Mardi 21 mai 2019
- Présidence de M. Vincent Éblé, président -
La réunion est ouverte à 14 h 05.
Projet de loi portant création d'une taxe sur les services numériques et modification de la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés - Examen des amendements de séance au texte de la commission
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement FINC.1 supprime l'alinéa 100 de l'article 1er. Il n'est nul besoin d'une disposition législative pour organiser un débat au Parlement, encore moins pour disposer de la faculté d'en organiser un. Cet alinéa n'a aucun sens : évitons de faire des lois bavardes.
L'amendement FINC.2 supprime la même disposition de l'article 3.
Les amendements FINC.1 et FINC.2 sont adoptés.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je demande le retrait de l'amendement n° 43 qui reporte l'entrée en vigueur de la taxe sur les services numériques à 2021. Je propose au contraire qu'elle s'éteigne à cette date.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 43 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable aux amendements identiques nos 10, 22 et 26 qui suppriment la limitation dans le temps de la taxe sur les services numériques. Je souhaite au contraire que son caractère transitoire, dans l'attente d'une solution à l'échelle de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), figure expressément dans le dispositif.
La commission demande le retrait des amendements identiques nos 10, 22 et 26 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je demande le retrait des amendements identiques nos 6 et 20 qui reportent à 2020 l'entrée en vigueur de la taxe.
Mme Christine Lavarde. - Il s'agit par cet amendement de résoudre un problème technique. La taxe ne pourra pas être mise en application avant cette date car les outils informatiques des entreprises visées ne sont pas prêts.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous avons déjà adopté un amendement qui soumet l'entrée en vigueur de la loi à la publication d'un décret en Conseil d'État afin de préciser les modalités selon lesquelles la localisation en France des utilisateurs est appréciée. Le Gouvernement propose par ailleurs de reporter d'un mois la date limite de versement de l'acompte unique prévu en 2019.
La commission demande le retrait des amendements identiques nos 6 et 20 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis favorable à l'amendement n° 64 du Gouvernement qui modifie les modalités de versement de l'acompte unique en 2019 afin de décaler la date limite d'un mois.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 64.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je demande le retrait de l'amendement n° 61 qui reporte l'entrée en vigueur de la taxe, pour les raisons que je viens d'expliquer.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 61 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Là encore, je demande le retrait des amendements identiques nos 44 et 60 auxquels l'amendement n° 64 du Gouvernement répond.
La commission demande le retrait des amendements identiques nos 44 et 60 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable à l'amendement n° 37 qui inclut les services de vente en ligne dans le champ de la taxe. La taxe repose sur le « travail gratuit » effectué par les utilisateurs eux-mêmes. J'ai peur que nous rendions la mise en oeuvre de la taxe extrêmement compliquée si nous taxons la vente en ligne. Quid, par exemple, d'un service mixte tel que le click & collect qui est favorable au commerce physique ?
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 37.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 27 me paraît satisfait. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 27.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 29 va à contre-courant : il introduit un critère d'établissement stable aux fins d'assujettissement à la TSN, alors que c'est précisément la difficulté que nous cherchons à contourner en ne recourant pas à l'impôt sur les sociétés. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 29.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je demande le retrait de l'amendement n° 2 qui n'est pas applicable : le chiffre d'affaires réalisé au titre des services fournis en France ne correspond à aucun agrégat comptable préétabli. Il n'est en outre pas pertinent de prendre la moyenne des trois dernières années pour une taxe qui doit durer trois ans.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 2 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Dans le prolongement de ce que je viens d'expliquer, demande de retrait également des amendements identiques nos 5 et 52.
La commission demande le retrait des amendements identiques nos 5 et 52 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Demande de retrait pour les mêmes raisons pour l'amendement n° 53.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 53 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable à l'amendement n° 11 puisque nous sommes pour le cumul des deux seuils de chiffre d'affaires, national et international. Ne compliquons pas les choses et conservons ce cumul.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 11.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable à l'amendement n° 12 qui abaisse le seuil de chiffre d'affaires mondial tiré des services numériques. Conservons celui qui a été fixé initialement, en cohérence avec la proposition de directive européenne qui inspire la taxe nationale proposée.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 12.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable à l'amendement n° 13 qui modifie le seuil national cette fois, et introduit des effets de bord inconnus.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 13.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis également défavorable aux amendements identiques nos 19, 40 et 45 qui fragiliseraient le dispositif et excluraient les places de marché.
La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques no 19, 40 et 45.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 35 restreint le champ de l'intermédiation. Il crée un risque juridique d'inégalité devant l'impôt. Je demande son retrait.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 35 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable à l'amendement n° 28 sur la qualification juridique de la taxe.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 28.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Demande de retrait pour l'amendement n° 34.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 34 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il nous faudra entendre l'avis du Gouvernement sur les amendements identiques nos 1 rectifié et 36 qui portent sur les systèmes informatisés de réservation tels qu'Amadeus.
La commission demande l'avis du Gouvernement sur les amendements identiques nos 1 rectifié et 36.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 14 est étonnant. Localiser un site par son nom de domaine en « .fr » ne me paraît pas pertinent. Beaucoup de sites français sont en « .com ». Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 14.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je demande le retrait de l'amendement n° 33 qui introduit une incertitude pour la prise en compte des prestations complexes, que nos collègues députés ont souhaité levé en modifiant le dispositif initial.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 33 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Sagesse sur les amendements nos 39, 46 et 55 qui portent sur les prestations complexes, qui incluent les activités de logistique.
La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur les amendements identiques nos 39, 46 et 55.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Sagesse sur les amendements identiques nos 25 et 59 qui portent sur la même question des prestations complexes.
La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur les amendements identiques nos 25 et 59.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable à l'amendement n° 41 qui restreint l'assiette de la taxe.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 41.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis favorable à l'amendement n° 65 du Gouvernement qui apporte des précisions utiles.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 65.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis favorable aux amendements identiques nos 38, 47 et 54 s'ils sont réécrits pour être identiques à l'amendement n° 65. Sinon je demanderai leur retrait au profit de ce dernier.
La commission émet un avis favorable aux amendements identiques nos 38, 47 et 54 sous réserve de rectification.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable à l'amendement n° 23 dans lequel le Gouvernement supprime le renvoi à un décret en Conseil d'État adopté en commission, ce qui est pourtant indispensable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 23.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis également défavorable à l'amendement n° 7 rectifié qui supprime l'exclusion des ventes de produits soumis à accises, notamment les boissons alcoolisées. Cette suppression serait contraire au droit de l'Union européenne.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 7 rectifié.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable à l'amendement n° 51.
M. Philippe Adnot. - J'ai déjà décidé de retirer l'amendement qui instaurait une durée de trois ans. Soyons attentifs à ne pas mener des politiques contradictoires. On ne peut pas d'un côté soutenir les start-ups et de l'autre voter des mesures fiscales qui vont dans le sens contraire. Je demande de la cohérence. Tenons compte de la situation de développement des start-ups.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les seuils sont élevés. Il faut un chiffre d'affaires de 750 millions d'euros à l'échelle mondiale.
M. Philippe Adnot. - Demain, quand vous voudrez soutenir les start-ups, on vous reprochera de mener un politique contraire à cet objectif.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Lorsqu'il est venu en audition, Pascal Saint-Amans a souligné les limites de cette taxe, mais il a relevé qu'elle constituait un moyen de faire avancer les négociations pour parvenir à un accord sur les « géants du numérique » en 2021. Je la conçois comme un signal transitoire vers une solution internationale, même si je doute de son caractère opérationnel.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 51.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 15 porte le taux de la taxe de 3 % à 5 %. Le n° 8 rectifié le porte à 4 % et le n° 62 à 3,5 %. Quant au n° 49 il met en place un taux progressif allant de 3 % à 6 % selon l'empreinte carbone. Restons-en à 3 %. Avis défavorable à tous ces amendements.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 15, 8 rectifié, 62 et 49.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 50 majore le taux de la taxe, qui atteindrait 5 % dans les cas où les entreprises ne répercuteraient pas intégralement le coût des livraisons sur les consommateurs. Cela n'a rien à voir : les frais de livraison ne font pas partie de l'assiette de la taxe. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 50.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 48 a pour objectif d'affecter une partie du produit de la taxe proposée à la dotation globale de fonctionnement (DGF). Or cette taxe est temporaire. Avec ce système, quand elle sera supprimée, on ne compensera pas la perte de DGF. L'idée n'est pas mauvaise mais dans la pratique ce serait un risque pour les collectivités locales. Demande de retrait.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 48 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable à l'amendement n° 16. Le problème n'est pas tant le taux de la taxe que son recouvrement.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 16.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. -Nous aurions souhaité que la taxe soit déductible de l'impôt sur les sociétés. Puisque ce n'est pas possible, nous la rendons déductible de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S). Le Gouvernement ne le veut pas. Avis défavorable à son amendement n° 24 qui supprime cette mesure.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 24.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je demande le retrait de l'amendement n° 63 qui propose une idée intéressante mais difficilement opérationnelle.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 63 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Demandons l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 30. Le groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste (CRCE) souhaite enrichir le rapport déjà prévu à l'article 1er. Pourquoi pas !
La commission demande l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 30.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable à l'amendement n° 9 rectifié qui me semble comporter une erreur de rédaction en visant le mauvais rapport.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 9 rectifié.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'objet de l'amendement n° 4 dépasse celui du projet de loi. Gérard Longuet rappelait l'autre jour la création d'une commission d'enquête sur la souveraineté numérique dont il est le rapporteur. C'est dans ce cadre que les réflexions sur un droit à la propriété des données personnelles des utilisateurs devraient s'inscrire. Ce sujet dépasse la question de la taxe. Demande de retrait.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 4 et, à défaut, y sera défavorable.
La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques nos 42 et 58.
Article additionnel après l'article 1er
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 17 modifie l'assiette de l'impôt sur les sociétés. Sans accord multilatéral à l'OCDE et renégociations des conventions fiscales, c'est inopérant. C'est autrement plus compliqué que cet amendement le laisse entendre. De plus, ce sujet relèverait davantage d'un projet de loi de finances. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 17.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 21 supprime l'article ajouté par la commission, pour sécuriser la taxe, qui oblige le Gouvernement à justifier son choix de ne pas notifier la taxe proposée à la Commission européenne - dans le cas où il ne changerait pas d'avis. Le Gouvernement estime que ce n'est pas nécessaire et cite une jurisprudence récente du Tribunal de l'Union européenne relative à une taxe sur le chiffre d'affaires en Pologne. Toutefois la Pologne avait justement procédé à la notification au préalable. Je ne voudrais pas que nous nous retrouvions dans la même situation que pour d'autres taxes, pour lesquelles le Gouvernement d'alors affirmait qu'il n'y avait aucun problème juridique.
Une taxe qui ne toucherait presqu'aucune entreprise française pourrait être assimilée à une aide d'État. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 21.
Article additionnel après l'article 1er bis
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Par son amendement n° 31, le groupe CRCE inscrit que la taxe n'est pas déductible de l'assiette de l'impôt sur les sociétés. Elle doit l'être comme n'importe quelle charge. Pourquoi instaurer un traitement différencié ? Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 31.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 3 rectifié supprime l'article 2. Je m'en remets à la sagesse du Sénat. Je peux vous prédire qu'on nous refera le coup lors de l'examen du projet de loi de finances...
La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 3 rectifié.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable à l'amendement n° 32 qui souhaite maintenir ad vitam æternam le taux d'impôt sur les sociétés à 33,1/3 % - sans le faire en pratique, d'ailleurs.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 32.
Article additionnel après l'article 2
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable à l'amendement n° 18. C'est un très beau sujet que le taux d'impôt sur les sociétés applicable aux petites et moyennes entreprises, mais cela relève davantage d'un projet de loi de finances.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 18.
TABLEAU DES AVIS
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Article additionnel après Article 1er |
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Auteur |
N° |
Avis de la commission |
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Mme TAILLÉ-POLIAN |
17 |
Défavorable |
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Article additionnel après Article 1er bis |
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Auteur |
N° |
Avis de la commission |
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M. SAVOLDELLI |
31 |
Défavorable |
La réunion est close à 14 h 25.
Mercredi 22 mai 2019
- Présidence de M. Vincent Éblé, président -
La réunion est ouverte à 8 h 35.
Projet de loi pour la conservation et la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris et instituant une souscription nationale à cet effet - Examen du rapport pour avis
M. Vincent Éblé, président. - Nous examinons aujourd'hui le rapport d'Albéric de Montgolfier sur le projet de loi n° 492, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, pour la conservation et la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris et instituant une souscription nationale à cet effet.
Nous nous réunissons exceptionnellement tôt ce matin de manière à permettre à notre rapporteur de rejoindre la commission de la culture, qui examinera le texte à partir de dix heures. Je salue d'ailleurs la présence parmi nous du rapporteur de cette commission, Alain Schmitz.
La commission de la culture a souhaité nous déléguer l'examen au fond des articles 4, 5 et 5 bis, de nature entièrement budgétaire et fiscale. Le projet de loi comportant par ailleurs nombre de dispositions financières, notre rapporteur proposera de donner un avis sur d'autres articles ; nous sommes du reste saisis pour avis de l'ensemble du texte. Au total, douze amendements ont été déposés, dont neuf par notre rapporteur pour avis.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis de la commission des finances. - À mon tour, je salue notre collègue Alain Schmitz.
Le 24 avril dernier, le Gouvernement a présenté ce texte, destiné à faire face aux conséquences matérielles de l'incendie du 15 avril dernier et à faciliter une restauration la plus rapide possible de l'édifice en s'appuyant sur les dons et les promesses de dons enregistrés dans les heures et les jours qui ont suivi le sinistre.
Cet événement exceptionnel a suscité un émoi populaire et un réel élan de générosité de la part, non seulement de nos concitoyens, mais aussi de grands donateurs français et étrangers. Près de 1 milliard d'euros de dons et de promesses de dons auraient ainsi été annoncés depuis l'incendie.
À ce stade, le texte vise des travaux qui n'ont pas encore été précisément estimés et dont le montant dépendra, pour partie, des choix architecturaux retenus. La dépense fiscale prévue par le projet de loi n'a pas non plus été chiffrée. Seule la structure administrative chargée de concevoir et de coordonner les travaux semble déjà clairement envisagée, avec la création d'un établissement public à la tête duquel serait placé le représentant spécial du Président de la République, le général Jean-Louis Georgelin. En outre - j'y reviendrai -, le texte proposé par le Gouvernement n'est pas si clair, puisqu'il cite à la fois l'État et l'établissement public, ce qui n'est guère normatif.
S'agissant de la collecte des dons, un décret adopté le 16 avril 2019 a créé deux fonds de concours permettant de rattacher au budget de l'État les recettes provenant de ces dons.
La commission des finances a reçu délégation de la commission de la culture pour examiner au fond les articles 4, 5 et 5 bis, qui relèvent de sa compétence. J'ai également examiné les articles 1er, 2, 3, 7 et 8, qui se rattachent à notre champ de compétences du fait de leurs incidences financières. L'article 9, qui propose des dérogations sur de nombreux codes et concentre, à juste titre, les critiques, relève quant à lui de la compétence de la commission de la culture.
Avant d'aborder le détail du texte, permettez-moi de faire trois remarques liminaires.
Premièrement, ce texte révèle en creux l'insuffisance des moyens budgétaires alloués à la préservation du patrimoine. L'État n'est pas en mesure de faire face à la restauration de la cathédrale Notre-Dame, même pour partie. Il avait déjà eu recours au mécénat pour les travaux antérieurs à l'incendie, chiffrés à 60 millions d'euros. Je rappelle que l'État est, depuis 1905, propriétaire de 87 cathédrales.
Deuxièmement, le recours à la souscription nationale s'inscrit dans un contexte défavorable aux dons. Nous avons déjà consacré plusieurs auditions à ces questions. L'augmentation de la CSG, notamment pour les retraités, qui sont traditionnellement des donateurs plus généreux, la transformation de l'ISF en IFI ou encore la mise en place du prélèvement à la source ont concouru à une diminution générale des dons de l'ordre de 4,2 % en 2018.
Troisièmement, ce texte révèle une triple défiance : défiance à l'égard du ministère de la culture et des acteurs traditionnellement chargés de la conservation du patrimoine, qui, loin de voir leur rôle réaffirmé, sont quelque peu écartés ; défiance à l'égard de la clairvoyance du législateur, qui n'est pas invité à choisir entre l'établissement public ou l'État pour conduire les travaux - le Gouvernement nous demande, en somme, un blanc-seing pour le choix de l'opérateur ; défiance, enfin, à l'égard des fondations reconnues d'utilité publique, dont le rôle est réduit à celui de guichet d'enregistrement des dons avant reversement aux pouvoirs publics.
De surcroît, ce texte inspire des réserves à bon nombre de nos concitoyens : 72 % d'entre eux sont aujourd'hui opposés à ce qu'ils considèrent comme un projet de loi d'exception.
J'en viens à l'examen des articles.
Tout d'abord, par l'article 1er, le projet de loi prévoit le lancement d'une souscription nationale, placée sous la haute autorité du Président de la République et ouverte de manière rétroactive au 16 avril 2019. Elle sera clôturée par décret en vertu de l'article 6. Le choix de la date peut laisser songeur : les premiers dons ont été enregistrés le 15 avril au soir sur les sites de la fondation Notre Dame et de la fondation du patrimoine. Par l'amendement COM-43, je propose de modifier la date d'ouverture afin de couvrir l'ensemble des dons. La commission de la culture présentera le même amendement. Le fait générateur est, non pas le discours du Président de la République, mais le sinistre, et il serait impensable de reprocher aux donateurs d'avoir été généreux trop tôt.
S'agissant de ces dons, la presse fait régulièrement état d'un montant d'1 milliard d'euros. Les chiffres que nous ont transmis les fondations et le Centre des monuments nationaux, le CMN, sont toutefois plus modestes : le montant cumulé des dons et promesses de dons atteindrait 651,6 millions d'euros. En outre, seuls 71,8 millions d'euros ont été, pour l'heure, effectivement versés. Le rapport donne le détail de ces chiffres.
Ces sommes seront versées aux deux fonds de concours qui garantissent que les dons ne pourront être utilisés par l'État à d'autres fins. À mon sens, il n'y a donc pas lieu de débattre, à ce stade, d'un éventuel excédent, d'autant plus que la Fondation du patrimoine a arrêté sa collecte et que les autres organismes collecteurs constatent à présent un net ralentissement des dons. Un certain nombre de collectivités se sont même retirées, à l'instar de la ville de Lyon.
L'article 3 prévoit que la souscription est opérée par le biais de dons et versements auprès du Trésor public, du CMN ou de trois fondations reconnues d'utilité publique : la Fondation de France, la Fondation du patrimoine et la Fondation Notre Dame. Les sommes récoltées seraient ensuite reversées à l'État ou à un établissement public chargé de la restauration et de la conservation de la cathédrale Notre-Dame de Paris.
Vous noterez ce « ou » : le législateur n'est pas invité à choisir entre l'État et l'établissement public, alors même que l'article 8 prévoit une habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnance, les dispositions nécessaires à la création d'un établissement public.
Globalement, la création d'un établissement public présente bien des inconvénients, qu'il s'agisse de son coût - cette structure exigera des locaux et du personnel -, du temps nécessaire à sa constitution ou du risque de doublon avec les structures existantes - je pense par exemple au CMN, qui exploite déjà la billetterie d'accès à la tour nord de la cathédrale.
Dans le cas qui nous occupe, la création d'un établissement public ad hoc apparaît, néanmoins, comme la solution la plus adaptée. Elle permettra, d'une part, de centraliser les financements et, d'autre part, d'associer toutes les parties prenantes aux travaux de restauration de la cathédrale. Cette méthode semble également préférable pour assurer la traçabilité des dons.
Avec l'amendement COM-44, je vous propose donc d'amender l'article 3 pour supprimer la référence à l'État et, ce faisant, n'y mentionner que l'établissement public. D'ailleurs - c'est un secret de Polichinelle -, cette structure est déjà créée : autant en prendre acte et prévoir toutes les garanties de son bon fonctionnement.
Cette nouvelle rédaction implique l'amendement de coordination COM-49 à l'article 7. La commission de la culture présentera des amendements identiques.
Cependant, il convient de bien encadrer la nouvelle structure. En particulier, je vous propose d'amender l'article 8 afin de limiter sa durée d'existence : l'amendement COM-55 doit permettre d'éviter que l'établissement public financé par les dons privés ne se substitue à l'État pour l'entretien courant de la cathédrale. Celui-ci s'élève à 600 000 euros par an environ. Or l'établissement public a vocation à être éphémère : il ne doit durer que le temps de la restauration.
Pour revenir à l'article 3, il est indispensable que les organismes collecteurs ne soient pas uniquement considérés comme des guichets d'enregistrement des dons. Il y va du respect de l'intention du donateur, lequel est contrôlé par la Cour des comptes. Il est donc indispensable que l'État signe, avec chacun de ces organismes, une convention permettant un fléchage optimal des dons. Nombre d'entre eux sont d'ailleurs assortis de conditions précises : beaucoup de personnes souhaitent que leur don serve à financer telle ou telle action, tel ou tel type de restauration.
Cette convention, rendue publique, devra prévoir une estimation de la nature et des coûts des travaux. En outre, les versements aux fonds de concours doivent s'étaler suivant l'avancée des travaux. Ces propositions d'encadrement sont traduites dans l'amendement COM-45. Sur ce sujet également, nous sommes en phase avec la commission de la culture.
L'article 4, sur lequel nous disposons d'une délégation au fond de la commission de la culture, prévoit que les collectivités territoriales, notamment les communes, et leurs groupements sont autorisés à participer à la souscription. Le texte lève une incertitude juridique en la matière, puisque plusieurs niveaux de collectivités, notamment les départements, ont perdu la clause de compétence générale. Les dons annoncés par les collectivités territoriales sont aujourd'hui estimés à plus de 85 millions d'euros.
Si le fait d'inciter les collectivités territoriales à financer un chantier normalement pris en charge par l'État peut susciter quelques interrogations, le caractère exceptionnel de la situation et les premières subventions déjà décidées tendent à légitimer l'adoption d'une disposition législative visant à lever toute incertitude juridique à cet égard.
Le Gouvernement renvoie à un décret l'inscription des dons au chapitre des dépenses d'équipement. Or les collectivités territoriales ont besoin de la plus grande transparence quant aux modalités de leur participation, notamment pour la prise en compte de celle-ci dans le cadre de la contractualisation avec l'État. Avec l'amendement COM-46, je vous propose, à titre dérogatoire, de définir ces dons comme des dépenses correspondant à des projets d'investissement en matière de rénovation des monuments protégés au titre du code du patrimoine. Ces sommes ne seront pas pour autant éligibles à un remboursement partiel au titre du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée, le FCTVA.
L'article 5, pour lequel nous disposons également d'une délégation au fond de la commission de la culture, vise quant à lui le dispositif fiscal prévu par le Gouvernement. Il ne concerne que les particuliers, qui se verront appliquer un taux de réduction fiscale de 75 % pour les dons dans la limite de 1 000 euros. Au-delà de ce montant, la réduction de droit commun sera appliquée, à savoir 66 %, dans la limite de 20 % du revenu imposable.
Le nouveau dispositif est limité dans le temps, puisqu'il est censé prendre fin le 31 décembre 2019. Il est cumulable avec les dispositifs existants, en particulier celui visant la fourniture d'aide, de soins et de logement aux personnes en difficulté, qui prévoit un taux de réduction d'impôt majoré de 75 %. Il ne devrait donc pas entraîner d'effet d'aubaine. Le risque d'éviction des dons au profit du chantier de la cathédrale est également contenu.
Afin de renforcer la clarté du dispositif, je vous propose une nouvelle rédaction de cet article calquée sur l'article 200 du code général des impôts, qui vise les dispositifs existants pour les réductions d'impôts au titre des dons des particuliers. Je vous suggère également de revoir la période retenue pour l'application de la réduction fiscale en adoptant l'amendement COM-47. Elle pourrait ainsi être ouverte dès le 15 avril 2019, à l'instar de la souscription nationale. En parallèle, je propose d'aligner la date de clôture sur celle de la souscription nationale, qui sera fixée par décret. À défaut, elle serait fixée au plus tard au 31 décembre 2019.
L'article 5 bis - troisième et dernier article sur lequel nous disposons d'une délégation au fond de la commission de la culture - a été introduit par un amendement du président de la commission des finances et du rapporteur général de l'Assemblée nationale. Il prévoit la remise d'un rapport qui contiendrait une évaluation de la dépense fiscale liée aux travaux de restauration pour l'année 2019 et une liste des montants versés, y compris par les collectivités territoriales.
L'article 7 prévoit déjà que l'établissement public procède à la publication un rapport annuel dressant le montant des dons, leur provenance et leur affectation : grâce à l'amendement COM-48, le rapport prévu à l'article 5 bis sera recentré sur le seul champ fiscal.
Ce document serait transmis chaque année afin, notamment, de tenir compte des versements progressifs des grands donateurs et des entreprises tout au long du chantier. Il évaluerait la dépense fiscale et les recettes fiscales engendrées par les travaux. Sur ce dernier point, je pense en particulier à la TVA. Je le répète, l'État est propriétaire de la cathédrale Notre-Dame de Paris ; en théorie, il devrait donc assumer le coût des travaux. Or, si ces travaux atteignent 1 milliard d'euros et qu'ils sont intégralement financés par les dons, l'État devrait récupérer 200 millions d'euros de TVA.
M. Jean-François Husson. - Bingo !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Pour restaurer la tour du choeur de la cathédrale de Chartres, j'avais, il y a quelques années, obtenu un important mécénat américain. Mais, en voyant que l'État prélevait 20 % de TVA sur son don, le mécène a menacé de se retirer. Nous avons cherché une solution avec la DRAC.
Il faudrait s'inspirer des dispositions relatives aux monuments aux morts : les travaux réalisés à ce titre sont exonérés de TVA. Quoi qu'il en soit, le rapport publié par le Gouvernement devra détailler la recette nette de TVA que percevra l'État.
L'article 7 prévoit que l'établissement public sera chargé de gérer les fonds recueillis et en rendra compte à un comité composé du premier président de la Cour des comptes et des présidents des commissions des finances et de la culture de l'Assemblée nationale et du Sénat. Cet article ne pose aucune difficulté. En vertu de la rédaction actuelle, le suivi doit se faire « sans préjudice des contrôles de la Cour des comptes ». Je suggère simplement d'ajouter « et du contrôle des commissions des finances » des deux assemblées. Je vous propose donc l'amendement COM-50, rappelant nos prérogatives en la matière.
M. Alain Schmitz, rapporteur de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. - Je rejoins tout à fait M. de Montgolfier : les votes devraient être tout à fait consensuels entre votre commission et la commission de la culture.
Nous avons dû travailler dans des délais très resserrés. Ce qui me semble essentiel, c'est de replacer le ministère de la culture au centre du dispositif : ce chantier va être suivi par le monde entier et il doit être en tout point exemplaire, qu'il s'agisse de son financement ou de ses réalisations architecturales.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Tout à fait !
M. Philippe Adnot. - L'éventuel excédent de dons est un vrai sujet. Les collectivités territoriales qui, malgré de faibles moyens, doivent entretenir des monuments classés pourraient bénéficier de ces fonds.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Les organismes collecteurs vont débloquer les dons de manière progressive, tout au long du chantier. S'il y a un excédent, ils sauront le traiter par voie de conventions au profit d'autres pans du patrimoine. Si l'on commence, par ailleurs, à évoquer un éventuel excédent, les dons risquent de ne pas être à la hauteur des besoins finalement.
M. Marc Laménie. - Dans quelle mesure les assurances vont-elles contribuer au financement des travaux ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Comme on le dit pudiquement, « l'État est son propre assureur ». En d'autres termes, et à la différence des collectivités territoriales, il n'est pas assuré : les montants de telles assurances seraient d'ailleurs exorbitants.
Quant à l'entreprise chargée du chantier, elle a effectivement un assureur, mais sa responsabilité sera nécessairement limitée si elle devait être engagée : en aucun cas elle ne pourra assumer le coût du sinistre.
M. Jacques Genest. - Dès qu'il y a un problème, on crée une nouvelle structure : c'est un véritable mal français, qui plus est à l'heure où il faut faire des économies. Pourquoi ne pas confier ce travail au ministère de la culture ?
De plus, en parallèle des recettes de TVA, il faut prendre en compte les exonérations fiscales : l'État ne sera pas forcément gagnant.
Pour les jeux Olympiques ou pour Notre-Dame, l'État peut faire ce qu'il veut. Mais, quoi qu'il arrive, les petites communes subissent des tracasseries sans nombre. En France, il y a toujours deux poids deux mesures.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Hier, le Gouvernement a proposé de supprimer tous les établissements publics de moins de 100 personnes. Avec ce texte, il en crée un : c'est tout de même assez savoureux. L'exécutif précise de surcroît, pour ce qui concerne ces structures, que toute création impliquera deux suppressions.
M. Gérard Longuet. - Demandons-lui quels sont les deux établissements concernés !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Enfin, Jacques Genest a raison, il est assez hallucinant d'imposer tant de contraintes aux communes ou aux particuliers, alors que l'État peut s'exonérer des règles qu'il a lui-même fixées. Voilà pourquoi je soutiens la proposition du rapporteur de la commission de la culture, de supprimer l'article 9. Les procédures en vigueur peuvent tout à fait être suivies.
M. Julien Bargeton. - Ce chantier peut être emblématique pour Paris, pour la France et même pour l'Europe.
M. Vincent Éblé, président. - Bref, foin de la loi, l'essentiel est d'être emblématique !
M. Julien Bargeton. - Pas du tout. Souvent, nous sommes d'ailleurs les premiers à dénoncer le foisonnement normatif : n'allons pas nous contredire. En outre, on peut tout à fait conjuguer qualité et rapidité : un chantier long de quinze ou vingt ans ne serait pas satisfaisant.
À mon sens, l'on ne peut pas parler d'une opération financièrement avantageuse pour l'État. Non seulement il faut tenir compte de la défiscalisation, mais, aujourd'hui, c'est l'État qui paye toutes les factures.
Pour ce qui concerne le véhicule juridique, voyons ce qui ressort des débats et faisons-nous confiance : il faut procéder sans a priori, en fonction des objectifs retenus, selon les conditions du chantier, les expertises et les besoins financiers.
Albéric de Montgolfier a raison : à ce jour, il n'y a pas d'excédent. On ne sait pas combien vont coûter les travaux. Il faut donc être extrêmement prudent à cet égard. La Haute Assemblée ne doit pas envoyer de mauvais signaux.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Les travaux engagés avant le sinistre seront pris en charge rétroactivement par la souscription nationale. Quant au choix de la structure qui suivra le chantier, il est déjà arrêté. On peut effectivement faire un bon travail dans un délai raisonnable, mais en respectant le code du patrimoine.
M. Jean-Claude Requier. - Pourquoi la fondation du patrimoine a-t-elle mis un terme à la collecte ? Cela me semble surprenant.
En vertu de l'article 8, les dirigeants de l'établissement public ne sont pas soumis aux limites d'âge applicables à la fonction publique d'État. Cela me laisse également un peu songeur.
Enfin, je ne suis pas favorable à l'augmentation du taux de réduction d'impôt à 75 % ou à 90 %. Pour l'église de ma commune, la déduction serait nécessairement de 66 % : pourquoi accorder une faveur supplémentaire pour Notre-Dame ? C'est une question d'égalité territoriale.
M. Vincent Éblé, président. - La fondation du patrimoine est la seule des quatre collecteurs dont la principale activité est la collecte de dons au bénéfice de valorisations patrimoniales.
M. Jérôme Bascher. - Et les subventions ?
M. Vincent Éblé, président. - Désormais, elles ne sont plus si nombreuses.
Aujourd'hui, beaucoup de délégués régionaux et départementaux de la fondation du patrimoine craignent de voir les recettes traditionnelles se tarir au profit de Notre-Dame.
Les dons privés d'ores et déjà versés sont relativement limités. De leur côté, les grands donateurs comme Total, Axa ou la Société générale ont annoncé de forts montants, mais il ne s'agit pour l'heure que de promesses de dons : ces crédits seront versés progressivement. Les fondations n'auront donc que des sommes assez faibles à faire fructifier.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - J'approuve, sur le fond, les propos de Jean-Claude Requier au sujet des taux de déduction.
M. Roger Karoutchi. - Une loi votée dans la précipitation, c'est une loi mal ficelée : il n'est pas bon de légiférer dans l'émotion, alors même que nous avons déjà tous les instruments nécessaires à notre disposition. Le Président de la République veut reconstruire Notre-Dame en cinq ans. Il part sans doute d'une bonne intention, mais cette précipitation n'est pas souhaitable.
M. Jérôme Bascher. - C'est le temps d'un mandat.
M. Roger Karoutchi. - Le patrimoine, ce n'est pas une question de mandat. Nous ne pouvons pas violer les règles de bon sens que le Parlement a, depuis quarante ans, élaborées en faveur du patrimoine. Il faut écouter les vrais experts : cette manière de procéder n'est pas respectueuse du patrimoine français. Je suivrai la commission, mais ce projet de loi est tout à fait insatisfaisant.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Je suis largement d'accord avec Roger Karoutchi. En tant que tel, ce texte n'est pas vraiment nécessaire, mais il existe et notre rôle est de l'améliorer.
Mme Christine Lavarde. - La ville de Boulogne-Billancourt votera demain un don à la fondation du patrimoine, en faveur de Notre-Dame de Paris. A priori, elle précisera uniquement que, si les sommes ainsi récoltées se révèlent excédentaires, ces fonds seront fléchés vers la rénovation du patrimoine.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Par définition, les recettes budgétaires de l'État ne sont pas affectées : à cet égard, un établissement public et les fonds de concours sont nécessaires.
M. Vincent Éblé, président. - Sinon, la ville de Boulogne-Billancourt consentirait une subvention volontaire aux charges générales de l'État...
M. Gérard Longuet. - Adoptée sur l'initiative de la France, la charte internationale de Venise limite les travaux à la reconstitution de Notre-Dame telle qu'elle a été classée au patrimoine de l'humanité. L'émotion n'est pas toujours bonne conseillère : certes, elle a permis de récolter beaucoup d'argent, mais il ne faut pas violer nos engagements internationaux.
M. Alain Schmitz, rapporteur. - Il faut effectivement reconstituer le bâtiment dans l'état où il se trouvait. Afin de conserver certaines marges de manoeuvre au titre des matériaux, nous avons retenu les termes de silhouette, pour la cathédrale, et de profil, pour la flèche.
M. Gérard Longuet. - Je ne suis pas sûr que la charte de Venise permette de telles libertés. On cite en exemples les cathédrales de Rouen, de Reims et de Metz : mais ces trois chantiers sont antérieurs à cette convention. Dans quelles limites le délire créatif peut-il s'exercer ?
M. Alain Schmitz, rapporteur. - Nous n'avons pas fait mention d'une restitution à l'identique : cette question sera examinée en séance. Pour l'Unesco, les notions de profil et de silhouette sont pertinentes.
À titre personnel, je ne suis pas opposé à une reconstruction à l'identique. Elle est tout à fait possible, qu'il s'agisse de la charpente ou de la flèche de Viollet-le-Duc. Quant aux statues, elles sont en lieu sûr à Périgueux.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - J'ajoute que la charpente a été entièrement modélisée avant l'incendie et que sa reconstruction à l'identique épargnerait bien des études complémentaires.
M. Alain Schmitz, rapporteur. - Tout à fait.
M. Bernard Delcros. - Certes, il ne faut pas décourager les donateurs ; mais ces derniers seraient rassurés de savoir que, quoi qu'il arrive, leur argent financera la restauration du patrimoine. De plus, je suis moi aussi défavorable à un nouveau taux majoré de défiscalisation. Il faut s'en tenir aux taux de 75 % et de 66 %.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Grâce aux fonds de concours, on aura la certitude que les dons seront destinés à la restauration de la cathédrale.
M. Claude Raynal. - Les collectivités territoriales ont, elles aussi, réagi sous le coup de l'émotion. C'est tout de même étonnant de les voir contribuer ainsi au budget de l'État, alors qu'elles assument de plus en plus de charges et qu'elles ne bénéficieront pas de la moindre déduction. J'appelle à la prudence : il faut délibérer, puis attendre l'appel de fonds que lancera l'État en fonction des besoins. La logique suivie jusqu'à présent me paraît incompréhensible. D'ailleurs, les dons cumulés des collectivités territoriales ne pèsent pas très lourd.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Respectons la libre administration des collectivités territoriales et - j'y insiste - retenons la solution des fonds de concours.
M. Sébastien Meurant. - Où en est l'enquête relative aux causes de cet incendie ? Il faudrait prendre les précautions qui s'imposent pour éviter qu'un tel drame ne se reproduise ailleurs.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Pour les monuments, les chantiers de restauration sont des moments particulièrement dangereux : en 1836, c'est un réchaud oublié par les couvreurs qui a provoqué l'incendie de la cathédrale de Chartres.
M. Yannick Botrel. - Chacun a ressenti l'émotion provoquée par l'incendie de Notre-Dame de Paris. Actuellement, le coût du chantier n'est pas connu. L'étude technique sera assez longue à mener et, à mon tour, je me demande s'il faut opter pour une reconstruction à l'identique.
J'ai à l'esprit l'incendie du parlement de Bretagne, survenu à la suite d'une manifestation de marins-pêcheurs. La charpente historique du bâtiment, qui était en bois, a été remplacée par une charpente métallique. Il existe des nuances entre une rénovation à l'identique et une reconstruction impliquant tel ou tel changement. À cet égard, il faut distinguer les différentes parties de l'édifice, selon que les visiteurs y ont accès ou non.
La priorité est de déterminer, techniquement et financièrement, le coût de l'opération, puis de répartir les fonds disponibles.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Nous débattrons de ces questions en séance.
M. Philippe Adnot. - Si une reconstruction à l'identique s'impose, pourquoi avoir lancé un concours d'architecture ?
M. Vincent Éblé, président. - La charte de Venise n'impose pas une reconstruction à l'identique. Cela étant, l'ajout éventuel d'une touche contemporaine constitue un autre débat.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - À ce stade, le concours d'architecture n'est pas officiellement lancé.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-43 vise à fixer au 15 avril 2019 la date à compter de laquelle les dons seront éligibles au dispositif : il s'agit là du jour du sinistre.
L'amendement COM-43 est adopté.
La commission émet un avis favorable sur l'article 1er ainsi rédigé.
Article 2
La commission émet un avis favorable sur l'article 2.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Grâce à l'amendement COM-44, c'est bien l'établissement public, et non l'État, qui recevra les dons : il s'agit là du seul moyen d'assurer leur traçabilité.
L'amendement COM-44 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-45 vise à préciser les modalités de reversement des dons collectés aux fonds de concours.
L'amendement COM-45 est adopté.
La commission émet un avis favorable sur l'article 3 ainsi rédigé.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-46 vise à préciser que les dons des collectivités territoriales sont considérés comme des dépenses correspondant à des projets d'investissement en matière de rénovation des monuments protégés au titre du code du patrimoine. Ils ne seront donc pas pris en compte dans le cadre de la contractualisation avec l'État.
L'amendement COM-46 est adopté.
La commission proposera à la commission de la culture, de l'éducation et de la communication d'adopter l'article 4 ainsi rédigé.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Avec l'amendement COM-47, nous proposons de réécrire cet article sans changer le taux de déduction, afin de clarifier la question de sa compatibilité avec les autres dispositifs prévus par le code général des impôts. Il précise également la période retenue pour l'application de la réduction d'impôt.
L'amendement COM-47 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Comment expliquer à un Manceau que, s'il fait un don en faveur de la cathédrale du Mans, il bénéficiera d'un taux de déduction d'impôt de 66 %, contre 90 % pour Notre-Dame de Paris ? Cette situation pose un véritable problème d'équité, auquel s'ajoutera un problème de droit : une déduction de l'ordre de 90 % met en cause le caractère désintéressé du don. De surcroît, le Président de la République a annoncé un taux de 75 % : il faut prévenir les effets d'aubaine.
L'amendement COM-1 rectifié ter n'est pas adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Les dispositions de l'amendement COM-20 posent, elles aussi, un véritable problème d'équité devant l'impôt. En l'état actuel des textes, les personnes qui font un don en faveur du patrimoine ou des Restos du coeur ne bénéficient pas d'un crédit d'impôt. Pourquoi ouvrir une telle possibilité pour Notre-Dame de Paris ?
M. Vincent Éblé, président. - Les dispositions de ce texte ont, en tant que telles, un caractère exceptionnel.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Certes, mais il faut veiller à l'équité des mesures instaurées et à leur bonne compréhension par nos concitoyens. De plus, les dons récoltés par la fondation du patrimoine sont, en moyenne, de 100 euros : il faut anticiper les coûts de gestion qu'un tel crédit d'impôt imposerait à l'État. Ce dispositif serait extrêmement onéreux.
M. Julien Bargeton. - Les personnes non imposables ont donné par générosité pure, sans attendre le moindre retour financier. Cela étant, cet amendement nous met face à une véritable question de politique fiscale. Il conviendra de l'aborder dans le cadre du projet de loi de finances. Le présent texte crée certes un dispositif d'exception, mais, en passant d'une déduction à un crédit d'impôt, l'on change de technique fiscale.
M. Bernard Delcros. - Sur le fond, l'on ne peut qu'approuver cet amendement : il faut également penser à l'équité entre les donateurs imposables et non imposables.
M. Jean-François Husson. - La commission pourrait se pencher sur ce sujet. L'État est aujourd'hui ankylosé, voire impotent. L'impôt est perçu comme confiscatoire. Il est bon d'examiner les concours que les Français peuvent apporter par le biais d'initiatives privées.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Nous débattrons effectivement de ce sujet en examinant le prochain projet de loi de finances : l'Assemblée nationale comme le Sénat travaillent déjà sur la question du mécénat. Mais, pour nos concitoyens, le crédit d'impôt proposé pourrait être choquant.
M. Vincent Éblé, président. - Étant donné la réécriture dont l'article 5 vient de faire l'objet, je retire cet amendement, qui ne peut être adopté dans sa forme actuelle. Je le déposerai de nouveau en séance, à titre personnel ou avec mes collègues du groupe socialiste et républicain, afin d'ouvrir la discussion.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Ce débat est, en effet, tout à fait légitime.
L'amendement COM-20 est retiré.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Le dispositif de l'amendement COM-2 rectifié ter étend les réductions d'impôts aux contribuables non domiciliés en France. Lorsque les intéressés vivent dans un autre pays de l'Union européenne ou aux États-Unis, leurs dons sont déductibles dans leur pays de résidence. Pour ce qui concerne les Français établis dans d'autres régions du monde, il n'existe pas de réciprocité.
L'amendement COM-2 rectifié ter n'est pas adopté.
La commission proposera à la commission de la culture, de l'éducation et de la communication d'adopter l'article 5 ainsi rédigé.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-48 vise à recentrer le rapport sur les conséquences fiscales des travaux de conservation et de restauration de Notre-Dame de Paris.
L'amendement COM-48 est adopté.
La commission proposera à la commission de la culture, de l'éducation et de la communication d'adopter L'article 5 bis ainsi rédigé.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - L'établissement public est déjà prévu : à preuve, l'on tient même compte de l'âge du général qui devrait en prendre la tête. Avec l'amendement COM-49, nous proposons donc de mettre un terme à l'option laissée dans l'article, en supprimant la référence à l'État.
L'amendement COM-49 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-50 tend à rappeler le rôle de contrôle de gestion des fonds publics dont les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat sont chargées.
L'amendement COM-50 est adopté.
La commission émet un avis favorable sur l'article 7 ainsi rédigé.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-51 vise à limiter la durée d'existence de l'établissement public. On pourra débattre du laps de temps proposé. Avant tout, il faut s'assurer que cette structure s'installe dans la durée : en devenant permanente, elle tendrait à se substituer à l'État.
L'amendement COM-51 est adopté.
La commission émet un avis favorable sur l'article 8 ainsi rédigé.
La commission émet un avis favorable sur les articles du projet de loi dont elle s'est saisie sous réserve de l'adoption de ses amendements.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
TABLEAU DES SORTS
La réunion est close à 9 h 50.
La réunion est ouverte à 10 h 05.
Audition de Mme Isabelle Saurat, directrice de l'immobilier de l'État
M. Vincent Éblé, président. - Mes chers collègues, nous poursuivons nos travaux de la matinée en nous intéressant désormais à l'ensemble du patrimoine immobilier de l'État, soit près de 74 millions de mètres carrés de surface utile brute. Nous avons en effet le plaisir de recevoir pour la première fois Mme Isabelle Saurat, directrice de l'immobilier de l'État, qui a pris ses fonctions en septembre 2018.
D'importants changements sont intervenus depuis la dernière audition par notre commission du responsable de la conduite de la politique immobilière de l'État, il y a maintenant quatre ans.
Le pilotage de cette politique a été revu avec la création de la direction de l'immobilier de l'État en remplacement du service France Domaine en 2016.
Sur le fond, notre commission avait formulé plusieurs propositions de refonte de la politique immobilière de l'État en mai 2017, qui figuraient dans le rapport de notre ancien collègue Michel Bouvard et de Thierry Carcenac, aujourd'hui rapporteur spécial des crédits de l'immobilier de l'État avec Claude Nougein. Ils ne manqueront pas de vous interroger sur les suites qui ont été données à ces propositions concernant, en particulier, la révision du modèle de financement. Un élargissement des ressources du compte d'affectation spéciale, encore timide, a été opéré en 2018 pour ne plus dépendre des produits de cession et envisager la valorisation du parc immobilier.
Plus récemment, le Gouvernement a entendu établir un lien direct entre la réforme de l'État et la gestion de ses emprises immobilières. Dans le cadre du processus « Action publique 2022 », un programme de rénovation des cités administratives a été élaboré, doté d'un milliard d'euros en cinq ans. L'objectif était d'accompagner la rationalisation des implantations des services déconcentrés de l'État.
Cependant, cet objectif semble aujourd'hui avoir vécu. Les récentes déclarations du président de la République, indiquant que chaque canton devrait être doté d'une maison de services au public d'ici à la fin du quinquennat, ou encore la volonté de délocaliser certains services administratifs en régions - comme le Premier ministre vient de le déclarer en prônant une réorganisation de l'État - en témoignent.
C'est pourquoi nous sommes ravis de vous accueillir ce matin pour que vous puissiez nous apporter vos éclairages.
Je vous laisse la parole, Mme Saurat, pour nous présenter votre action ainsi que la manière dont vous accompagnez les ministères occupants et dont vous entendez mettre en oeuvre les objectifs qui vous sont assignés.
Mme Isabelle Saurat, directrice de l'immobilier de l'État. - Je vais mettre en évidence les sujets les plus stratégiques qui montrent le sens dans lequel le Gouvernement entend mener la politique immobilière de l'État, ainsi que les missions et objectifs qui m'ont été fixés.
En premier lieu, avec la création du programme 348 « Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants », c'est la première fois que la direction de l'immobilier de l'État (DIE) a un programme du budget général à gérer. Jusqu'ici, nous n'avions que le compte d'affectation spéciale (CAS) à gérer. Nos équipes ont donc dû travailler différemment. Nous avons fait des appels à projet. Nous avons 56 cités administratives à gérer avec un milliard d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement jusqu'en 2022. Les équipes en charge ont lancé un appel à projets, dont les modalités ont été fixées en 2018. L'objectif est d'atteindre la meilleure rentabilité possible pour chacun des investissements consentis sur chaque cité, mais aussi de contribuer à l'objectif de transition énergétique qui est assigné à ce programme dans le cadre du grand plan d'investissements. Des audits énergétiques ont été conduits sur toutes les cités administratives et, ensuite, des équipes, sous la direction des préfets de département, ont travaillé à l'élaboration des avant-projets. Nous avons classé et sélectionné les offres en fonction du rendement sur investissement (RSI) et du gain énergétique. Aujourd'hui, 20 projets sont labellisés et financés et une vingtaine de projets supplémentaires devrait être sélectionnée prochainement. C'est la première fois que la DIE peut accompagner des occupants en mettant directement des crédits budgétaires à leur disposition.
Nous avons noté que, dans certaines régions, il était difficile pour les préfets de trouver des personnels capables de conduire des opérations complexes, aussi bien dans des métropoles que dans des cités de petite ou moyenne taille. Or les équipes ne doivent pas être trop éloignées afin de pouvoir se rendre sur le chantier. Nous avons donc fait appel au bureau de la gestion et de l'expertise immobilière ministérielle du service des achats, des finances et de l'immobilier (SAFI/GIM) du ministère des finances, ainsi que, de temps en temps, au ministère de l'intérieur. Nous allons mettre en place un observatoire de la gestion des coûts de la maîtrise d'oeuvre qui sera utilisable par les autres services de l'État.
Le deuxième axe fort de notre action correspond aux décisions prises le 30 octobre dernier par le comité interministériel de la transformation publique. Le volet immobilier de ces décisions nous a conduits à lancer trois missions qui devront rendre leurs conclusions au ministre de l'action et des comptes publics d'ici la fin du mois de juin. Ces trois missions sont porteuses d'évolutions importantes sur trois axes de la politique immobilière de l'État.
La première mission porte sur les logements attribués aux fonctionnaires sur critères sociaux, auxquels la direction de l'immobilier de l'État ne s'était pas intéressée jusqu'à présent car il s'agissait de politiques de ressources humaines propres à chaque ministère. Nous avons constaté que les parcs domaniaux de chaque ministère étaient de petite taille, à l'exception de celui du ministère des armées, qui ne fait pas partie du périmètre de cette mission. En outre, 50 000 réservations sont gérées ministère par ministère. En raison de cette segmentation du parc, qu'il soit domanial ou de réservation, l'adéquation entre l'offre et la demande paraît insuffisante. Nous explorons donc les voies qui permettraient d'améliorer la performance de cette gestion. Faut-il s'adosser à une structure existante - ou en créer une nouvelle - pour gérer ces logements ? Faut-il lancer un plan pour adapter l'offre à la demande, y compris en construisant ? Le diagnostic a été posé, nous sommes en train de construire les hypothèses.
Nous en sommes au même stade sur la deuxième mission, consacrée à « la gestion en syndic ». Nous allons livrer des cités administratives rénovées et nous ne souhaitons pas les retrouver dans quelques années mal entretenues ou inadaptées aux besoins des occupants. La mission s'intéresse donc à la gestion en syndic de ces cités administratives et, au-delà, aux sites multi-occupants. On va en effet de plus en plus vers la mutualisation des emprises, aussi bien domaniales qu'en location. Nous devons donc donner aux gestionnaires des bâtiments multi-occupants les moyens techniques qui leur permettent de les gérer de manière plus performante, tant pour donner un meilleur service aux agents que pour mieux accueillir les publics, tout en faisant évoluer le bâtiment, notamment en termes de consommation énergétique. Il s'agit aussi de simplifier la gestion budgétaire et comptable de ces sites, à laquelle plusieurs programmes budgétaires contribuent aujourd'hui.
La troisième mission concerne la valorisation des emprises dont l'État n'a plus besoin, soit entièrement, soit partiellement, voire le temps qu'une nouvelle affectation soit attribuée. C'est assez désespérant de constater la durée qui peut séparer le moment où une administration quitte une emprise de celui où un nouvel usage est trouvé. Il faudrait accorder des autorisations d'occupation temporaire (AOT) afin que ces bâtiments ne restent pas vides pendant deux ou trois ans, même si, dans la pratique, ces bâtiments sont souvent mobilisés par les préfets à des fins d'hébergements d'urgence. On pourrait demander des redevances domaniales ou, pour des immeubles patrimoniaux ou de prestige, arrêter de les vendre pour accorder plutôt des baux emphytéotiques. Nous examinons des cas pratiques tout en réfléchissant à un schéma d'ensemble.
Les trois chefs de mission ont établi leur diagnostic et ont rencontré les responsables administratifs, ainsi que les grands opérateurs. Nous approfondissons l'analyse des données et les rapports seront rendus à la fin du mois de juin, une audition devant le Conseil de l'immobilier de l'État étant prévue à la mi-juillet.
Nous envisageons plusieurs hypothèses. La première consisterait à mieux agir à périmètre constant. Nous pourrions aussi faire appel à un service à compétence nationale, une forme qui donne une plus grande autonomie qu'une direction d'administration centrale ou que des services déconcentrés. Enfin nous réfléchissons aussi à la constitution d'un établissement public industriel et commercial (EPIC), auquel nous pourrions confier des biens que nous souhaitons garder et d'autres que nous prévoyons de commercialiser, voire à la constitution d'une vraie foncière à l'image de la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM).
M. Jérôme Bascher. - Ca n'a pas très bien marché...
Mme Isabelle Saurat. - C'est un exemple de structure envisageable. Nous travaillons sur les modèles économiques : jusqu'à quel point faut-il par exemple attribuer des biens à la structure qui sera choisie ?
Enfin, comment la politique immobilière de l'État s'articule-t-elle avec les autres politiques publiques ?
S'agissant de la politique du logement, la mobilisation du foncier public se pratique depuis plusieurs années. Chose plus nouvelle, la politique immobilière de l'État s'inscrit dans les territoires. Nous avons défini dans la plupart des régions des schémas directeurs de l'immobilier régional (SDIR) qui définissent au niveau interministériel les implantations domaniales ou locatives de l'État, les objectifs en termes de mutualisation et les cibles à trois ou quatre ans en fonction de l'évolution des effectifs. Nous sommes en mesure de décliner ces schémas sur un plan opérationnel, pour dire par exemple dans quel immeuble on pourra installer une maison « France service » ou le nouveau service d'une collectivité. Certains arbitrages doivent encore être rendus pour entrer en phase réellement opérationnelle, mais nous pouvons dire que nous avons mis en place le volet immobilier de la réforme de l'organisation territoriale de l'État. Cela ne se passera pas au niveau national, mais au niveau régional ou départemental, dans un dialogue entre les acteurs de la politique immobilière de l'État sur les territoires et le préfet. Le schéma immobilier concerne d'ailleurs non seulement les services de l'État, mais aussi les opérateurs.
Nous devons également répondre à des évènements précis, comme par exemple le Brexit, qui nécessite de trouver des locaux pour les douanes ainsi que pour la police aux frontières. Nous sommes à leurs côtés pour trouver les emprises dont ils ont besoin dans des délais contraints, puisque nous avons été saisis du sujet au mois de novembre. Là encore, les décisions se prennent principalement au niveau régional ou départemental, cette politique étant largement déconcentrée, même s'il nous revient de donner une impulsion et de définir une stratégie au niveau de l'administration centrale.
M. Claude Nougein, rapporteur spécial. - Ma première question porte sur les cités administratives. Les premiers audits ont montré que l'enveloppe programmée d'un milliard d'euros ne suffira pas pour couvrir l'ensemble des besoins de rénovation des cités administratives. Sur l'ensemble des 55 projets de rénovation éligibles aux financements du programme 348, 22 projets sélectionnés représentent un besoin de 903 millions d'euros ; les 33 autres nécessitant une enveloppe complémentaire de 400 millions d'euros. On a laissé croire que tous pourraient bénéficier des crédits du programme 348 mais, alors que certains ont déjà lancé des études et des travaux, ils ne seront finalement pas soutenus.
Comment allez-vous gérer ce qui pourrait confiner à un gaspillage d'argent public ? Est-ce que le projet a été initialement sous-estimé dans ses besoins de financement ? Comment seront opérés les arbitrages sur ces projets ? Sur cette question des cités administratives, vous avez évoqué l'enjeu des gains énergétiques, mais il y a également celui de l'évolution des besoins selon les territoires, dont les situations sont très diverses.
Ma deuxième question porte sur les loyers budgétaires. Les loyers budgétaires ont été supprimés pour les ministères civils en 2019. Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019, la direction de l'immobilier de l'État nous a indiqué que d'autres outils incitatifs allaient être mis en place.
Où en êtes-vous ? Ce projet s'est-il concrétisé ? Comment les ministères seront-ils incités à rationaliser leurs emprises ?
M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial. - Dans son introduction, le Président a souligné la place de la direction de l'immobilier de l'État, qui succède à France Domaine. Des orientations nouvelles ont été données, que vous venez de nous rappeler, Madame la directrice, à travers des objectifs qui sont les vôtres actuellement.
Il y a 44 programmes qui concernent l'immobilier de l'État et vous avez déjà souligné que certains font l'objet de compétences propres des ministères, comme par exemple celui des armées. Sont aussi impliqués des établissements publics, des agences, etc. Au total, on constate que de multiples structures participent à la gestion de l'immobilier de l'État.
Par le passé, l'immobilier de l'État avait des moyens, notamment à travers les anciennes directions départementales de l'équipement (DDE). Leur transformation en directions départementales des territoires (DDT) a conduit à ce qu'on perde en partie les qualifications des personnels. Avez-vous la capacité d'aller chercher ailleurs, par exemple auprès d'agences immobilières, les compétences susceptibles de vous manquer pour remplir certaines missions ?
Pour compléter ce qu'a dit Claude Nougein sur le programme 348, je suis étonné de la façon dont les schémas directeurs régionaux immobiliers (SDIR) sont développés. L'État reste très replié sur lui-même. Le préfet de région parle au préfet de département, l'État se comporte comme une citadelle assiégée, au lieu de s'appuyer sur les collectivités territoriales et de discuter avec elles. Des avancées sont nécessaires sur ce point, d'autant qu'il existe parfois des schémas départementaux d'accessibilité des services au public. Y êtes-vous prête ou pas Madame la directrice ? Nous évoquons ce sujet depuis longtemps.
Beaucoup de bâtiments de l'État ont été cédés ces dernières années, en particulier des bâtiments de prestige. La raréfaction de ces bâtiments conduit maintenant à trouver d'autres orientations pour gérer l'immobilier de l'État.
Je m'interroge sur les choix opérés dans le cadre de la rénovation des cités administratives. Un des objectifs est la réduction de l'empreinte énergétique des bâtiments. Lorsque l'on regarde les premiers projets qui concernent les cités administratives, par exemple dans ma région Occitanie, on peut voir qu'à Cahors la cité administrative a été rénovée, qu'elle est en train de l'être à Albi, mais qu'il y a surtout le gros projet de Toulouse.
Par exemple, à Toulouse, l'État aurait choisi le déménagement, alors que plus de 25 millions d'euros ont déjà été investis depuis 2005 pour rénover la cité et que le coût du projet de construction sur un nouveau site est estimé à plus de 150 millions d'euros, sous prétexte qu'on pense pouvoir réaliser davantage de gains énergétiques. Même si les terrains sur lesquels la nouvelle cité serait bâtie appartiennent au ministère des armées et si l'ancienne cite pourrait être vendue, ce projet paraît fort coûteux au regard de l'enveloppe globale de un milliard d'euros au niveau national. Comment avez-vous apprécié ce projet ? Par quels intermédiaires êtes-vous passé ? Quel rôle ont pu jouer les cabinets extérieurs ?
Se pose également la question de la rénovation du patrimoine immobilier de l'État. J'ai constaté, en participant au Conseil de l'immobilier de l'État, que les services ne savaient pas trop le nombre d'agents qu'ils auront à installer dans un bâtiment donné. On a une cible à 11 ou 12 mètres carrés par agent alors qu'on est plutôt à 14 ou 15 mètres carrés par agent. On manque d'orientations claires en matière de transformation publique. Qu'en pensez-vous ? Allons-nous pouvoir avancer sur ce point ?
Nous avions évoqué le rôle d'un EPIC ou d'une foncière pour diversifier les modes de valorisation du patrimoine immobilier de l'État, pour aller plus loin que la seule logique des cessions. Où en êtes-vous ? Avons-nous des avancées sur ce point ? Une partie des actions de la SOVAFIM ont été reprises par la Caisse des dépôts et des consignations, notamment sur le logement, mais qu'en est-il de la rénovation des prisons ?
Je me pose, comme Claude Nougein, la question de l'utilisation des moyens, avec la dispersion des agents qui s'occupent de l'immobilier de l'État. Je me souviens des débats qui ont conduit à la transformation de France Domaine en direction de l'immobilier de l'État en 2016. Je ne sais pas où vous en êtes dans votre réflexion mais je pense que des propositions seront nécessaires pour mettre fin à la dispersion de ces moyens.
Mme Isabelle Saurat. - Quand j'ai pris mes fonctions, j'ai compris que j'étais la responsable de la direction de l'immobilier de l'État, et non la responsable de la direction immobilière de l'État. Cette façon d'énoncer les choses n'est pas anodine, pour moi qui suis une fonctionnaire issue du ministère des armées, lequel a conservé tous les moyens techniques nécessaires à la réalisation de sa politique immobilière, qu'il s'agisse de sa stratégie ou de conduite d'opérations. En arrivant à la direction de l'immobilier de l'État, j'ai constaté que je disposais de moins d'outils...
En l'état actuel des choses, on me demande de représenter l'État dans son rôle de propriétaire, donc d'élaborer une stratégie. Dans les faits, mes équipes et moi vivons un décalage permanent entre ce que nous avons envie de faire et ce que nous pouvons réellement faire. C'est pour cela que le programme 348, qui porte la rénovation des cités administratives, est très important pour nous, car si nous parvenons à le réaliser dans de bonnes conditions, et si les missions débouchent, nous disposerons des leviers nécessaires à une seconde phase de transformation de la politique immobilière de l'État.
La première phase de transformation, en cours actuellement, nécessite de mieux fédérer les efforts des différents acteurs. Vous citiez, Monsieur le sénateur, les 44 programmes budgétaires. Il est clair que je souhaiterais qu'une partie d'entre eux soient gérés par la DIE, mais nous n'en sommes pas encore là... C'est la raison pour laquelle nous essayons de montrer, avec le programme 348, que nous sommes en mesure de réaliser de beaux programmes d'investissement.
Au moment où le programme 348 avait été créé, une première évaluation des besoins avait été effectuée et avait abouti à un montant de 1,3 milliard d'euros. Les avant-projets établis à la suite des audits énergétiques ont été classés et nous avons regardé s'ils pouvaient rentrer dans le financement de ce programme. Certains projets n'apportaient pas de gains énergétiques et nous avons donc décidé qu'ils ne seraient pas financés sur les crédits du programme 348. Cela ne veut pas dire que nous ne les financerons pas, nous nous réservons la possibilité de les financer sur notre outil habituel, les crédits du compte d'affectation spéciale, qui est petit, mais pas pour autant consommé dans son intégralité.
Trois cités administratives n'ont pas déposé de projet. On considère qu'on aura une dizaine de projets dans cette catégorie qui déborde de l'enveloppe, pour un montant inférieur à cent millions d'euros. Pour s'adapter à cette situation, nous allons faire deux choses : d'une part, nous avons verrouillé les enveloppes à disposition des préfets et, d'autre part, nous nous sommes préparés à recourir au compte d'affection spéciale, au moins pour partie.
Il y a plusieurs étapes dans nos projets immobiliers. Une fois que le financement est ouvert - ce qui est le cas pour au moins vingt projets aujourd'hui - nous devons examiner les cahiers des charges et s'assurer de la cohérence d'ensemble. La notion de projet est, toutefois, assez large : nous connaissons des projets dont les montants à financer sont supérieurs à cent millions d'euros et d'autres qui ne dépassent pas un million d'euros.
Aujourd'hui, du point de vue de l'écart entre l'enveloppe initiale et les besoins ressentis, la situation n'est pas aussi catastrophique que vous l'exprimiez, Monsieur le sénateur. Tout à l'heure, je faisais allusion au compte d'affectation spéciale car il peut, également, nous arriver de revendre des emprises domaniales pour rassembler, à terme, des personnels au sein d'une même cité administrative. Ce sont autant de produits de cessions supplémentaires qui viennent alimenter le compte d'affectation spéciale. Le choix a été fait de conserver ces produits pour se réserver la possibilité de financer d'autres projets.
Ce que je constate, c'est que certaines cités administratives parviennent à s'intégrer mieux que d'autres sur les territoires où elles sont implantées. Notre objectif, c'est de soutenir des projets ouverts sur la ville. Je voudrais vous citer deux exemples.
À Nancy, nous avons trouvé une cité administrative assez ancienne à côté d'une caserne désaffectée pour deux des trois bâtiments qui la composent. Avec la ville de Nancy, nous avons élaboré un projet consistant à installer la cité administrative dans l'ancienne et à permettre à la ville de développer un écoquartier sur l'emprise qui, aujourd'hui, nous appartient.
À Lille, le préfet de région a bien présenté la situation. La cité administrative a été construite dans les années 1970 sur une emprise, là où il y avait d'anciens bidonvilles. Le quartier s'est développé et, aujourd'hui, notre projet consiste à revendre ce bâtiment et à déménager les personnels dans une cité situé sur une zone ANRU. En effet, le préfet considère qu'installer des services dans ces quartiers ANRU est une manière de les revaloriser.
Notre objectif c'est de parvenir, lorsque c'est possible, à conduire nos projets avec les collectivités locales, en commun. Nous essayons donc d'avoir une approche plus ouverte que celle qui a été la nôtre par le passé. Ce changement se justifie aussi par le fait que la DIE ne peut pas tout conduire par elle-même et doit apprendre à faire appel à d'autres acteurs, y compris des prestataires privés. On n'a même pas de bureau d'étude internalisé au sein de la DIE, contrairement au ministère des armées. Il est donc heureux que nous soyons en capacité de passer des marchés et de faire appel à d'autres intervenants.
S'agissant de la question des loyers budgétaires, je rappelle que nous en avons arrêté la facturation pour les administrations civiles. Pour autant, nous avons préféré conserver et mettre à jour les montants que représentent les loyers budgétaires. Nous estimons que les occupants doivent savoir combien leur coûtent les immeubles qu'ils occupent. Si la notion a disparu au niveau de la facturation, elle demeure dans nos applications. Nous utiliserons le même dispositif pour le ministère des armées l'an prochain. Du point de vue des outils incitatifs, nous réfléchissons à intéresser les ministères au moment de la prise à bail. Sur tous les baux, nous essayons d'avoir les meilleurs prix, nous avons des personnes qui savent les négocier.
Nous travaillons aussi sur la généralisation de la labellisation. Cela consiste à professionnaliser les choix d'investissement qui sont faits. Nous demandons à l'ensemble des acteurs de travailler sur le développement de critères auditables, afin que la DIE puisse labelliser l'opération. Cette labellisation vise à faire des économies en comparant et en choisissant le meilleur scénario, avec le meilleur rapport qualité/prix. Ces outils sont plus des outils « métiers » que des outils purement budgétaires, puisque l'un des enjeux demeure la professionnalisation de l'ensemble des acteurs de la politique immobilière l'État.
M. Thierry Carcenac. - Pourriez-vous nous donner quelques éclairages sur les projets en cours à Toulouse ?
Mme Isabelle Saurat. - Pour ce qui concerne la ville de Toulouse, les décisions ne sont pas prises à ce stade. Le préfet de région nous a présenté deux scénarios : continuer à rénover la cité administrative existante ou déplacer la cité sur un ancien site militaire au nord de la ville. De notre côté, l'analyse nous conduit à trouver ces scénarios tout à fait raisonnables du point de vue de leur rentabilité.
Si nous devions retenir le scénario d'un déménagement, la rentabilité du projet nous vient du fait que l'immeuble actuel est de grande hauteur. Dans ce contexte, les économies qui peuvent être générées en crédit de fonctionnement pourraient compenser le coût des investissements. Ce scénario n'est, ainsi, rentable que parce que l'on construit un bâtiment d'une hauteur moins importante, que l'on vend les emprises, que l'on densifie et que l'on génère des économies d'énergie.
Toutefois, il est difficile pour moi de vous répondre plus précisément car les décisions ne sont pas encore prises sur ce projet.
M. Jean-François Husson. - Je devine que la tâche est complexe. Je trouve qu'entendre parler, en 2019, d'un "syndic de copropriété" pour une direction interministérielle de l'État montre le retard pris par ces services qui n'hésitent pourtant pas, à longueur de temps et d'années, à expliquer aux collectivités comment elles doivent s'y prendre. Il arrive que les cordonniers ne soient pas les mieux chaussés.
Vous avez insisté sur la question de l'énergie. Le projet de rénovation à Nancy n'est pas évident, puisque le projet se situe à proximité de la place Stanislas, patrimoine mondial de l'humanité, et en secteur sauvegardé. Au-delà des contraintes énergétiques, et tenant compte de l'architecture, comment associez-vous l'ensemble des directions des services et leurs personnels sur ces thématiques ? Je souhaite, aussi, vous demander comment vous prenez en compte la tendance, dans l'organisation de l'espace de travail, à la recherche d'un espace ouvert, accessible et offrant plusieurs services ?
Également, comment votre direction participe-t-elle à la mise en oeuvre du service national universel ? Avez-vous des premières évaluations en termes de coût ? Je pense, en particulier, à la question de l'hébergement des jeunes.
M. Michel Canévet. - Le contexte budgétaire nous oblige à rechercher des économies et il nous faut donc optimiser les ressources de l'État, même si cela demeure difficile. Il y a de nombreux programmes qui s'occupent de politique immobilière aujourd'hui et une approche globale est difficile. Quel est le niveau des moyens humains dont vous disposez pour faire fonctionner la DIE ?
Par ailleurs, j'ai noté l'objectif de mutualisation des moyens dans les cités administratives, ce qui me semble être une bonne chose. Ce que l'on a aussi remarqué ces dernières années, c'est le recours de plus en plus important à des opérateurs privés. On peut penser à la construction du siège du ministère de la défense à Balard, par exemple. On a délégué à des tiers le soin de réaliser des opérations immobilières. Est-ce toujours la stratégie retenue par votre direction ou avez-vous la volonté de réaliser un certain nombre d'opérations en interne ? Je pose cette question en ayant en tête la perspective de l'évolution du parc pénitentiaire, avec des besoins de constructions nouvelles.
Pourriez-vous nous indiquer l'état d'avancement de la cession des actifs dans le cadre du projet de l'ensemble Ségur-Fontenoy, qui visait à regrouper sur un même site l'ensemble des services du Premier ministre et des autorités administratives indépendantes ?
Sur la politique énergétique, peut-on considérer qu'elle est complètement intégrée dans votre stratégie ?
Ensuite, existe-t-il une stratégie de réserve foncière, pour pouvoir disposer des emprises qui pourraient demain être nécessaires à une éventuelle évolution du parc immobilier de l'État ?
Enfin, la Cour des comptes, dans son rapport sur le budget de l'État en 2018, a indiqué qu'elle n'était pas en mesure de se prononcer avec une assurance raisonnable sur la fiabilité de la valeur d'une part importante du parc immobilier de l'État situé en France, partagez-vous ce constat ?
M. Marc Laménie. - Je partage le questionnement de mon collègue du Finistère sur les moyens humains ; outre le niveau national, disposez-vous de personnels délégués par département, aussi bien en métropole que dans les Outre-mer ? De plus, je m'interroge sur les dépenses de fonctionnement, compte tenu de l'importance du patrimoine immobilier de l'État qu'il faut entretenir, avec des travaux indispensables.
D'autre part, un certain nombre de cessions immobilières réalisées par l'État se sont faites au profit d'acteurs privés, mais aussi de collectivités territoriales, parfois à l'euro symbolique, comme pour les sites militaires désaffectés.
Vous avez également évoqué un certain nombre d'opérateurs et je pense notamment à la SNCF, qui dispose d'un grand nombre de bâtiments fermés, d'emprises désaffectées, aussi bien des anciennes voies ferrées, que des gares ou des dépôts. Il s'agit d'un patrimoine difficilement quantifiable et qui a été à l'abandon pendant de nombreuses années.
Un autre aspect important concerne les gendarmeries ; un certain nombre de gendarmeries payent des loyers aux collectivités territoriales et notamment aux départements, qui sont propriétaires de casernes. Le suivi des propriétés immobilières est-il bien réalisé pour chaque domaine ministériel ? L'éducation nationale est également concernée, avec les rectorats, les académies et les universités, mais aussi les écoles, collèges et lycées qui appartiennent aux collectivités territoriales. Est-ce que les propriétés immobilières de l'État sont bien identifiées par programme du budget de l'État ?
M. Éric Jeansannetas. - Dans le patrimoine de l'État, il y a également des équipements atypiques, je pense notamment au stade de France. Je conduis actuellement un travail de contrôle sur l'avenir du stade de France, un cas un peu unique en Europe puisque cette enceinte historique appartient à l'État, qui l'a concédé à un consortium privé. La concession arrive à échéance en 2025. D'ici là ce stade devra être partiellement rénové pour la coupe du monde de rugby de 2023 et les Jeux olympiques et paralympiques de 2024. Une telle perspective pose la question de l'ampleur de la rénovation et de son financement. Une cession est-elle été envisagée en 2025 ? Avez-vous été saisie de ce dossier ? L'État a-t-il vocation à conserver la propriété d'une telle enceinte ?
M. Charles Guené. - Vous avez évoqué l'évolution vers des baux emphytéotiques ; avez-vous songé aux ventes temporaires, qui ont par exemple permis aux Britanniques de conserver leur fortune à travers les siècles ? Avez-vous examiné ces exemples ? Pourriez-vous nous en dire plus sur l'évolution des modalités techniques de la gestion de l'immobilier de l'État ?
M. Jérôme Bascher. - Je commencerai par paraphraser Pierre de Coubertin, mais en changeant la formule pour dire que l'immobilier de l'État, c'est peut-être « trop long, trop loin, trop faible ».
Trop loin parce que gérer l'immobilier de l'État depuis Paris Bercy est sans doute une mission extrêmement difficile. Peut-être que le rapprochement avec les services préfectoraux, c'est-à-dire au niveau où se situe la majorité des propriétés immobilières de l'État, mériterait d'être approfondi. Quel est votre avis sur la question ?
Trop long parce que sur les ventes, les locations et les opérations immobilières, l'État est bien souvent très à la traine et manque sans doute beaucoup d'opportunités eu égard à sa lenteur de décision.
Et enfin trop faible, que ce soit dans les moyens et peut être dans les responsabilités qui sont confiées à la DIE.
En tant qu'ancienne magistrate de la Cour des comptes, quels seraient vos trois voeux pour aller plus loin, plus vite et plus fort ?
M. Yvon Collin. - La loi de finances pour 2019 prévoit d'affecter au ministère de l'Europe et des affaires étrangères la gestion de l'ensemble du parc immobilier de l'État à l'étranger. Quelles sont les conséquences de ce transfert sur les implantations des antennes de l'Agence française de développement (AFD) à l'étranger ?
M. Claude Raynal. - La fonction que vous occupez est une fonction complexe. Cependant, ce qui me surprend particulièrement, c'est l'absence de capacité prospective de l'État sur ses besoins. Cette absence se ressent tout particulièrement au niveau interministériel.
Je pense par exemple au cas de la chambre régionale des comptes de Toulouse, installée dans un bâtiment neuf et adapté aux besoins des services. Après la mise en place de la nouvelle carte des régions, la chambre a été installée à Montpellier. Le bâtiment toulousain a donc été revendu et une banque s'y est installée. On pourrait se dire que c'était une opération de remise sur le marché efficace. Cependant, aujourd'hui, trois ans après, le Conseil d'État souhaiterait créer une cour administrative d'appel à Toulouse. Et là on se rend compte qu'on avait un bâtiment parfaitement adapté et qu'on ne l'a plus. On a donc manqué de précaution et de prospective. C'est d'autant plus agaçant que les prix montent très vite dans le centre des agglomérations et que racheter un bâtiment peut être impossible. Il s'agit donc de trouver un équilibre entre ce besoin de précaution et le fait qu'il ne faille pas tout conserver non plus. Quels sont les moyens dont vous disposez pour travailler sur cette capacité de prospection ?
M. Thierry Carcenac. - L'hôtel de Seignelay devait, au départ, faire l'objet d'un bail emphytéotique mais cela n'a pas abouti. Où en êtes-vous sur les baux emphytéotiques ? Pouvez-vous également nous préciser votre position sur les décotes en matière de cessions ?
Mme Christine Lavarde. - Dans le cadre de la réorganisation des régions, nous avons eu une réorganisation importante des services administratifs de l'État. Je souhaiterais donc savoir si des travaux d'évaluation ont été conduits ou vont être conduits pour savoir si cette réorganisation a été source d'économies ou de doublons et ce qui a été fait pour les immeubles devenus vacants.
Mme Isabelle Saurat. - Sur les biens situés à l'étranger, il s'agit de transférer au quai d'Orsay la gestion de 230 biens, des bureaux et des logements. Une convention d'utilisation a été passée entre la DIE et le quai d'Orsay. Sont hors champ les antennes de l'AFD.
Sur le stade de France, ce n'est pas la DIE qui conduit la réflexion, mais le ministère, ce qui est souvent le cas pour de tels sujets. Aujourd'hui, la question reste d'abord de savoir ce que l'on veut faire du stade de France, nous verrons ensuite comment nous le ferons. C'est un peu la même chose sur le service national universel. Les travaux ont été conduits par les ministères, qui ont conduit les expérimentations et c'est ensuite que la DIE aura à proposer un plan plus général sur l'aspect immobilier.
Je pense que sur la politique d'implantation des services au niveau régional, des efforts sont faits pour aller vers davantage d'inter-ministérialité. Par exemple, quand un préfet de région réfléchit et met en place son schéma directeur, il tient compte des services déconcentrés de l'État et des opérateurs. Jusqu'à très récemment, il ne voyait pas les autres entités centrales, telles que le Conseil d'État ou la Cour des comptes. On a donc mis en place une forme de coordination pour éviter ces situations.
Sur Toulouse, nous avons fait des propositions au Conseil d'État sur d'autres implantations domaniales, notamment l'ancien rectorat. C'est à cause de ce genre de situations que nous souhaitons, et c'est inscrit dans les SDIR, garder les bâtiments tertiaires de bonne qualité dans le domaine. Il y a des emprises dont on n'a pas besoin aujourd'hui mais qu'on confie à des tiers pour se réserver la possibilité de les adapter s'il y a des évolutions dans l'organisation des services.
On a aussi besoin de densifier les bâtiments existants. On constate en effet une réduction des effectifs dans les services de l'État sur les territoires plus rapide que la réduction des emprises domaniales. Il existe des endroits où nous avons du mal à trouver des projets pour vendre nos emprises. Nous sommes dans une démarche de recherche de nouveaux outils juridiques, qui nous permettraient de ne pas vendre et de trouver d'autres solutions.
Sur les solutions plus techniques que nous allons proposer pour faire évoluer la gestion du patrimoine immobilier de l'État, il faut savoir que nous travaillons à droit constant, avec le code des domaines tel qu'il est aujourd'hui. C'est donc assez limité. On a toutefois fait un petit benchmark de ce qui se fait à l'étranger. Il y a des outils dont on ne veut pas se priver et on pourrait donc proposer des évolutions réglementaires. Les partenariats publics-privés sont, disons-le, un peu moins à la mode. Peut-être que l'expérience la plus porteuse d'avenir est le montage que nous avons fait sur Ségur-Fontenoy. C'était avec la Sovafim, qui, à mon sens, n'a pas bien vécu parce qu'on ne lui a pas assez donné d'activités. C'est pour ça que dans les missions que nous conduisons dans le cadre des comités interministériels de transformation publique, on va également se demander combien de patrimoine il faudrait confier à une foncière ou à un EPIC pour qu'ils puissent fonctionner correctement.
L'opération Ségur-Fontenoy a été plutôt bien conduite. Sur les services du Premier ministre, un certain nombre d'emprises devant être vendues l'ont été, à quelques exceptions près. Pour les 29 et 31 quai Voltaire, on a fait un bail emphytéotique pour le musée d'Orsay, qui a eu besoin de déplacer ses services administratifs pour installer dans les locaux du musée des oeuvres issues d'une donation américaine. La question qui demeure est celle de l'avenir de l'autre moitié du bâtiment : vente ? Bail emphytéotique ? Pour qui ? La même question concerne l'immeuble de plus de 3 000 m² du service d'information du Gouvernement (SIG) rue Constantine. Il ne sera pas vendu mais un appel d'offres devrait être lancé d'ici quelques semaines pour le valoriser autrement. Ce pourrait être un bail, mais on ne sait pas encore de quelle durée. La DIE doit comparer les avantages d'une cession et d'un bail emphytéotique pour bien être sûre que l'État n'y perde pas. Enfin, d'autres emprises plus petites devraient être vendues. Sur l'hôtel de Seignelay, il n'y a pas eu d'offre. Je ne sais pas pourquoi. J'ai cependant demandé qu'on rédige les cahiers des charges différemment. En arrivant à la DIE, j'ai fait le tour des opérateurs pour comprendre comment ils raisonnaient par rapport au marché parisien et comment nous pouvions nous insérer dans ce marché. On a été conduit à vendre Seignelay parce qu'on n'a pas trouvé d'autre solution.
Sur les moyens humains de la DIE, on a 100 personnes en centrale. En outre, au sein de la DIE, il y a la direction nationale d'interventions domaniales (DNID), un service à compétence nationale qui pilote les évaluations. On y trouve des brigades spécialisées d'évaluation, qui servent les grandes opérations : le Grand Paris, la SNCF, la RATP. Elles nous permettent aussi de « dépayser » quand on doit mener des évaluations techniques complexes. C'est aussi dans la DNID qu'il reste des activités non-immobilières, par exemple les successions vacantes ou les salles de ventes. Sur les 220 personnes de la DNID, environ la moitié relève du champ immobilier et donc de la DIE. À côté de ces services en administration centrale, il y a les services déconcentrés. A été créé un réseau dit des « RPIE », le réseau des responsables de la politique immobilière de l'État - un par région avec trois-quatre personnes autour de chaque responsable, soit 90 personnes environ. Il y a enfin les réseaux des domaines. Ce sont les réseaux d'évaluateurs et les services locaux des domaines. La réorganisation qui a été menée sur ces réseaux visait à créer un échelon régional pouvant servir de support de premier niveau pour les opérations techniques. Dans ce réseau, il y a 1400 personnes qui dépendent fonctionnellement de la DIE mais qui sont dans les services des DDFiP au niveau local. Cela explique aussi que la DIE, bien qu'étant interministérielle, soit à l'intérieur de la DGFiP : cela lui permet de travailler plus facilement avec les services locaux des domaines des DDFiP.
Les projets sur lesquels travaille la DIE sont très divers : le patrimoine des universités pour leur donner les moyens de se développer, les gendarmeries existantes ou à venir, avec la mise en place de montages juridico-financiers, les CROUS pour le développement de cités universitaires etc... Notre champ est très vaste, on doit continuer à améliorer la partie « immeubles tertiaires ».
Le volet énergétique est un volet clé dans le cadre du Grand plan d'investissement. La DIE travaille aussi sur le développement des nouveaux espaces de travail. Elle a ainsi créé, pour tous les occupants, au niveau central ou déconcentré, une plateforme de partage des expériences. Cela permet d'aller voir, n'importe où, ce qui s'est déjà fait dans d'autres sites administratifs, y compris privés. Si c'est nécessaire, la DIE reçoit aussi l'appui d'une entreprise de design, pour réfléchir avec les agents à la manière dont ils peuvent mieux accueillir le public et mieux installer les agents.
La direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) conduit actuellement un travail sur les décotes, elle devrait en rendre compte devant le Conseil de l'immobilier de l'État le 24 mai 2019.
Sur la création des grandes régions et ses incidences en termes d'économies, la DIE ne peut se prononcer que sur ce qui concerne le niveau immobilier, par exemple les cessions. Je ne dispose pas d'une consolidation de l'impact général de la réorganisation territoriale. Le chargé de mission « Réforme de l'administration territoriale de l'État » pourra vous en dire plus.
M. Vincent Éblé, président. - Nous vous remercions infiniment.
La réunion est close à 11 h 35.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.