel le dommage a été causé devrait être recherchée sur le fondement de la faute. Cette solution repose sur la théorie de l'acceptation des risques, bien connue dans le domaine sportif, en vertu de laquelle celui qui accepte de participer à une activité à risque en supporte les conséquences, ce qui revient à alléger ou supprimer la responsabilité de l'auteur ou du responsable du dommage. Cette théorie a progressivement été délaissée par la jurisprudence, afin de faire bénéficier les victimes du régime plus favorable de la responsabilité de plein droit du fait des choses - le développement des assurances dans le domaine du sport n'y a sans doute pas été étranger. En la restaurant, je vous propose de revenir, dans le domaine des sports de nature et des activités de loisirs, à une conception plus limitée de la responsabilité sans faute, qui a seulement pour objet de protéger la victime contre des risques créés par autrui et non contre des risques auxquels elle participerait volontairement. Cette approche aboutit à considérer que la victime accepte de prendre plus de risques dans un milieu naturel peu aménagé que dans un milieu aménagé.
Par ailleurs, je vous propose d'introduire ce dispositif dans le code du sport, plutôt que dans celui de l'environnement, puisqu'il concerne explicitement la pratique des sports de nature et des activités de loisirs. Ce choix se justifie également par le fait qu'il existe déjà dans ce code, à l'article L. 321-3-1, une autre hypothèse dans laquelle la responsabilité du fait des choses est écartée au nom de la théorie de l'acceptation des risques : les cas de dommages matériels causés à un pratiquant sportif par un autre pratiquant, dans des conditions strictement définies.
Par cohérence, je vous propose donc, par l'amendement COM-2, d'abroger l'actuel article L. 365-1 du code de l'environnement, qui invite seulement le juge à prendre en compte les particularités du milieu naturel pour estimer la responsabilité du gardien de la chose. Avec la mise en place d'un nouveau régime de responsabilité, ces indications n'ont plus d'utilité.
Mme Brigitte Lherbier. - Si je partage votre analyse, monsieur le rapporteur, je m'interroge sur la définition exacte des « sports de nature » : inclut-elle en particulier la chasse ? Quel serait alors le régime de responsabilité applicable à cette activité dès lors qu'elle est pratiquée dans des sites naturels proches d'habitations ?
M. Jérôme Durain. - Je suis amateur des premiers de cordée. Ne voyez pas dans cette affirmation une quelconque analogie politique : je pratique régulièrement l'escalade, autant que possible dans des sites naturels. Reinhold Messner, le premier alpiniste à avoir gravi les quatorze sommets culminant à plus de 8000 mètres d'altitude, disait que « la montagne n'est ni juste, ni injuste. Elle est dangereuse ». Cette réflexion, comme la proposition de loi, renvoie à la sanctuarisation des espaces naturels, à la place du risque dans notre société, qui tend à prohiber les activités à risque, ainsi qu'à la considération portée à la responsabilité individuelle. Si j'estime que la responsabilité doit d'abord être individuelle, la décision de justice relative à l'accident survenu sur la commune de Vingrau, à l'origine de la proposition de loi, m'apparaît inquiétante à plusieurs égards : outre qu'elle pose difficulté aux gestionnaires de sites pour la poursuite de leurs activités en toute confiance, le conventionnement avec les propriétaires privés, qui concerne actuellement près de 800 sites, apparaîtra trop exigeant, voire décourageant, compte tenu du risque encouru par les gestionnaires en cas d'incident. Avec la fin des conventionnements, il est fort probable que se multiplieront les pratiques sportives ou de loisirs sauvages sur des sites moins protégés, tandis que les propriétaires privés n'hésiteront plus à limiter l'accès à leurs terrains. Seront par ailleurs pénalisées les communes qui, dans l'arc alpin ou le Sud de la France, ont fondé leur développement touristique sur l'offre de sports et d'activités de plein air. J'approuve en conséquence, au nom du groupe socialiste et républicain, l'initiative de notre rapporteur.
M. Alain Richard. - L'analyse de notre rapporteur m'apparaît aussi complète que judicieuse. Je partage également son interrogation introductive : était-il réellement utile de légiférer à partir d'une décision isolée de première instance ? Nous sommes à mon sens ici dans un débat d'assureurs ; celui de la victime, dans l'affaire de Vingrau, l'a emporté sur celui de la fédération, mais la décision du TGI de Toulouse pourrait être infirmée en appel. En attendant, je ne sais quelle sera la position du Gouvernement sur cette initiative parlementaire. Cette question de principe mise à part, il fallait effectivement exclure la mise en cause des propriétaires et gestionnaires de sites naturels au titre de leur responsabilité du fait des choses tout en conservant la responsabilité contractuelle de l'organisateur de l'activité, tenu à certaines diligences. Je pratique, pour ma part, l'hydrospeed en rivière : notre guide, auquel il revient de choisir les lieux de pratique, est contractuellement responsable.
Je vous rejoins également, monsieur le rapporteur, sur l'intégration du nouveau régime dans le code du sport plutôt que dans le code de l'environnement, même s'il est regrettable que les exceptions au régime de droit commun de la responsabilité civile prévu à l'article 1242 du code civil ne figurent pas dans ce même code mais soient éparpillées dans divers codes spécialisés. Enfin, à l'instar de notre collègue Brigitte Lherbier, je m'interroge sur le champ des sports et activités concernés par le nouveau dispositif.
M. Pierre-Yves Collombat. - Ma position était incertaine sur cette proposition de loi mais votre analyse lumineuse m'a convaincu. L'inquiétude des propriétaires, qui ne souhaitent pas être mis en cause pour des actes commis par des personnes qui arpentent leur terrain, peut certes être comprise, mais le fait de légiférer à la suite d'une décision de justice isolée me dérange quelque peu. Quoi qu'il en soit, la rédaction que vous proposez, qui fait référence au gardien de la chose plutôt qu'aux propriétaires et gestionnaires de sites, m'apparaît excellente.
Mme Muriel Jourda. - La proposition de loi a l'intérêt de remettre à l'honneur le régime de la responsabilité civile pour faute, ce qui me semble relever d'une saine vision de la société. Il est cependant regrettable de légiférer pour un cas particulier, alors même que les contentieux sur les activités de plein air sont rares. Je partage également l'analyse d'Alain Richard : il s'agit ici d'un combat d'assureurs. Il n'est pas tant question, dans notre société, de rechercher un responsable que d'identifier un garant : le droit de la responsabilité a presque intégralement disparu.
M. Loïc Hervé. - Les membres du groupe Union Centriste n'ont pas cosigné ce texte. Je considère toutefois qu'il constitue notre meilleur instrument pour lancer une réflexion sur le régime de la responsabilité. Or, compte tenu de l'émoi suscité par la décision du TGI de Toulouse dans de nombreux départements où les sports et activités de plein air sont fréquemment pratiqués, il était indispensable que nous nous en saisissions. Il aurait été risqué d'attendre que les contentieux se multiplient pour agir.
M. André Reichardt, rapporteur. - La majorité d'entre vous s'interroge sur l'opportunité de légiférer sur ce dossier. Il s'agit en réalité pour le Sénat, comme l'indiquait Loïc Hervé, de saisir l'occasion de commencer à réfléchir à la réforme de notre régime de responsabilité civile. La chancellerie se montre d'ailleurs attentive à nos travaux, que j'ai essayé d'inscrire dans la perspective du projet de loi annoncé. Notre réflexion sera poursuivie par la mission d'information composée de nos collègues François Pillet et Jacques Bigot, chargée par notre commission de préparer l'examen de cette réforme.
Dans le dispositif que je vous propose, j'ai veillé à séparer le principe général de la responsabilité du fait des choses de la situation particulière jugée par le TGI de Toulouse. D'autres régimes spéciaux de la responsabilité existant déjà, j'ai jugé que l'on pouvait faire droit à la sollicitation des auteurs de la proposition de loi. J'ai préféré, en revanche, que le nouveau régime soit inscrit dans le code du sport. Peut-être, monsieur Richard, le projet de loi annoncé par la chancellerie transfèrera-t-il l'ensemble des exceptions au régime de droit commun de la responsabilité civile dans le code civil ? Tel n'est actuellement pas le cas et je n'ai pas souhaité déroger à la règle.
Madame Lherbier, le code du sport comprend un chapitre relatif aux sports de nature. Aux termes de son article L. 311-1, « les sports de nature s'exercent dans des espaces ou sur des sites et itinéraires qui peuvent comprendre des voies, des terrains et des souterrains du domaine public ou privé des collectivités publiques ou appartenant à des propriétaires privés, ainsi que des cours d'eau domaniaux ou non domaniaux ». Ils n'incluent pas la chasse, qui est une activité régie par une législation particulière.
M. François Grosdidier. - Cela doit toutefois dépendre de l'incident : il est différent de faire une mauvaise chute et d'être touché par une balle !
M. André Reichardt, rapporteur. - Il existe un droit de la chasse au sein du code de l'environnement, mais il est vrai que des questions pourraient se poser lorsqu'un randonneur se promène avec un fusil !
Mme Brigitte Lherbier. - Ma question portait en réalité sur le régime de responsabilité applicable lorsque la chasse est autorisée sur un site proche d'habitations, au regard des risques de mise en danger de la vie d'autrui.
M. Alain Richard. - L'autorisation de chasser sur un terrain dépend du pouvoir de police administrative du maire.
Les amendements COM-1 et COM-2 sont adoptés.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
La réunion est close à 12 h 20.