Mercredi 28 novembre 2018
- Présidence de M. Jean-Marie Bockel, président -Audition de M. Sébastien Lecornu, ministre auprès de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, chargé des collectivités territoriales
M. Jean-Marie Bockel, président. - Mes chers collègues, nous accueillons M. Sébastien Lecornu dans ses nouvelles fonctions de ministre chargé des collectivités territoriales. Nous connaissons tous ses qualités et son engagement, que nous avons pu apprécier dans ses fonctions précédentes.
Le Gouvernement a annoncé vouloir renforcer le dialogue avec les collectivités territoriales et leurs associations représentatives. Les dossiers sont nombreux : avenir de la Conférence nationale des territoires ; conditions d'exercice des mandats locaux ; bloc financier, avec les questions liées aux baisses des dotations ou à la compensation de la suppression de la taxe professionnelle ; « irritants » de la loi sur la nouvelle organisation territoriale de la République.
Monsieur le ministre, je vous cède la parole pour un exposé liminaire, puis nos collègues qui le souhaitent pourront vous interroger.
M. Sébastien Lecornu, ministre. - Je me réjouis de m'exprimer devant votre délégation dans le cadre de mes nouvelles fonctions, quelques jours après avoir été auditionné par la commission des lois. Je serai de nouveau devant le Sénat la semaine prochaine pour l'examen des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
Notre premier principe est celui de la stabilité, qui correspond à un souhait important des élus locaux.
Stabilité financière d'abord, s'agissant notamment des dotations de l'État et de la dotation globale de fonctionnement, la DGF. Si le concours global de l'État aux collectivités territoriales reste stable, à 27 milliards d'euros, il continue de connaître des évolutions dans les notifications individuelles, du fait notamment des modifications incessantes des périmètres d'intercommunalité. Les schémas départementaux de coopération intercommunale, ou SDCI, se stabilisant, les dotations de l'État se stabiliseront aussi au 1er janvier de l'année prochaine.
Stabilité ensuite de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), et de la dotation de soutien à l'investissement local, la DSIL, avec 2 milliards d'euros. Il y aura sans doute des questions sur leur fonctionnement lors de l'examen des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », mais les montants sont sanctuarisés.
Stabilité enfin de la péréquation, qui est l'autre nom de la solidarité en matière de DGF, avec le renforcement de la dotation de solidarité urbaine, la DSU, et de la dotation de solidarité rurale, la DSR, à hauteur de 90 millions d'euros. Le renforcement de la péréquation dans une enveloppe normée conduit évidemment à des modifications de la DGF, qui doit épouser les réalités territoriales pour être dynamique. Si on veut plus de stabilité, il faut peut-être qu'elle soit moins dynamique. C'est un beau débat politique. Des principes ont été posés lors de la révision constitutionnelle de 2003. Peut-être faut-il s'interroger aujourd'hui ?
Notre deuxième grand principe est celui de la liberté institutionnelle. Il ne s'agit pas de créer un nouveau « big-bang » de l'organisation territoriale, à l'image de ce qui a pu se produire sous le quinquennat précédent. Il faut trouver un chemin de crête pour permettre plus de liberté sans déstabiliser. Nous avons des pistes. L'assouplissement des rythmes scolaires décidé par Jean-Michel Blanquer donne satisfaction dans les différents territoires. Nous devons également avancer sur les communes nouvelles : la proposition de loi de votre collègue Françoise Gatel est une initiative intéressante. Il faut traiter les irritants de la loi NOTRe. Du fait des accords politiques de la CMP de l'époque, de contentieux administratifs, voire de la personnalité des différents préfets, il y a des distorsions d'interprétation de cette loi sur le territoire, notamment sur la répartition des compétences : des départements ont cessé de mener certaines politiques publiques sans que les régions s'y substituent. Je pense par exemple aux sociétés d'économie mixte, les SEM. Enfin, la liberté institutionnelle suppose plus de souplesse en matière de fonction publique territoriale - le Président de la République l'a rappelé la semaine dernière en recevant des maires à l'Élysée.
Le troisième principe est celui de la prévisibilité : les élus de terrain ont besoin d'y voir clair, a fortiori dans la dernière ligne droite de leur mandat.
Prévisibilité d'abord s'agissant de la DGF, qui fait l'objet d'un certain nombre d'amendements déposés sur les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Modifier la DGF est une chose ; expliquer pourquoi à l'élu concerné en est une autre. Nous avons un devoir d'information et de pédagogie à l'égard des élus.
Prévisibilité ensuite, s'agissant de la réforme de la dotation d'intercommunalité. Avec les changements de taille des intercommunalités, il fallait faire une seule enveloppe pour arriver à stabiliser cette dotation, faute de quoi nous aurions assisté à un important effet « yo-yo » sur les dotations des EPCI, l'année prochaine. Les associations d'élus nous interpellent régulièrement sur une révision de la quarantaine de critères permettant de calculer la DGF. Nous sommes évidemment disposés à examiner les propositions qui seront formulées en la matière ; simplement, le souhait de modifier ces critères sera peut-être moins fort l'an prochain puisque la DGF sera plus stable.
Prévisibilité également en matière de réforme fiscale. D'une part, la réforme de la taxe d'habitation voulue par le Président de la République, avec les dégrèvements sur trois ans pour 80 % de la population et la question des derniers 20 %, nous offre une belle réforme fiscale. D'autre part, il faut régler définitivement la question des ressources pour les conseils départementaux. Nous le voyons bien, les fonds de stabilisation et les fonds d'urgence ne sont plus des réponses structurelles. Certes, ces mesures sont attendues chaque année pour permettre aux départements de boucler leur budget. Mais, avec l'accroissement des dépenses liées à l'allocation personnalisée d'autonomie, l'APA, ou au revenu de solidarité active, le RSA, il faut réfléchir à des recettes plus dynamiques. La question de l'affectation d'une fraction d'un impôt national aux conseils départementaux peut se poser.
Prévisibilité enfin autour des projets. Être élu local, ce n'est pas seulement gérer ; c'est vouloir transformer son territoire, y mener des actions concrètes. Cela soulève la question de l'ingénierie territoriale. La création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires offre des pistes. Nous pouvons aussi évoquer la réorientation de la Caisse des dépôts, avec la Banque des territoires.
M. Jean-Marie Bockel. - Notre délégation auditionnera la semaine prochaine M. Serge Morvan, Commissaire général à l'égalité des territoires.
M. Sébastien Lecornu, ministre. - Les Assises de l'eau, avec les 2 milliards d'euros de prêts mobilisés pour rénover les canalisations, ont montré que l'on pouvait trouver des solutions nouvelles sans pour autant prélever sur la facture d'eau de nos concitoyens.
La différenciation, dans la réforme constitutionnelle, devrait consacrer le passage d'une décentralisation de compétences pure à une décentralisation de projets. Le dispositif « Action Coeur de ville », imaginé par Jacques Mézard et Julien Denormandie, répond à cette nouvelle logique intellectuelle dans les relations entre l'État et les collectivités territoriales.
Enfin, il est temps de former un véritable groupe de travail sur la question de l'investissement local - le président Larcher, avec qui j'ai évoqué la question, partage ce point de vue. L'investissement a repris depuis plus d'un an et demi mais les disparités territoriales restent fortes. Il conviendrait de travailler à nouveau sur cette question avec le monde économique, notamment avec la Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment (Capeb) et la Fédération nationale des travaux publics (FNTP), les associations d'élus et l'ensemble des opérateurs, en intégrant la réflexion sur la DETR et la DSIL.
Qu'en est-il de la méthode ? D'abord, la Conférence nationale des territoires sera resserrée, à des fins d'opérationnalité, dans son instance de dialogue, et ouverte, en fonction de l'ordre du jour, à des associations extérieures. Sur la question des normes, il est par exemple opportun d'écouter les associations du littoral ou de la montagne. Il convient également d'affirmer davantage la communauté de destin entre l'État et les collectivités territoriales, ce qui implique de recueillir l'avis des associations d'élus en amont sur l'ensemble des politiques publiques. Sur la proposition de loi de Françoise Gatel, j'ai ainsi adressé un courrier à l'ensemble des associations d'élus, en m'engageant à ce que leurs contributions soient communiquées au Parlement.
Il faut également travailler sur les conditions d'exercice du mandat, dans le prolongement des préconisations du rapport « Faciliter l'exercice des mandats locaux » publié par le Sénat, et dans leurs dimensions indemnitaires, sociales et de formation. Dans mon département, beaucoup de maires me confient que, même expérimentés, ils ne se sentent pas préparés à gérer une intercommunalité. Jacqueline Gourault sera à vos côtés pour explorer ces pistes très opérationnelles.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Les chantiers que vous engagez suscitent un intérêt très fort, en témoigne l'affluence à cette audition.
M. Rémy Pointereau. - Avec la loi NOTRe, qui a imposé aux communes des obligations de fusion et de transfert de compétences, l'ambiance s'est détériorée dans les intercommunalités. Il y a beaucoup de tensions, de difficultés, pas seulement financières et politiques, à tel point que certaines communes demandent à sortir de l'intercommunalité, ce qu'elles obtiennent sans délai, mais sans anticiper les conséquences financières : la commune peut avoir une soulte à verser en fonction des travaux réalisés, parfois sur vingt ans. J'ai ainsi connaissance d'une commune, dans mon département : condamnée par le tribunal administratif à verser des sommes considérables à ce titre à son ancienne intercommunalité, elle a dû ensuite augmenter de 30 à 40% ses impôts locaux. Il faudrait imposer une obligation d'étude financière sur les conséquences du retrait d'une commune avant le vote de celui-ci.
J'ai donc déposé une proposition de loi, cosignée par 80 collègues, pour renforcer l'évaluation préalable de l'adhésion ou du retrait des communes. Seriez-vous disposé à faire prospérer ce genre d'initiatives ? Autre conséquence de la loi NOTRe, des communes en zone de revitalisation rurale (ZRR) sont sorties du dispositif à la suite de la formation d'une intercommunalité. Un retour est-il envisageable en cas de retrait de l'une ou plusieurs des communes ?
M. François Bonhomme. - Merci pour votre présentation. C'est un chantier long et complexe qui s'engage. L'application de la loi NOTRe, depuis trois ans, a laissé un grand nombre de questions sans réponse, et, comme Rémy Pointereau, je constate que l'ambiance dans les intercommunalités s'est dégradée. La loi, qui devait renforcer l'échelon intercommunal, produit l'effet inverse.
La prise de compétence sur les zones d'activité touristique donne notamment lieu à des divergences d'interprétation, souvent en fonction de la personnalité du préfet. Dans mon département, pour des bases de loisirs tout à fait similaires, on s'oriente tantôt vers un maintien à l'échelle de la commune, tantôt vers une gestion par l'intercommunalité. Conséquence : des petites communes qui ont investi pour créer et exploiter une base de loisirs, une fois la base arrivée à son rythme de croisière, voient, du jour au lendemain, sa gestion passer au niveau intercommunal.
De même, la loi NOTRe ne donne pas de définition assez précise de la zone d'activité économique. De plus, les questions écrites adressées au Gouvernement sur ce sujet restent trop souvent sans réponse, ou ne reçoivent qu'une réponse extrêmement tardive.
Vous avez évoqué de nouveaux rapports à établir avec les collectivités territoriales, mais, voici quelques semaines, il a été impossible de trouver un accord sur la proposition du Sénat, largement partagée, d'optionnalité du transfert de la compétence eau et assainissement. Le délai de six ans obtenu pour ce transfert ne change rien au fond du problème : les difficultés liées aux transferts de compétences se poseront de manière particulièrement aiguë dans ce domaine, en raison de la disparité et de la complexité des situations. Un peu de souplesse serait bienvenu.
M. Alain Richard. - Nous sommes d'accord sur la nécessité de rendre plus de capacité d'option et de flexibilité dans la constitution des intercommunalités. L'ADCF a conduit un travail de réflexion et d'analyse des expériences. Il convient d'apprécier là où il faut légiférer, et là où les expériences positives en matière de relations entre la base et le sommet ou de subdivision géographique peuvent simplement être reproduites et étendues. Je rappelle que si nos préfets ont conservé une bonne connaissance de l'échelon communal, ils n'ont pas d'expérience dans la gestion des intercommunalités.
Le recours au contrat de travail est appelé à augmenter dans le recrutement du personnel. J'y suis favorable, mais gardons à l'esprit que contrat signifie négociation sur le niveau de rémunération, ce qui devrait déboucher sur un creusement des différences régionales dans ce domaine.
Concernant la DGF, il me semble opportun de rouvrir le débat de fond sur les objectifs de la péréquation. Quelles différences souhaitons-nous laisser vivre ? Lesquelles souhaitons-nous resserrer ? À l'avenir, nous n'aurons plus que de la péréquation horizontale : ce qui sera gagné en un endroit sera perdu dans un autre. On peut se féliciter des 120 millions d'euros de rallonge au bénéfice des intercommunalités, mais ce sera inévitablement quatre fois 30 millions en moins pour les communes...
Mme Sonia de la Provôté. - L'ingénierie territoriale, thème principal du débat autour de la création de l'ANCT, est conduite par de nombreux territoires depuis longtemps grâce à un investissement collégial des collectivités. Une ingénierie départementale s'est constituée, alors que la participation de l'État, via les agences d'urbanisme, baissait drastiquement, et les services intercommunaux se sont créés pour accompagner les communes. Dans les territoires où cet effort a été fait, quelle sera la valeur ajoutée de l'ANCT ?
Concernant la contractualisation et la limitation de l'augmentation des dépenses, l'accompagnement en fonctionnement de l'ingénierie territoriale, par exemple à travers les enquêtes ménages déplacements, ne peut-il être considéré comme de l'investissement ?
Enfin, la confiance et la transparence dans les relations entre les collectivités territoriales et l'État ne pourront venir que de la constance dans l'accompagnement de celui-ci. Or les collectivités qui ont lancé d'importants projets et attiré des habitants sont souvent défavorisées par le critère démographique, puisque les recensements qui servent de base à la dotation sont conduits de manière trop espacée. Encore une fois, l'effort n'est pas récompensé.
Mme Corinne Féret. - C'est à nouveau le Calvados qui vous interroge... Vous avez indiqué que les crédits de la DSIL et de la DETR étaient stables, mais les autorisations d'engagement au titre de la DSIL baissent de 95 millions d'euros, notamment à cause de la non-reconduction du financement des contrats de ruralité. Or ceux-ci soutenaient l'investissement dans les petites villes. Quels moyens allez-vous mobiliser pour accompagner les projets d'investissement de ces territoires ? Il y a un vrai besoin.
Mme Françoise Gatel. - Concernant la DGF, je me réjouis du lissage des écarts entre habitants des villes et des champs : on a enfin gommé la survalorisation de l'habitant des champs puisque la DGF varie selon la catégorie à laquelle appartient l'intercommunalité.
Dans la discussion sur la réforme des finances locales, le silence est assez général sur le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (Fpic), qui a été conçu avec intelligence mais arrive après les votes des budgets dans les territoires. Certaines communes voient ainsi leur contribution passer de 75 000 à 750 000 euros sans changer de catégorie, en raison du maintien des montants associés à la diminution du nombre de contributeurs.
Dans le cadre de la loi ELAN, nous avons défendu la territorialisation du logement. L'investissement locatif est soumis à un zonage national, alors que des communes qui présentent une certaine centralité devraient pouvoir être éligibles sur des critères définis par un comité régional de l'habitat.
Je me réjouis du projet de loi Mobilités, qui devrait supprimer les zones blanches, mais la date butoir données aux communautés de communes qui n'ont pas encore la compétence sur les mobilités pour s'en saisir, si elles le souhaitent, a été fixée à septembre 2020. Or, compte tenu du calendrier électoral, les nouveaux conseils communautaires ne seront mis en place qu'en avril ou mai 2020 et ne pourront, par conséquent, s'engager en toute conscience : il y a des enjeux de budget et de service.
M. Mathieu Darnaud. - Je voudrais revenir sur le « toilettage » de la loi NOTRe. Monsieur le ministre, vous avez laissé entendre que ce qui était tabou jusqu'alors, c'est-à-dire le fait de toucher à l'architecture de cette loi, ne le serait plus. Pourriez-vous nous éclairer sur ce que vous appelez vous-même les « irritants » de la loi NOTRe ?
Le Sénat a réalisé un travail de fond, notamment dans le cadre de la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale. Nous avons abordé la question de l'arbitrage entre départements et régions dans le domaine économique, le sujet des SEM, ainsi que la question de la capacité des départements ou des régions à se saisir d'une prérogative particulière de façon consensuelle, dans une logique d'aménagement du territoire.
Contrairement à ce que disait Alain Richard, il sera difficile d'éviter de passer par la loi compte tenu de l'ampleur des antagonismes entre collectivités locales. Les exemples sont légion : on n'arrivera jamais à mettre d'accord départements et régions sur la question des SEM, par exemple. Si l'on ne redéfinit pas les choses, on risque de ne jamais y arriver, quand bien même les préfets mettraient tout le coeur nécessaire à l'ouvrage. J'ai en tête l'exemple de l'aéroport d'Aurillac, cher au coeur de Jacques Mézard. Si on ne laisse pas davantage de latitude aux collectivités territoriales de proximité, qui connaissent bien les sujets, on perdra nécessairement en efficience.
Sans esprit polémique, car nous ne sommes pas les fossoyeurs des intercommunalités, je ferai observer que les regroupements de communes tels qu'ils existent aujourd'hui, parce que certains préfets ont parfois souhaité passer en force, ne fonctionnent pas toujours correctement. Selon vous, Monsieur le ministre, faut-il malgré tout continuer à avancer à marche forcée ? Ne pourrait-on imaginer un point d'étape, une clause de revoyure, et envisager des outils qui mettent certes à mal la carte des intercommunalités, mais qui permettent d'observer, à un moment donné, la manière dont celles-ci fonctionnent ? Le cas échéant, cela offrirait la possibilité à ces intercommunalités, lorsqu'un consensus se dégage, de se redéfinir et, éventuellement, d'épouser de nouveaux périmètres.
Notre volonté n'est pas de dresser les collectivités les unes contre les autres mais de faire en sorte, lorsqu'il y a un constat d'échec, de définir des périmètres pertinents, dès lors que l'on considère toujours que l'intercommunalité reste le passage obligé en matière de mutualisation et de projets pour nos territoires.
M. Philippe Mouiller. - Ma question est très simple et pragmatique. Aujourd'hui, les dotations de l'État destinées à accompagner l'investissement des collectivités soulèvent beaucoup d'interrogations dans les départements. On s'inquiète du taux de la DETR ou du montant de la DSIL, réorientée vers les départements tantôt pour financer les PETR, les pôles d'équilibre territorial et rural, tantôt pour financer les contrats de ruralité. On est parfois un peu perdus dans cette multitude de financements. Aujourd'hui, le système manque de lisibilité, notamment quand on cherche à connaître le montant perçu au titre des différentes prestations. Serait-on capable de créer un outil permettant d'avoir une visibilité, département par département, des montants de DTER et de DSIL versés ?
Parfois, on a un peu le sentiment que les dotations sont fléchées sur plusieurs programmes. On préférerait en observer le caractère opérationnel. C'est le cas par exemple du fonds pour le développement de la vie associative, présenté comme un moyen de compenser la suppression de la réserve parlementaire.
M. Charles Guené. - Ma première remarque a trait à l'évolution des principales dotations de soutien à l'investissement : leur montant a baissé de 250 millions d'euros en raison de la disparition de la réserve parlementaire et de la baisse de la DSIL.
Mes préoccupations portent sur quatre sujets principaux :
- premièrement, on a parlé de rééquilibrage des intercommunalités. Le Sénat a voté une proposition de loi tout à fait applicable sur le sujet. Quand ce texte sera-t-il examiné à l'Assemblée nationale, Monsieur le ministre ?
- deuxièmement, je veux aborder la question des zones de revitalisation rurale, les ZRR. Hier, j'ai accepté de retirer un amendement portant sur la révision des critères de classement d'une commune en ZRR, car le Gouvernement s'est engagé à sortir un rapport sur la question. Les critères actuels de classement sont valables jusqu'en 2020 et commencent déjà à produire des effets. Ma question est la suivante : quand ce rapport sera-t-il publié, Monsieur le ministre, de sorte que l'on puisse agir rapidement ?
- troisièmement, je souhaite évoquer la DGF. On sait qu'il existera une fenêtre de tir l'année prochaine : en 2019, on pourra éventuellement réviser les critères de cette dotation. Mais s'agira-t-il seulement d'un ajustement de la taxe d'habitation ou engagera-t-on une vraie réforme d'ensemble ? Selon moi, notre système est aujourd'hui à bout de souffle
- ma quatrième et dernière question a trait aux indemnités des élus communaux. Chacun sait que des échéances électorales se profilent en 2020. Nous souhaitons que la proposition de leur revalorisation, pour les petites communes, soit posée avant cette date.
M. Daniel Chasseing. - Dans mon territoire, nous sommes parvenus à créer une intercommunalité de proximité pour éviter de sortir du dispositif ZRR. En revanche, le montant de notre DGF est passé de 150 000 euros à 60 000 euros. On ne connaît pas les raisons de cette baisse et personne ne nous avait parlé de l'impact financier de ce regroupement intercommunal.
À quoi sert réellement la péréquation horizontale ? Ne devrait-elle pas permettre aux petites communautés de communes de vivre, dès lors qu'elles se sont constituées ?
Selon moi, la future Agence nationale de cohésion des territoires pourrait avoir un intérêt si elle permettait d'aider les TPE et les artisans, et d'accompagner les créateurs de projets, dès lors que ces projets sont viables économiquement. Aujourd'hui, il n'existe plus de subventions régionales pour l'immobilier. L'État ne pourrait-il pas s'impliquer davantage pour relancer l'économie dans ces territoires ? Sinon, on assistera à une véritable désertification.
M. Jacques Mézard. - J'ai deux questions à vous poser, Monsieur le ministre.
La première concerne les ZRR. La date butoir de ce dispositif a été fixée à 2020. Même si une mission d'information a été lancée, il est urgent de savoir ce qu'il va advenir de ces zones : comptez-vous maintenir à peu près le même nombre de communes sous ce régime, c'est-à-dire près de 16 000 communes, ou pensez-vous en restreindre le nombre ?
Deuxième question : quelle est votre position sur la prime d'aménagement du territoire ? Je connais trop bien la position de Bercy sur le sujet. Dans certains territoires ruraux, on a pourtant besoin de disposer d'une certaine agilité, qui peut prendre la forme de ce mécanisme d'aide à la création d'emplois. La suppression de cette prime serait tout à fait malheureuse, d'autant plus que les déplacements ministériels, comme ceux du Premier ministre ou du Président de la République, entraînent souvent une consommation de cette prime d'aménagement du territoire... Comment ferait-on si cette prime disparaissait ?
M. Raymond Vall. - Je voudrais revenir sur le sujet de l'ingénierie territoriale. Les PETR figurent parmi les outils permettant de mettre en oeuvre des coopérations et d'élaborer des projets. Simplement, un projet de territoire, pour avoir aujourd'hui la bonne taille et une bonne dynamique, doit ouvrir un syndicat mixte, qui reste fermé aux forces économiques dudit territoire.
Que pourrait-on modifier au statut des PETR pour que ces forces économiques puissent s'impliquer dans les projets territoriaux ? Il me semble que le texte portant création de l'Agence nationale de la cohésion des territoires aborde cette problématique.
Lorsque des territoires ruraux et périurbains s'engagent dans une coopération interterritoriale avec une métropole ou une agglomération, le rapport de forces est très défavorable aux petits territoires. Une solution consisterait à développer les échanges de compétences entre les deux territoires à partir d'un protocole initial formalisant leur volonté de coopérer. Ainsi, on créerait un climat de confiance qui n'existe pas aujourd'hui.
Ne pourrait-on pas envisager cet échange de compétences entre un territoire urbain et un territoire rural sous la forme d'un mécénat ou d'un contrat de coopération ?
M. Bernard Delcros. - Comme vous le disiez, Monsieur le ministre, les élus ont besoin d'y voir clair. Ils ont besoin de stabilité et de lisibilité.
Ma première remarque a trait aux contrats de ruralité. Ces contrats ont été créés fin 2016 et ont plutôt bien fonctionné grâce à la visibilité dont disposaient les différents acteurs : ces contrats étaient en effet conclus pour une durée de quatre ans. Cette première génération de contrats réglait pour partie la question de l'ingénierie, puisque 10 % de leur enveloppe budgétaire pouvait servir à financer des projets de cette nature. Le problème, c'est que les crédits alloués à ces contrats ont aujourd'hui été dilués dans le droit commun.
Je voudrais également parler de deux dispositifs relativement modestes, mais qui ont un effet levier très important : la prime d'aménagement du territoire et le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce, le FISAC. En effet, le PLF pour 2019 prévoit une baisse de 30 à 40 % de la prime d'aménagement de territoire et semble acter la disparition du FISAC. Monsieur le ministre, seriez-vous prêts à émettre un avis favorable sur les amendements que nous déposerions pour défendre ces différents dispositifs touchant à la ruralité, y compris ceux qui seront examinés dans le cadre du projet de loi de finances ?
Dernier sujet : j'ai compris qu'à la suite de la création de l'Agence nationale de cohésion des territoires, on s'orientait vers de nouveaux contrats uniques : ces contrats ont-ils vocation à remplacer les contrats de plan État-région, les CPER, les contrats de ville, ainsi que les contrats de ruralité ? Bénéficieront-ils de financements dédiés ? Où en est-on de la clause de revoyure des CPER ? Envisage-t-on de les faire basculer vers ces nouveaux contrats ?
M. François Grosdidier. - Si certaines communautés de communes n'ont pas obtenu autant qu'elles l'espéraient en se constituant, c'est certainement encore beaucoup plus vrai des communes à qui on a totalement dissimulé les effets négatifs de leur adhésion à une intercommunalité sur les montants qu'elles percevaient au titre de la dotation de solidarité rurale, la DSR, ou de leur classement en ZRR. De tels effets ont-ils été mesurés ? Dans ce cas, est-il envisageable aujourd'hui de les pondérer, sachant qu'ils sont parfois extrêmement préjudiciables aux communes dans l'exercice des compétences qui restent les leurs ?
Mme Patricia Schillinger. - Les crédits de l'ancienne réserve parlementaire devaient servir à abonder la DETR, ce qui n'est apparemment pas le cas pour tous les départements. Pourriez-vous nous en expliquer les raisons, Monsieur le ministre ?
Le futur projet de loi de révision constitutionnelle prévoit la baisse du nombre de parlementaires. Cela signifie-t-il que l'abondement de la DETR baissera également ?
M. Marc Daunis. - J'ai deux questions à vous poser, Monsieur le ministre. À force d'entendre parler de recentralisation rampante, de préfets-gouverneurs, d'ingénierie de l'État absente des territoires, ne pensez-vous pas qu'il serait enfin temps de définir collectivement la place de l'État dans le territoire ? Qu'attend-on de l'État à l'échelon du territoire ? À l'échelon régional, a-t-on besoin d'un secrétaire général pour les affaires régionales, de directions déconcentrées ou d'ingénierie ? Enfin, comment l'articuler avec le département ? Tant que nous n'aurons pas opéré cette clarification de part et d'autre, il sera compliqué d'obtenir davantage de lisibilité, et d'éviter chevauchements et incompréhensions.
Ma seconde question concerne la fonction publique territoriale : existe-t-il une volonté du Gouvernement de rapprocher les trois fonctions publiques ? Le renforcement de la contractualisation annoncé par le Président de la République ralentira-t-il ce processus ou sera-t-il, au contraire, complémentaire de ce mouvement de rapprochement ?
M. Jean-Marie Bockel, président. - Évidemment, on touche à des sujets qui ne relèvent pas toujours de votre compétence, Monsieur le ministre, mais ces thématiques nous intéressent et tout se tient d'une certaine manière.
J'en profite pour rappeler que notre délégation travaille actuellement sur deux thèmes bien précis : d'une part, les ruralités, pas seulement sous l'angle du diagnostic, mais aussi dans le but de faire des propositions qui prennent en compte la réalité telle qu'elle est aujourd'hui ; d'autre part, la relation entre les communes et les communautés.
M. Sébastien Lecornu, ministre. - Monsieur Pointereau, lorsqu'en tant que président de conseil départemental je siégeais au sein de la Commission départementale de coopération intercommunale (CDCI), j'avais fait publiquement état de mon inquiétude quant à la modification du schéma intercommunal et à l'imprévisibilité de son impact financier. Avec la loi NOTRe, le droit commun de la DGF s'est appliqué au nouveau schéma, ce qui n'a pas toujours été clairement signifié aux élus locaux, en particulier dans les territoires les plus ruraux. Je mettais alors en garde les présidents des EPCI de grande taille sur leur devoir d'information, qu'ils partagent avec les préfets et la Direction départementale des finances publiques, envers les maires des communes appartenant à un ECPI plus modeste. À titre d'illustration, l'EPCI de Saint-André-de-l'Eure a subi une diminution de sa DGF. Le contenu de la proposition de loi que vous avez évoquée me convient, dès lors que la visibilité des financements et le devoir d'information s'en trouveraient renforcés, non seulement pour l'État, mais également pour les EPCI qui disposent d'une ingénierie financière. À mon sens, un EPCI ne fonctionne que si sa cohérence économique, financière et géographique est assurée. En outre, la communauté de destin doit être clairement affirmée, bien que, parfois, des mariages imposés par le préfet donnent finalement satisfaction. Il me semble difficile, en tout état de cause, de fixer en la matière une règle universelle ; je préfère le « cousu main » et l'accompagnement individuel. La réforme de la dotation d'intercommunalité devrait redonner un peu d'oxygène aux EPCI, tandis que les prochaines élections municipales permettront d'évaluer le caractère structurel ou politique des problèmes constatés. Une évaluation me semble par ailleurs indispensable avant toute sortie d'une commune d'un EPCI.
Monsieur Bonhomme, vous avez mis en exergue deux sujets irritants de la loi NOTRe : les bases de loisirs et la définition des zones d'activité économique (ZAE). J'ai envoyé récemment une circulaire aux préfets leur enjoignant de faire état des difficultés rencontrées et demandé à la Direction générale des collectivités locales (DGCL) une analyse de la jurisprudence administrative. J'ai également invité le Parlement et les associations d'élus locaux à discuter des nécessaires améliorations. Si le Président de la République décidait de légiférer, il conviendrait au préalable de lister précisément les sujets concernés : il ne s'agira pas du grand soir de la décentralisation ! Le Sénat, logiquement, pourrait être saisi en priorité. Quant aux questions écrites, le dernier remaniement gouvernemental a modifié les compétences des ministres en la matière, mais je répondrai rapidement à votre interrogation. J'entends que le jugement de Salomon rendu sur le sujet de l'eau et de l'assainissement ne satisfait pas tout le monde, mais aller plus loin aurait conduit à créer d'autres difficultés.
Monsieur Richard, je suis convaincu que la stabilisation du schéma intercommunal entrainera une détente locale. D'autres sujets pourront, par ailleurs, être réglés par une circulaire ministérielle ou par la loi. Je crois également en l'expérience du préfet en matière de médiation, dès lors qu'il n'est pas considéré comme celui qui a marié de force des EPCI. Je suis, quoi qu'il en soit, ouvert sur le sujet.
La fonction publique territoriale fait l'objet d'un éternel débat. La différenciation et la décentralisation accroissent le risque d'un écart entre fonctions publiques, à rebours du désir d'égalité. Nous avons un débat similaire dans le cadre de la révision constitutionnelle à propos du partage des compétences entre l'État et les collectivités territoriales. Le besoin d'État varie, en outre, en fonction des traditions géographiques. Vous n'êtes pas sans savoir que l'ambiance d'un déplacement ministériel fluctue d'une région à l'autre... Le mouvement en faveur de la péréquation apparaît consensuel et transpartisan, notamment au travers de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et de la dotation de solidarité rurale (DSR) cible. Pour autant, il semble logique de s'interroger sur ce mécanisme après plusieurs années de diminution de la DGF. L'élu local qui reçoit le montant de sa DGF ne sait quelle part est affectée respectivement au redressement des finances publiques et à la péréquation.
M. Marc Daunis. - Il est vrai que le concept de DGF négative demeure difficile à comprendre !
M. Sébastien Lecornu, ministre. - Il est explicable par la péréquation justement !
Madame de la Provôté, l'ANCT n'aura évidemment pas vocation à remplacer l'ingénierie territoriale existante, domaine dans lequel le département du Calvados, comme celui de l'Eure, sont particulièrement performants. J'ai à cet égard le souci de régler l'irritant souci relatif aux sociétés publiques locales (SPL) et aux sociétés d'économie mixte (SEM) dans la loi NOTRe. Quant à la norme dite du « un sur deux », son application a cessé à la suite de la Conférence nationale des territoires (CNT) qui s'est tenue à Cahors. En outre, la DETR peut désormais financer des dépenses d'ingénierie sans se limiter aux investissements. Vous avez estimé trop peu fréquent le recensement démographique des quartiers prioritaires ; je partage votre analyse et propose, dans le cadre de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », de réformer la dotation politique de la ville (DPV) en alignant le comptage des quartiers de politique de la ville sur le droit commun. Dans la mesure où le recensement des habitants desdits quartiers était réalisé tous les trois ans, mais chaque année pour les habitants des communes, les effets de bord pouvaient être dommageables pour les villes qui se voyaient perdre l'éligibilité à la DPV. S'agissant des contrats de ruralité, qui reposent sur le financement de projets définis, les crédits disparaissent effectivement lorsqu'ils ont été consommés. Ne laissons pas penser qu'ils ne sont pas financés !
Madame Gatel, le FPIC bénéficiera de la stabilisation du schéma intercommunal et de la réforme de la dotation afférente. Une évaluation du dispositif sera menée en 2019.
Vous avez, Monsieur Darnaud, évoqué le principe du consensus local. J'ai la tentation de ressusciter, à propos de la subsidiarité, l'encyclique Rerum Novarum de Léon XIII, si les collectivités territoriales réussissaient à s'accorder sur la nature d'une aide. Par exemple, lors des inondations dans l'Aude, le droit interdisait au président du conseil départemental de soutenir, en urgence et dans l'attente du versement des assurances, la trésorerie des commerçants touchés par les intempéries. La préfecture, néanmoins, a laissé faire. De tels cas pourraient, à mon sens, être autorisés par la loi. Les dysfonctionnements au sein d'une intercommunalité peuvent avoir plusieurs origines, politiques ou économiques notamment. Ainsi, la perspective des prochaines élections municipales perturbe quelque peu le climat intercommunal. Dans le cadre de la prochaine CNT, le Premier ministre proposera au Sénat de participer à un groupe de travail sur ce sujet auquel le Gouvernement n'est nullement fermé. Mais il ne faut pas confondre, en la matière, vitesse et précipitation.
Monsieur Mouiller, vous m'avez interrogé sur les crédits d'investissement, dont vous regrettez l'absence de visibilité par département. Je vous rejoins ! Je rêve d'une carte interactive sur laquelle figureraient les projets de proximité - trop souvent méconnus - financés par les 2 milliards de crédits d'investissement du budget de l'État... Je suis favorable à la déconcentration des crédits, mais elle n'exclue nullement leur contrôle par le ministère comme par le Parlement. Pensez que, dans certains départements, aucun budget n'est consacré à la transition écologique...
Monsieur Guené, si nous travaillons efficacement avec le Comité des finances locales (CFL) et avec les associations d'élus, une réforme de la DGF peut être envisagée dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020, alors que la fiscalité locale sera modifiée dès le projet de loi de finances rectificative au premier semestre de l'année 2019.
Monsieur Chasseing, je ne suis pas convaincu que la taille d'un EPCI soit corrélée à son niveau de ressources, seul critère considéré par le FPIC. Dès lors, si un EPCI reçoit moins de subsides, la faute revient plutôt à la réforme de la dotation d'intercommunalité. S'agissant des missions de l'ANCT en matière d'accompagnement économique, qui ressortaient de la proposition de loi initiale, l'intégration de l'Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (Epareca) en son sein permettra à l'Agence de les mener à bien. Néanmoins, les régions ne doivent pas se dessaisir de la compétence économique, d'autant qu'un fonds de démarrage a été créé à leur profit par le gouvernement de Manuel Valls.
Monsieur Mézard, les ZRR et la PAT appartiennent au périmètre de compétences de Jacqueline Gourault ; je ne puis donc vous répondre.
Monsieur Vial, nous oeuvrons en faveur de projets de développement économique en permettant que la DETR soit utilisée lorsque le maître d'ouvrage est un pôle d'équilibre territorial (PET).
Monsieur Delcros, lors du précédent quinquennat, les enveloppes de la DETR et de la DSIL ont été sur-dotées pour permettre le financement des contrats de ruralité. Une fois les projets menés à bien, il paraît logique que les crédits de la DETR diminuent en conséquence. Les présidents de conseil régional, que nous consultons, apparaissent partagés s'agissant du renouvellement des contrats de plan État-région (CPER). Le Premier ministre fera prochainement connaître sa décision à ce sujet.
Rassurez-vous, Madame Schillinger : si le nombre de parlementaires venait à être réduit par la révision constitutionnelle, la réforme n'aurait aucune conséquence sur le niveau de la DETR !
Enfin, Monsieur Daunis, vous vous être préoccupé du besoin d'État dans les territoires. Le mouvement de décentralisation appelle effectivement une réflexion sur l'organisation et le rôle de l'État déconcentré. Je crois, pour ma part, à l'intérêt d'une présence forte à l'échelle départementale, proche des élus locaux. Le Gouvernement, il me semble, poursuit la même intuition ; le ministre de l'Intérieur présentera prochainement ses propositions en matière d'organisation territoriale de l'État. Le besoin d'État apparaît néanmoins supérieur dans les territoires en difficulté économique et sociale, ce qui plaide pour une solution différenciée, qui sera facilitée par la révision constitutionnelle. À cet égard, l'exemple alsacien me semble particulièrement intéressant. Une concertation est en cours avec les associations d'élus s'agissant de la fonction publique territoriale et je puis vous assurer qu'il existe un écart important entre les propos des élus, qui affichent leur souhait d'une plus grande souplesse de gestion, et les associations nationales qui plaident pour le statu quo.
Mme Françoise Gatel. - J'aimerais, Monsieur le ministre, vous interroger sur la décentralisation de la politique du logement.
M. Sébastien Lecornu, ministre. - Elle ne fait pas partie de mes compétences, mais, pour le reste, je demeure à votre disposition.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Nous vous remercions de votre disponibilité.