COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES

Mardi 3 novembre 2020

- Présidence de M. Christian Cambon, président -

La réunion est ouverte à 17 h 45.

Projet de loi de finances pour 2021 - Audition de M. Jean-Yves Le Drian, ministre de l'Europe et des affaires étrangères

M. Christian Cambon, président. - Je souhaitais d'abord vous informer que, le groupe Écologiste-Solidarité et Territoires (GEST) ayant demandé le retour à la procédure normale, la convention avec l'Inde sur le trafic de stupéfiants sera examinée en séance le 4 novembre, avec des interventions du rapporteur et des groupes. Je remercie chacun de sa mobilisation.

Monsieur le ministre, je suis heureux de vous accueillir pour une audition budgétaire sur les moyens de votre ministère pour 2021.

Élément de satisfaction, les crédits du ministère de l'Europe et des affaires étrangères augmentent de 8 %, hausse qui recouvre deux mouvements opposés : l'augmentation importante, de 16 %, des moyens de l'aide publique au développement (APD) et celle, peut-être trop modérée au regard des enjeux, de l'action extérieure de l'État, de 2 %.

S'agissant de l'aide publique au développement, nos questionnements sur la réalité du pilotage politique de l'opérateur Agence française de développement (AFD) ne sont pas apaisés - je vous ai d'ailleurs interrogé la semaine dernière lors des questions d'actualité au Gouvernement sur les prêts accordés à la Turquie - compte tenu de sa croissance, de l'éclatement de ses tutelles et de la disproportion croissante de leurs moyens respectifs.

La trajectoire susceptible de conduire au 0,55 % du revenu national brut (RNB) consacré à l'aide publique au développement demanderait une augmentation encore très importante des crédits l'année prochaine : est-ce réaliste dans le contexte budgétaire que nous connaissons, caractérisé par l'accroissement du niveau d'endettement en réponse à la pandémie ? Quand pourrons-nous enfin débattre de cette trajectoire financière, des grandes orientations, de la répartition entre aide bi- et multilatérale, de l'évaluation et de l'avenir d'Expertise France ? Quand sera déposé le projet de loi de programmation relatif à la politique d'aide publique au développement et à la lutte contre les inégalités mondiales ?

Concernant les moyens du réseau diplomatique, les économies prévues par le programme Action publique 2022 marquent le pas, sous l'effet de la pandémie. N'avons-nous pas été imprudents, comme le souligne notre commission depuis des années, de fragiliser notre réseau qui n'a pu faire face aux défis liés au coronavirus qu'au prix de l'engagement sans faille des personnels que je salue ?

La crise politique s'ajoute à la crise sanitaire ; les appels au boycott se multiplient. L'affaire des caricatures a mis en danger nos concitoyens sur toutes nos emprises dans le monde musulman. Nous avons bien sûr une pensée pour le vigile du consulat français à Jeddah blessé le 29 octobre dernier et, au-delà, pour tous nos diplomates : je rappelle que 50 000 personnes manifestaient hier devant notre ambassade à Dacca, au Bangladesh, sans parler de l'Indonésie, du Pakistan... Nous sommes très inquiets. Quels moyens seront consacrés à la protection de notre personnel diplomatique ?

Par ailleurs, comment rendre crédible le plan de développement de l'enseignement français à l'étranger et ses objectifs très ambitieux, puisqu'il s'agit de doubler le nombre d'élèves d'ici à 2030, si la sécurité des élèves et des enseignants n'est pas assurée ?

Sur ces sujets graves, nous vous écouterons avec attention.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre de l'Europe et des affaires étrangères. -Je ne reviendrai pas sur le tour d'horizon de la brutalité du monde que nous avons fait il y a quinze jours, bien que, depuis, les épreuves se soient malheureusement ajoutées aux épreuves. La plus grande vigilance s'impose s'agissant de la sécurité des Français vivant à l'étranger ; ma préoccupation pour que nos compatriotes fassent preuve de prudence et que nos implantations soient sécurisées est permanente. Nous portons une attention particulière aux incidents pouvant affecter des Français et aux manifestations. En lien avec les autorités locales, nous veillons à la sécurité de nos concitoyens et de nos sites. Malgré des manifestations, la situation semble contrôlée. Souvenons-nous toutefois de l'incident impliquant un vigile du consulat de Jeddah et de celui qui est survenu à Alexandrie. Nos ambassadeurs font le nécessaire pour que soient suivies les consignes de sécurité et, dans les établissements scolaires, la rentrée s'est déroulée dans des conditions satisfaisantes. Il convient, cependant, de ne pas baisser la garde.

Effectivement, le budget de mon ministère enregistre une augmentation de 8 % par rapport à 2020, où il avait déjà crû de 3 %. La progression des crédits, indispensable à une diplomatie forte, se poursuit. Nos moyens s'élèvent à 5,411 milliards d'euros, soit une augmentation de 411 millions d'euros. Ils se partagent en deux missions : « Action extérieure de l'État », dotée de 2,93 milliards d'euros en progression de 2 %, et « Aide publique au développement » dont le programme 209, avec 2,48 milliards d'euros, affiche une progression de 16 %. Il s'agit donc d'une amélioration quantitative et qualitative, qui devrait apaiser une partie de vos inquiétudes.

Le budget de 2021 traduit cinq orientations majeures de notre politique. D'abord, les nouveaux moyens accordés à l'action extérieure de l'État devront permettre d'en renforcer l'efficacité. Pour la première fois depuis vingt ans, les effectifs du ministère seront stabilisés à un plafond de 13 563 équivalents temps plein travaillés (ETPT). Nécessité fait loi : cette mesure signe la fin de l'hémorragie et le début du redressement.

Nous avons tous en mémoire la mobilisation sans faille de nos agents, à Paris comme dans les postes, lors de la première vague de l'épidémie. Ils ont permis le retour sur le territoire national de 370 000 Français et apporté un soutien sanitaire, éducatif et social aux communautés françaises à l'étranger. Dans le cadre de ce budget, la valeur de leur engagement a été reconnue. En 2021, la masse salariale représentera 1,159 milliard d'euros, soit une augmentation de 15 millions d'euros, dont 11 millions consacrés au mécanisme créé l'année dernière pour corriger les effets de l'inflation et du change et garantir ainsi le pouvoir d'achat des agents du ministère à l'étranger - cela permet davantage de lisibilité et de transparence - et 4,3 millions d'euros notamment pour la revalorisation, réclamée depuis longtemps, des agents de droit local.

La stabilisation des effectifs s'accompagne d'un renforcement des moyens de fonctionnement des services centraux et des postes à hauteur de 46 millions d'euros sur trois volets essentiels. D'abord, la politique immobilière du ministère voit ses ressources augmenter. Avec le compte d'affectation spéciale (CAS) 723 « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », qui permettait le financement des opérations immobilières par le produit des ventes, nous nous trouvions, sauf à nous séparer de biens symboliques de notre patrimoine et chers à l'image de la France, dans une impasse. Nous revenons donc à une budgétisation de nos engagements immobiliers pour lesquels les moyens augmentent de 33 %. Au surplus, 28 millions d'euros demeurant sur le compte d'affectation spéciale s'ajoutent aux 107 millions affectés aux opérations immobilières du ministère. Rappelons, par ailleurs, qu'en 2020 nous avons déjà obtenu le retour à 100% des droits sur les produits de cessions sur le compte d'affectation spéciale 723.

Ensuite, les moyens destinés à la sécurité des postes à l'étranger augmentent de 7,4 millions d'euros, afin d'achever la mise en oeuvre du plan quadriennal de sécurisation en 2021 s'agissant des ambassades et en 2022 pour les établissements scolaires. À cet effet, un rebasage de 9 millions d'euros de la subvention de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) est aussi prévu en 2021. Nous arriverons ainsi au terme de ce plan de renforcement de notre dispositif de sécurité. Déjà, la totalité de nos emprises dans les pays en crise a été renforcée en fonction des recommandations établies par les spécialistes du ministère.

Enfin, les crédits destinés à la numérisation de nos activités enregistrent une hausse de 9 millions d'euros, pour atteindre 49,5 millions d'euros, soit une augmentation de 22 %, afin de répondre aux besoins sécuritaires - contrer les attaques - ainsi que techniques - renforcer les outils de communication des agents - et d'accélérer la modernisation des services aux usagers, notamment pour simplifier les démarches administratives. Un plan pluriannuel doté de 13 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) y contribue.

La deuxième orientation de notre politique concerne la poursuite de notre engagement en faveur de la préservation de la paix, du règlement des crises et de la défense du multilatéralisme. Les deux tiers du programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » y sont consacrés avec 718 millions d'euros de contribution aux organismes européens et internationaux. Les trois quarts de nos contributions internationales bénéficient à l'Organisation des Nations unies (ONU), dont 294 millions d'euros sont affectés aux opérations de maintien de la paix. Le renforcement de l'euro face au dollar a dégagé une marge nous permettant d'accroître nos participations à certaines organisations, à l'instar de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA), de l'Organisation pour l'interdiction des armes chimiques (OIAC) ou du Fonds de consolidation de la paix rattaché à l'ONU dont le département des opérations de paix est dirigé par notre compatriote Jean-Pierre Lacroix.

Notre troisième priorité porte sur le renforcement de l'action consulaire pour quatre millions de Français vivant à l'étranger. Hors dépenses de personnel, le budget qui y est destiné reste stable, après l'effort engagé en juillet 2020 à hauteur de 200 millions d'euros pour apporter un appui social et éducatif à nos compatriotes : 50 millions d'euros pour les secours de solidarité, 50 millions d'euros supplémentaires pour les bourses scolaires, 50 millions d'euros pour les familles ayant choisi l'enseignement français et 50 millions d'euros d'avances de l'Agence France Trésor pour soutenir les établissements scolaires. Une partie de ces sommes, en cours de consommation, va être reportée sur l'année 2021. L'aide sociale augmente de 17 %, pour atteindre 20 millions d'euros, afin de soutenir les communautés françaises et de répondre aux incertitudes économiques liées à la crise.

Dans le cadre de l'action consulaire, nous prévoyons de mettre en oeuvre le vote par Internet pour les élections consulaires de mai 2021, d'installer, après un report d'un an dû à la crise, le service France consulaire, de mettre en place le registre de l'état civil électronique et de poursuivre le projet France-Visas.

Notre quatrième priorité concerne la diplomatie d'influence dans un contexte d'intensification de la compétition internationale ; elle est portée par le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence ». À mon arrivée, j'ai veillé à la stabilisation de ce qui constituait auparavant une variable d'ajustement. En 2021, 645 millions d'euros y seront consacrés, soit 3 millions d'euros de plus qu'en 2020, pour soutenir trois priorités : la promotion de la langue française et de l'enseignement du français, le rayonnement culturel et artistique de la France grâce à l'exportation de nos industries culturelles et créatives, et les partenariats universitaires et scientifiques. Il s'agit d'attirer des talents étrangers en France, mais également d'installer des projets universitaires, en particulier en Afrique. Je pense notamment à l'université franco-tunisienne pour l'Afrique et la Méditerranée et aux universités de Dakar et de Yamoussoukro. Par ailleurs, l'effort de renforcement des capacités numériques se poursuivra à hauteur de 3 millions d'euros, avec le soutien de l'Institut français de Paris et la fondation Alliance française.

S'agissant des opérateurs, l'AEFE est dotée de 417,6 millions d'euros, dont 9 millions d'euros supplémentaires destinés à la sécurisation des établissements et 24,6 millions d'euros engagés au titre de 2020 et, bien évidemment, maintenus pour accompagner le développement maîtrisé du réseau. Malgré la crise, quinze nouveaux établissements ont été homologués cette année. Quelque 105 millions d'euros bénéficieront aux bourses scolaires, auxquels s'ajoute un droit de tirage sur les 50 millions d'euros d'aide exceptionnelle votée cet été.

Les crédits versés à Campus France et à l'Institut français sont maintenus, malgré la réduction de 6 millions d'euros, à 58 millions d'euros, pour les bourses destinées aux étudiants étrangers, moins nombreux en raison de la crise sanitaire. Cette somme sera augmentée en fonction des besoins les années suivantes.

Atout France bénéficie pour sa part d'une subvention de 28,7 millions d'euros, après avoir reçu un soutien de 5 millions d'euros cet été pour développer une campagne de promotion. De fait, face aux difficultés du secteur du tourisme, l'opérateur sera à la manoeuvre, le moment venu, pour promouvoir nos destinations.

Enfin, l'effort apparaît soutenu en faveur de l'aide publique au développement, notre cinquième priorité, qui émarge aux programmes 209 « Aide économique et financière au développement et solidarité à l'égard des pays en développement », en augmentation de 344 millions d'euros soit 17 %, et 110 « Aide économique et financière au développement » géré par le ministère de l'économie et des finances. En outre, le programme 365 a été créé, afin de doter l'AFD de 953 millions d'euros en capital pour, notamment, lui permettre d'assurer son activité de prêt dans le respect de la réglementation bancaire. S'agissant du programme 209, la trajectoire de financement poursuit son ascension afin d'atteindre l'objectif de 0,55 % du RNB en 2022.

Je vous informe, par ailleurs, que le projet de loi de programmation relatif au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales sera présenté en conseil des ministres dans le courant du mois de novembre.

M. Christian Cambon, président. - De cette année ?

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. - Absolument ! Vous le savez, ce texte a été handicapé par la crise sanitaire... Il devait passer en mars dernier devant le conseil des ministres.

Nous souhaitons renforcer la composante bilatérale de notre aide publique au développement en augmentant de 154 millions d'euros les crédits de l'AFD destinés à l'aide projet. Ils atteindront ainsi un montant supérieur à la somme versée au Fonds européen de développement (FED). Les subventions versées par l'AFD à des organisations internationales augmenteront également et le Fonds de solidarité pour les projets innovants (FSPI), à la main des ambassadeurs, sera doté de 10 millions d'euros supplémentaires. L'aide humanitaire devrait, pour sa part, atteindre 500 millions d'euros en 2022. Nous revenons de loin... Déjà, en 2021, elle s'établit à 329 millions d'euros grâce à une augmentation de 82,4 millions d'euros de son enveloppe. Enfin, les crédits de la coopération décentralisée demeurent stables à 11,5 millions d'euros, en raison de la crise sanitaire et des élections municipales. Ils poursuivront ensuite leur ascension.

Concernant la composante multilatérale de l'aide au développement, la France accroît ses contributions volontaires, dont une augmentation de 50 millions d'euros à l'ONU, en faveur de trois priorités : les questions humanitaires, notamment l'action du bureau de coordination humanitaire en Syrie, les biens publics mondiaux - la santé avec le Fonds mondial de lutte contre le sida et une contribution exceptionnelle à l'Organisation mondiale de la santé (OMS), l'éducation et le climat en abondant le Fonds vert pour le climat auquel notre contribution s'établira à 1,55 milliard d'euros - et les droits de l'Homme, notamment l'égalité entre les hommes et les femmes avec l'accueil du Forum Génération Égalité organisé avec le Mexique en 2021 et l'engagement pris au G7 de Biarritz de soutenir des projets comme celui en faveur de l'entrepreneuriat féminin en Afrique ou le soutien aux victimes de violences sexuelles dans les conflits.

En 2021, la Francophonie sera à l'honneur : nous célèbrerons, avec un an de retard en raison de la pandémie, le cinquantième anniversaire de l'Organisation internationale de la Francophonie (OIF) en Tunisie.

Notre aide publique au développement s'inscrit enfin dans une logique européenne. D'ailleurs, un tiers des crédits du programme 209 alimente le FED, qui oeuvre dans le domaine de la lutte contre la pauvreté, du développement durable ou encore de l'intégration économique des pays signataires de la convention de Lomé. Il s'agit du deuxième poste budgétaire du programme. Le FED, dont la France est deuxième contributeur, sera intégré, pour la période 2021-2027, dans l'instrument de voisinage, de développement et de coopération internationale, le NDICI.

Selon les normes de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), la France consacrait 0,44 % de son produit intérieur brut (PIB) à l'aide publique au développement en 2019, contre 0,37 % précédemment. Cette proportion atteindra 0,56 % en 2020 et 0,69 % en 2021 grâce à l'annulation de la dette soudanaise et, mécaniquement, à la réduction du PIB en raison de la crise.

L'objectif reste à 0,55 % en 2022. Ces chiffres seront annexés au projet de loi de programmation.

S'agissant du pilotage politique de l'AFD, j'ai, en séance publique, pris des engagements. Ainsi, j'ai réactivé le Conseil d'orientation stratégique, qui rassemble les différents ministères concernés et mis en place, après le débat au Sénat l'an dernier, un comité de pilotage restreint qui se réunit tous les deux mois sous ma présidence, avec la direction de l'AFD et les services du ministère. Cet instrument permet de renforcer la programmation géographique et sectorielle des engagements de l'AFD. La réforme précisera aussi qu'il revient à l'ambassadeur de piloter localement la politique de développement et, en conséquence, d'intervenir en amont des actions menées par l'AFD. À cet effet, un conseil local du développement devra être créé dans chaque poste. Nous sommes donc dans une phase de cohérence de notre action.

M. Jean-Pierre Grand, co-rapporteur pour avis pour le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde ». - Sur la politique immobilière du ministère et la sécurisation des emprises françaises à l'étranger, j'ai de vives inquiétudes.

La sécurisation des emprises françaises à l'étranger a fait l'objet d'un plan exceptionnel, ces deux dernières années, de 100 millions d'euros. Sommes-nous en état de faire face aux menaces et à la montée de l'hostilité qu'affronte notre pays ? Comment évaluez-vous les besoins ? Ils semblent très évolutifs. Vous annoncez, en 2021, 52,2 millions d'euros pour la sécurité des postes, soit une hausse de 7,4 millions d'euros : de nouveaux besoins sont-ils apparus ? La sécurisation de toutes les emprises à l'étranger est essentielle : les écoles, collèges, lycées, alliances et instituts, tous nos établissements doivent faire l'objet des protections permettant de garantir la sécurité des personnels, enfants et publics accueillis. L'urgence est absolue !

Cela me conduit à évoquer le projet Quai d'Orsay 21, qui me paraît moins raisonnable que jamais face à l'urgence de sécurisation de nos emprises à l'étranger. Pourquoi dépenser 90 millions d'euros pour déménager 150 agents installés aux Invalides ? Ce projet a dérapé en coûts et en délais. Il était au point mort en 2020 avec un avant-projet sommaire qui ne pouvait être validé en l'état compte tenu des dépassements. Le confinement a sans doute ajouté aux retards. En outre, le projet prévoit des espaces sans lumière et aucun lieu de restauration pour le personnel. Est-ce vraiment un axe stratégique pour le ministère ?

Hier, les bijoux du Quai ont été vendus pour un illusoire désendettement de l'État au regard du contexte financier actuel. Aujourd'hui, on vend encore ce qui reste pour financer, sans y parvenir complètement, les mesures de sécurisation. Certains bâtiments à l'étranger ne font pas honneur à la France, avec, parfois, des espaces de travail en sous-sol qui font penser à un atelier de confection au bout du monde. Que fera-t-on demain avec des personnels qui ne se logent plus ou qui louent, dilapidant en dix ans le produit d'une cession ? Il est temps d'oser innover en la matière ! Pourquoi ne pas envisager pour le ministère une approche immobilière plus innovante, comme ont su le faire nos collectivités territoriales en période budgétaire contrainte ?

M. André Gattolin, co-rapporteur pour avis pour le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde ». - Je souhaite vous interroger sur les contributions européennes et internationales du programme 105.

Les efforts déployés en vue de la diminution du coût des opérations de maintien de la paix, la réduction de la quote-part française dans les organisations internationales et une intelligente gestion du risque de change portent leurs fruits : le poids des contributions internationales diminue un peu dans le programme 105. Elles représentent désormais un peu moins de 37 % des crédits, contre encore 40 % au début du quinquennat. La marge de pilotage des dépenses du programme ainsi regagnée est faible, mais représente un progrès.

Cette année, vous nous annoncez une très faible progression de 1,4 million d'euros des contributions européennes et internationales qui s'établissent à 718 millions d'euros. Cette relative stabilité dissimule, toutefois, l'amorce d'une politique volontariste. En effet, elle est le résultat d'une mesure d'économie de 16 millions d'euros grâce au renchérissement de l'euro face au dollar et d'une mesure de dépense nouvelle de 17,2 millions d'euros sur les contributions volontaires du programme 105.

J'y vois la décision d'affirmer l'engagement français en faveur du multilatéralisme. Cette mesure de dépense nouvelle est-elle exceptionnelle ou représente-t-elle l'amorce d'une politique volontariste de restauration de notre influence au coeur du multilatéralisme ?

À quelles contributions internationales sont dédiés ces 17,2 millions d'euros supplémentaires ? Quel effet auront-ils sur le rang de contributeur de la France dans les institutions concernées ? J'ai été étonné d'apprendre que la France était, devant l'Allemagne, le premier contributeur de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. Quel serait l'effet d'un changement de gouvernance aux États-Unis à l'OMS ou dans une autre instance ?

M. Ronan Le Gleut, co-rapporteur pour avis pour le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence ». - À périmètre constant, les établissements français à l'étranger ont perdu 8 000 élèves, non 3 000 comme évoqué en tenant compte des quatorze nouveaux établissements homologués. Près d'un tiers des établissements a enregistré une baisse d'au moins 5 % de leur effectif. Combien subissent un recul de plus de 10 % et seraient, comme à Pékin ou à Pondichéry, au bord de la fermeture ? Effectivement, quatorze nouveaux établissements ont été homologués en 2020, mais, compte tenu du contexte, le doublement du nombre d'élèves en 2030 doit-il toujours constituer une priorité ?

Alors que 71 emplois titulaires seront remplacés par des contrats locaux en 2021, envisagez-vous de faire fonctionner des établissements sans personnel titulaire qui apporte la vision de l'enseignement à la française ?

Je partage votre analyse quant à la brutalisation des relations internationales, notamment à l'encontre de la France. Vous consacrez 9 millions d'euros à la sécurisation des établissements. Avec la multiplication des manifestations, seront-ils suffisants ?

Enfin, la stabilité des moyens de l'Alliance française et de l'Institut français cache-t-elle un budget de crise ? Aucune structure n'a fermé en 2020, mais la crise a considérablement réduit leur activité et a nécessité un recours aux fonds de roulement. La fongibilité entre les crédits d'intervention et de fonctionnement a été autorisée, tandis que la règle prudentielle des soixante jours était dépassée. Devons-nous craindre des fermetures en 2021 ?

Au nom de mon collègue André Vallini, co-rapporteur pour le programme 185, j'aimerais également vous interroger sur le Liban. Quelle y est la situation de notre réseau ? La diminution du nombre d'élèves et la situation financière des 53 établissements apparaissent inquiétantes. L'explosion du 4 août a-t-elle nécessité des travaux ? Quelle sera la mobilisation du fonds de soutien aux écoles chrétiennes francophones d'Orient récemment créé et de l'Institut français ? Enfin, accueillerons-nous, en solidarité, davantage d'étudiants libanais cette année ?

M. Guillaume Gontard, co-rapporteur pour le programme 151 « Français de l'étranger et affaires consulaires ». - Les Français de l'étranger s'inquiètent de la reprise de la crise. Sommes-nous mieux organisés dans le cadre du plan de soutien que lors de la première vague ? Les aides et les bourses seront-elles suffisantes ? Faut-il s'attendre au retour de Français déjà économiquement fragilisés ? Au Royaume-Uni, nos compatriotes rencontrent des difficultés liées au Brexit avec la procédure d'enregistrement dématérialisée nécessaire à l'obtention du statut de résident. Les problèmes constatés en termes d'universalité et d'accès ont-ils été réglés ?

M. Bruno Sido, co-rapporteur pour le programme 151 « Français de l'étranger et affaires consulaires ». - La France possède 206 postes consulaires, dont certains, évidemment, dans des pays musulmans. Les propos du Président de la République sur le droit de caricaturer le prophète suscitent de très vives réactions. Je pense aux déclarations de l'ancien premier ministre de Malaisie ou à l'incident survenu à Jeddah notamment. La sécurité de notre personnel et des communautés françaises est-elle assurée ?

M. Hugues Saury, co-rapporteur pour le programme 209 « Aide économique et financière au développement et solidarité à l'égard des pays en développement ». - La Cour des comptes a dénoncé, dans un rapport de février 2020, les dysfonctionnements de la gouvernance de l'ADF et recommandé la mise en place des mécanismes de pilotage, de contrôle et d'évaluation. A-t-elle été suivie ?

L'AFD poursuit une politique active de prêt, tandis que d'autres pays préfèrent une politique de don. Ceci bénéficie d'abord à des États susceptibles de pouvoir rembourser. Dans ce cadre, la France accorde, pour un montant de 400 millions d'euros par an à partir de 2020, des prêts à la Turquie. Compte tenu du contexte, est-il prévu de réviser cet objectif ?

M. Rachid Temal, co-rapporteur pour le programme 209 « Aide économique et financière au développement et solidarité à l'égard des pays en développement ». - Je m'inquiète du niveau des ressources du Fonds de solidarité pour le développement (FSD), dont une partie provient de la taxe sur les billets d'avion, dans le contexte actuel d'un recul considérable du transport aérien. Par ailleurs, seule une fraction de la taxe sur les transactions financières est attribuée à l'aide publique au développement. Est-il envisagé de l'augmenter ?

Par ailleurs, un moratoire est-il prévu sur les dettes de pays comme le Cameroun, le Mali ou la République démocratique du Congo (RDC) ? Allons-nous continuer à leur accorder des prêts ?

Je souhaiterais enfin des éléments d'information sur la matrice budgétaire et financière du projet du nouveau siège de l'AFD.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. - Le compte d'affectation spéciale ne correspondait plus, monsieur Grand, à la réalité, sauf à vendre l'essentiel du patrimoine français à l'étranger. Il fallait donc réactiver un financement budgétaire. Ce sera le cas en 2021, avec 107 millions d'euros destinés aux opérations immobilières. Cette politique est amenée à perdurer pour les 1 800 biens immobiliers dépendants du ministère. Le programme Quai d'Orsay 21 est déjà financé par le compte d'affectation spéciale. Nous avons pris un peu de retard, mais les difficultés sont désormais réglées et le permis de construire devrait être accordé mi-2021. Nous sommes désormais dans une phase opérationnelle.

Nous consacrons 52,2 millions d'euros aux mesures de sécurité : contrats de gardiennage et sécurité passive notamment. Le plan applicable aux pays en crise est en cours d'achèvement ; il aboutira en 2022 pour les établissements scolaires. Toutefois, la menace s'étend et, dès lors, nous poursuivrons les travaux pour l'ensemble de nos emprises. Cela représente, pour le ministère, une préoccupation centrale.

Monsieur Gattolin, le différentiel entre l'euro et le dollar nous a effectivement offert des disponibilités pour renforcer notre participation aux organisations multilatérales que nous soutenons particulièrement, à l'instar de l'AIEA et de l'OIAC par exemple.

Monsieur Le Gleut, je maintiens l'objectif fixé pour 2030, même si nous avons perdu 8 000 élèves en 2020 en raison de la pandémie. Le nombre de nouveaux établissements homologués - dont deux en Tunisie - montre que notre démarche est fondée. Je ne dispose d'aucune information sur les établissements rencontrant une crise majeure au point de devoir fermer. Nous avons beaucoup aidé, avec les bourses, au maintien des effectifs. Concernant la sécurité des établissements, dépensons déjà les 9 millions d'euros dédiés, puis nous verrons. Parfois, les services de l'État ont tendance à ne pas utiliser tous les crédits affectés... Notre objectif pour 2030 ne pourra être atteint qu'avec des agents titulaires pour assurer l'encadrement et la formation et des agents de droit local pour contribuer à la pédagogie. De fait, l'enseignement français à l'étranger n'est pas destiné aux seuls Français. Le nouveau processus d'homologation des établissements a priori est utile : avant, aucun projet n'était lancé, car il fallait attendre deux ans pour être homologué.

Pour répondre à M. Vallini sur le Liban, où je me suis rendu trois fois, nous avons mobilisé 7 millions d'euros pour la reconstruction des établissements touchés par l'explosion ; 4,5 millions pour les établissements de la Mission laïque française ; 5 millions d'euros pour les établissements partenaires et 2 millions d'euros pour les écoles chrétiennes francophones. Je suis de près l'affectation et l'utilisation de ces sommes.

Monsieur Saury, sur l'organisation de l'AFD, nous mettons en oeuvre les recommandations de la Cour des comptes et du Sénat. Pour maîtriser les charges d'exploitation, j'ai demandé que soit réduite et maîtrisée la masse salariale. Par ailleurs, notre orientation politique est de faire davantage de dons à destination des dix-neuf pays prioritaires de notre action. Depuis 2017, nos objectifs pour l'aide publique au développement sont clairs : davantage de dons, de bilatéral, d'action des ONG et d'implication des collectivités territoriales. A la Turquie, comme à la Chine, nous n'accordons pas de prêts avantageux, qui sont ceux qui nécessitent des crédits de bonification inscrits sur le programme 110, mais des prêts aux taux du marché qui ne coûtent pas aux contribuables français et qui nous permettent d'orienter les actions financées, en faveur de la lutte contre le changement climatique s'agissant de la Chine par exemple. Il me semble étrange de les considérer comme une aide. Du reste, ils renforcent l'attractivité des entreprises françaises pour remporter des marchés. Nous ne participons, en Turquie, qu'au soutien aux réfugiés syriens dont le financement ne transite pas par les autorités turques et à des aides aux collectivités territoriales qui ne sont pas toutes favorables à M. Erdogan. La France n'octroie ni subvention ni bonification de prêt à la Turquie. La question, pour autant, peut se poser...

Monsieur Temal, il est indispensable, pour l'AFD, de déménager. D'abord, son siège actuel ne permet pas d'accueillir les effectifs d'Expertise France ni de gérer sa propre croissance. Ensuite, l'agence dispose de cinq implantations dans Paris, ce qui n'apparaît guère pratique. Enfin, d'importants travaux de remise aux normes de sécurité sont nécessaires. Le projet, approuvé par le conseil d'administration de l'agence en janvier 2020, est placé sous le contrôle rigoureux de la direction de l'immobilier de l'État. Son financement, en outre, ne mobilise pas les moyens de l'État. Vous serez associés au choix du lieu où 10 000 mètres carrés supplémentaires seront disponibles.

M. Christian Cambon, président. - Il s'agirait de 50 000 mètres carrés, dont 10 000 pourront être vendus.

M. Rachid Temal, co-rapporteur. - Nous nous interrogeons sur les différents étages de l'opération.

M. Christian Cambon, président. - Nous aurions effectivement pu envisager un projet de dimension plus ajustée...

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. - Ce n'est pas le projet qui a été retenu.

S'agissant du moratoire sur les dettes qui a été décidé par le G20 sur proposition du Président de la République, il est en cours de mise en oeuvre.

S'agissant enfin du FSD et de son financement par la taxe de solidarité sur les billets d'avion, nous avons obtenu la compensation rendue nécessaire en 2020 en raison des difficultés rencontrées par les compagnies aériennes et recommencerons en 2021 si la crise se poursuit.

M. Jean-Noël Guérini. - J'aurais aimé vous parler de l'Arménie, mais il me faut respecter l'ordre du jour... Pourquoi ne prévoyez-vous pas de reconduire les mesures de soutien à l'enseignement français à l'étranger affecté par la crise, votées en loi de finances rectificative ? Par ailleurs, l'influence étant indissociable de la puissance, quels nouveaux outils envisagez-vous pour l'action de la France à l'étranger ?

M. Gilbert Roger. - Vous avez évoqué l'organisation des élections consulaires. Il semblerait que des consulats souhaitent réduire le nombre de bureaux de vote, notamment en Belgique où la moitié d'entre eux serait supprimée. Comment s'assurer que ces élections se déroulent dans des conditions satisfaisantes, alors que le développement du vote électronique se heurte à la fracture numérique ? Les conseillers consulaires seront-ils associés aux décisions, notamment pour éviter la suppression de bureaux de vote visant uniquement à faciliter l'organisation administrative des opérations ?

Mme Hélène Conway-Mouret. - La stabilisation du budget et des effectifs doit être saluée. Les 105 millions d'euros pour les bourses ont été intégralement dépensés en septembre, contre 70 % de la somme en 2019. Les crédits supplémentaires votés dans le cadre de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 pourront-ils être mobilisés, de même que les 50 millions d'euros d'aide sociale dont seulement un million d'euros a été utilisé ?

Allez-vous poursuivre votre programme Action publique 2022 de suppression de 416 postes sur trois ans ? En 2019, 130 postes ont été supprimés, puis 81 en 2020 et aucun en 2021. Pour atteindre votre objectif, vous devriez donc supprimer 205 postes en 2022, ce qui apparaît considérable.

Enfin, nous sommes assaillis de messages du collectif Love is not tourism attirant notre attention sur les couples binationaux non mariés séparés par l'épidémie depuis plusieurs mois et sur les familles dans l'impossibilité de se regrouper, notamment en Algérie. Comment régler cette situation ?

M. Jacques Le Nay. - Je vous remercie pour votre présentation budgétaire. Vous avez réduit temporairement, en raison de la crise sanitaire, de 6 millions d'euros le programme de bourses à destination des étudiants étrangers. Crise ou pas, ces crédits sont rarement consommés en intégralité. Comment améliorer le recours à ce dispositif ?

Mme Vivette Lopez. - Vous avez demandé aux ambassadeurs de renforcer la sécurité des ambassades, consulats, instituts, alliances et établissements scolaires. Bénéficient-ils à cet effet de l'aide des autorités locales ?

M. François Bonneau. - Quelles actions seront déployées grâce aux crédits supplémentaires de la direction numérique de votre ministère ? Quid de l'adaptation des contenus culturels des alliances et instituts français ?

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. - Monsieur Guérini, les crédits ouverts à hauteur de 200 millions d'euros dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2020 ont été ont été relativement bien consommés s'agissant des bourses et des aides aux familles. Comme nous nous y étions engagés, nous reporterons sur 2021 les crédits non consommés, quelle que soit l'évolution de l'épidémie. L'aide sociale sera, en outre, augmentée de 17 %. Les actions menées en matière de diplomatie d'influence viseront trois priorités : la promotion de la langue française, la diffusion des industries culturelles et créatives et les partenariats scientifiques et universitaires.

Monsieur Roger, je ne saurais vous répondre sur les bureaux de vote à Bruxelles. Je vais me renseigner.

M. Gilbert Roger. - Bruxelles n'était qu'un exemple. Je souhaite savoir si l'organisation du vote est-elle décidée par le ministère ou par les consulats ?

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. - Madame Conway-Mouret, les 105 millions de bourses ne suffisant pas l'an passé, nous les avons complétés. Le dispositif prévu en 2021 - 105 millions d'euros, le reliquat des 50 millions supplémentaires accordés en 2020 et le solde existant de l'AEFE - devrait permettre à répondre aux besoins, n'ayez pas d'inquiétude.

Mme Hélène Conway-Mouret. - Il faudrait anticiper ce report dans le cadre du projet de loi de finances rectificative à venir.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. - Nous le prévoirons dans le projet de loi de finances pour 2021. Par ailleurs, je vous confirme que le programme de suppression de postes a été abandonné à mon initiative.

Monsieur Le Nay, les crédits non consommés pour les bourses d'étudiants étrangers seront affectés aux instituts français.

Madame Lopez, en matière de sécurité, nous collaborons étroitement avec les autorités locales.

Enfin, madame Conway-Mouret, nous avons délivré près de 800 visas depuis le mois de septembre pour les couples séparés par la pandémie, mais nous ne pouvons agir sans disposer de la preuve d'une relation dans le dossier présenté. Il y aurait, sinon, beaucoup d'amoureux... Le regroupement familial dépend, pour sa part, du ministère de l'intérieur.

M. Olivier Cadic. - Pour la première fois depuis vingt ans, les effectifs du ministère ne diminueront pas, tandis que l'immobilier bénéficiera d'une augmentation de crédits de 33 %. Cela doit être salué. Le site de contact France consulaire, doté de 560 000 euros en 2020 et de 500 000 euros en 2021, doit être mis à la disposition des Français de l'étranger vingt-quatre heures sur vingt-quatre. Quand va-t-il enfin ouvrir ?

Il y a vingt ans, le différentiel entre l'enseignement français et l'enseignement anglo-saxon dans le monde était d'un tiers ; la proportion est désormais d'un sur vingt. Je soutiens donc l'objectif affiché pour 2030. Les effectifs, cependant, n'augmentent toujours que de 2 % par an depuis 2017, soit 24 000 élèves supplémentaires en trois ans. L'avion roule, mais il n'a toujours pas quitté le tarmac... Or, vous prévoyez un nouveau dispositif, moins avantageux, de garantie de l'État, remplaçant le dispositif actuel passant par l'Association nationale des écoles françaises de l'étranger (Anefe), pour l'acquisition d'immobilier scolaire, qui rendrait plus difficile le développement souhaité du réseau puisque la quotité garantie passerait de 100% aujourd'hui à 80 ou 90% demain. Par ailleurs, la situation semble critique pour certains remboursements de prêts. Il conviendrait de mobiliser la direction générale du Trésor.

M. Mickaël Vallet. - Les retraités de l'étranger ayant effectué leur carrière en France doivent fournir annuellement un certificat de vie, désormais unique. Mais, depuis la crise sanitaire, certains peinent à obtenir une réponse d'Info Retraite lorsqu'ils effectuent une démarche par courrier. La voie postale fonctionne-t-elle encore officiellement ?

Mme Gisèle Jourda. - J'ai été très intéressée par votre développement sur la priorité donnée au maintien de la paix et à la contribution européenne, dans une Europe qui traverse de nombreuses interrogations. Pourriez-vous détailler les opérations concernées, en dehors du soutien aux organisations internationales ?

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - L'audiovisuel extérieur joue un rôle important en matière de diplomatie d'influence. En 2018, nous avions suggéré une augmentation des moyens de France Médias Monde, que vous avez soutenue. Où en sommes-nous ? Qu'en est-il, par ailleurs, de la situation des alliances françaises ? Enfin, que pensez-vous de l'idée de nommer un médiateur dans l'affaire des couples binationaux et des familles séparés par la crise sanitaire ?

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. - Je pense, madame Jourda, aux opérations de maintien de la paix décidées par l'ONU, auxquelles nous participons à hauteur de 300 millions d'euros environ, et au Fonds de consolidation de la paix qui intervient à l'issue d'un conflit pour des actions immédiates de prédéveloppement, par exemple pour reconstituer l'appareil éducatif.

Votre question est intéressante, monsieur Vallet ; je vais demander à Jean-Baptiste Lemoyne de vous répondre.

Monsieur Cadic, le site de contact consulaire ouvrira l'an prochain. Il est effectivement impératif d'augmenter les effectifs d'élèves de l'enseignement français à l'étranger ; il s'agit d'un levier d'influence considérable. Quant au nouveau dispositif de garantie des prêts immobiliers qui vient remplacer celui confié à l'Anefe, je vais le vérifier, mais il restera attractif.

S'agissant du développement multimédia, madame Garriaud-Maylam, je suis favorable au projet, mais, concernant les dépenses de fonctionnement, elles relèvent de la contribution à l'audiovisuel public. Le ministère, toutefois, contribue à des projets spécifiques comme Média Sahel. Enfin, concernant le médiateur, il serait utile de vous rapprocher de Jean-Baptiste Lemoyne, car certains cas sont complexes.

M. Christian Cambon, président. - Nous vous remercions pour ces précisions et resterons attentifs à la sécurisation de nos postes à l'étranger.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. - J'ai demandé aux ambassadeurs de s'en charger prioritairement et de faire preuve de la plus grande vigilance dans les pays à risque. Nous ne rencontrons, sur le sujet, aucune difficulté avec les autorités locales.

M. Christian Cambon, président. - Nous attendons désormais avec impatience le projet de loi d'orientation sur le développement. Les commissions des affaires étrangères du Sénat et de l'Assemblée nationale ont déjà travaillé sur un cahier des charges à l'attention des parlementaires en vue de son examen.

La réunion est close à 19 heures 40.

Mercredi 4 novembre 2020

- Présidence de M. Cédric Perrin, vice-président -

La réunion est ouverte à 9 h 35

Projet de loi de finances pour 2021 - Audition de François Delattre, secrétaire général du ministère de l'Europe et des affaires étrangères

M. Cédric Perrin, président. - Monsieur le Secrétaire général, je suis heureux de vous accueillir aujourd'hui pour une audition budgétaire sur les moyens de votre ministère pour 2021. Les crédits sont en hausse de 8 %, laquelle recouvre deux mouvements opposés : une augmentation importante, de 16 %, des moyens de l'aide publique au développement, l'augmentation, peut-être trop modérée au regard des enjeux, de l'action extérieure de l'État, de 2 %.

Pour l'aide publique au développement, nos questionnements sur la réalité du pilotage politique de l'opérateur AFD ne sont pas apaisés, compte tenu de sa croissance, de l'éclatement de ses tutelles et de la disproportion croissante de leurs moyens respectifs. La trajectoire susceptible de conduire au 0,55 % du revenu national brut (RNB) demanderait une augmentation encore très importante l'année prochaine. Est-elle réaliste dans le contexte budgétaire que nous connaissons, caractérisé par l'accroissement du niveau d'endettement en réponse à la pandémie ? Quand pourrons-nous enfin débattre de cette trajectoire financière, des grandes orientations, de la répartition entre aide bi- et multilatérale, de l'évaluation, de l'avenir d'Expertise France ? Quand sera déposé le projet de loi de programmation relative à la politique d'aide publique au développement et à la lutte contre les inégalités mondiales ?

Les économies prévues par le programme « Action publique 2022 », pour le réseau diplomatique, marquent le pas, sous l'effet de la pandémie. Notre commission souligne depuis des années notre imprudence, conduisant à fragiliser notre réseau qui n'a pu faire face aux défis liés au coronavirus qu'au prix de l'engagement sans faille des personnels.

La crise politique s'ajoute à la crise sanitaire ; les appels au boycott se multiplient. L'affaire des caricatures a mis en danger nos concitoyens sur toutes nos emprises dans le monde musulman - nous pensons au vigile du consulat français à Djeddah blessé le 29 octobre dernier - et tous nos diplomates. 50 000 personnes manifestaient hier devant notre ambassade à Dacca, au Bangladesh, sans parler de l'Indonésie, du Pakistan.

Comment rendre crédible le plan de développement de l'enseignement français à l'étranger et ses objectifs très ambitieux, puisqu'il s'agit de doubler le nombre d'élèves d'ici à 2030, si la sécurité des élèves et des enseignants n'est pas assurée ?

M. François Delattre, Secrétaire général du ministère de l'Europe et des Affaires étrangères. - Merci M. le Président pour vos propos et pour votre accueil. C'est un très grand honneur de vous rencontrer aujourd'hui dans ce cadre. Je voudrais vous remercier, M. le Président, et remercier le Président Christian Cambon, d'avoir accepté, compte tenu des circonstances, cette audition en visioconférence. J'ai à mes côtés parmi les grands directeurs de la maison, la directrice générale de l'administration, Hélène Duchêne, la directrice des Français à l'étranger et de l'administration consulaire, Laurence Haguenauer, notre nouvelle directrice des affaires financières, Claire Bodonyi, ainsi que deux directeurs généraux adjoints : Alexis Lamek pour les affaires politiques et de sécurité et Cyrille Pierre pour les sujets relatifs à la mondialisation, y compris les affaires culturelles.

Monsieur le Président, Mesdames les Sénatrices, Messieurs les Sénateurs, je suis heureux de commencer mon propos en vous rappelant brièvement quelques données simples relatives au ministère de l'Europe et des Affaires étrangères, ainsi qu'à son organisation en temps de crise. Nous sommes un département ministériel modeste au moins par la taille, composé de 13 500 agents, dont 10 000 à l'étranger, doté de plus de 5 milliards d'euros de budget, dont plus de 3 milliards en crédits d'intervention. Le ministère de l'Europe et des Affaires étrangères représente moins de 1 % du budget de l'État et 0,55 % de ses effectifs. Ce ministère est le troisième réseau diplomatique et le premier réseau culturel et éducatif au monde, avec 535 établissements d'enseignement, 101 instituts français ou franco-étrangers, 22 instituts de recherche et 830 alliances françaises. Le Quai d'Orsay est ainsi à la tête de plusieurs réseaux politiques, économiques, culturels et consulaires. Nos 163 ambassades ont un rôle pivot sur le terrain, à la fois comme capteur, agrégateur et acteur. Aux côtés du Ministre, nous devons veiller sur l'ensemble de ce réseau.

L'universalité de notre réseau confère à la France une capacité exceptionnelle de recherche, d'information, d'analyse, de réaction et d'action. Ce dispositif s'est révélé particulièrement opérationnel et stratégique dans le cadre de la crise de la Covid, qui a mis en lumière les atouts du ministère et de nos agents, en centrale comme en poste. Ils ont fait preuve d'une mobilisation exemplaire, d'une capacité d'anticipation et de résilience, d'une très forte réactivité et adaptabilité, et d'une qualité de gestion de crise dans des conditions dégradées et souvent difficiles. L'engagement de l'ensemble des agents du ministère donne foi dans le service public et fait honneur à notre pays.

Nous avons pu ainsi faire face à un défi sans précédent, accomplir un véritable effort de guerre au service de nos compatriotes et de l'État, tout en réduisant très significativement la présence sur site pour limiter le risque sanitaire. La crise nous a mobilisés sans discontinuer depuis le début du mois de janvier. Nous avons mis en place en février une Task Force interne pour coordonner l'ensemble de nos efforts relatifs à la crise sanitaire, centrée dans un premier temps sur le suivi de la situation en Chine, de nos ressortissants sur place. Cette task force, animée par mon collègue Axel Cruau, s'est ensuite étoffée et orientée vers la coordination interministérielle.

Dans le contexte de confinement, nous avons activé du 16 mars au 11 mai notre Plan de Continuité d'Activité (PCA), en nous concentrant principalement sur cinq missions essentielles : la sécurité des Français, en fournissant une aide au retour à près de 370 000 d'entre eux, dans des conditions souvent extrêmement complexes ; un plan de soutien éducatif, social et sanitaire qui se poursuit aujourd'hui ; le suivi de l'épidémie à travers le monde ; la relation avec nos partenaires étrangers dans un contexte inflammable ; l'approvisionnement de la France en médicaments et en matériel médical. J'y ajoute le soutien au réseau d'enseignement français à l'étranger.

Le Quai d'Orsay continue à porter cette responsabilité pour l'État, le pays et nos compatriotes.

Le réseau diplomatique et consulaire, tout en apportant une contribution décisive à ces cinq missions essentielles, a également dû activer son PCA. Les postes se sont mis au service de nos concitoyens sur place, en adaptant les modalités de leurs actions aux spécificités de la situation locale. Ainsi, seuls les agents vulnérables qui le souhaitaient ont quitté leur pays de résidence. Tous les autres sont restés sur leur lieu d'affectation, à de très rares exceptions près. Pour ne prendre qu'un exemple, qui n'est pas sans effet sur nos collègues étrangers, notre consulat à Wuhan n'a jamais été fermé, même si nos équipes ont pu elles aussi être touchées par la Covid. Un total cumulé de 402 cas de Covid a ainsi été recensé parmi les agents du ministère, en administration centrale et dans les postes, depuis le début de l'année. Le ministère a été endeuillé par le décès de 5 agents.

Le plan de reprise d'activité de l'administration centrale a été progressivement activé à partir du 11 mai, après 8 semaines de fonctionnement. Nous avions retrouvé au milieu de l'été, comme les autres ministères, un taux présentiel normal. Nous nous sommes adaptés très vite à l'arrivée de la deuxième vague. Conformément à la circulaire de la ministre de la Transformation et de la Fonction publique du 29 octobre, nous maintenons notre activité, tout en ayant un recours au télétravail jusqu'à 5 jours par semaine pour les fonctions où le télétravail est possible, et en aménageant les conditions de fonctionnement des services, pour protéger la santé des agents. Grâce à un effort sans précédent des services, en termes d'équipement en outils de mobilité, qui permet de satisfaire 70 % des agents, nous sommes d'ores et déjà parvenus à réduire le taux de présence physique à moins de 50 %. Par ailleurs les protocoles sanitaires, notamment en termes de gestes barrière, ont été considérablement renforcés, pour les agents qui ne peuvent pas télétravailler. Ce dispositif a prouvé son efficacité, le ministère n'ayant, depuis la rentrée, identifié aucun cluster de contamination lié à l'environnement professionnel.

S'agissant de nos postes à l'étranger, du fait de l'évolution différenciée de la pandémie dans les différentes régions du monde, nous n'avons cessé d'adapter les PCA de manière décentralisée, en fonction de l'évolution de la situation sanitaire locale. Début novembre, plus de 80 % de nos ambassades sont encore en PCA activé, dont les deux tiers en PCA renforcé, avec un recours au télétravail et une forte limitation des activités.

Toute crise peut aggraver certains dysfonctionnements, ou au contraire donner l'occasion d'un sursaut, à condition de savoir collectivement en tirer les leçons. Le Ministre a donc souhaité un retour d'expérience sur la manière dont notre ministère et notre réseau ont traversé la première phase de la pandémie. Dans cet esprit, nous avons conçu un questionnaire centré à la fois sur les leçons à tirer de la crise, son impact concernant notre organisation et l'amélioration de nos méthodes de travail. Nous avons reçu à ce jour plus de 5 500 réponses des 13 500 agents que nous comptons, ce qui est sans précédent et très révélateur de l'engagement exceptionnel des agents de ce ministère. Ainsi, plus de 50 % des titulaires se sont non seulement exprimés sur leur expérience de la crise, mais bien souvent ont fait des propositions particulièrement utiles pour l'avenir. Le bilan qui sera adressé au ministre à la fin de l'année sera particulièrement utile pour poursuivre la mobilisation et la modernisation en profondeur de ce ministère, à laquelle je tiens beaucoup, sous l'autorité du Ministre.

Cette crise démontre le caractère crucial de notre réseau diplomatique pour faire face aux grands défis de la mondialisation. Le budget présenté dans le cadre de l'examen du PLF 2021 traduit l'effort considérable engagé afin de rétablir dans la durée le poids et la force budgétaires dont le quai d'Orsay a besoin pour mener à bien les missions qui lui sont fixées.

La hausse de notre budget se confirme en effet et se poursuit. En 2021, il devrait atteindre 5,411 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation globale de 8 %, de 411 millions d'euros en plus par rapport à la loi de finances initiale pour 2020, dont 66 millions d'euros supplémentaires sur la mission Action extérieure de l'État et 345 millions d'euros supplémentaires pour le programme 209 « Aide publique au développement ».

Ce PLF 2021 montre un renforcement, que j'espère durable, de nos moyens pour permettre au Département de mener à bien les missions qui lui sont confiées, autour de cinq orientations majeures définies par le Ministre et relatives aux deux missions budgétaires que vous suivez plus particulièrement.

La première porte sur les moyens nouveaux dédiés à une meilleure efficacité de l'action extérieure de l'État. Pour la première fois depuis 20 ans, nous stabiliserons nos effectifs en 2021 à 13 563 ETP, à une masse salariale de 1,159 milliard d'euros, mettant fin à l'hémorragie qui sévissait depuis deux décennies au moins et menaçait très gravement la pérennité de notre réseau. Cette stabilisation de nos moyens humains s'accompagne d'un renforcement de nos moyens de fonctionnement, en particulier sur trois volets cruciaux pour l'efficacité de l'action diplomatique.

Tout d'abord, l'immobilier. Nous accentuons le réinvestissement dans notre patrimoine immobilier, auquel je sais que vous êtes particulièrement attachés, notamment à l'étranger. D'une part, le budget immobilier augmentera de 33 % et passera ainsi à 107 millions d'euros. Ces moyens nous permettront de lancer d'indispensables nouvelles opérations immobilières, en complément des opérations déjà engagées ou reportées. D'autre part, nous avons durement négocié avec le ministère de l'Action et des Comptes publics et la direction de l'immobilier de l'État pour bénéficier d'un droit de retour à 100 % du produit de cession sur le fameux CAS 723. Nous pourrons ainsi mener une stratégie de cessions dynamique, raisonnée et adaptée au contexte du marché immobilier de chaque pays.

Deuxième volet, la sécurité. La priorité absolue est d'assurer la sécurité de nos ressortissants et de nos emprises à l'étranger. À la suite du passage du plan Vigipirate, la semaine passée, au niveau alerte attentat, nous avons immédiatement appelé l'ensemble de notre réseau à la vigilance maximale et à prendre toute une série de mesures pour renforcer la sécurité de nos emprises, des établissements d'enseignement scolaire, du réseau culturel et de coopération ainsi que de nos communautés françaises. Sur le plan budgétaire, la sécurité des postes à l'étranger continuera d'être une priorité clé de ce budget, ce qui se traduira par une augmentation de 7,4 millions d'euros, soit un total de 52,2 millions d'euros. Le plan quadriennal de sécurisation de nos ambassades sera achevé en 2021, la crise de la Covid ayant contribué à un report de charges. Le plan concernant les lycées français sera achevé en 2022.

Enfin, le numérique. Face au défi mis en lumière par la crise sanitaire, le ministère investira l'an prochain 9 millions d'euros supplémentaires pour acquérir des outils de mobilité supplémentaires, sécuriser davantage les flux de données, moderniser notre réseau informatique et développer de nouvelles applications.

La deuxième orientation de ce budget nous permettra de poursuivre notre engagement en faveur de la défense du multilatéralisme, de la préservation de la paix et du règlement des crises. Nous consacrerons les deux tiers des crédits du programme 105, soit 718 millions d'euros, aux contributions européennes et internationales obligatoires de la France. Nous avons choisi de marquer davantage notre soutien à l'ONU, alors que le système multilatéral est aujourd'hui de plus en plus fragilisé. Nous devons aujourd'hui, plus que jamais, le défendre, ainsi que défendre nos intérêts et nos valeurs. Par exemple, une dotation nouvelle de 17,2 millions d'euros sera fléchée vers les organisations internationales oeuvrant pour la paix et la sécurité internationale, avec un accent particulier sur la non-prolifération nucléaire et chimique, en soutenant davantage l'AIEA ainsi que l'OIAC (Organisation Internationale des Armes Chimiques). L'effort portera également sur le maintien de la paix, sur la prévention des conflits et sur la lutte contre les menaces transversales. De même, un soutien additionnel sera apporté au département des Opérations de maintien de la paix, au secrétariat des Nations unies à New York. Cette démarche est nécessaire pour soutenir l'action de ce département de première importance, que dirige notre compatriote Jean-Pierre Lacroix.

La troisième priorité de ce budget est le renforcement de notre action consulaire pour les Français qui résident à l'étranger. Le budget reste stable à 136 millions d'euros. Les moyens de l'aide sociale seront renforcés de 17 % en 2021, soit +2,9 millions d'euros, pour atteindre 20 millions d'euros, afin de continuer à apporter tout le soutien nécessaire aux communautés françaises à l'étranger.

L'enveloppe des bourses scolaires sera préservée à hauteur de 105 millions d'euros, comme les années précédentes.

Enfin, le budget 2021 permettra de poursuivre la modernisation de notre action consulaire pour assurer un meilleur service public, grâce à une dématérialisation accrue des démarches administratives. Ainsi, près de 4,3 millions d'euros seront dédiés au vote par internet, en faveur de Service France Consulaire, centre de réponse téléphonique et courriel unique, ainsi qu'au registre d'état civil électronique et à France Visa. La mobilisation de notre réseau consulaire, tout au long de la crise et aujourd'hui encore, a été absolument exemplaire et je tiens à le souligner devant vous.

La quatrième orientation porte sur la diplomatie culturelle et d'influence, dont nous devons renforcer les outils. Elle est un élément à part entière de notre diplomatie globale. Le Ministre s'est battu depuis le début du quinquennat pour que les crédits correspondants ne baissent pas. En 2021, ils progressent même un peu à 645 millions d'euros, soit +3 millions d'euros, hors dépenses de personnel. Un effort supplémentaire de modernisation numérique s'est révélé nécessaire pour développer les offres innovantes à distance de cours et produits culturels, en complément des ressources offertes sur place par nos établissements. Les activités en présentiel étant directement affectées par la crise, nous investirons 3 millions d'euros sur ce chapitre.

Je n'oublie pas les opérateurs, au profit desquels nous augmentons légèrement notre appui. Les moyens de l'AEFE sont ainsi accrus de 9 millions d'euros pour intégrer les crédits liés à la sécurisation des écoles. Considérée dans sa globalité, notre contribution à l'AEFE atteindra, en 2021, 417,6 millions d'euros pour accompagner le développement maîtrisé du réseau d'établissements français à l'étranger. Les subventions à Campus France et à l'Institut français de Paris sont maintenues à leur niveau de l'an passé, soit respectivement, 3,8 millions d'euros et 28,8 millions d'euros.

Ce budget 2021 représente également un effort majeur en termes d'aide publique au développement. Le programme 209 de la mission Aide Publique au Développement connaîtra, dans le PLF 2021, une remarquable augmentation de 344 millions d'euros, soit +7  % pour atteindre 2,48 milliards d'euros. Cette progression nous permettra de poursuivre une trajectoire ascendante de l'Aide Publique au Développement dans la perspective d'y consacrer 0,55 % de notre richesse nationale d'ici 2022, conformément à l'engagement du Président de la République sur lequel le ministère est totalement mobilisé.

Le Ministre vous a présenté hier dans le détail l'évolution des crédits du programme 209. Je souhaite tout de même relever la hausse substantielle de la composante bilatérale de l'APD grâce à la combinaison de trois éléments : premièrement une augmentation des crédits de paiement délégués à l'AFD (l'Agence Française de Développement), hors rémunération, de 154 millions d'euros, en cohérence avec l'octroi de 1 milliard d'euros d'autorisation d'engagement en 2019 - L'aide projet porté par l'AFD devient donc notre premier poste budgétaire avec 733 millions d'euros ; deuxièmement une hausse des crédits dédiés aux FSPI, les fonds de solidarité pour les projets innovants, gérés par les postes, de +10 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale de 2020. Ces crédits atteindront en 2021, 70 millions d'euros. Cet instrument, à la main des ambassadeurs, leur permet d'agir et de souvent faire la différence sur le terrain avec des crédits d'ampleur relativement modestes ; enfin, la hausse des crédits dédiés à l'aide humanitaire : +82,4 millions d'euros transiteront via le fonds d'urgence humanitaire, l'aide alimentaire programmée, les contributions volontaires aux Nations unies et la facilité pour les réfugiés en Turquie. Cet ensemble de crédits humanitaires s'élève à 329 millions d'euros, ensemble dans lequel nous consacrerons pour la première fois 200 millions d'euros à la gestion et à la sortie de crise, conformément à la stratégie humanitaire française de 2018.

Voilà, Mesdames et Messieurs les sénateurs, Monsieur le Président, ce que je souhaitais souligner devant vous. Dans un monde de plus en plus concurrentiel, de plus en plus brutal, marqué par des crises sans précédent, un monde où notre prospérité, notre sécurité et nos valeurs ne doivent plus être considérées comme des évidences, la performance de notre outil diplomatique est loin d'être un luxe. Elle est la garantie de notre survie. Je sais que je parle à des sénatrices et sénateurs convaincus. Je voulais saisir cette occasion pour vous remercier, et ce n'est pas un propos diplomatique, de votre constant soutien. La grande toile des réseaux de l'État à l'étranger que nous pilotons constitue la colonne vertébrale de notre diplomatie. Elle ne doit pas seulement être sauvegardée, elle doit être renforcée. Cette crise l'a montré, elle est au service de l'ensemble de nos concitoyens. Notre ministère doit avoir les moyens des ambitions qui lui ont été fixés. L'investissement au regard de l'ensemble des moyens de l'État est somme toute modeste, en comparaison de son utilité pour la Nation. Je crois en conscience, après y avoir beaucoup travaillé aux côtés du Ministre et de l'ensemble des équipes ici présentes, que le budget qui vous est présenté, résultat d'un gros effort, présente une articulation dynamique, cohérente et équilibrée entre les différents postes de dépenses, adaptés aux défis de l'avenir. Le ministère sait pouvoir compter sur votre soutien pour l'examiner avec bienveillance.

M. Cédric Perrin, président. - Merci, Monsieur le Secrétaire général, pour ces éléments, ces chiffres et surtout les mots justes que vous avez eus en direction des agents du ministère en poste qui font un travail remarquable dans des conditions souvent difficiles.

Nous sommes 23 sénateurs présents dans la salle de commission et 13 de nos collègues nous suivent en visioconférence. Vous pourrez répondre aux rapporteurs puis aux orateurs. Pour commencer je donne la parole aux rapporteurs du programme 105, Action de la France en Europe et dans le monde : André Gattolin lira l'intervention de Jean-Pierre Grand qui n'est pas présent.

M. André Gattolin, co-rapporteur du programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde ». - Je vous prie tout d'abord d'excuser mon co-rapporteur Jean-Pierre Grand, qui est retenu sur son territoire, auprès de son préfet de région, pour les sujets qui nous préoccupent tous actuellement. Nous avons partagé la réflexion sur ce programme 105 en deux parties. Je vous interrogerai ensuite sur les contributions européennes et internationales du programme 105 que vous avez déjà abordées.

Mon collègue Jean-Pierre Grand s'est focalisé sur la politique immobilière, et notamment de sécurisation des emprises françaises.

Le programme quadriennal s'achèvera en 2021. Beaucoup d'efforts ont été menés, mais sommes-nous aujourd'hui en état de faire face aux menaces ? De nouveaux besoins ont-ils émergé ? Nous devons tenir compte de la sécurisation des bâtiments, des ambassades, des consulats, mais aussi des alliances françaises et des écoles. Qu'en est-il, cependant, pour les personnels - issus parfois du pays concerné - qui ne résident pas toujours dans ces lieux ? Sommes-nous en mesure de garantir leur sécurité, au regard des différentes formes d'attaques subies, de plus en plus violentes. Ces personnels peuvent être perçus comme des « collaborateurs » de la France, même s'ils sont de la nationalité du pays de résidence.

L'autre aspect concerne la politique immobilière. Le ministre nous a expliqué hier le coup d'arrêt donné à la liquidation des biens possédés. De nombreux consuls en Europe indiquent avoir du mal à se loger. Des difficultés d'immobilier apparaissent dans certaines villes, notamment dans les pays développés, y compris lorsque les personnes recherchent auprès de locataires privés. Jean-Pierre Grand insiste sur l'idée d'avoir une approche immobilière plus innovante, comme l'ont fait les collectivités territoriales en période budgétaire contraintes, c'est-à-dire de trouver des montages différents.

Vous avez par ailleurs largement développé la question des contributions européennes et internationales. Seuls 17,2 millions d'euros supplémentaires ont été orientés vers les organisations promouvant la paix, notamment l'AIEA, l'Agence internationale de l'énergie atomique, et l'OIAC, l'Organisation pour l'interdiction des armes chimiques. Ces 17 millions sont importants dans la cadre de la préservation du multilatéralisme, mais la ressource, à part une augmentation de 1,4 million d'euros, provient d'économies faites grâce au taux de change favorable de l'euro par rapport au dollar. Un solde d'économies de 16 millions sera ainsi versé à ces nouveaux engagements volontaires de 17,2 millions. Compte tenu de la situation américaine, la santé du dollar dans les années à venir interroge. Sommes-nous sur un engagement durable ou sur une contribution spécifique momentanée ? Je vous remercie.

M. Ronan Le Gleut, co-rapporteur du programme 185 « Diplomatie d'influence ». - Concernant la diplomatie culturelle, les crédits alloués aux alliances françaises et à l'Institut français sont stables, respectivement à 7,27 millions d'euros et 28,79 millions d'euros. Or, les conséquences de la pandémie Covid 19 ont eu un impact considérable sur les recettes propres des Alliances françaises et de l'Institut français, qui ne vivent pas uniquement des crédits de l'État. Nous constatons en 2020 une chute drastique des recettes. Pour faire face à cette situation, autorisation a été donnée de puiser sur les fonds de roulement et de réaffecter des crédits d'intervention vers des crédits de fonctionnement. Il apparaît toutefois, en fin d'année 2020, que ces mesures entament les réserves qu'avaient pu constituer les Alliances françaises et l'Institut français. Par conséquent, même si en fin d'année 2020, aucune fermeture définitive d'Alliances françaises ou d'Institut français n'est constatée, la zone de risque est celle de 2021. Puisque les réserves sont épuisées, un budget stable comme celui du PLF 2021 pourra-t-il nous permettre d'éviter des fermetures d'Alliances françaises et d'Institut français, ainsi que de faire face au prolongement de la crise sanitaire ?

M. Bruno Sido , co-rapporteur du programme 151 « Français de l'étranger et action consulaire ». . - Les crédits non utilisés en 2020 pourront-ils être reportés en 2021 ? Qu'en est-il, dans le cadre de soutien des Français à l'étranger, de la rallonge budgétaire de 100 millions d'euros concernant le programme 151, dont une moitié est destinée à l'aide sociale et l'autre aux bourses d'études ? Concernant cette dernière, comment expliquer la très faible consommation de l'enveloppe ? Qu'en sera-t-il, fin 2020, de la consommation des crédits de l'enveloppe dédiée à l'aide sociale ?

L'inquiétude est forte pour nos concitoyens et nos agents au Royaume-Uni où les incertitudes liés au Brexit s'accompagnent d'une deuxième vague épidémique très sévère. Les difficultés liées à la procédure d'enregistrement, totalement dématérialisée, que sont tenus de suivre les Français au Royaume-Uni pour obtenir le statut de résident sont-elles en passe d'être levées ? En particulier, tous les moyens sont-ils mis en oeuvre pour que nos compatriotes isolés soient identifiés et accompagnés afin de s'engager dans cette procédure ?

Je souhaite évoquer également le cas des enfants français placés d'autorité par les services sociaux dans des familles d'accueil britanniques, dont l'automaticité d'attribution du statut de résident n'est toujours pas acquise. Par ailleurs, il semble que ceux dont le statut est acquis rencontrent également certains problèmes liés à la preuve, elle aussi dématérialisée, de l'obtention du statut auprès des administrations et des entreprises britanniques. Enfin, la question se pose - dans le cadre de négociations avec le Royaume-Uni - de l'accès à l'intégralité des aides sociales britanniques pour les résidents depuis moins de 5 ans, ceux qui bénéficient du pre-settled status.

M. Guillaume Gontard, co-rapporteur du programme 151 « Français de l'étranger et action consulaire ». . -Je souhaite notamment savoir si l'enveloppe de 100 millions destinée au soutien social et aux bourses d'études attribuées en 2020 sera reconduite. En effet, la consommation de l'enveloppe de 50 millions attribuée pour les bourses a été très faible cette année, savons-nous si la raison en est conjoncturelle ?

Enfin, sur les postes consulaires au Royaume-Uni, quelle perspective avons-nous du volume d'activité en conséquence du Brexit ?

M. Hugues Saury, co-rapporteur de l'Aide publique au développement. - Nous avons de nombreuses interrogations concernant l'AFD. Il convient de noter favorablement l'augmentation conséquente du budget alloué. Toutefois, un rapport de la Cour des comptes qui date de février 2020 flèche un certain nombre de dysfonctionnements quant au pilotage, au contrôle, à l'évaluation. Il signale également que différents conseils stratégiques et instances de pilotage ne se réunissent pas comme ils devraient. Il flèche aussi des dépenses de fonctionnement apparaissant quelque peu dispendieuses. Quelles mesures le ministère de l'Europe et des Affaires étrangères a-t-il prises pour répondre aux manquements soulignés par la Cour des comptes ? Pouvez-vous donner des précisions sur le calendrier de la loi de programmation en préparation ? Nous nous étonnons de la politique de prêt majoritairement suivie par l'AFD, au détriment d'une politique de don que pratique un certain nombre de pays. Nous nous en étonnons plus spécifiquement pour des pays tels que la Chine ou la Turquie. Pouvez-vous nous apporter des précisions ?

Je peux poser la question que Rachid Temal avait évoquée hier et qui concerne les futurs locaux et notamment le bâtiment de 50 000 m2 qui est prévu pour l'AFD. Nous nous étonnons de la superficie de ces locaux par rapport aux besoins de l'Institution.

M. Cédric Perrin, président. - Merci. Monsieur le secrétaire général. Je vous propose de répondre d'abord aux rapporteurs. Puis nous avons six questions posées par des orateurs présents ou en visio. Je vous laisse la parole pour les premières réponses.

M. François Delattre, Secrétaire général du ministère de l'Europe et des Affaires étrangères. - Merci M. le Président et merci à tous les intervenants pour leurs remarques et interrogations qui comptent beaucoup pour nous.

Par rapport à la question posée par MM. Gattolin et Grand sur le thème de la sécurité, permettez-moi de souligner combien ce thème est une priorité absolue pour le Ministre et pour l'ensemble d'entre nous. Nous ne travaillons pas sur une page blanche sur ce sujet. Un immense effort est en cours depuis déjà 3 ans, avec en particulier l'élaboration d'une doctrine de sécurité des postes à l'étranger, dont la création en 2017 de la Direction de la Sécurité Diplomatique, chargée en amont de la préparation de l'ensemble du réseau à la nécessaire sécurité des emprises et des agents. Cette doctrine de sécurité des postes à l'étranger est aujourd'hui solide. Elle repose sur la classification des pays en plusieurs catégories, en fonction du niveau de la menace.

Sur cette base, un plan quadriennal exceptionnel a été établi pour la période 2017-2020, étendu à 2021 du fait de la crise de la Covid. Cet effort a permis de dédier 26 millions, sur les années 2015 et 2016, à la sécurité passive. En 2017, 44 millions d'euros ont été consacrés à la sécurisation des implantations diplomatiques consulaires et culturelles. En 2018, 45 millions d'euros ont été investis dans le cadre de ce plan quadriennal dans les travaux de sécurité sur un certain nombre d'enceintes. En 2019, c'est un effort de 49 millions d'euros qui a été porté en priorité sur la bande sahélo-saharienne et les pays voisins. En 2020, le budget prévu est de 43 millions d'euros, avec une année en cours perturbée par la pandémie et ses effets qui ont généré un retard. Cet effort se poursuivra et s'achèvera en 2021, avec l'investissement de 16 millions d'euros au titre du programme 105 auquel s'ajoutera le dernier versement de 26,4 millions d'euros, financement exceptionnel au titre de ce fameux CAS 723  (...).

Le Département reste durablement engagé dans l'accompagnement des travaux et modernisations réalisés, qui exigent à chaque fois des efforts de formation. Face aux menaces spécifiques d'aujourd'hui, notre réseau diplomatique a eu pour instruction de faire preuve d'une vigilance maximale pour nos emprises, nos intérêts et nos ressortissants à l'étranger ; de prendre l'ensemble des mesures en lien avec les autorités locales ; d'assurer un suivi spécifique des incidents pouvant affecter nos compatriotes, avec une attention particulière aux pays et sites où les manifestations les plus virulentes se sont tenues. On constate à ce sujet un glissement vers les pays d'Asie (Indonésie, Afghanistan, Pakistan, Malaisie, Bangladesh).

Dans l'évaluation de la menace terroriste, il a été demandé aux ambassadeurs d'inclure toute structure susceptible d'être assimilée à la France, comme les établissements scolaires, l'ensemble des emprises qui se trouvent dans le cadre de la Maison France, allant jusqu'aux entreprises qui ont été sensibilisées, aux ONG et à l'ensemble de nos communautés. Cet appel à la vigilance maximale a également été adressé à l'ensemble des Français à l'étranger, quel que soit le pays, assorti d'une actualisation de conseils aux voyageurs, de la diffusion d'alertes Ariane spécifiques, et de la réunion des comités de sécurité.

Le plan de sécurisation des établissements de l'AEFE est au coeur de nos priorités, avec un suivi constant de nos établissements, mais aussi des élèves et des personnels correspondants. En 2017 et 2018, l'intégralité des dépenses de sécurité, programmées à hauteur de 29 millions d'euros, ont été réalisées. Il s'agissait de mesures de protection passive et active ainsi que de formation sécurité à destination des agents. En 2019, les crédits sécurité ont été sortis du programme 185 en vue d'un financement sur le CAS 723, à hauteur de plus de 35 millions d'euros en 2019 et 2020. La sécurité de nos établissements est au coeur de nos préoccupations.

En réponse à la question posée sur les contributions obligatoires et volontaires de la France aux organisations internationales inscrites sur le programme 105, elles s'élèvent à 717 millions d'euros pour le PLF 2021, soit une augmentation de 1,2 million d'euros par rapport à 2020. Au sein de cette enveloppe, près de 70 % des contributions sont appelées en 7  devises différentes et sont donc sensibles à un risque de change, lequel est couvert à hauteur de 80 %. Les contributions obligatoires représentent près de 663 millions d'euros dont plus des trois quarts sont nos contributions à l'ONU, y compris les opérations de maintien de la paix. Notre quote-part aux contributions obligatoires, dès lors qu'elle est en partie corrélée au poids relatif de notre PNB, a tendance à décroître avec le temps, justifiant l'effort que nous portons sur le sujet des contributions volontaires. En 2021 une enveloppe de 15 millions d'euros supplémentaires de contributions volontaires aux organisations internationales oeuvrant pour la paix et la sécurité internationale est prévue sur le programme 105. Cette augmentation était indispensable puisque nos contributions volontaires étaient très souvent extrêmement faibles par rapport à celles de nos grands partenaires. L'effort a donc été engagé et nous entendons le poursuivre. Dans ce cadre, un effort important supplémentaire est prévu en faveur des jeunes experts associés, des volontaires de Nations unies ainsi que pour les organes juridiques des Nations unies. Ces contributions volontaires sont des instruments indispensables et efficaces pour renforcer notre influence, le tout avec un coût relativement modeste mais un effet de levier important.

Le Ministre est par ailleurs revenu assez largement, hier, sur la politique immobilière. Notre réseau diplomatique français est le troisième en importance au niveau mondial, derrière ceux des États-Unis et de la Chine. Notre ministère conduit dans 169 pays une politique immobilière à l'appui des évolutions de son réseau diplomatique, mais aussi consulaire et culturel, afin d'offrir le meilleur environnement de travail à nos agents. Ce patrimoine considérable comprend près de 1 800 biens, dont 215 transférés en 2019 par d'autres ministères dans le cadre de la réforme des réseaux de l'État à l'étranger. Notre parc immobilier a donc été mécaniquement augmenté par cette réforme des réseaux de l'État à l'étranger. Le financement de la politique immobilière du ministère à l'étranger s'appuie d'une part sur les crédits budgétaires du programme 105, et d'autre part sur le CAS 723 alimenté par les produits de cessions immobilières dégagées par le Département.

Nous étions sur une « trajectoire de collision » et le système de financement de notre politique immobilière était à bout de souffle, nous conduisant à vendre nos propriétés et, ce faisant, à scier la branche même sur laquelle était assis notre dispositif de financement de notre politique immobilière. Nos efforts de budgétisation, que j'ai évoqués il y a quelques minutes et sur lesquels le Ministre est revenu précisément hier, ont permis d'appuyer notre schéma immobilier en évitant qu'il soit entièrement dépendant des produits de cession. Un autre axe majeur a été d'obtenir de Bercy l'affectation de 100 % des produits de cession de nos biens immobiliers. L'addition de ces deux éléments ne résout pas tous les problèmes mais met un coup d'arrêt à cette dégradation année après année de notre politique de financement de l'immobilier, qui faisait courir un risque pour nos agents et pour nos emprises. Grâce à ce budget, si vous l'acceptez, nous avons pris un pli qu'il s'agira de consolider et de renforcer dans les années à venir. Plusieurs opérations en cours sont importantes, parmi lesquelles la rénovation de la Casa Europa à Rio de Janeiro, le durcissement du campus diplomatique à Kaboul, la viabilisation du site de l'Institut à Haïti. Des opérations lancées antérieurement ont été reprises, comme la reconstruction de nos ambassades à Séoul, à Libreville ou à Doha, et la rénovation de l'Institut français à Tokyo.

Merci aux rapporteurs qui ont souligné l'importance de notre dispositif au Royaume-Uni, notamment dans le contexte du Brexit. Un effort important est engagé sur ce sujet pour donner à notre Ambassade et à notre Consulat général à Londres les moyens nécessaires afin de faire face à la demande importante qui leur est adressée. Je vous apporterai des réponses précises par écrit sur ce sujet et sur celui des enfants placés dans des familles britanniques. Un gros effort est mené sur ce sujet. Sur le volet social, beaucoup a été fait dans l'année en cours mais beaucoup reste à faire dans le cadre de l'année à venir. Il est important de bien prendre en compte que la demande en provenance des Français (santé, aide sociale) est en augmentation, sans surprise compte tenu notamment de l'arrivée de la deuxième vague. Les crédits qui ont été votés et reportés pour l'année 2021 ne seront pas de trop pour faire face à cette demande importante. Vous serez bien sûr tenus précisément informés de leur évolution.

S'agissant de l'AFD, le Ministre a eu plusieurs occasions je crois de vous présenter nos efforts et dispositions pour répondre efficacement à l'exigence de pilotage politique renforcé, notamment par la réactivation du conseil d'orientation stratégique de l'AFD. Nous avons mis en place également depuis le début de cette année un comité de pilotage plus restreint au niveau du Ministre, comme il vous l'a indiqué, ainsi qu'à mon modeste niveau, puisque nous nous réunissons tous les deux mois avec le DG de l'AFD, le Directeur général de la mondialisation et le directeur général du Trésor. Nous avons par ailleurs un dialogue permanent avec l'AFD sur la programmation géographique et sectorielle de ses engagements, avec une priorité accordée naturellement aux lignes prioritaires de l'aide publique au développement. Sur le terrain, l'élément essentiel, en conformité avec ce qui était recommandé par les différentes inspections et la Cour, est le fait que le rôle de l'ambassadeur dans ses fonctions de pilotage de notre politique de développement a été réaffirmé. Grâce à la loi de programmation sur le développement que nous avons bon espoir de pouvoir faire adopter rapidement, nous allons ainsi mettre en place un conseil local de développement présidé par l'ambassadeur.

M. Cédric Perrin, président. - Six orateurs sont inscrits pour des questions. Pour les autres réponses, peut-être pourrez-vous les faire par écrit. Je demande par ailleurs à mes collègues d'être succincts.

M. Jean-Noël Guérini. - Parmi les moyens de l'action extérieure de l'État, les contributions de la France versées au titre des opérations de maintien de la paix et des grandes organisations internationales s'élèveront à 672 millions d'euros pour 2021. Ce montant alimente nos engagements, nombreux, dans le monde et c'est à l'honneur de la France. Le Président Trump avait décidé de supprimer la contribution américaine à l'OMS. De son côté, l'Union européenne a déclaré vouloir réformer l'institution. Quel est votre avis sur l'avenir de l'OMS et s'il advenait un défaut de paiement de la part d'un de ses membres, quelle en serait la répercussion budgétaire sur la contribution française ?

Mme Hélène Conway-Mouret. - Le plan Action Publique 2022 a été abandonné et prévoyait la suppression de 416 postes sur 3 ans. Nous avons eu 130 postes supprimés en 2019, 80 en 2020. Le ministre a confirmé hier soir avoir mis un coup d'arrêt à cette hémorragie. La note PLF 2021 nous a aidés et mis en évidence les risques associés à la poursuite de la diminution des effectifs, tout en demandant une mobilisation totale pour faire face à la crise sanitaire et maintenant sécuritaire. Je souhaite savoir si cette stabilisation des effectifs vous permettra de revoir les missions et de rééquilibrer les services. Je pense en particulier aux multiples suppressions d'accueil téléphonique dans beaucoup de consulats, qui privent de nombreux Français d'un contact essentiel, quand ceux-ci ne sont pas connectés par internet. Par ailleurs, afin de pallier le déficit de personnel, le recrutement de volontaires internationaux pour occuper des postes de directeurs d'établissements culturels est envisagé. Le confirmez-vous ? Enfin, certains parlementaires des Français nous saisissent car ils sont séparés de leur conjoint étranger. Nous avons des demandes faites par des familles binationales mariées avec enfants, mais qui n'arrivent pas à obtenir des visas pour pouvoir vivre ensemble et se retrouver. Je souhaitais savoir si vos services travaillent ce sujet.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Ma collègue a évoqué les couples binationaux. J'ai demandé au ministre la création d'un poste de médiateur qui pourrait aider dans ces cas de familles privées d'accès dans ces dossiers difficiles.

Mon deuxième point porte sur les Journées Défense et Citoyenneté qui avaient été supprimées par le ministère pour raisons budgétaires, quand rien n'est plus important que ce lien des jeunes avec la France. Le service des Armées a préparé un module destiné aux Français à l'étranger pour ces JDC. Il semble qu'il y ait un blocage administratif et que le Quai d'Orsay n'envoie toujours pas le fichier de ces jeunes pour que le ministère puisse les contacter. Merci de votre aide sur ce point.

M. Richard Yung. - Ma première question a déjà été posée. Il s'agissait de l'évolution des crédits pour les bourses et les établissements de l'AEFE. Nous voyons que le PLF 2021 reste constant, mais la crainte est qu'un certain nombre de Français à l'étranger auront des difficultés de revenus. Il y aura donc besoin de davantage d'aides en matière de bourses et d'aides sociales. Comment ferez-vous pour abonder les crédits de ces lignes, puisqu'elles sont constantes ? Avez-vous négocié avec le Trésor le report des reliquats ?

Ma deuxième question concerne l'immobilier. Combien pensez-vous réaliser de cessions immobilières sur 2021 ?

M. Jacques Le Nay. - Je souhaite vous interroger sur le fonds de solidarité pour le développement, alimenté par la taxe solidarité sur les billets d'avion et la taxe sur les transactions financières. La crise du Covid 19 a fortement impacté les échanges internationaux, ce qui a de surcroît engendré une baisse de la TSBA. De quelles projections disposez-vous concernant cette taxe ? En quoi peut-elle fragiliser le financement du fonds de solidarité pour le développement ?

M. Olivier Cadic. - Je vous félicite pour la réaction et le communiqué de notre ambassade à Kuala Lumpur, suite aux déclarations scandaleuses de l'ancien Premier Ministre en Malaisie. Ma question concerne le centre de contact consulaire. Sa mise en place était prévue pour 2020. Le budget pour 2021 est diminué par rapport à l'an dernier. Quelle est la date prévue pour l'ouverture de ce service en 2021 ? Combien d'ETP sont prévus pour travailler dans ce service qui est censé répondre 24h/24 aux appels téléphoniques ? Les agences consulaires comptent plus de 500 consuls honoraires. Le budget de 1,2 million d'euros représente 200 € par mois par consul honoraire. Leur mission n'étant pas exempt de risques, compte tenu de la pandémie, certains m'ont fait part de leur souhait de bénéficier d'une protection juridique. J'ai reçu une fin de non-recevoir de votre ministère en réponse à une question écrite, me rappelant qu'ils ne sont pas des agents de l'État. Certes, mais pourquoi leur poste consulaire de rattachement ne pourrait-il pas leur souscrire une assurance pour responsabilité civile, comme c'est d'ailleurs le cas au Royaume-Uni ? Ne pensez-vous pas que l'actualité pourrait justifier que cette piste soit réévaluée selon les pays ?

M. Cédric Perrin, président. - Monsieur le secrétaire général, le temps nous est, hélas, compté. Je vous propose de faire une réponse courte puis de répondre individuellement à chacun par écrit aux questions posées.

M. François Delattre, Secrétaire général du ministère de l'Europe et des Affaires étrangères. - Je serai bref en effet car le temps vous est compté, et nous reviendrons vers vous par écrit sur les questions qui n'auront pas pu être traitées. Je confirme à M. Saury que nous tenons au projet de loi développement. Nous pensons qu'il est aujourd'hui plus nécessaire que jamais pour marquer notre investissement dans les biens publics mondiaux et prévenir les crises globales, pour refonder la politique de développement, pour renforcer son pilotage, pour garantir l'efficacité de son action grâce à de nouveaux mécanismes.

Concernant la Cité du développement durable, selon une terminologie qui n'est pas encore stabilisée, le Ministre a conditionné son soutien au respect de plusieurs exigences, à commencer par la neutralité du coût pour l'État et par un droit de regard sur l'utilisation qui sera faite des 10 000 m2 de surface excédentaire par rapport au besoin exprimé par le groupe AFD. Dans tous les cas, ce dossier complexe prendra du temps à se réaliser et les locaux ne seront pas livrés avant 2025.

Par ailleurs, la France fait du soutien à l'OMS l'un des axes majeurs de sa politique internationale en matière de santé. Notre soutien politique est assis sur le paiement de contributions importantes et qui ont encore été accrues, puisque nous allons rajouter 50 millions d'euros en 2020-2021, dans le cadre notamment du financement d'ACTA.

Pour répondre à la question de Mme Conway-Mouret, la fin de l'hémorragie de nos ETP était une absolue nécessité. Dans ce cadre, nous pourrons ainsi redonner de l'oxygène, des moyens pour rééquilibrer les missions et faire de vrais choix plutôt que de gérer la pénurie.

S'agissant de la question de Mme Garriaud-Maylam, nous avons bien pris en considération vos deux propositions importantes sur les couples binationaux et sur les Journées Défense Citoyenneté. Nous y travaillons dans le meilleur esprit.

Pour ce qui est de la question sur la plateforme France Consulaire, je voudrais vous dire combien elle est importante pour nous, combien nous ferons en sorte que les ETP correspondants soient présents lorsque la plateforme courriel et téléphonique commune pourra fonctionner.

Concernant la taxe sur les billets d'avion qui, par nature, baisse dans le contexte actuel, nous y travaillons. Sur les 210 millions d'euros de taxe sur les billets d'avion, nous aurons un trou attendu de 120 à 130 millions d'euros. Il sera compensé intégralement, selon des modalités en cours de discussion, à titre budgétaire ou extrabudgétaire.

Sur le point des cessions immobilières, le ministère comptait sur 30 millions d'euros de cessions en 2020. La crise Covid, sans surprise, ne nous a pas permis de réaliser les cessions en question. Nous espérons atteindre ce même chiffre en 2021.

Sur l'AEFE, je vous confirme le report d'une partie substantielle des 100 millions d'euros votés en LFR3 de 2020 à 2021. Ces reports permettront de financer les besoins additionnels dont vous avez fait état. L'aide sociale est elle-même budgétée, avec une augmentation de 3 millions d'euros dans le PLF 2021.

Les réponses complémentaires vous seront adressées par écrit. Merci beaucoup pour l'esprit de cet échange.

M. Cédric Perrin, président. - Monsieur le Secrétaire Général, il est frustrant d'avoir dû bousculer cette audition compte tenu de la contrainte de temps. Merci pour la qualité de vos réponses, merci d'avoir participé à cette audition en visioconférence. Merci à mes collègues.

Projet de loi de finances pour 2021- Audition conjointe de MM. Stéphane Bouillon, secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), et Guillaume Poupard, directeur général de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI)

M. Cédric Perrin, président. - Nous auditionnons le préfet Stéphane Bouillon, Secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), qui a succédé le 17 août dernier à Claire Landais, et Guillaume Poupard, directeur général de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI).

Avec la crise sanitaire et la menace terroriste, le SGDSN a fait face à une situation exceptionnelle : comment avez-vous géré la « surchauffe » ? Quels enseignements tirez-vous, d'ores et déjà, sur la réponse de l'État aux crises sanitaires ?

Nous sommes assez dubitatifs sur l'effet d'un accroissement de l'opération Sentinelle qui va encore prendre sur le potentiel de l'armée de terre, l'empêcher de s'entraîner, pour un bénéfice avant tout « psychologique ». Sans parler de son coût, dont nous n'avons pas le chiffrage, mais qui s'additionnera au quelque 1,6 milliard d'euros des opérations militaires extérieures (Opex). Peut-on espérer que l'on redescende rapidement au plancher des 3 000 militaires en réserve, voire que l'on aille vers des dispositifs plus réactifs, basés sur un principe d'alerte en garnison ?

Le prochain projet de loi sur la sécurité globale peut-il être l'occasion de mieux articuler les actions des différentes forces de sécurité, et de recentrer les militaires sur leur coeur de métier, qui n'est pas la sécurité intérieure ?

En 2021 - c'est un point positif -, les crédits augmenteront, 62 postes supplémentaires seront créés, dont 40 postes pour l'ANSSI, conformément à la loi de programmation militaire (LPM). Sommes-nous pour autant bien armés contre la menace cyber, qui augmente plus vite que les moyens ? Alors que la crise sanitaire a accéléré le basculement de l'économie et de la société dans le « tout numérique », les actes malveillants dans le cyberespace ne cessent de s'y multiplier, comme l'ont encore montré ces jours-ci les cyberattaques contre les hôpitaux américains en pleine pandémie ou la récente cyberattaque au « rançongiciel » contre l'entreprise du numérique Sopra Steria. Apportons-nous une réponse suffisante à ce risque numérique ? Comment améliorer notre résilience collective et individuelle ?

Enfin, la commission souhaiterait vous entendre sur la mise en oeuvre de la loi du 1er août 2019 visant à préserver les intérêts de la défense et de la sécurité nationale de la France dans le cadre de l'exploitation des réseaux radioélectriques mobiles, soit la 5G. Cette loi a confié à l'ANSSI le soin de délivrer aux opérateurs télécoms les autorisations d'utiliser des équipements 5G, sur la base d'une évaluation des risques et pour une durée limitée. Quelle est la ligne suivie par l'ANSSI dans l'attribution des autorisations depuis l'entrée en vigueur de la loi ? Conduit-elle en pratique à évincer les équipements fournis par les entreprises chinoises, notamment Huawei ?

M. Stéphane Bouillon, Secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale. - Un mot sur le contexte particulièrement difficile que nous traversons : le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) est entièrement mobilisé sur un double front, la crise sanitaire tout à fait extraordinaire et le renforcement de la pression terroriste ; les réunions du conseil de défense et de la sécurité nationale se succèdent à un rythme inégalé - j'y étais encore juste avant de vous rejoindre. À ce travail interministériel de gestion de crise s'ajoute un effort pour réviser la planification, que nous avons engagée sans attendre la fin de la crise sanitaire et qui devra s'enrichir des différents travaux en cours, en particulier ceux de la commission d'enquête sénatoriale. Sans parler des tensions internationales, qui appellent des travaux d'analyse et de prospective, en particulier sur les menaces cybernétiques, mais nous y reviendrons.

Le budget du programme 129 est modeste à l'échelle de l'État, comme l'est le budget de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». En 2019, nous avons exécuté 290 millions d'euros au titre des autorisations d'engagement (AE) et 277 millions d'euros au titre des crédits de paiement (CP) ; cette année 2020, si particulière, nous devrions parvenir à exécuter notre budget qui, après mise en réserve, atteint 293,9 millions d'euros en AE et 262,7 millions d'euros en CP - la baisse en CP est liée à des transferts techniques d'équivalents temps pleins (ETP) vers le ministère des armées.

La situation sanitaire a eu des effets budgétaires : les missions à l'étranger ont quasiment toutes été suspendues, des exercices ont été reportés du fait du confinement. Néanmoins cette moindre consommation de crédits nous a permis de compenser les surcoûts liés à l'achat d'équipements de prévention sanitaire et de protection de nos agents, ainsi que de matériels informatiques sécurisés pour le télétravail.

Le projet de loi de finances pour 2021 prévoit, pour le SGDSN, un budget de 313,2 millions d'euros d'AE et de 285,5 millions d'euros de CP, sans compter les probables mises en réserve. Le schéma d'emploi avait autorisé pour 2020 la création de 55 emplois au SGDSN (42 emplois à l'ANSSI et 13 emplois au Groupement interministériel de contrôle (GIC)). La situation prévisionnelle des entrées et sorties projetées au 31 décembre 2020 aboutit à la pleine réalisation de ce schéma d'emploi, malgré les circonstances que nous connaissons, qui rendent plus difficiles les recrutements. La loi de finances initiale pour 2021 prévoit la création de 62 équivalents temps plein (ETP) pour l'ensemble du périmètre du SGDSN, conformément au plan qui était prévu ; l'ANSSI bénéficiera encore de 40 emplois supplémentaires. Cette progression devrait se poursuivre en 2022 avec un accroissement de 67 ETP pour l'ANSSI, et encore de 50 ETP en 2023, correspondant au renforcement de l'Agence et au développement de l'opérateur des systèmes d'informations interministérielles classifiées. Le plafond d'emplois est ainsi fixé pour 2021 à 1 069 ETP.

Nous prévoyons, pour l'an prochain, l'installation d'une partie de l'ANSSI à Rennes, nous provisionnons pour ce faire 33,5 millions d'euros en AE et 9,5  millions d'euros en CP. Face à une cybermenace plus forte, nous avons décidé d'engager un effort important pour piloter la transformation numérique de l'État, pour doter les armées et les services de renseignement de moyens d'action adéquats et assurer la sécurité des systèmes d'information les plus importants de l'État, mais aussi des entreprises françaises, qui font face à des attaques de plus en plus nombreuses et importantes. Les bâtiments de l'Hôtel national des Invalides et de la tour Mercure, dans le 15e arrondissement de Paris, étant bien remplis, nous avons décidé de délocaliser une partie des effectifs à Rennes, où se trouve déjà la Direction générale de l'armement (DGA) et l'état-major des armées, ainsi que des organismes qui travaillent dans le domaine de la cybernétique. Cette délocalisation va renforcer les synergies entre les parties civile et militaire. Nous allons aussi ouvrir une deuxième antenne en Île-de-France au sein du Campus cyber, auquel participent quelque 54 entreprises.

La fermeture de l'Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ), ensuite, décidée par le gouvernement précédent dans le cadre d'une rationalisation, s'est traduite par une économie de 5 millions d'euros de subvention pour charge de service public et de 1,5 million d'euros pour le SGDSN, du fait du transfert de missions vers le ministère de l'intérieur - l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP), en particulier, a été rattaché au service statistique du ministère de l'intérieur, lequel présente toutes les garanties d'indépendance, étant dirigé par une administratrice générale de l'INSEE. Les actions comme les enquêtes de victimisation et les programmes de formation dispensés par l'INHESJ, très appréciés, vont être poursuivis au sein d'un service à compétence nationale créé le 26 septembre au sein du ministère de l'intérieur et vers lequel nous transférons 26 agents.

Nous allons avoir un travail considérable pour gérer ce que vous qualifiez de « surchauffe », monsieur le président - et je peux vous assurer que nous sommes très mobilisés. D'ores et déjà, nous travaillons à la refonte du plan Pandémie, en prenant en compte les retours d'expériences et les analyses, dont celles de votre commission d'enquête, et nous réfléchissons à une révision globale de la planification de crise. Nous avons un très bon plan Pandémie grippale, nous l'avons utilisé au début de la crise sanitaire, mais nous avons vite rencontré ses limites puisque, contre la grippe, il tend à la vaccination de la population et à l'achat de matériels manquants à l'étranger, alors que nous ne disposons pas de vaccin contre la covid-19 et, la pandémie étant générale, la tension était partout sur l'accès aux matériels. Ces tensions sur l'accès aux matériels de protection font reconsidérer la localisation de la production de ces matériels, leur stockage, et au-delà même la coopération entre l'État et les collectivités territoriales, tant il est clair que les préfets et les élus locaux doivent pouvoir travailler ensemble dans la gestion de la crise et sur la suite.

Nous devrons également, l'an prochain, renforcer nos moyens de lutte contre la cybercriminalité, suivre de très près le Brexit, lequel peut entraîner une situation de crise difficile à gérer, et, bien sûr, continuer de suivre la situation internationale, avec ses tensions nationalistes, et ses sujets de protection de notre pays, en particulier la menace terroriste endogène et exogène. Je dois également mentionner l'intelligence économique et la protection de nos entreprises contre certaines menaces. Sur tous ces sujets, vous pouvez pleinement compter sur la mobilisation complète des militaires et des fonctionnaires civils du SGDSN.

M. Guillaume Poupard, directeur général de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI). - Je commencerai par vous parler de la menace : en un an, l'usage de l'outil cyber par la grande criminalité organisée pour rançonner ses victimes, s'est considérablement développé, avec toujours le même séquençage : intrusion dans le système informatique, blocage et chantage, l'intrus exigeant parfois des dizaines de millions d'euros pour débloquer les systèmes de l'entreprise. Cette cybercriminalité a fait des progrès considérables, visant désormais précisément des victimes en capacité de payer. L'an dernier, l'ANSSI avait traité 54 attaques par « rançongiciel » ; cette année, nous étions à 128 attaques au 1er septembre, nous aurons donc triplé le nombre de cas en fin d'année, et je ne vois aucune raison pour que le phénomène s'atténue. Les victimes de telles attaques peuvent être très impactées, avec des effets collatéraux importants, en particulier des pertes de données essentielles. Certaines entreprises savent réagir : vous citiez l'attaque contre Sopra Steria, c'est un bon exemple d'une entreprise qui a su limiter les dégâts en éteignant très vite son système, au point que l'attaque n'en a endommagé qu'une petite partie et que l'attaque a échoué - mais l'opinion a retenu que l'entreprise était attaquée, ce qui est une très mauvaise chose pour une entreprise dont la spécialité est la protection informatique.

Cependant, on parvient bien plus rapidement qu'avant à rétablir les systèmes des entreprises touchées : là où il fallait des mois encore des mois, nous parvenons désormais à réparer les systèmes en quelques jours.

Les attaques touchent des secteurs critiques, notamment les hôpitaux, on l'a vu en particulier lors de l'attaque du centre hospitalier universitaire (CHU) de Rouen pour le rançonner - de telles attaques ont lieu aux États-Unis depuis des années et on a vu à Rouen que les conséquences vont bien au-delà de la perte de matériel bureautique puisque l'hôpital perd en ce cas l'imagerie, les analyses biomédicales, jusqu'à son réseau téléphonique. Cet exemple illustre la menace sur laquelle nous travaillons : le numérique est un outil formidable, mais il faut la bloquer, sauf à se mettre dans une situation de grande fragilité. Pendant la crise sanitaire, l'ANSSI n'a pas constaté d'augmentation du nombre d'attaques - pour l'anecdote, je signale que de grands groupes criminels ont publié un communiqué de presse pour dire qu'ils suspendaient les attaques sur les hôpitaux, et on a dénombré qu'une seule attaque contre un hôpital en République tchèque.

Cette menace ne doit pas nous faire oublier les autres, en particulier l'espionnage, qui reste la plus grave des menaces. Dans cette période où le télétravail est encouragé, nous sommes inquiets quant aux brèches qui peuvent être ouvertes, dont on ne se rend compte que trop tard. C'est pourquoi je donne toujours ce conseil : regardez très attentivement quelles portes vous ouvrez dans votre système, pour que n'importe qui ne puisse pas y entrer.

Autre menace, le cyberterrorisme. En réalité, il n'existe pas ; si des groupes terroristes ont su utiliser l'outil numérique, il n'y a pas eu d'attaque terroriste large, qui aurait utilisé l'outil numérique comme arme. Cependant, cela n'empêche pas qu'il faille s'en prémunir, se préparer à une telle attaque par des stratégies de défense.

Enfin, il y a des attaques qui visent à détruire des systèmes d'information, avec une dimension militaire ; sachant que les conflits de demain seront aussi numériques, le numérique sera un espace de conflictualité.

Pour faire face à ces menaces, nous appliquons une stratégie conçue il y a dix ans et consistant à dire que la meilleure défense reste la défense. On ne doit pas se leurrer en imaginant que l'on pourrait se contenter d'une réaction à l'attaque ; en réalité, quand un système numérique est bloqué, on ne peut tout simplement plus réagir. Il faut donc utiliser tous les outils à notre disposition : la prévention bien sûr, en prenant en compte la sécurité dans la conception même des systèmes numériques et dans leur évolution ; la réglementation, également, et nous sommes en pointe en ayant porté la directive européenne qui permet aux États membres d'imposer de la cybersécurité aux opérateurs publics ou privés importants.

Ensuite, notre travail consiste à certifier, à labéliser des prestataires privés, sachant que ce n'est pas le secteur public, ce n'est pas l'État qui va protéger l'ensemble des entreprises qui doivent l'être. Nous réalisons ce travail avec l'audit de sécurité et la détection d'attaques ; nous sommes en pointe en cette matière et tâchons de faire appliquer des règles de précaution à l'échelon européen.

Autre évolution positive, le recul d'une forme de défaitisme sur l'utilité de la justice face à ce type d'attaques : les victimes portent désormais plainte alors que le recours à la justice pouvait paraître une source d'ennuis supplémentaires il y a quelques années ; le Parquet traite les dossiers rapidement, des possibilités d'entraide internationale et de coopération existent, y compris avec les géants du net, qui nous donnent des informations importantes pour mieux comprendre ces attaques. La coopération est excellente avec les services de renseignement et de lutte contre la cybercriminalité, et, d'une manière générale, avec les États, car nous avons un intérêt commun à lutter contre la cybercriminalité.

Enfin, la 5G est un sujet important et sensible. Avec cette nouvelle génération, les réseaux vont devenir plus essentiels encore dans la vie de nos concitoyens et dans notre économie, car les machines vont se connecter, et elles vont échanger bien davantage entre elles, jusqu'au simple automate dans les usines. Aussi, le danger de demain, ce sera qu'on nous éteigne ces réseaux. Cette crainte d'une coupure ou d'un manque de disponibilité de réseaux devenus essentiels à notre existence quotidienne est nouvelle, il faut en tenir compte. Des adversaires ne doivent pas pouvoir nous déconnecter, nous devons garder une maîtrise, nous avons donc besoin d'opérateurs sensibilisés à cette dimension de notre sécurité et d'un regard critique sur le choix des équipements eux-mêmes. La loi du 1er août 2019, en définissant des critères pour le déploiement des antennes 5G, nous permet de répondre au cas par cas, selon les opérateurs et les équipements. Les termes de la loi sont précis : les autorisations sont délivrées par le Gouvernement une fois assurés « le niveau de sécurité des appareils, leurs modalités de déploiement et d'exploitation », mais aussi que l'opérateur et ses sous-traitants échappent à tout acte d'ingérence de la part d'un État non membre de l'Union européenne. Nous pensons donc qu'il ne faut être ni naïf ni hostile par principe : pas de naïveté ni de bashing envers telle ou telle marque. Nous devons définir des règles de sécurité avec les opérateurs et les motiver sur le sujet ; je veux témoigner de ce que nos quatre grands opérateurs mobiles sont très soucieux des questions de sécurité, nous avons une très bonne coopération avec eux, et c'est essentiel pour une 5G sûre dans les cinq à dix ans.

M. Stéphane Bouillon. - Le juge administratif n'a rien trouvé à redire aux autorisations délivrées.

M. Olivier Cadic, rapporteur pour avis. - Où en est-on de la réforme du « secret défense » ? Une nouvelle instruction interministérielle était attendue pour l'automne 2020. Est-elle sortie et quelles en sont les grandes lignes ?

Pour 2021, la subvention destinée à l'Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN) est en légère diminution, dans la continuité de l'évolution observée depuis plusieurs années. Or, l'Institut, pénalisé par des ressources propres fluctuantes, doit désormais assumer seul certaines charges qu'il mutualisait jusqu'à l'année dernière avec l'INHESJ, dont notre commission a regretté la suppression. La mise en oeuvre du plan stratégique 2020-2022 et du plan de transformation de l'établissement avance-t-elle bien, malgré le contexte difficile que nous connaissons cette année ? La crise sanitaire affecte-t-elle son équilibre financier ?

Depuis trois ans, j'ai pu mesurer la réputation de l'ANSSI à l'international, cet outil est respecté et c'est un vrai motif de fierté nationale, une force de dissuasion cyber. Pour reprendre votre maxime, la meilleure défense, c'est la défense. Les attaquants informatiques poursuivent quatre types d'objectifs non exclusifs entre eux : l'espionnage, les trafics illicites, la déstabilisation et le sabotage. En 2018, l'ANSSI a traité 78 événements de sécurité consécutifs à des attaques informatiques ayant touché des ministères français ; les ministères les plus attaqués étaient dans l'ordre l'Éducation nationale, la Défense et les Affaires étrangères. Quel est le nombre d'événements pour lesquels l'ANSSI a été saisie en 2019 et quelle est la tendance en 2020 ?

Enfin, comment va se passer la mise en place du Campus cyber ?

M. Mickaël Vallet, rapporteur pour avis. - Depuis 2018, un dispositif de lutte contre les manipulations de l'information a été mis sur pied au sein du SGDSN. Que recouvre précisément ce dispositif ? Quelles actions concrètes sont-elles prises quand une opération de désinformation est constatée ? Comment peut-on contrer efficacement de telles campagnes ? Votre dotation budgétaire est-elle suffisante pour mener à bien cette mission ?

Vous évoquez la culture de cybersécurité en général, et en particulier de notre tissu économique : où s'arrête le rôle de l'État et de l'ANSSI auprès des entreprises en général, sachant qu'il n'y a pas toujours d'acteurs privés pour inculquer cette culture du risque cyber ? Avez-vous les moyens d'intervenir ?

Sur la 5G, vos propos sont rassurants, vous nous dites que vous maîtrisez, n'étant ni naïf ni hostile : est-ce bien votre idée ?

Enfin, je vous félicite de n'avoir utilisé qu'un seul anglicisme dans votre présentation, c'est très rare dans votre secteur...

M. François Bonneau. - Les moyens de la coopération européenne dans la prévention et la détection des cyberattaques sont-ils à la hauteur ? Je parle de la dimension matérielle, mais aussi des règles, en particulier pénales.

M. Pascal Allizard. - La loi du 1er août 2019 sur la 5G, que vous avez citée, a prévu une clause de revoyure : où en est-on ? Comment voyez-vous l'application de cette loi ?

Mme Hélène Conway-Mouret. - Si le Brexit devait se faire sans accord, êtes-vous sereins sur les conditions des échanges de personnes et de biens entre le continent et la Grande-Bretagne ?

L'INHESJ n'avait pas démérité depuis bientôt trente ans, mais des raisons d'économies budgétaires ont conduit à le supprimer. C'est dommage, parce que c'était une instance où des personnes d'origine professionnelle très diverses pouvaient se rencontrer, ce qui était propice aux types d'échanges d'information dont nous avons besoin : ne pensez-vous pas que ce manque va devoir être comblé ?

M. Jacques Le Nay. - L'an passé, notre commission regrettait l'absence d'avancées sur la formation continue des administrations et des entreprises sensibles au risque cyber, nous pouvons ajouter que nous déplorons l'absence de ce sujet dans la formation initiale des grandes écoles, excepté l'École nationale d'administration : comment traiter ce sujet essentiel pour notre sécurité intérieure ?

M. Ludovic Haye. - Lors du premier confinement, le télétravail a démontré son utilité pour concilier activité économique et respect de règles sanitaires strictes. Cependant, il a révélé aussi les décalages de préparation, de formation, d'organisation, de matériel entre les grandes et les petites entreprises et pu créer bien des failles dans la sécurité des systèmes. Vous semblerait-il utile de renforcer le partenariat public privé pour renforcer la sécurité des entreprises, dans le contexte économique fragilisé que nous connaissons ?

Pensez-vous possible, ensuite, qu'un projet européen puisse venir contester le monopole des Gafam dans la gestion des données, dont on a vu l'importance croissante ces dernières années ?

M. Yannick Vaugrenard. - Vous dites que le terrorisme cyber n'existe pas, mais qu'il faut s'y préparer : qu'est-ce à dire, plus précisément ? J'entends que la meilleure défense, c'est la défense. Mais ne faut-il pas aussi être en mesure d'attaquer, en particulier en cas de menace terroriste cyber ? Quelle est la coopération internationale possible en la matière, sachant qu'on l'imagine mal avec la Chine ou la Russie ?

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Quels sont les apports de la réserve cyber défense et de la réserve de l'IHEDN ? Quelle place, ensuite, peut prendre le vote électronique, que l'on va devoir utiliser pour les prochaines élections consulaires ?

Mme Isabelle Raimond-Pavero. - Les cyberguerriers n'ayant apparemment aucun état d'âme à semer le chaos dans notre vie, il nous faut nous adapter. Vous nous dites que la sécurité consiste en la maîtrise d'une série de couches additionnant système et sous-systèmes, avec des composants interconnectés et communicants : n'y a-t-il pas, au fond, un changement de paradigme de la production et de notre consommation, qui va avoir un coût ?

M. Stéphane Bouillon. - Nous travaillons à la révision de la circulaire relative au secret de la défense nationale, pour faire concorder nos critères de classification avec ceux qui ont cours au sein de l'OTAN. Cette nouvelle nomenclature facilitera nos échanges avec nos partenaires européens. La nouvelle circulaire est quasiment prête, elle devrait être publiée prochainement pour une entrée en vigueur au 1er juillet 2021. La nouvelle nomenclature conduira à ce qu'il y ait moins de documents classifiés, parce qu'ils seront mieux ciblés, c'est plus efficace ; elle nécessite un effort d'adaptation, et une plus grande transparence sur les habilitations elles-mêmes.

La diminution de la subvention à l'IHEDN tient à la diminution des effectifs. Il y a eu un débat l'an passé sur la mutualisation de moyens entre l'IHEDN et l'IHNESJ, deux structures qui cohabitaient sans beaucoup de projets communs. Le premier institut est apparu irremplaçable, du fait de son rayonnement et de son histoire. Il a donc été décidé de supprimer l'IHNESJ, mais son activité de formation, très appréciée puisqu'elle fait se rencontrer des personnels civils et militaires, des magistrats et des fonctionnaires territoriaux par exemple - ces activités sont transférées au Centre des hautes études du ministère de l'intérieur (Chémi), qui continuera à former des hauts fonctionnaires, et il pourra même s'y faire de la prospective, ce qui n'est guère possible aujourd'hui. Je crois donc que la solution trouvée est satisfaisante.

Sur le Brexit, le 1er janvier prochain sera une étape difficile qu'il y ait accord ou pas, car la sortie de l'union douanière va soumettre tous les échanges avec la Grande-Bretagne à bien des vérifications, pour les marchandises comme pour les personnes - en particulier la présentation du passeport pour tout voyage, avec la date d'entrée et de sortie pour respecter le délai de trois mois. Nous travaillons sur l'application de la réglementation applicable à ceux qui séjournent déjà en Grande-Bretagne, pour faire enregistrer leur durée de séjour, et réciproquement pour les Britanniques séjournant en France ; pour les nouveaux séjours, les règles qui s'appliquent seront celles des pays hors Schengen. Pour la douane, nous avons prévu tout un ensemble de bâtiments positionnés en arrière de Calais pour effectuer les opérations de contrôle, nous comptons bien que les Britanniques en feront autant, ce n'est pour le moment pas le cas ; quelque 600 douaniers et 200 fonctionnaires de la Direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) doivent assurer le bon fonctionnement et la sécurité de l'ensemble. Sommes-nous prêts ? Par expérience, je fais toujours comme si nous ne l'étions pas, pour effectuer le plus grand nombre de vérifications et être le plus avancé possible. Nous travaillons en liaison avec nos amis belges, qui vont aussi connaître des répercussions du Brexit. Nous attendons le résultat des négociations, en particulier sur la pêche - l'absence d'accord poserait des problèmes supplémentaires pour la gestion des droits de pêche et pour les ports. Nous faisons le maximum et nous mettrons en place des centres de crise au cas par cas.

Le vote électronique n'est pas une option retenue pour les élections nationales dans notre pays, le risque en apparaissant trop élevé. Si un dispositif a été retenu pour les élections consulaires, il n'est pas envisagé de l'étendre, du fait des risques de contestations.

M. Guillaume Poupard. - Dans quelle mesure les ministères et agences de l'État font-ils l'objet de cyberattaques ? Entre 2018 et 2019, le nombre d'attaques a été stable, mais les chiffres doivent être interprétés - en l'occurrence, le ministère des armées, qui est un bon élève, enregistre un nombre plus élevé d'attaques, parce qu'il sait de mieux en mieux les détecter. D'une manière générale, on peut dire que la protection a progressé. Est-ce suffisant ? Je n'en suis pas sûr et je crois qu'il faut rester prudent ; la situation varie fortement entre les ministères et, si l'État lui-même n'est guère affecté par les « rançongiciels », le phénomène touche des collectivités territoriales, ce qui est inquiétant. La menace centrale reste l'espionnage, dont le mode opératoire change rapidement et qui exige un bon niveau de protection.

Le Campus cyber vise une coopération du public et du privé sur la recherche, la formation, les projets, comme il en existe depuis plusieurs années autour de Rennes sous l'impulsion du ministère des armées. Il nous manquait un lieu en Île-de-France, non pas pour faire un showroom ni un lieu de travail commun, mais pour profiter de la proximité qui rend plus propice la définition de projets communs. Le campus est à La Défense, dans une tour de treize étages et 25 000 mètres carrés, dont 7 000 mètres carrés d'espaces communs - il y aura des incitations pour que des petites entreprises s'y installent ; nous nous inspirons d'expériences qui ont été couronnées de succès à l'étranger, en particulier en Israël, et je salue l'enthousiasme de nos partenaires industriels dans ce projet.

Il nous faut développer une culture du risque cyber, ce n'est effectivement pas l'ANSSI qui va porter seule la diffusion de cette culture en France, nous avons besoin que tous les acteurs se sentent responsables et qu'ils s'engagent ; il y a encore grands progrès de sensibilisation à faire. On remarque d'ailleurs que les attaques sont un puissant vecteur de mobilisation. Notre rôle est de tout faire pour que le risque numérique ne soit pas traité à part, mais bien intégré dans la gouvernance ordinaire des organisations : c'est aux décideurs de décider, pas aux techniciens.

Comment rendre les enjeux et les techniques de la sécurité numérique accessibles au tissu économique dans son ensemble ? Le groupement d'intérêt public Action contre la cybermalveillance (Acyma) fait de la prévention, à des niveaux compréhensibles par tout un chacun : en tant que GIP, il s'agit d'une alliance entre le public et le privé. Nous financerons d'autres actions dans ce sens via le plan de relance, en particulier pour mettre en relation des « petites » victimes et « petits » prestataires.

Sur la 5G, oui nous maîtrisons, mais c'est une maîtrise que je qualifierais d'« inquiète ». Nous avons fait de bons choix, fixés par la loi précitée. Faut-il une revoyure ? Cela dépend de ce que l'on entend par là. Le texte n'a pas démontré de défaut, le décret d'application est bon, mais l'arrêté qui liste les équipements peut évoluer, car la technologie évolue. La loi prévoyait un rapport, il a été réalisé, la transparence est respectée. Quelle est la bonne réponse européenne ? Une analyse de risque conjointe a été faite, les États de l'Union européenne ont conclu que les pressions chinoises et américaines étaient trop fortes. Ils ont identifié des risques communs et défini une boîte à outils pour les aider à maîtriser les réseaux 5G, tout en respectant le principe de souveraineté nationale. Cette démarche est positive, car cela montre une voie à suivre dans un cadre commun. Les relations entre l'État et les opérateurs mobiles varient d'un pays à l'autre, la France se distingue par un encadrement qui surprend dans d'autres pays où l'on a longtemps considéré que les opérateurs devaient se débrouiller, et où donc il est difficile de leur imposer aujourd'hui des contraintes, ce qui nous semble plus naturel.

Les collectivités territoriales sont encore mal protégées contre les cyberattaques, nous l'avons vu à Marseille à la veille des élections municipales. C'est un enjeu, il faut renforcer leur cybersécurité.

Je reviens sur la coopération européenne. Le principe, c'est ne pas opposer les échelons européen et national, alors que tout nous y pousse. Il y a un sujet de souveraineté, puisque nous parlons des intérêts vitaux et d'une compétence propre aux États, mais chacun a besoin de coopération. La Commission européenne l'a compris, avec l'Agence pour la cybersécurité (ENISA), qui n'est pas un concurrent de l'ANSSI, mais qui vient en complément, pour aider à la constitution de réseaux opérationnels - le résultat est satisfaisant, l'Agence européenne a su trouver sa place. Un nouveau réseau vient d'être créé entre les agences nationales telles que l'ANSSI et qui a été dénommé CyCLONe, - le Cyber Crisis Liaison Organisation Network  -, pour échanger sur la stratégie et l'opérationnel, aussi bien en temps ordinaire qu'en cas de crise. Je suis donc positif sur l'ensemble, l'Europe de la cybersécurité se construit.

La formation et l'éducation à la cybersécurité progressent, un Mooc - j'emploie l'anglicisme pour désigner un cours d'enseignement diffusé sur internet - est accessible. Nous avons aussi travaillé avec l'Éducation nationale, et un enseignement est dispensé, depuis septembre dernier, en classe de seconde, ce qui est très positif, car cela n'avait rien d'évident. Le ministère de l'éducation nationale a créé un groupement d'intérêt public, dénommé Pix, qui est un service en ligne d'évaluation et de certification des compétences numériques pour tous, tout au long de la vie, et qui aborde les questions de la cybersécurité. Tout cela est dynamique même si, j'en conviens parfaitement, il reste beaucoup à faire.

Le télétravail pose des problèmes de sécurité, effectivement. Chacun l'a éprouvé pendant le confinement : pour la visioconférence, nous avons le choix entre des produits européens ou nationaux qui paraissent sûrs, mais qui ne fonctionnent pas assez bien, et des produits qui remplissent bien leur tâche, mais qui nous paraissent peu sûrs. Il y a ici plusieurs sujets. Oui, une offre européenne est possible, elle existe même, il y a une ambition européenne, des compétences, des entreprises, nous ne sommes pas en retard sur le cloud par exemple - cette offre n'équivaut certes pas à celle des Gafam, mais nous pouvons aider les entreprises européennes en utilisant leurs produits.

Le terrorisme cyber n'existe pas au sens où, jusqu'à aujourd'hui, il n'y a pas eu d'attaque cyber de grande ampleur. Je ne sais pas dire pourquoi, c'est un simple constat - que j'assortis aussitôt d'une alerte sur le risque qu'un tel terrorisme apparaisse, par le développement des compétences de terroristes ou par les liens entre des criminels et des terroristes : il faut donc être très prudents et s'y préparer. Lorsque nous disons que la meilleure défense, c'est la défense, nous parlons de la préparation, mais cela n'interdit en rien l'attaque, en particulier pour neutraliser les attaques de l'adversaire. La loi de programmation militaire de 2013 nous y autorise, en précisant que les services peuvent, en cas d'attaque majeure, se connecter sur les réseaux de l'assaillant pour le neutraliser.

La réserve opérationnelle est compliquée à mettre en oeuvre, car les gens compétents dans la cybersécurité travaillent déjà dans les instances idoines. L'IHEDN a installé une réserve, nous envisageons de faire de même à l'ANSSI, sans aucune idée de concurrence et avec prudence, car lancer une réserve nous engage.

Enfin, je suis prudent sur le vote électronique, qui est une question complexe sur le plan technique même. On l'a utilisé en 2012 pour le vote des Français de l'étranger, mais pas en 2017 justement parce que nous avions analysé que la menace était devenue plus forte. L'objectif est d'y parvenir en 2022, le ministère des affaires étrangères est maître d'ouvrage, je suis plutôt confiant, mais la réalisation va dépendre de l'évolution de la menace.

M. Cédric Perrin, président. - Merci pour ces réponses qui nous démontrent, une fois encore, combien la cybersécurité est devenue une question centrale.

La réunion est close à 12 h 25.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Désignation de rapporteurs

M. Christian Cambon, président. - La commission nomme rapporteurs :

- M. Jacques Le Nay sur le projet de loi n° 692 (2019-2020) autorisant l'approbation de l'accord sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et l'Organisation mondiale de la santé relatif à l'octroi du statut diplomatique aux fonctionnaires de l'Organisation mondiale de la santé de grade P5 et supérieur du bureau de l'OMS ;

- M. Edouard Courtial sur le projet de loi n° 2494 (AN - XVe législature) autorisant la ratification du protocole portant amendement de la convention relative aux infractions et à certains autres actes survenant à bord des aéronefs (sous réserve de sa transmission) ;

- M. Richard Yung sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord relatif au centre culturel algérien en France, l'accord relatif à l'école internationale algérienne de Paris, et l'avenant à l'accord du 16 juillet 2006 relatif à l'ouverture, à Alger, d'une école primaire destinée à la scolarisation d'enfants de cadres d'expatriés d'entreprises (sous réserve de son dépôt).

La réunion est close à 12 h 30.