Mardi 30 janvier 2018
- Présidence de M. Jordi Ginesta, président d'âge -
La réunion est ouverte à 13 h 30.
Réunion constitutive
M. Jordi Ginesta, président. - En qualité de président d'âge, il me revient d'ouvrir la réunion constitutive de la commission d'enquête sur l'état des forces de sécurité intérieure.
La constitution de cette commission d'enquête fait suite à une demande du groupe Les Républicains dans le cadre du droit de tirage prévu à l'article 6 bis du règlement du Sénat. La conférence des présidents a pris acte de cette demande le 13 décembre dernier et le Sénat a désigné ses membres au cours de la séance du mercredi 17 janvier. Selon le règlement, les fonctions de président et de rapporteur d'une commission d'enquête sont partagées entre la majorité et l'opposition.
Nous procédons à l'élection du président de notre commission d'enquête. J'ai été informé de la candidature de M. Michel Boutant, du groupe socialiste et républicain.
La commission procède à l'élection de son président, M. Michel Boutant.
- Présidence de M. Michel Boutant, président -
M. Michel Boutant, président. - Je vous remercie de la confiance que vous m'accordez en me désignant à la présidence de cette commission d'enquête.
Avant d'entrer dans le vif du sujet, permettez-moi de vous rappeler brièvement les règles spécifiques qui s'appliquent au fonctionnement des commissions d'enquête.
Nous disposons de pouvoirs de contrôle renforcés, tel que celui d'auditionner toute personne dont nous souhaiterions recueillir le témoignage ou d'obtenir la communication de tout document que nous jugerions utile.
Les auditions sont en général publiques, sauf si nous en décidons autrement. En revanche, tous les travaux non publics de la commission d'enquête, autres que les auditions publiques et la composition du bureau de la commission, sont soumis à la règle du secret pour une durée maximale de trente ans. J'appelle donc chacun d'entre nous à la plus grande discrétion ! Le non-respect du secret est puni des peines prévues à l'article 226-13 du code pénal, et le règlement du Sénat prévoit que tout membre d'une commission d'enquête qui ne respectera pas ses obligations pourra être exclu.
Je vous propose désormais de passer à la nomination du rapporteur, ainsi que des membres du bureau. Le groupe Les Républicains, à l'origine de la commission d'enquête, a proposé le nom de notre collègue François Grosdidier.
La commission procède à la désignation de son rapporteur, M. François Grosdidier.
M. Michel Boutant, président. - Je vous propose ensuite de désigner les membres du bureau, composé de sept vice-présidents, avec la règle simple d'un vice-président par groupe :
La commission procède à la désignation des vice-présidents : Mme Éliane Assassi, MM. Arnaud de Belenet, Alain Cazabonne, Mmes Nathalie Delattre, Samia Ghali, MM. Alain Marc et André Reichardt.
M. François Grosdidier, rapporteur. - Nous allons oeuvrer pendant six mois à établir un rapport sur l'état des forces de sécurité intérieure. Il est inutile de vous rappeler les faits ayant conduit le groupe Les Républicains à demander la constitution de cette commission d'enquête : après une vague de suicides chez les policiers et les gendarmes, suicides statistiquement plus élevés que dans le reste de la population, nous avons souhaité nous interroger sur l'expression d'un ras-le-bol, qui s'est traduit récemment par des manifestations débordant le simple cadre syndical. Il faut chercher à identifier les causes souvent multifactorielles de ce malaise, afin d'aboutir à des propositions qui aideront le Parlement et l'exécutif à améliorer les conditions de travail de nos forces de l'ordre.
Il n'existe pas véritablement de définition juridique des « forces de sécurité intérieure ». Si l'on se réfère au code de la sécurité intérieure, il s'agirait notamment de la police nationale, de la gendarmerie nationale et des polices municipales. Doit-on pour autant exclure les autres professions du champ de nos travaux, comme les douanes ou l'administration pénitentiaire ? Je rappelle que cette dernière avait été écartée de la sphère des forces de l'ordre au terme de l'examen de la loi relative à la sécurité publique. Selon moi, nos efforts devront se concentrer sur la police et la gendarmerie. Cela étant, nous intéresser aux douanes et aux personnels de l'administration pénitentiaire sera inévitable si l'on souhaite approfondir certains sujets. Il sera également nécessaire de tenir compte des forces armées, car elles participent aux missions de sécurité intérieure dans le cadre de l'opération Sentinelle.
Par ailleurs, nous aurons à traiter de questions relatives aux conditions familiales, financières et matérielles des forces de l'ordre. Nous aurons également à évoquer des sujets plus vastes, comme le fonctionnement ou plutôt le dysfonctionnement de la chaîne pénale, qui contribue à la dégradation du moral des forces de sécurité.
Le calendrier de nos travaux s'étend sur six mois. Nous aurions évidemment intérêt à rendre notre rapport dès la fin juin. Il faudra donc très vite entamer le cycle des auditions et l'achever à la mi-avril. Par la suite, il sera toujours possible d'entendre des personnalités ou de nous déplacer si nous le jugeons nécessaire, mais je pense que notre programme de travail se doit d'être très dense dès le départ.
Il importe tout d'abord d'auditionner les institutionnels : je pense à l'actuel ministre de l'intérieur, mais aussi à Bernard Cazeneuve, qui s'était saisi de ce dossier des suicides en son temps en lançant un plan d'action. Je pense également au directeur général de la police nationale, au directeur général de la gendarmerie nationale et au directeur général de la sécurité intérieure. Je souhaite que la commission auditionne les différents directeurs généraux avant d'entendre les directeurs des services centraux, ce qui nous permettra d'interroger ces derniers à la lumière de ce que nous aurons appris.
Il serait en outre intéressant de se pencher sur les rapports des inspections générales de la gendarmerie nationale et de la police nationale, rapports dont on peut demander la communication au ministre. Nous aurons bien sûr à entendre tous les syndicats de policiers, les associations professionnelles de la gendarmerie et de l'armée de terre, les associations de femmes de policiers et de gendarmes, ainsi que des criminologues, des sociologues ou des psychologues.
Je suggère enfin que nous nous déplacions dans les casernes, les commissariats ou les brigades en mauvais état, que ces bâtiments aient subi des dégradations ou qu'ils soient vétustes. Certains lieux pourraient nous intéresser, en Seine-Saint-Denis notamment. Je demande à ceux d'entre vous qui ont des suggestions de déplacement de le faire savoir rapidement. Je n'oublie pas la problématique spécifique de l'outre-mer qu'il nous faudra traiter aussi.
M. Michel Boutant, président. - Pour preuve que cette actualité est aiguë, je voudrais signaler la publication récente de deux livres : le premier, Colère de flic, est l'oeuvre d'un policier, Guillaume Lebeau ; le second, Paroles de flics, a été écrit par le journaliste Jean-Marie Godard.
M. François Grosdidier, rapporteur. - Il serait intéressant d'entendre les deux auteurs pour ne pas nous laisser enfermer dans le discours institutionnel. Je précise que Jean-Marie Godard s'est immergé pendant un an dans les forces de l'ordre.
M. Henri Leroy. - Il faut revenir aux raisons qui ont conduit à la création de cette commission d'enquête. En 2017, un membre des forces de l'ordre s'est suicidé chaque semaine, avec un pic relevé au mois de novembre d'un suicide par jour. Depuis le début du mois de janvier, on a déjà comptabilisé six suicides dans la police.
Pour avoir moi-même été un ancien officier de gendarmerie et avoir conduit plusieurs enquêtes sur des suicides de gendarmes, je peux vous garantir que le malaise est profond et que celui-ci n'est pas seulement lié à des problèmes personnels, de coeur, d'argent ou relationnels. Seul le cumul de plusieurs facteurs explique le passage à l'acte de certains agents.
Il faudra se rendre dans les casernements et les commissariats pour comprendre comment les personnels vivent au quotidien. Il est évidemment possible de choisir les lieux à visiter en collaboration avec les institutionnels, mais je rappelle que la commission d'enquête dispose d'une liberté d'action importante et de pouvoirs tout à fait exceptionnels. Il nous faut entendre les familles, les personnes qui travaillent au jour le jour dans les forces de l'ordre, quel que soit leur niveau dans la hiérarchie, et pas les seuls institutionnels.
Compte tenu des moyens dont nous disposons, nous devrions demander à ce que nous soient transmis les rapports établis à la suite des suicides, tant dans la police que dans la gendarmerie. Cela nous permettrait de prendre connaissance des études très approfondies menées à ces occasions.
M. Philippe Dallier. - Il sera probablement difficile de distinguer parmi les causes ayant conduit certaines personnes au suicide, parce que ces causes sont multiples. Au risque de paraître maladroit, je souhaiterais savoir s'il serait possible de disposer d'une cartographie détaillée des actes en question, à croiser peut-être avec d'autres données, comme la localisation des casernements, les effectifs ou encore le nombre des actes de délinquance.
M. Michel Boutant, président. - La direction générale de la gendarmerie et la direction générale de la police sont en mesure de nous fournir ces documents. Il serait intéressant de croiser la carte des suicides avec celle des agressions subies par les forces de l'ordre. On a récemment beaucoup entendu parler d'agressions répétées, notamment dans l'Essonne.
Il nous faut en outre aborder la question de la formation initiale et continue. Dans l'un des deux livres que j'ai mentionnés, il est dit qu'elle n'est pas véritablement en adéquation avec les situations vécues par les policiers et les gendarmes sur le terrain.
M. André Reichardt. - Je souhaite revenir sur le périmètre de nos travaux. Malgré ce que vient de dire le rapporteur, je pense qu'il serait opportun d'ouvrir notre réflexion à l'administration pénitentiaire.
Au cours de ces dix derniers jours, j'ai eu l'occasion de rencontrer les organisations syndicales. J'ai été frappé par leur état d'esprit actuel, qui s'explique par un manque drastique de moyens et une insuffisante prise en considération de leurs problèmes. Ce serait une bonne chose et une marque de considération forte que d'associer les personnels pénitentiaires à nos travaux. Il s'agit de professionnels qui travaillent dans des conditions difficiles et qui subissent des violences au quotidien. Celles-ci atteignent des sommets et se banalisent. Les surveillants de prison n'en peuvent plus !
M. Michel Boutant, président. - J'entends ce que vous dites, monsieur Reichardt ; nous allons y réfléchir.
M. Alain Marc. - Je partage l'avis d'André Reichardt. J'ai d'ailleurs moi-même visité la prison de Fresnes ce matin avec plusieurs sénateurs de la commission des lois. Savez-vous que sur les 800 places ouvertes au dernier concours de surveillant pénitentiaire, on n'est parvenu à en recruter que la moitié ? C'est dire la difficulté que l'on rencontre pour recruter des candidats ! Il faudrait établir une comparaison entre les candidats à ce concours et les candidats aux concours de gendarme ou de policier. J'évoque ce sujet, parce que le renseignement pénitentiaire va prendre de plus en plus d'importance dans l'avenir.
Je m'interroge sur la méthodologie suivie par notre commission. Nous ne devrions pas nous contenter d'établir une cartographie comparée des suicides et des actes de délinquance. Sinon, autant conclure tout de suite que les suicides sont uniquement dus à la profession exercée. Or on observe également un nombre élevé de suicides parmi les agriculteurs, les enseignants, ou encore chez France Telecom il n'y a pas si longtemps.
Il serait préférable de nous appuyer sur la réflexion scientifiquement indiscutable de personnalités irréprochables et non pas seulement sur de simples témoignages. La méthodologie retenue sera capitale.
Mme Nathalie Delattre. - Je partage les propos tenus par Alain Marc sur la méthodologie.
Monsieur le rapporteur, en tant que rapporteur de la proposition de loi visant à réhabiliter la police de proximité, vous avez déjà conduit plusieurs auditions, notamment parmi les procureurs. Envisagez-vous de vous appuyer sur les informations déjà recueillies ou procéder à de nouvelles auditions ?
M. François Grosdidier, rapporteur. - Ce seront nécessairement de nouvelles auditions.
Mme Nathalie Delattre. - Vous parliez du dysfonctionnement de la chaîne pénale. J'ai bénéficié un temps d'un groupe local de traitement de la délinquance, un GLTD, sur le territoire que j'administrais à Bordeaux. Il était pénible de constater que les jeunes appréhendés par la police étaient finalement remis en liberté en raison d'un vice de procédure. Mme Marie-Madeleine Alliot, procureur de la République de Bordeaux, s'était proposée à l'époque d'informer et de former les personnels du GLTD pour que ce type de mésaventure ne se reproduise pas. Une très bonne idée, parce que les policiers vivaient très mal ces dysfonctionnements sur le terrain.
Mme Samia Ghali. - Je suis contente de participer aux travaux de cette commission d'enquête. Il faut tenter d'apporter des solutions à une situation de plus en plus dramatique et complexe. Il suffit malheureusement de suivre l'actualité de la ville de Marseille pour s'en persuader.
Il ne faut pas se contenter d'aborder le sujet sous l'angle des moyens donnés à la police et des causes de leur mal-être. Il faut étudier l'angle opposé : qu'est-ce que la police fait de mal ? Il ne faut pas s'en tenir à sa simple victimisation, mais trouver les causes à l'origine des violences subies par la police. C'est un fait, les policiers sont en souffrance, ils manquent de moyens, et la situation est alarmante. Mais ce n'est pas tout : d'autres facteurs expliquent la situation actuelle !
Il est par ailleurs essentiel d'auditionner les personnels de l'administration pénitentiaire : on ne peut pas les dissocier des autres forces de sécurité. La population ne comprendrait pas cette distinction entre police de l'intérieur et police de l'extérieur des prisons.
Enfin, la formation est primordiale : les policiers présents disent eux-mêmes ne pas exercer le même métier selon qu'ils travaillent à Paris, en Seine-Saint-Denis ou à Marseille.
Mme Gisèle Jourda. - Quel que soit leur lieu de vie, tous les citoyens doivent bénéficier d'un égal accès aux forces de l'ordre. On ne doit pas oublier que la situation actuelle est le résultat de lois mises en oeuvre par le passé. Ni que les forces de l'ordre se répartissent sur le territoire entre forces de police et forces de gendarmerie. Quel en est l'impact sur les problèmes que nous connaissons aujourd'hui ? Je viens du département de l'Aude : nos problèmes ne sont pas les mêmes qu'à Lyon ou à Marseille... Ils sont pourtant tout aussi récurrents et certaines formes de délinquance se sont déplacées. Chaque policier ou gendarme connaît des difficultés, quel que soit l'endroit où il travaille. Aujourd'hui la délinquance est partout et gagne toutes les régions.
Dans mon département, nous sommes en train de construire un nouveau poste de commandement pour nos forces de gendarmerie. Quant au commissariat, les locaux datent du sortir de la dernière guerre... Il faut donc également se poser la question des moyens.
Mme Éliane Assassi. - Je me réjouis de la constitution de cette commission d'enquête. Parler des forces de sécurité intérieure, c'est parler d'un sujet important : un service public national et une mission régalienne.
Je suis favorable moi aussi à ce que nous nous intéressions à l'administration pénitentiaire. Le sujet est ancien. Il existe une colère qui n'est pas toujours bien comprise ici. Je rappelle que le Sénat a pourtant beaucoup travaillé sur les prisons et a même remis il y a quelques années un rapport intitulé Prisons, une humiliation pour la République. Apparemment, peu de choses ont changé depuis et tout le monde en porte une part de responsabilité. Le personnel pénitentiaire souffre énormément et assume aussi des missions de sécurité : je trouve tout à fait normal que l'on s'y intéresse, tout comme les personnels des douanes, même si leurs conditions de travail ne sont pas tout à fait les mêmes.
La méthodologie proposée par le rapporteur me convient à peu près. Nous ne devons pas sous-estimer l'importance des auditions, mais il faut dans le même temps privilégier le terrain. Plusieurs raisons peuvent conduire un individu au suicide. Néanmoins, la question des moyens est au coeur du problème. Tous les policiers sont en souffrance : ils ont connu une détérioration de leurs conditions de travail ces dernières années. On se doit de les écouter, de comprendre leur souffrance et d'essayer d'apporter des solutions.
Mme Brigitte Lherbier. - Pour bien comprendre la réaction d'un policier confronté à la violence, il faut étudier le public qui lui fait face. Je pense à tous ces individus liés au terrorisme, aux criminels impliqués dans des réseaux liés à la drogue, dont l'activité prospère. On note, en particulier, une montée des violences dans les zones de sécurité prioritaires. Il serait intéressant de savoir si les personnes qui se sont suicidées ont ou non travaillé dans ces zones d'extrême violence. Dans un premier temps, il faut chercher à savoir si le phénomène est lié au degré de violence qui prévaut dans un territoire donné.
Dans un deuxième temps, il faut se demander si la police municipale soutient bien la police nationale. Dans les zones où il existe une solidarité entre les polices, entre la police et la gendarmerie, la situation est souvent meilleure.
Enfin, concernant la chaîne des réponses à trouver, il faut évidemment s'intéresser à l'administration pénitentiaire. J'ai été stupéfaite de constater ce matin le degré de souffrance des surveillants de prison et l'absence de reconnaissance de leur travail.
M. Jean Sol. - Compte tenu du calendrier de nos travaux, il faut accorder une attention particulière à la méthodologie retenue. Je rejoins Philippe Dallier sur la nécessité d'une cartographie et de champs à étudier. Il est difficile de balayer tous les domaines : la politique institutionnelle, la stratégie, le management, les moyens, la formation, les conditions de travail, la santé des forces de l'ordre...
Il ne faut pas non plus perdre de vue ce qui a motivé la création de cette commission d'enquête, à savoir le nombre de suicides constatés ces derniers mois.
Enfin, il me semble important de bien définir la nature des responsabilités de chacun et les secteurs dans lesquels il faut intervenir.
M. Alain Cazabonne. - J'ai eu l'occasion de discuter avec des policiers de la direction départementale de la sécurité publique de Gironde, notamment après une longue enquête ayant mené à l'arrestation de tous les contrevenants suspectés dans une affaire de drogue. Cette enquête a été annulée à la suite d'un vice de procédure, ce qui a mis le moral de ces policiers à zéro. La première chose qu'ils préconisent aujourd'hui, c'est de simplifier le code de procédure pénale. Je sais que ce n'est pas facile, mais c'est fondamental pour les policiers.
M. François Grosdidier, rapporteur. - Même si l'on peut considérer que l'administration pénitentiaire ne relève pas stricto sensu des forces de sécurité intérieure, les problématiques que l'ensemble de ces professions connaissent sont proches et se croisent. Ainsi, les policiers sont de plus en plus souvent contraints d'intervenir dans les prisons, ce qui affecte encore davantage leur moral. Nous devons travailler à la délimitation des rôles de chacun, aux moyens à donner à l'administration pénitentiaire pour éviter l'intervention de la police dans les prisons. Aujourd'hui, l'administration pénitentiaire entre donc naturellement dans le champ des travaux de la commission d'enquête. Quitte à évoquer les dysfonctionnements de la chaîne pénale, autant aller jusqu'au bout.
De fait, nous allons nous trouver devant une difficulté, celle de devoir embrasser un champ d'étude très vaste. Nous avons six mois pour établir une méthodologie et pour aborder les différents sujets : des sujets les plus proches du quotidien, comme l'accompagnement des familles, les conditions morales et psychologiques des personnels, aux enjeux les plus éloignés : le cadre institutionnel, les politiques de sécurité, les politique pénales, mais aussi la procédure pénale. Pour cette dernière, il convient de mettre l'accent sur sa simplification, une erreur purement formelle ne devant pas emporter la nullité de toute une enquête, dès lors que celle-ci n'a pas mis en cause des droits fondamentaux.
Monsieur Leroy, pour cerner la réalité au plus près, il faut avant tout entendre les proches des victimes et le faire avec tact. Il ne faut pas se tromper : il est parfois difficile de faire le tri parmi les raisons qui expliquent le passage à l'acte. Je pense que pour ce type de situations dramatiques et personnelles, il faut que nous nous nous réunissions à huis-clos avant de tirer des conclusions sur le plan institutionnel.
M. Henri Leroy. - Chaque suicide fait l'objet d'un rapport complet, ainsi que d'une synthèse des observations et des mesures prises à la suite de l'enquête interne. Ce rapport peut contribuer à déterminer le fil conducteur ayant conduit la personne au suicide. Les pouvoirs dont dispose notre commission doivent nous permettre d'obtenir une copie de ces rapports et synthèses.
M. François Grosdidier, rapporteur. - Il s'agit de rapports personnels, il n'est donc pas certain que nous puissions en obtenir la communication. Pour contourner la difficulté, nous pourrions peut-être demander à ce qu'ils soient préalablement anonymisés.
L'Inserm a publié en 2010 une étude objective sur les suicides dans la police. Nous devrions en revanche être en mesure de récupérer ce rapport.
M. Henri Leroy. - Les rapports que j'évoquais pourraient nous être communiqués à titre confidentiel, sans compter que nous sommes soumis à la règle du secret pour trente ans.
Je ferai une dernière observation : dans le livre de Guillaume Lebeau, il est indiqué que toutes les statistiques officielles sont faussées. Il exagère certainement, mais il doit y avoir une part de vérité là-dedans. Si l'on veut rendre service aux familles, il ne faut pas se laisser instrumentaliser par l'institutionnel.
M. Philippe Dallier. - Aura-t-on le temps d'étudier les dispositifs existants en matière de prévention ? Il serait utile d'auditionner des psychologues puis de faire des propositions.
M. François Grosdidier, rapporteur. - Bernard Cazeneuve avait lancé un plan d'action en matière de prévention, plan qui n'a manifestement pas suffi. Les moyens sont-ils effectifs ? Sont-ils suffisants ? Il faut en effet s'intéresser à cette question.
Mme Brigitte Lherbier. - Je réagis aux propos d'Henri Leroy : les rapports peuvent nous aider à savoir si des mesures en matière de prévention ont déjà été prises par les institutions de la police ou de la gendarmerie.
Mme Samia Ghali. - Il serait également intéressant d'auditionner des habitants, membres d'associations de locataires, qui sont confrontés à la police. Cela nous permettrait de comprendre les raisons de cette agressivité que l'on observe par rapport à la police.
M. Henri Leroy. - Je suggère que la commission entende le général David Galtier, inspecteur général des armées Gendarmerie, qui connaît très bien la problématique marseillaise. Il dispose d'éléments très concrets qui pourraient nous être utiles.
Mme Samia Ghali. - L'audition de Laurent Nunez, chef de la direction générale de la sécurité intérieure, pourrait également se révéler utile.
La réunion est close à 14 h 25.