- Mercredi 25 octobre 2023
- Proposition de loi portant réparation des personnes condamnées pour homosexualité entre 1942 et 1982 - Désignation d'un rapporteur
- Proposition de loi constitutionnelle visant à faciliter le déclenchement du référendum d'initiative partagée - Désignation d'un rapporteur
- Proposition de loi portant amnistie des faits commis à l'occasion de mouvements sociaux et d'activités syndicales et revendicatives - Examen du rapport et du texte de la commission
- Proposition de loi constitutionnelle visant à abroger l'article 40 de la Constitution - Examen du rapport et du texte de la commission
- Mission d'information sur les émeutes survenues à compter du 27 juin 2023 - Audition de Mme Joëlle Munier, MM. Patrick Steinmetz, inspecteurs généraux de la justice, et Pascal Lalle, inspecteur général de l'administration
Mercredi 25 octobre 2023
- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -
La réunion est ouverte à 09 h 30.
Proposition de loi portant réparation des personnes condamnées pour homosexualité entre 1942 et 1982 - Désignation d'un rapporteur
La commission désigne M. Francis Szpiner rapporteur sur la proposition de loi n° 864 (2021-2022) portant réparation des personnes condamnées pour homosexualité entre 1942 et 1982, présentée par M. Hussein Bourgi et plusieurs de ses collègues.
Proposition de loi constitutionnelle visant à faciliter le déclenchement du référendum d'initiative partagée - Désignation d'un rapporteur
La commission désigne M. Philippe Bas rapporteur sur la proposition de loi constitutionnelle n° 571 (2022-2023) visant à faciliter le déclenchement du référendum d'initiative partagée, présentée par M. Yan Chantrel et plusieurs de ses collègues.
Proposition de loi portant amnistie des faits commis à l'occasion de mouvements sociaux et d'activités syndicales et revendicatives - Examen du rapport et du texte de la commission
M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons le rapport de notre collègue Jean-Michel Arnaud sur la proposition de loi portant amnistie des faits commis à l'occasion de mouvements sociaux et d'activités syndicales et revendicatives, présentée, avant le dernier renouvellement sénatorial, par Cathy Apourceau-Poly, Éliane Assassi, Laurence Cohen et plusieurs de leurs collègues du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Mes chers collègues, cette proposition de loi rejoint une volonté ancienne des sénateurs de ce groupe de consacrer une « amnistie sociale », qui a notamment conduit il y a dix ans au dépôt de la proposition de loi portant amnistie des faits commis à l'occasion de mouvements sociaux et d'activités syndicales et revendicatives, adoptée par le Sénat le 27 février 2013, mais rejetée ensuite par l'Assemblée nationale.
Je commencerai par rappeler le cadre général de l'amnistie, loi d'exception dont la pratique est de plus en plus limitée.
Le quatrième alinéa de l'article 34 de la Constitution dispose qu'appartiennent au domaine de la loi « la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procédure pénale ; l'amnistie ». Comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel, « sur le fondement de ces dispositions le législateur peut enlever pour l'avenir tout caractère délictueux à certains faits pénalement répréhensibles, en interdisant toute poursuite à leur égard ou en effaçant les condamnations qui les ont frappés. »
Les effets de l'amnistie sont définis aux articles 133-9 à 133-11 du code pénal. L'article 133-10 prévoit que l'amnistie ne « préjudicie pas aux tiers ». Ainsi, si la juridiction de jugement a été saisie de l'action publique avant la publication de la loi d'amnistie, cette juridiction reste compétente pour statuer, le cas échéant, sur les intérêts civils.
Les lois d'amnistie peuvent poursuivre deux finalités. L'une est le retour à la paix civile ou l'apaisement des passions après des périodes de troubles particulièrement déstabilisatrices. L'amnistie tend, par l'extinction de l'action publique et la libération des personnes détenues, à permettre le retour de tous à la vie civile ainsi qu'à la paix. C'était le but de la loi du 10 janvier 1990 portant amnistie d'infractions commises à l'occasion d'événements survenus en Nouvelle-Calédonie. La seconde finalité est le désengorgement des juridictions de contentieux de masse considérés comme de faible importance. C'est dans ce sens que peuvent être interprétées les lois d'amnistie votées après les élections présidentielles sous la Cinquième République - au moins jusqu'en 2002 : la dernière l'a été sous la présidence de Jacques Chirac.
Les lois d'amnistie, qui se sont multipliées au cours des années 1980, ont fait l'objet de critiques de plus en plus nombreuses.
De fait, depuis 1990, aucune loi d'amnistie n'a plus été adoptée en lien avec des événements ou un territoire donné, et les revendications portées en ce sens, notamment dans le cadre des discussions sur le statut de la Corse, ont été écartées par le Président de la République.
Plus récemment, la pratique des lois d'amnistie proposées par l'exécutif à la suite des élections présidentielles n'a pas été reconduite à l'occasion des élections de 2007. Elle semble avoir été abandonnée depuis.
Outre l'impression de « fait du prince », rendu plus fréquent par le passage au quinquennat, la tolérance de la société à voir des infractions rester impunies - il s'agit, pour la plupart, d'infractions « du quotidien », dont les infractions routières - semble désormais faible. Le nombre d'infractions exclues du champ des lois d'amnistie avait en conséquence progressivement augmenté, au point d'interroger sur la légitimité du choix des infractions susceptibles d'être amnistiées. Au reste, quelques mois avant l'élection présidentielle, le respect des règles de sécurité routière, notamment, était moindre, certains comptant profiter de l'aubaine.
J'en viens maintenant à l'examen de la proposition de loi qui nous est soumise. Elle combine plusieurs formes d'amnistie.
Elle prévoit d'abord une amnistie en fonction des événements - les « conflits du travail » et les « mouvements collectifs revendicatifs, associatifs ou syndicaux, relatifs aux problèmes liés à l'éducation, au logement, à la santé, à l'environnement et aux droits des migrants ». Cette amnistie est liée soit à un quantum de peine - « les délits passibles de moins de dix ans de prison », comme le prévoient les articles 1er et 2 de la proposition de loi -, soit à un type de peine - les sanctions disciplinaires, évoquées à l'article 3.
La proposition de loi comporte également une amnistie en fonction des personnes concernées : « les représentants élus du personnel » licenciés pour faute à l'occasion de l'exercice de leur mandat - c'est l'objet de l'article 4 de la proposition de loi.
L'article 5 prévoit que l'amnistie entraîne l'effacement des condamnations prononcées, l'extinction de l'action publique et la répression de toute référence à une sanction ou condamnation amnistiée, avec une extension à l'effacement de toutes empreintes, traces biologiques ou informations nominatives relatives aux infractions amnistiées et contenues dans les fichiers de police.
Enfin, l'article 6 est applicable sur l'ensemble du territoire de la République, ce qui est logique et nécessaire, car toute distinction dans l'application de la loi entre territoires serait potentiellement source d'inconstitutionnalité.
Bien que la proposition de loi tire toutes les conséquences juridiques de l'évolution de la jurisprudence relative aux lois d'amnistie et que son économie générale soit juridiquement robuste, deux critiques peuvent être adressées au texte examiné.
La première concerne le caractère mal défini de la notion de « mouvements collectifs revendicatifs, associatifs ou syndicaux », qui paraît très étendue, au point d'être insaisissable, voire de poser des difficultés d'interprétation. La loi pénale étant d'interprétation stricte, toute imprécision tend à priver un dispositif d'effet. En l'occurrence, des divergences d'interprétation sont possibles et pourraient être dommageables sur des questions d'amnistie.
La seconde, la plus importante, concerne le champ de l'amnistie prévu, qui est particulièrement large, puisqu'il concerne la plupart des délits survenus « à l'occasion » de conflits du travail ou de mouvements collectifs revendicatifs, associatifs ou syndicaux. Il ne concerne donc pas uniquement les manifestants venus pour la défense d'une cause, mais aussi ceux qui ont pu se joindre à eux dans l'intention de commettre des délits. La proposition de loi s'étend, par ailleurs, à toutes les infractions passées, sans limitation en amont dans le temps. L'amnistie s'étend non seulement aux délits, mais aussi à toutes les sanctions disciplinaires touchant les salariés du secteur privé, les fonctionnaires, les étudiants et élèves. Pour ces deux dernières catégories de personnes, l'amnistie entraîne, s'il y a eu exclusion, réintégration dans l'établissement universitaire ou scolaire.
Je regrette de n'avoir pu obtenir, malgré mes demandes à la Chancellerie, aucun élément sur le nombre d'affaires potentiellement concernées au pénal. Le système d'information statistique du ministère de la justice ne permet pas, semble-t-il, d'identifier les circonstances au cours desquelles une infraction a été commise. Faute de tels éléments, qui ne couvriraient qu'une partie du champ de l'amnistie, il est impossible d'approcher de manière incontestable le nombre de cas concernés, ne serait-ce que par l'article 1er de la proposition de loi. Je note que les services du ministère ont ouvert la perspective d'une évolution des outils pour permettre, à l'avenir, d'obtenir ce type d'informations.
Des exceptions à l'amnistie sont prévues par la proposition de loi. Ainsi l'article 3 prévoit que les étudiants ou élèves exclus à la suite de faits de violence et amnistiés ne seront pas réintégrés de droit dans l'établissement. Les fautes lourdes ayant conduit au licenciement ne seraient pas non plus comprises dans le champ de l'amnistie.
Surtout, l'article 1er dispose que ne seraient pas couverts par l'amnistie les violences à l'encontre d'un dépositaire de l'autorité publique ayant entraîné une incapacité de travail et les atteintes volontaires à l'intégrité d'un mineur de quinze ans ou d'une personne particulièrement vulnérable.
Ces exceptions paraissent cependant assez faibles. Plusieurs types d'atteintes aux personnes et aux biens, comme le vol précédé, accompagné ou suivi de violence sur autrui ayant entraîné une incapacité totale de travail pendant huit jours, seraient amnistiés en application du texte s'il était adopté.
Tant du point de vue des personnes auxquelles elle pourrait s'appliquer que des infractions comprises dans son champ, la proposition de loi paraît aller bien au-delà de l'objectif - au demeurant légitime - de protection du droit à l'action collective et syndicale qui figure dans son objet.
Dès lors, la proposition de loi ne me paraît pas une réponse souhaitable à la gestion des troubles survenus au cours des dernières années, notamment à l'occasion du débat sur les retraites au printemps dernier. Je considère, en effet, que les garanties entourant l'action publique et les procédures relatives aux mesures disciplinaires touchant les salariés, fonctionnaires, étudiants et élèves permettent de prendre en compte de manière adéquate et proportionnée les événements survenus à l'occasion de conflits sociaux ou d'actions revendicatives et qu'une amnistie générale serait inadaptée.
Je vous propose donc de ne pas adopter la proposition de loi, ce qui signifie, conformément à l'article 42 de la Constitution, qu'elle sera discutée telle quelle en séance publique.
M. Olivier Bitz. - Nous considérons que les circonstances exceptionnelles qui doivent justifier une amnistie, au nom de la réconciliation et de la cohésion nationale, ne seront pas réunies.
Attachés au principe d'égalité devant la loi, mais aussi au respect des victimes, nous ne trouvons pas acceptable de vouloir effacer les actes de ceux qui n'ont pas hésité à faire usage de la violence, quand bien même celle-ci ne serait dirigée que contre les biens. Le respect de l'ordre républicain, c'est le respect de la loi.
Ce texte nous apparaît d'autant moins acceptable qu'il est encore plus généreux que celui qui a été adopté en 2013.
Le soutien à l'action syndicale ne saurait passer aujourd'hui par une loi d'amnistie.
Aussi voterons-nous contre le texte proposé par nos collègues.
M. François-Noël Buffet, président. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous appartient d'arrêter le périmètre indicatif du projet de loi.
Je vous propose de considérer que ce périmètre comprend les dispositions relatives à l'amnistie d'infractions et de sanctions survenues à l'occasion de mouvements sociaux ou revendicatifs.
M. François-Noël Buffet, président. - Je précise qu'aucun amendement n'a été déposé sur le texte.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
L'article 1er n'est pas adopté.
Article 2
L'article 2 n'est pas adopté.
Article 3
L'article 3 n'est pas adopté.
Article 4
L'article 4 n'est pas adopté.
Article 5
L'article 5 n'est pas adopté.
Article 6
L'article 6 n'est pas adopté.
La proposition de loi n'est pas adoptée.
Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte initial de la proposition de loi déposée sur le Bureau du Sénat.
Proposition de loi constitutionnelle visant à abroger l'article 40 de la Constitution - Examen du rapport et du texte de la commission
M. François-Noël Buffet, président. - Nous allons maintenant examiner le rapport de notre collègue Stéphane Le Rudulier sur la proposition de loi constitutionnelle visant à abroger l'article 40 de la Constitution, présentée, avant le dernier renouvellement sénatorial, par notre ancienne collègue Éliane Assassi, Éric Bocquet, Pascal Savoldelli et plusieurs de nos collègues membres du groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste (CRCE) - Kanaky.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Mes chers collègues, le professeur Bertrand Mathieu formulait dans un article de 2006 la préconisation suivante : « le droit d'amendement : en user sans en abuser ». Cette formule nous paraît assurément provocatrice, à nous parlementaires, qui ne connaissons que trop bien les contraintes enserrant ce droit fondamental attaché à l'exercice de notre mandat.
Parmi celles-ci, la loi d'airain de l'irrecevabilité financière n'est pas des moindres et frappe parfois certaines de nos initiatives.
La proposition de loi que nous examinons aujourd'hui prévoit une solution qui, nous pouvons en convenir avec nos collègues communistes, a le mérite de la simplicité, puisqu'elle abroge purement et simplement l'article 40 de la Constitution.
Si la critique de l'article 40 de la Constitution n'est pas neuve, elle semble avoir gagné un regain d'attention médiatique et politique en raison de l'actualité récente. L'exception d'irrecevabilité financière, invoquée notamment à l'endroit de propositions de loi à l'Assemblée nationale dans le cadre de la réforme des retraites, a donné lieu à de vifs débats politiques, que nous avons encore tous en tête, dans le contexte d'une majorité désormais relative.
Comme me l'a confirmé, lors de son audition, la présidente Cécile Cukierman, nos collègues communistes ont souhaité que nous ouvrions de nouveau ce débat à l'aune de cette actualité récente. Il s'agit, de fait, d'un débat important, qu'il est donc pleinement légitime pour notre assemblée d'avoir, dans un contexte que j'espère nettement plus apaisé qu'à l'Assemblée nationale.
Mes travaux se sont structurés autour de deux questions. Est-il envisageable de voter l'abrogation de l'article 40 de la Constitution proposée par nos collègues communistes ? À défaut, pourrions-nous adopter une amodiation ou un assouplissement de sa lettre ?
Au terme de mes travaux, qui m'ont permis de recueillir le ressenti de plusieurs universitaires, du président de la commission des finances, ainsi que de l'ensemble des présidents de groupe de notre assemblée, je proposerai de répondre par la négative à ces deux questions et, en conséquence, de rejeter la proposition de loi.
En premier lieu, je me suis attaché à examiner l'hypothèse d'une abrogation pure et simple de l'article 40 de la Constitution.
En préambule, je souhaite rappeler que le principe d'une irrecevabilité financière des initiatives parlementaires n'a rien d'une exception ou d'une anomalie française, propre à l'équilibre institutionnel particulier entre le Gouvernement et le Parlement.
En effet, comme l'ont rappelé l'ensemble des professeurs de droit interrogés, de nombreux régimes parlementaires prévoient une restriction des initiatives parlementaires coûteuses pour les finances publiques. Je pense, en particulier, au cas du Royaume-Uni : ce régime ne peut être suspecté d'une rationalisation excessive du parlementarisme et prévoit pourtantune restriction plus franche encore qu'en France d'une telle initiative. Par ailleurs, l'Espagne, l'Allemagne ou le Portugal comptent des dispositions similaires dans leur Constitution. Si l'équilibre entre le Parlement et le Gouvernement qui résulte de notre Constitution peut éventuellement être discuté, il semble, en tout état de cause, que l'article 40 de la Constitution n'en constitue pas la principale originalité.
L'abrogation éventuelle de celui-ci a d'ailleurs été systématiquement rejetée, à l'Assemblée nationale comme au Sénat, ce qui témoigne de la grande constance de l'intention du Constituant sur ce sujet. J'observe d'ailleurs que l'article 40 de la Constitution a été tour à tour défendu par des gouvernements et des parlementaires issus de formations politiques diverses. La défense de cette disposition a donc un caractère transpartisan.
Une telle abrogation serait-elle devenue plus pertinente aujourd'hui ? Il me semble, au contraire, qu'elle serait moins opportune que jamais, comme plusieurs présidents de groupe auditionnés l'ont d'ailleurs estimé.
Sur le plan budgétaire, il paraît particulièrement douteux que l'abrogation de l'article 40 de la Constitution, compte tenu des inévitables effets budgétaires qu'elle emporterait, ne nuise pas significativement à l'atteinte de l'objectif de réduction de la dépense et des déficits publics. Si son coût exact est, par construction, difficile à chiffrer, une abrogation de l'article 40 de la Constitution dans le contexte budgétaire actuel paraîtrait particulièrement contradictoire avec les objectifs que la France se donne en matière de sérieux de la gestion de ses comptes publics.
Sur le plan institutionnel, une abrogation de l'article 40 reviendrait à une modification profonde des équilibres institutionnels instaurés par celle-ci, en ébranlant l'édifice du parlementarisme rationalisé propre à la Cinquième République et en remettant en cause le privilège de l'exécutif en matière budgétaire. Surtout, en pratique, l'abrogation de l'article 40 paraîtrait particulièrement malvenue dans le contexte politique que traversent nos institutions, marqué par une majorité relative à l'Assemblée nationale.
Dès lors, l'assouplissement de l'article 40 de la Constitution est-il envisageable ? Au terme de mes travaux, j'estime que nous ne pouvons y procéder dans le cadre de la présente proposition de loi.
D'une part, certaines propositions parfois formulées peuvent paraître fantaisistes. Ainsi, faire du contrôle de l'irrecevabilité financière une simple faculté reviendrait à priver de tout effet la disposition. Par ailleurs, permettre la discussion d'amendements jugés irrecevables dans le but de faire vivre le débat semble dépourvu de tout intérêt.
D'autre part, d'autres propositions d'évolution ne m'ont pas paru souhaitables. Ainsi, la modification du champ des dispositions irrecevables pourrait être envisagée. Néanmoins, qu'il s'agisse de l'exemption des propositions de loi du mécanisme d'irrecevabilité, de la qualification des charges et ressources concernées ou encore de l'ouverture de la compensation des charges, ces pistes ont semblé hasardeuses, voire dangereuses pour la bonne tenue des discussions budgétaires.
Par ailleurs, l'amélioration des procédures actuellement en vigueur a régulièrement été évoquée lors des auditions, en particulier par le renforcement de la motivation des décisions d'irrecevabilité, ainsi que par la formalisation d'une voie de recours. Ces pistes m'ont néanmoins paru satisfaites par la pratique ou relever du règlement des assemblées : je souhaite ainsi vous rappeler, mes chers collègues, qu'il vous est déjà possible en pratique d'obtenir un complément de motivation et même de demander le réexamen d'une décision d'irrecevabilité rendue par le président de la commission des finances directement auprès de ce dernier.
En conclusion, je vous propose, chers collègues, de rejeter la présente proposition de loi, la réflexion collective ne me semblant pas tout à fait à maturité sur ce sujet.
Je souhaite néanmoins remercier nos collègues communistes pour la réflexion stimulante à laquelle ils nous engagent. Si les travaux que j'ai conduits me conduisent à vous proposer aujourd'hui le rejet de la proposition de loi, je forme le voeu que nos discussions en séance permettent de débattre sereinement de cette question essentielle.
Je remercie également l'ensemble des présidents de groupe, ainsi que le président de la commission des finances, Claude Raynal, de s'être rendus disponibles dans un délai aussi court pour me faire part de leurs observations.
Mme Cécile Cukierman. - Je me félicite que notre groupe puisse aider de grandes familles politiques à court de réflexions sur fonctionnement de la Constitution de la Cinquième République et l'avenir institutionnel...
L'objectif de la proposition de loi est d'inscrire ce sujet dans la séquence qui précédera le débat budgétaire. Comme l'a rappelé le rapporteur, ce texte fait suite au sentiment - partagé par beaucoup d'entre nous depuis quelques années - d'une utilisation de plus en plus récurrente de l'article 40, qui frappe les sénateurs de tous les groupes, y compris les rapporteurs sur un certain nombre de projets ou de propositions de loi.
Force est de constater que, depuis 1958, les évolutions de la Constitution ont toujours visé à accroître le pouvoir de l'exécutif, fragilisant ainsi le pouvoir parlementaire.
Comment faire pour que l'article 40 ne conduise pas à une forme d'autocensure pour les parlementaires ? C'est le débat que nous devrons avoir. Il y a d'ores et déjà, sur trop de textes, des amendements que nous ne déposons pas parce que nous savons qu'ils seront frappés par l'article 40. Il y a donc d'ores et déjà des débats que nous n'avons pas, des sujets que nous n'amenons pas en séance publique.
Je ne suis pas surprise par l'avis proposé par le rapporteur sur ce texte. Je le remercie du travail qu'il a dû réaliser en urgence, mais le sujet que nous soulevons mérite tout de même débat.
Chacun aura compris que l'objectif de la niche du 31 octobre prochain est l'occasion, pour notre groupe, de rappeler ce qui fait notre essence. Oui, nous pensons qu'il doit y avoir un pouvoir social, un pouvoir des organisations intermédiaires, un pouvoir des représentations et des mouvements sociaux dans notre pays.
Il doit également y avoir, en parallèle, un pouvoir renforcé des représentants du peuple que sont les parlementaires.
M. Éric Kerrouche. - Merci au rapporteur de sa présentation, même si je dois lui dire qu'elle ne m'a absolument pas convaincu. Ses propos me donnent l'impression qu'il souffre du syndrome de Stockholm.
À l'écouter, les parlementaires seraient trop irresponsables pour que l'on puisse leur laisser une totale latitude, et il serait logique, du fait de la domestication des institutions qui fait la force de la Cinquième République, de donner la toute-puissance à l'exécutif et de considérer que le Parlement serait subordonné à celui-ci et ne pourrait s'y opposer.
Tous les arguments qu'il a développés peuvent être retournés.
En réalité, contrairement à ce que l'on peut penser, la procédure parlementaire est extrêmement limitée en Grande-Bretagne, même si ce pays est le modèle du parlementarisme.
En 2014, l'OCDE a publié un très beau rapport sur le sujet spécifique des irrecevabilités financières. Celui-ci nous apprend que, dans 52 % des 38 pays membres de l'organisation, les parlementaires disposent d'un pouvoir d'amendement illimité, y compris en matière financière, et que, dans 24 % d'entre eux, les propositions des parlementaires doivent être contenues dans le cadre fixé par l'exécutif au moment de la discussion du budget. Au reste, ce rapport souligne l'exception qui est la nôtre du fait de l'article 40.
D'une certaine manière, après la révision de 2008, l'article 40 est la seule arme du Gouvernement qui n'a pas été transformée.
La démonstration du rapporteur est surprenante. En effet, son idée est de dire : compte tenu de la situation budgétaire, nous ne pouvons pas nous permettre de donner de nouvelles marges de manoeuvre aux parlementaires. Mais, cher collègue, le déficit vient structurellement de l'action de l'exécutif, non des parlementaires !
Vous avez parlé d'un consensus sur la nécessité de ne pas bouger les choses. Or des transformations ont été proposées par le passé, que vous avez tues. Ainsi, deux grands révolutionnaires, Jean Arthuis et Didier Migaud, alors respectivement présidents de la commission des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale, ont proposé, en 2008, d'abolir l'article 40 de la Constitution, en développant les mêmes arguments que les miens : si l'on veut donner toute sa place au Parlement, encore faut-il donner toute leur place aux parlementaires.
Vous avez invoqué la conjoncture. Mais, structurellement, la Cinquième République est structurée par le fait majoritaire, et il est complètement faux que la suppression de l'article 40 ferait disparaître les autres outils de parlementarisme rationalisé. Ce serait une modalité d'expression d'un parlementarisme revivifié.
On sait aussi qu'il y a, autour de l'article 40, un jeu subtil qui ne lui permet pas de fonctionner dans le cadre des rapports interparlementaires.
L'article 47 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), qui vient décliner l'article 40, nous conduit également à des situations invraisemblables.
S'agissant de l'amodiation éventuelle de l'article 40, je suis étonné que vous n'ayez pas mentionné la possibilité qui avait été proposée par le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions, dit « comité Balladur », en 2008, laquelle revenait à vider cet article de sa substance, en y inscrivant « charges publiques » au pluriel.
Dans sa majorité, la doctrine nous dit que les irrecevabilités remontent à loin. C'est vrai : elles ont vu le jour dès 1920, et, d'une certaine façon, ont été codifiées à l'article 18 de la Constitution de 1946.
Cependant, la limitation qui était prévue alors est sans commune mesure avec celle que nous avons connue durant la Cinquième République.
Par conséquent, il faut soit supprimer l'article 40, soit le transformer, comme l'avait proposé le comité dit « Balladur ». Quoi qu'il en soit, il ne faut pas laisser croire que la suppression de l'article 40 de la Constitution conduirait à une anarchie inorganisée au sein du Parlement ! Cette suppression doit bien entendu être assortie d'une transformation des dispositions des règlements de l'Assemblée nationale et du Sénat relatives aux irrecevabilités.
Ce serait une solution beaucoup plus simple, qui permettrait aux parlementaires de jouer pleinement leur rôle. Je m'étonne vraiment que vous puissiez considérer que ceux-ci ne peuvent pas le faire, au nom d'une irresponsabilité qui serait consubstantielle à leurs fonctions.
Vous l'aurez compris, mes chers collègues, nous voterons cette proposition du groupe communiste, qui va dans le bon sens en matière de parlementarisme.
M. Guy Benarroche. - Je remercie le groupe CRCE d'avoir déposé cette proposition de loi constitutionnelle et, ainsi, d'avoir stimulé nos réflexions.
J'adhère totalement à la démonstration d'Éric Kerrouche. Je veux simplement ajouter deux éléments.
L'article 40 de la Constitution est aujourd'hui utilisé abusivement. Les irrecevabilités se multiplient. Un professeur de droit public a compté que 7 266 amendements avaient été déclarés irrecevables au titre de l'article 40 durant la législature 2012-2017. Je n'ose imaginer que ces 7 266 amendements étaient irresponsables... Force est de constater que la « charge publique » donne lieu à une interprétation très subjective.
Ne laissons pas penser que l'article 40 de la Constitution responsabilise les parlementaires. Au contraire, il les déresponsabilise, puisqu'il les empêche de faire valoir un certain nombre d'éléments qui pourraient être utiles, et qui sont d'ailleurs parfois repris par le Gouvernement, qui, lui, a le droit de créer ou d'augmenter des charges. Je parle d'expérience, car un amendement que j'avais déposé sur les marins-pompiers de Marseille et qui avait été déclaré irrecevable en application de l'article 40 de la Constitution a été repris à l'identique par le Gouvernement et voté par l'ensemble des sénateurs... Il s'applique désormais, pour le bien-être de tous !
Notre groupe votera cette proposition de loi constitutionnelle.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Notre groupe n'est pas favorable à l'abrogation de l'article 40 de la Constitution.
Certes, cet article suscite parfois des incompréhensions et des frustrations, mais il participe au parlementaire rationalisé et, partant, il contribue à la stabilité de nos institutions.
Loin de constituer un dispositif au service d'un « projet libéral d'attrition des services publics et des politiques sociales », le contrôle de la recevabilité financière des initiatives parlementaires présente l'avantage de nous préserver contre certaines dépenses publiques excessives.
Je souligne, monsieur le rapporteur, la qualité de votre travail.
Vous l'avez dit, les décisions relatives aux irrecevabilités ne sont pas prises de manière arbitraire. Elles reposent sur une jurisprudence ancienne, qui a récemment été assouplie au Sénat, dans le cadre d'un travail d'harmonisation engagé avec l'Assemblée nationale, ce dont nous nous réjouissons.
Plutôt que d'abroger l'article 40 de la Constitution, notre groupe suggère de poursuivre la réflexion sur les conditions de son application.
À cet égard, nous souscrivons notamment à la proposition de notre ancien collègue Jean-Pierre Sueur, qui proposait de soumettre l'application de l'article 40 de la Constitution au principe du contradictoire. Au lieu de nous envoyer un courriel nous annonçant que notre amendement tombe sous le coup de l'article 40 de la Constitution, on pourrait peut-être recueillir notre avis et nous permettre de fournir quelques arguments supplémentaires afin de faire changer d'avis le président de la commission...
M. François-Noël Buffet, président. - Il y a, dans les faits, un aspect contradictoire, puisque, s'agissant des amendements séance, nous avons tous la faculté de saisir le président de la commission des finances lorsque nous estimons infondée une déclaration d'irrecevabilité. Par ailleurs, s'agissant des amendements de commission, dont nous, présidents de commission, examinons la recevabilité, nous nous tournons souvent vers le président de la commission des finances pour recueillir son avis. Le débat a donc lieu, y compris, entre présidents de commission.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Monsieur Kerrouche, la responsabilité des parlementaires n'est pas en jeu sur ce point ! D'ailleurs, depuis 1974, on ne peut pas dire que ce soit le Parlement qui ait aggravé la dette publique. Il y a un seul et unique responsable : c'est l'exécutif.
Néanmoins, le fait d'abroger purement et simplement l'article 40 de la Constitution nous rendrait, in fine, coresponsables de la dette publique.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Nous votons le budget !
M. Stéphane Le Rudulier. - Certes, mais sur la base d'une structure proposée par l'exécutif ! En tout état de cause, il ne s'agit nullement de l'irresponsabilité supposée des parlementaires, mais de l'ouverture de possibilités accrues de dépense publique, qui auront pour conséquence logique l'augmentation des dépenses et donc la dégradation des déficits publics.
Pour répondre à Cécile Cukierman, il me semble que toutes les révisions constitutionnelles n'ont pas conduit à un renforcement de l'exécutif : la réforme de 2008 a conduit à un rééquilibrage entre l'exécutif et le législatif, au profit de ce dernier.
Enfin, pour conclure, tout parlementaire a fait l'expérience de la frustration que fait naître l'irrecevabilité opposée à l'un de ses amendements. Qu'il faille revoir la procédure, notamment les voies de recours, ou renforcer la motivation de l'irrecevabilité, ceci relève en toute hypothèse du règlement des assemblées, non de la Constitution.
Prenons garde toutefois à ce que cela soit viable dans la pratique ! D'aucuns nous proposent la saisine du Conseil constitutionnel comme voie de recours en matière d'irrecevabilité financière. Imagine-t-on cependant que l'on réserve l'examen d'un article pour attendre une décision du Conseil constitutionnel ? Cela alourdirait la procédure législative.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
Article unique
L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi constitutionnelle n'est pas adopté.
Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte initial de la proposition de loi constitutionnelle déposée sur le Bureau du Sénat.
La réunion, suspendue à 10 h 15, est reprise à 10 h 45.
Mission d'information sur les émeutes survenues à compter du 27 juin 2023 - Audition de Mme Joëlle Munier, MM. Patrick Steinmetz, inspecteurs généraux de la justice, et Pascal Lalle, inspecteur général de l'administration
M. François-Noël Buffet, président de la commission des lois, rapporteur. - Nous entendons ce matin Joëlle Munier, Patrick Steinmetz et Pascal Lalle, qui ont commis un rapport au nom de l'inspection générale de la justice (IGJ) et de l'inspection générale de l'administration (IGA), à la suite des évènements de violences urbaines survenus sur notre territoire du 27 juin au 7 juillet dernier. Je rappelle que votre audition se tient dans le cadre d'une mission d'information, créée au sein de la commission des lois, qui a sollicité l'octroi des pouvoirs d'une commission d'enquête au Sénat, en application de l'article 22 ter du Règlement du Sénat.
Mme Joëlle Munier, inspectrice générale de la justice. - Il me revient de débuter la présentation des travaux conduits par l'inspection générale de l'administration et l'inspection générale de la justice. Cette présentation se compose de trois parties. Je débuterai, en introduction, par une description de la méthodologie qui a présidé nos travaux et de la typologie des violences rencontrées dans le cadre de cette étude, en insistant particulièrement sur leur étendue géographique et leur densité. Patrick Steinmetz, inspecteur général de la justice, poursuivra avec une présentation de la réponse judiciaire. J'évoquerai ensuite le profil des auteurs condamnés. Enfin, Pascal Lalle, inspecteur général de l'administration, conclura sur les motivations des auteurs et les suites qui pourraient être données à nos travaux.
Il nous a semblé important de décrire la méthodologie que nous avons suivie au cours de ces travaux, car cette précision est nécessaire pour mieux comprendre le périmètre de notre rapport. Tout d'abord, la mission a sollicité les services statistiques du ministère de l'intérieur et du ministère de la justice. Les données statistiques nationales que nous avons récoltées ne sont pas interconnectées. Cela signifie qu'il n'est pas possible, statistiquement, de suivre une procédure du début à la fin, c'est-à-dire de l'intervention des forces de sécurité intérieure jusqu'à la réponse de l'autorité judiciaire. Nous avons donc dû apprécier ces données de façon séparée.
En ce qui concerne la définition de la nature des infractions qui entrent dans le périmètre de notre étude, je tiens à rappeler que la notion de « violence urbaine » ne correspond pas à une infraction en tant que telle mais à un panel d'infractions. En pratique, nous nous sommes inspirés des faits de violences urbaines antérieurs pour définir la liste d'infractions que nous souhaitions analyser : près de 500 types d'infractions, relevant de la nomenclature des natures d'infractions dite « NATINF », ont été retenus et regroupés en 10 grandes catégories d'infractions pour rendre notre rapport plus lisible. Cette méthodologie limite, par essence, la finesse de l'analyse et la précision des distinctions opérées s'agissant des infractions décrites dans le rapport.
Nous avons ensuite complété l'exploitation de ces données statistiques par l'analyse de 395 dossiers de personnes majeures définitivement condamnées au 31 juillet 2023. Nous avons fait le choix d'examiner, in concreto, les dossiers de condamnés définitifs dans 32 tribunaux judiciaires hexagonaux. Nous avons privilégié cet échantillon car nous souhaitions analyser des faits non contestables et des personnes définitivement jugées dès le début de nos travaux à la fin du mois de juillet dernier. J'ajoute que cette étude par échantillon a été réalisée sur la base d'une grille d'analyse standardisée et systématisée pour permettre, ensuite, d'analyser les profils et les motivations des auteurs de violences.
Notre étude a par ailleurs été circonscrite aux faits commis entre le 27 juin et le 7 juillet 2023, conformément à la demande formulée dans la lettre de mission qui nous a été adressée.
Ainsi, ce rapport regroupe à la fois une analyse statistique, qui présente les limites que j'ai mentionnées au début de mon propos, une analyse de dossiers in concreto sur la base d'un échantillonnage et une analyse de 83 entretiens d'acteurs judicaires et associatifs, pour compléter notre travail par les appréciations de ceux qui ont été directement confrontés à ces évènements.
Notre étude pourrait être comparée à une photographie, à un instant donné, qui est celui de la rédaction du rapport. Comme vous le savez, le travail des forces de sécurité intérieure et des tribunaux judiciaires s'est poursuivi pendant et après la rédaction de notre rapport : des interpellations ont eu lieu ces derniers jours et ont encore lieu. En outre, les dossiers en cours à l'instruction, c'est-à-dire pour lesquels une information judiciaire a été ouverte, ne nous étaient pas accessibles : leur analyse ne pourra être menée qu'ultérieurement.
J'en viens à la présentation du caractère atypique de ces violences, à la fois en raison de leur étendue géographique et de leur densité. Nous avons en effet relevé un nombre considérable d'infractions, concentrées dans le temps, mais dont l'extension géographique mérite d'être soulignée. Entre le 27 juin et le 7 juillet 2023, 58 297 infractions, réparties sur 66 départements, soit 516 communes dont 23 % en zone gendarmerie, ont été constatées.
Sans effectuer de comparaison exhaustive, nous avons remarqué que cela contrastait significativement avec l'épisode de violences urbaines survenu en 2005, qui présente le plus de similarités avec celui que nous avons connu au début de l'été dernier. En 2005, un peu plus de 200 communes, situées dans 25 départements, avaient été touchées. Il s'agissait principalement d'agglomérations urbaines et, en leur sein, de quartiers dits « sensibles », notamment des quartiers bénéficiant du label « quartiers prioritaires de la politique de la ville » et des quartiers de reconquête républicaine (QRR).
En 2023, les violences urbaines n'ont pas été aussi significativement marquées par ces caractéristiques sociodémographiques et économiques, étant précisé que nous n'avons pas pu, dans le délai imparti, mener d'analyse spécifique sur les quartiers de reconquête républicaine et les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Cette étude, réalisée chaque année par le service des statistiques du ministère de l'intérieur en lien avec l'institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), n'était pas disponible à la date de rédaction de notre rapport.
Nous n'avons pas non plus été en mesure d'analyser précisément les causes de l'extension géographique marquée que nous avons constatée en 2023. Il conviendra certainement de compléter notre étude à l'aide de celle relative aux déplacements de population.
Dans les dossiers examinés par la mission, la moitié des personnes a été condamnée pour des faits commis dans sa commune de résidence. L'autre moitié s'est déplacée pour les perpétrer ailleurs, soit en utilisant un véhicule personnel, soit en prenant les transports en commun, soit à pied - cette dernière option limitant de facto la capacité de déplacements.
Les infractions commises sur la période sont majoritairement des atteintes aux biens : elles représentent 75 % des infractions totales. Néanmoins, ces émeutes se singularisent par un nombre significatif d'atteintes aux personnes dépositaires de l'autorité publique - 2 000 faits à la date de rédaction du rapport - et de violences à l'encontre des élus et des personnes chargées de missions de service public.
S'agissant du déroulement des violences sur le territoire hexagonal, que nous avons seul examiné dans le temps qui nous était imparti, la cinétique est relativement homogène : dès la soirée du 27 juin 2023, des tirs d'engins pyrotechniques et de projectiles incendiaires, notamment à l'encontre des forces de l'ordre et des forces de sécurité, ont été constatés, ces violences se concentrant particulièrement dans la première couronne de l'Ouest francilien avec Nanterre comme épicentre.
La première nuit, voire les deux premières nuits, ont présenté une réelle complexité de gestion pour les forces de sécurité intérieure, dont l'objectif prioritaire a été la sauvegarde des biens et des personnes. Cet objectif a nécessairement supplanté celui de la judiciarisation des faits. Nous développerons par la suite les conséquences que cela a emportées sur l'examen que nous avons fait des dossiers. Certains commissariats ont ainsi été comparés à Fort Alamo, tant ils étaient cernés et encerclés. Les forces de sécurité intérieure ont également évoqué une « nuit d'enfer », en référence à cette première nuit de violences.
Le pic des infractions se situe entre le 29 juin et le 2 juillet 2023, période au cours de laquelle des vols de magasins avec effraction ont été constatés. Ensuite s'amorce une forte décrue des violences. Les causes de cette décrue sont apparues diverses. Tout d'abord, on peut mentionner la stratégie de rétablissement de l'ordre par les forces de sécurité intérieure qui s'est avérée particulièrement efficiente. De même, la réponse judiciaire, à la fois rapide et cohérente, et sur laquelle un certain nombre de chefs de juridiction n'ont pas hésité à communiquer, nous est apparue comme une des causes permettant d'expliquer la diminution des violences. À ces deux facteurs s'ajoutent également les actions entreprises par les autorités locales, telles que l'arrêt des transports en commun en fin d'après-midi ou début de soirée. D'autres facteurs ont été évoqués - le manque de munitions après quelques jours, la lassitude, la perspective du départ en vacances pour certaines familles, le rôle des familles également ou de réseaux délinquants plus structurés - mais font l'objet d'appréciations plus contrastées. Je laisse la parole à Patrick Steinmetz pour présenter la réponse judiciaire qui a été apportée et qui a permis des condamnations à brefs délais.
M. Patrick Steinmetz, inspecteur général de la justice. - Il nous a effectivement été demandé de dresser un bilan des condamnations intervenues à la date du 31 juillet 2023. Je tiens à rappeler qu'à cette date, nous nous trouvions à moins d'un mois après les émeutes : la situation a pu évoluer depuis. Notre étude s'est donc limitée aux premières données disponibles et aux premières réponses pénales apportées par les juridictions.
Ensuite, je souhaite préciser que notre lettre de mission cantonne le périmètre de notre étude à l'analyse du profil des majeurs condamnés uniquement. Il nous est toutefois apparu important de dresser un bilan portant aussi bien sur le profil des majeurs que des mineurs identifiés au 31 juillet et dont les parquets avaient été saisis.
À cette date, un peu plus de 4 000 auteurs - majeurs et mineurs - liés aux violences urbaines, c'est-à-dire mis en cause pour l'une des 500 infractions mentionnées précédemment, avaient été identifiés par les forces de l'ordre et faisaient l'objet d'une procédure, dont le parquet avait été saisi. Cela représente plus de 5 000 faits au total. Au 31 juillet, 84 % d'entre eux avaient fait l'objet de poursuites devant une juridiction de jugement, ce qui est extraordinairement élevé, et un peu plus d'un tiers avait été condamné.
Ces chiffres doivent toutefois être interprétés avec précaution puisque nous fondons notre analyse sur les seules procédures transmises et enregistrées par les parquets. Les procédures présentant des dates de poursuite postérieures au 31 juillet - dans certains ressorts, les émeutiers ne seront convoqués qu'à la fin de l'année ou en début d'année prochaine - et les procédures pour lesquelles aucun auteur n'a pu être identifié viendront progressivement modifier ces premiers résultats.
Il nous a été demandé de nous intéresser exclusivement aux majeurs condamnés. À partir des données statistiques transmises par le ministère de la justice, nous avons analysé la nature des peines qui ont été prononcées à leur encontre. Sans surprise, il apparaît que 60 % d'entre eux ont été condamnés à une peine d'emprisonnement ferme. Par définition, ils ont été jugés selon des procédures dites « rapides », soit de comparution immédiate, soit de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. Parmi les peines d'emprisonnement ferme prononcées, un peu plus de la moitié correspond à une incarcération immédiate. Pour les autres, 20 % ont bénéficié d'un aménagement de peine à l'audience. Le quantum moyen de ces peines d'emprisonnement est de 9 mois, ce qui est inférieur à la moyenne annuelle constatée, qui s'élève à 12 mois. Toutefois, la pertinence de cette comparaison est à relativiser dans la mesure où les juridictions correctionnelles sont aussi appelées à juger d'infractions punies de peines supérieures, comme les trafics de stupéfiants ou les infractions en bande organisée, et commises sur des périodes beaucoup plus longues.
Concernant les peines d'emprisonnement ferme et les incarcérations immédiates, là encore, la proportion est plus élevée que la moyenne mais le champ des infractions que nous avons pris en compte est très atypique puisqu'il ne tient absolument pas compte des autres infractions jugées par les tribunaux selon des modes de poursuites plus classiques ou plus longs.
En plus des 60 % qui ont été condamnés à une peine d'emprisonnement ferme, 20 % des auteurs d'infractions ont été condamnés à une peine qui entraîne un suivi par l'administration pénitentiaire, qu'il s'agisse d'un sursis probatoire, d'un travail d'intérêt général, d'une détention à domicile sous surveillance électronique ou d'une peine de stage. Dans ces cas-là, des stages de citoyenneté ont majoritairement été prononcés.
Mme Joëlle Munier, inspectrice générale de la justice. - S'agissant du profil des condamnés, nous avons limité notre analyse aux auteurs condamnés de façon définitive au 31 juillet. Les informations que nous avons récoltées découlent à la fois du panel représentatif et des données statistiques. Elles présentent les limites que nous vous avons indiquées sur la méthodologie.
Pour définir le profil des auteurs condamnés - nous allons par exemple évoquer leurs diplômes, leur situation familiale ou leur situation d'emploi -, nous nous sommes fondés sur des éléments qui, bien que figurant dans les dossiers, résultent de données déclaratives de la part des intéressés. Ces déclarations n'ont pas fait l'objet de vérification par les forces de sécurité intérieure au moment des interpellations ou au moment des gardes à vue. En effet, certaines données, comme la nationalité, sont vérifiées. En revanche, d'autres, comme le niveau d'étude, ne le sont pas.
Le profil que nous vous présentons comporte donc des limites et il est susceptible d'évoluer : nous n'avons pas été en mesure d'analyser ce qui était encore en cours, à la fois à l'instruction et dans le cadre des enquêtes, par exemple les prélèvements d'ADN ou l'exploitation des téléphones. Ces informations, une fois connues, auront vocation à compléter notre démarche.
Le profil que nous avons établi, sans être extrêmement détaillé, nous est apparu néanmoins relativement homogène sur le plan sociodémographique. Je vais me risquer à vous le donner tel qu'il nous apparaît, à savoir : un homme, de nationalité française, âgé de 23 ans en moyenne, célibataire, sans enfant, hébergé souvent par ses parents, ayant un diplôme de niveau secondaire, maximum baccalauréat, plutôt en activité. Plus précisément, 91 % des auteurs sont des hommes, 71 % sont de nationalité française et 75 % sont nés en France. Les statistiques dont nous disposons ne répertorient que la nationalité et le lieu de naissance.
Par ailleurs, 87 % sont célibataires, sans enfant à charge, 61 % ont un emploi, une activité professionnelle ou suivent une formation, donc 39 % se déclarent chômeurs ou sans activité.
Au-delà du profil sociodémographique que je viens de dresser, le profil judiciaire apparaît plus contrasté : 57 % des auteurs condamnés définitivement au 31 juillet sont sans antécédent judiciaire. Cela signifie par conséquent que 43 % des condamnés ont un antécédent judiciaire. Nous avons retenu le qualificatif de « contrasté » puisque la majorité n'est pas si significative que cela.
Parmi ceux qui ont déjà été condamnés par le passé, les condamnations remontent généralement à un an ou à 18 mois auparavant, en raison de leur jeune âge, qui s'établit à 23 ans en moyenne. Par ailleurs, 10 % des condamnations ont été prononcées avec la mention de récidive légale. Cette notion juridique est à distinguer de la réitération, et il se peut que certains auteurs aient déjà commis des faits similaires sans avoir été condamnés. Ils ne sont donc pas comptabilisés dans ces 10 % de condamnation avec mention de récidive légale.
Comme l'a indiqué Patrick Steinmetz, l'examen du profil des mineurs condamnés était exclu du champ de notre étude dans la lettre de mission qui nous a été adressée. Néanmoins, il nous paraissait indispensable d'analyser également le profil des mineurs, dès lors qu'ils se trouvaient en situation de coaction avec des majeurs.
Les mineurs bénéficient d'une procédure de jugement différente de celle des majeurs : celle-ci s'inscrit dans une temporalité différente, de sorte que peu de mineurs ont été définitivement condamnés au 31 juillet 2023. Le profil des mineurs que je vais vous présenter - qui représentent tout de même 28 % des auteurs au total - se fonde sur des données statistiques nationales et sur quelques éléments issus d'une enquête réalisée par la protection judiciaire de la jeunesse à l'aide de données déclaratives.
Le profil des mineurs condamnés se rapproche de celui des majeurs : 96 % sont des garçons, 81 % sont de nationalité française et 59 % sont âgés de 16 à 17 ans. La particularité réside peut-être dans le fait que 36 % des mineurs sont franciliens, soit une part significative, et plutôt concernés - plus de 23 % - par des atteintes aux biens. S'agissant des antécédents judiciaires, nous ne disposions pas d'éléments dans les statistiques analysées puisque seul un petit nombre d'auteurs avaient été définitivement condamnés au 31 juillet 2023. Néanmoins, d'après les déclarations faites au moment de leur déferrement devant les services de la protection judiciaire de la jeunesse, environ 70 % des auteurs apparaissent sans antécédent judiciaire.
M. Pascal Lalle, inspecteur général de l'administration. - Notre rapport traite également de la question des motivations des auteurs de violences urbaines, conformément à la demande formulée dans la lettre de mission qui nous a été adressée. Je rappelle que nous avons travaillé à partir des déclarations faites par les auteurs interpellés, qui peuvent déployer une stratégie de défense et nier, de ce fait, la participation aux faits qui leur sont imputés, malgré leur interpellation en flagrant délit.
Nous avons également étudié les nombreux entretiens que nous avons conduits avec les magistrats du siège et du parquet : ces derniers ont été confrontés aux personnes mises en cause et ont pu en déduire des éléments de motivation. Enfin, nous avons disposé des premières analyses du renseignement territorial sur les émeutes.
Plusieurs éléments principaux ressortent de ces déclarations, entretiens et analyses. La première conclusion que nous tirons est le faible rapport à l'évènement déclencheur de ces violences urbaines, à savoir le décès du jeune Nahel M. à Nanterre. Moins de 8 % des condamnés font référence à cet évènement pour justifier leur comportement dans le cadre des émeutes.
Deuxièmement, nous avons constaté que les contestations qui apparaissent à travers les attaques contre les forces de sécurité ou les destructions de bâtiments publics ne sont pas revendiquées par les auteurs des faits.
Troisièmement, il apparaît que la quasi-totalité des condamnés n'exprime aucune revendication d'ordre idéologique ou politique qui soit susceptible de motiver une forme de colère et une expression de la violence. Au regard des déclarations des mis en cause, on constate en revanche que ces actions dénotent un rapport très décomplexé des auteurs des faits par rapport à l'expression de cette violence. Cette expression paraît sans limite, sans barrière en termes de valeurs, y compris lorsqu'il s'agit d'agression physique à l'encontre des personnes dépositaires de l'autorité publique.
L'importance du nombre de magasins pillés est relativement inédite dans l'histoire des violences urbaines en France, et ce phénomène revêt très clairement un caractère opportuniste. Il faut cependant souligner que les casseurs ne se retrouvent pas nécessairement parmi les personnes interpelées pour lesquelles nous avons étudié les dossiers. Selon le témoignage des magistrats, les casseurs étaient bien organisés, contrairement aux personnes dont nous avons étudié le dossier qui semblaient plutôt suivre le mouvement et qui ont été rameutées vers telle ou telle grande surface en se disant « on peut y aller, on peut se servir ». Certains d'entre eux revendiquaient aussi une montée d'adrénaline, voire se disaient poussés par une ambiance festive. Tout cela reflète bien le fait que nous avons affaire à de l'opportunisme.
Comme l'ont relevé la presse et certains analystes, on peut noter que la majorité des personnes condamnées était très reliée aux réseaux sociaux. Ce lien a pu prendre la forme de boucles qui les ont incitées à rejoindre des lieux d'affrontement ou de pillage, ou bien simplement se traduire par de nombreuses publications mettant en valeur l'expression de la violence dans tel ou tel quartier.
On constate enfin un indéniable déficit d'ancrage citoyen parmi ces jeunes majeurs interpellés et condamnés. Certains travailleurs sociaux ont fait savoir que beaucoup d'entre eux étaient inconnus de leurs dispositifs d'accompagnement social. Nous pouvons supposer que depuis 2005, peut-être notamment à cause de la crise de la Covid-19, un certain nombre de jeunes gens sont passés sous les radars de la prise en charge et de l'accompagnement. Cela n'aurait probablement pas été le cas en période plus classique.
Les motivations des auteurs sont donc diverses, et très minoritairement liées à l'évènement déclencheur de cet épisode.
Mme Joëlle Munier, inspectrice générale de la justice. - Les motivations présentées peuvent également varier selon les territoires. Les revendications liées au décès de Nahel M. étaient ainsi beaucoup plus fortes à Nanterre ou dans la couronne de l'Ouest francilien qu'à Saint-Brieuc ou à Marseille.
L'ensemble de nos travaux devrait par ailleurs être complété par une étude subsidiaire. Notre lettre de mission nous demandait en effet de nous attacher aux conditions juridiques et opérationnelles dans lesquelles les chercheurs pourraient avoir accès aux données pénales liées à ces violences urbaines. Nous avons donc développé l'ensemble de ces éléments - qui sont à la fois juridiques, techniques, et opérationnels - dans une troisième partie de notre rapport. Cette étude plus approfondie devrait pouvoir compléter la photographie que nous vous présentons aujourd'hui. Elle bénéficiera d'une plus grande distance avec les faits directement observés.
M. François Bonhomme. - Une des singularités de ces émeutes a été l'alliance des réseaux sociaux et des mortiers d'artifice, et vous avez justement noté « l'ambiance festive » évoquée par certains auteurs. Avez-vous des analyses particulières sur l'usage totalement détourné qui a été fait à ce moment-là des mortiers d'artifices, et notamment leur rôle dans les déclenchements d'incendies ? Ces émeutes ont en effet été marquées par la multiplicité des incendies de voitures et plus encore de bâtiments.
Le ministère public a selon vous fait le choix de sauvegarder les biens et les personnes, au détriment de la judiciarisation des infractions. Il y a donc eu un effet retard en raison de la multiplication d'incendies qui ont occupé les forces de l'ordre et les pompiers, qui faisaient en outre l'objet d'un ciblage particulier en tant que représentants de l'autorité publique. Les mortiers d'artifice sont un mode opératoire qui s'est sans doute largement propagé, puisqu'il est désormais possible de se procurer ce type d'arme par livraison en quelques clics et pour quelques euros, et ce malgré la règlementation. Avez-vous des préconisations particulières, en termes de règlementation notamment, sur l'usage de ces mortiers d'artifices ?
Mme Françoise Dumont. - Je souhaiterais avoir des précisions sur les stages de citoyenneté auxquels devaient se soumettre les personnes condamnées. Avez-vous un retour sur ces stages ? Ont-ils été effectués ? De quelle nature étaient-ils ? Est-il prévu un suivi des personnes qui ont suivi ces stages de citoyenneté ? Ont-ils donné des résultats ?
Mme Corinne Narassiguin. - Vous avez évoqué le rôle des familles et des parents dans le processus de désescalade, mais vous avez aussi parlé de réseaux de délinquance plus structurés. Avez-vous des précisions sur ce point, en particulier sur le rôle de ces réseaux, que ce soit dans l'incitation au départ de ces émeutes ou à l'inverse dans le retour de l'ordre ? Dans ce cas, quelles sont les motivations qui les conduisent à inciter au retour de l'ordre ?
Par ailleurs, pourriez-vous nous donner plus d'éléments sur la survenue de violences dans les zones très urbaines et notamment les zones franciliennes ?
Vous avez expliqué que beaucoup plus de petites et moyennes communes ont été touchées. Avez-vous des éléments par rapport aux motivations ou aux profils sociaux qui peuvent expliquer cela ?
M. Hussein Bourgi. - Vos propos viennent confirmer ce que j'avais observé dans mon département et à travers la lecture quotidienne de la presse quotidienne régionale (PQR) qui rendait compte des comparutions immédiates qui avaient eu lieu. Il y a en effet beaucoup de délinquance par opportunisme. Les chiffres que vous avez communiqués viennent le confirmer, puisqu'effectivement seulement 8 % des mis en cause font référence à la mort du jeune Nahel M..
La deuxième chose que j'avais observée était le ciblage d'un certain type de commerces qui revenait de manière récurrente, à savoir la captation de produits de marque destinés à des publics générationnels.
Enfin, vous avez indiqué la mobilisation via les réseaux sociaux et via les boucles. Si les réseaux sociaux sont publics et nous connaissons bien leur fonctionnement, la nature et les caractéristiques des boucles - dont j'ai vu la mention dans des articles de presse - m'interpellent et m'intéressent particulièrement. Avez-vous des précisions sur la nature de ces boucles ? S'agit-il de boucles d'élèves qui fréquentent les mêmes lycées ou les mêmes universités ? S'agit-il de boucles de jeunes qui habitent la même commune, le même quartier ? Ou bien s'agit-il de boucles à caractère communautaire ?
Mme Laurence Harribey. - Dans le prolongement des interrogations précédentes, avez-vous des éléments supplémentaires concernant les variations par territoire ?
J'ai une seconde question sur le croisement entre les motivations et la nature des peines infligées. Votre étude permet-elle de distinguer une gradation des peines entre les actes fondés sur une banalisation de la violence, d'une part, et les actes, souvent moins graves, motivés par de l'opportunisme, d'autre part ?
Mme Joëlle Munier, inspectrice générale de la justice. - Les mortiers d'artifice ou autres matériels pyrotechniques ont été utilisés dès le premier soir, ce qui laisse supposer qu'ils étaient à la disposition des auteurs de violence préalablement aux émeutes. Nos auditions et l'examen des dossiers font apparaître deux réseaux d'approvisionnement par le biais, d'une part, d'internet et, d'autre part, de placements en Belgique et Pologne, suggérant alors des liens avec des réseaux de délinquance plus structurés. Les motivations pour les utiliser ne sont, toutefois, pas développées sur les réseaux sociaux.
M. Pascal Lalle, inspecteur général de l'administration. - La commercialisation des mortiers étant interdite, cet approvisionnement s'apparente à un schéma de trafic des matières dangereuses. On constate une escalade, en matière de densité, dans l'usage de ces mortiers à des fins d'affrontement avec les forces de l'ordre.
Mme Joëlle Munier, inspectrice générale de la justice. - Si un réseau déjà constitué est à l'oeuvre dans la fourniture de ces moyens pyrotechniques relativement onéreux, certains témoignages démontrent que ces instruments étaient mis dans les mains des mineurs qui arrivaient sur les lieux. Ces derniers ne savaient, au demeurant, pas s'en servir.
Sur les réseaux sociaux, nous observons deux types de boucles : un premier type de boucles de proximité, utilisant le réseau WhatsApp et regroupant des « copains » d'un même quartier qui s'ennuient. Je livre, par exemple, ce verbatim concernant un groupe d'une dizaine d'amis d'une petite commune rurale : « lundi, comme je vivais dans une ville très calme, il ne se passait rien dans ma vie. J'ai donc voulu aller dans une ville où il se passait des trucs, prendre des vidéos et regarder. ». Un second type de boucles promeut la violence et est vécue, par ces jeunes, comme un moyen de valorisation : « j'ai été matrixé, j'étais dans une matrix, un engrenage. J'avais des milliers de commentaires » ou encore « j'ai des vidéos de gens qui tirent des feux d'artifice. J'ai toujours voulu être reporter. »
Si nous n'avons pas d'indices concernant des mouvements communautaires, nous notons un mécanisme d'engrenage et de surenchère entre groupes, entre villes et entre communes. Les chaînes télévisées d'information en continu sont également comprises parmi les réseaux sociaux, certains témoignages rapportant une volonté d'apparaître sur telle ou telle chaîne de télévision.
M. Patrick Steinmetz, inspecteur général de la justice. - Les stages de citoyenneté étaient en dehors du champ de notre étude, qui s'arrêtait au prononcé des condamnations. Nous considérons, néanmoins, la peine d'un stage de citoyenneté comme un outil de ré-ancrage dans la société et, à ce titre, une sanction pédagogique.
En revanche, nous indiquons dans notre rapport que le contenu du stage devrait être adapté au profil spécifique des émeutiers, sachant que le contenu du stage est défini localement dans le ressort de chaque tribunal. Autant la protection judiciaire de la jeunesse que l'administration pénitentiaire proposent, par exemple, des stages ciblés pour les auteurs de rodéos urbains. Dans le cas des émeutes, un contenu spécifique pourrait être réintroduit sur le fait de vivre dans la Nation.
S'agissant du croisement entre les motivations et les natures des peines, il nous est apparu, en premier lieu, que la peine était corrélée à la nature et à la gravité de l'infraction. En second lieu, nous avons pris avec beaucoup de précautions les motivations avancées, puisqu'elles étaient tirées des procès-verbaux d'enquête, des déclarations à l'audience, ainsi que des déclarations faites aux services chargés des enquêtes de personnalité. Nous avons trouvé que les motivations semblaient quelque peu aseptisées ou atténuées. De ce fait, elles ont pris une moindre importance que la nature des faits reprochés.
Mme Joëlle Munier, inspectrice générale de la justice. - Concernant les variations territoriales, le rapport indique que 23 % des infractions ont été commises en zone gendarmerie, ce qui est beaucoup plus significatif qu'en 2005, 7 % dans des communes rurales, 15 % dans des unités urbaines de moins de 50 000 habitants, 8 % dans des unités urbaines entre 50 000 et 100 000 habitants, et 70 % dans des unités urbaines supérieures à 100 000 habitants.
Une proportion importante de ces infractions a ainsi eu lieu dans les unités urbaines les plus importantes et notamment dans l'Ouest francilien, mais aussi dans des communes rurales et des petites communes. En constituant un panel de 32 tribunaux judiciaires hexagonaux pour notre étude, nous nous sommes attachés à prendre en compte des tribunaux dans les villes et petites communes qui n'avaient pas connu de telles violences en 2005.
Mme Isabelle Florennes. - J'ai pris connaissance d'une étude de deux chercheurs de l'école urbaine de Sciences Po, parue le 10 octobre dernier, qui effectue une analyse socio-territoriale des émeutes de 2023. Leur étude fait apparaître deux temps, contrairement aux émeutes de 2005. Dans un premier temps, qu'ils qualifient d'émotionnel, les actions de violence sont dirigées contre les forces de l'ordre et les biens publics et se situent essentiellement en région parisienne. Dans un second temps, qu'ils qualifient d'insurrectionnel, les auteurs sont plus jeunes et élargissent leurs attaques aux commerces et aux plus petites communes. Votre étude sur les peines prononcées confirme-t-elle cette analyse en deux temps ?
Mme Elsa Schalck. - Nous regrettons que la lettre de mission n'ait pas pris en compte les mineurs, bien qu'ils aient été nombreux et aient joué un rôle extrêmement important. Cela soulève des questions, notamment sur la responsabilité parentale.
Au cours de ces violences, les symboles de la République ont été attaqués, notamment des écoles et des mairies. La signification est forcément importante. Vous avez évoqué la question du déficit de l'ancrage citoyen, ainsi, à la lumière de ces atteintes, établissez-vous le rapprochement que c'est aussi notre République et ses valeurs qui ont été attaquées ?
Mme Audrey Linkenheld. - Les informations que vous nous avez livrées recoupent assez largement ce que j'ai pu constater dans la ville de Lille et plus largement dans le département du Nord, y compris dans sa partie la plus rurale. Je peux également vous confirmer qu'une bonne partie des mortiers d'artifice viennent effectivement de Belgique, ce qui a pu être constaté avant les émeutes.
Je souhaiterais obtenir quelques précisions, même si cela ne rentre pas directement dans le cadre de la mission, sur les chiffres concernant les mineurs. Vous nous avez indiqué que 36 % d'entre eux étaient franciliens, avez-vous plus de détails sur les mineurs dans les autres départements de notre pays ?
M. Olivier Bitz. - À la suite du prononcé de la peine, quels sont le nombre de mandats de dépôts délivrés et le nombre de peines immédiatement aménagées ?
Concernant les mineurs, vous vous êtes intéressés à ceux qui ont été coauteurs d'infractions avec des personnes majeures incriminées. Ils étaient tous apparemment en dehors du champ de la prévention spécialisée. Personne ne les connaissait et nous découvrons, à l'occasion de ces émeutes, l'absence de suivi de ces jeunes. Quelle a été la prise en charge, par la protection judiciaire de la jeunesse et par les services du département spécialisés, de ces mineurs, qui peuvent être considérés comme nécessitant un suivi social ?
M. Patrick Steinmetz, inspecteur général de la justice. - En ce qui concerne l'étude réalisée par des chercheurs de Sciences Po, je remarque qu'elle s'est nourrie de notre rapport puisqu'elle le cite à plusieurs reprises. Nous avons aussi observé ces deux phases qui constituent ce que l'on nomme la « cinétique des évènements ». La première phase est caractérisée par un nombre important d'atteintes à l'autorité publique, aux biens publics et aux forces de l'ordre, majoritairement constatées au cours des premières nuits. Le basculement s'opère à partir du 30 juin et du 1er juillet 2023 : les faits se sont alors étendus au reste du territoire national et se sont multipliés. Ces deux journées ont concentré le plus grand nombre des infractions commises dans le cadre des émeutes. Les vols aggravés et les atteintes aux biens sont alors devenus extraordinairement dominants.
Je rappelle que notre prisme d'analyse est très limité puisqu'il ne couvre que les individus condamnés au 31 juillet 2023. Certains auteurs ont participé à ces deux phases et à tous les types d'évènements constatés mais les données sur lesquelles nous nous sommes appuyés étaient trop éparses pour en tirer des conclusions. Néanmoins, nous constatons que le profil des auteurs est rigoureusement le même : les individus qui ont tiré au mortier et ceux qui ont volé dans les magasins présentent la même situation sociale et pénale. C'est l'une des énigmes à résoudre pour comprendre les motifs du passage à l'acte et la nature des modes d'action retenus. Une étude sociologique est en cours pour creuser la question du profil et des motivations des auteurs et nous fournir les clefs d'explication manquantes. Elle prendra en compte les résultats de l'étude que vous avez mentionnée.
Mme Joëlle Munier, inspectrice générale de la justice. - Les mineurs ne rentraient effectivement pas dans le périmètre de notre lettre de mission. Nous ne nous sommes intéressés qu'aux mineurs en coaction. De plus, puisque notre objectif était de déterminer le profil des auteurs, nous nous sommes limités aux individus définitivement condamnés pour éviter d'englober les personnes qui ne seraient pas, in fine, reconnues coupables par la justice. Or, la temporalité du droit pénal des mineurs est différente de celle des majeurs. Tout comme pour les majeurs, les parquets ont fait le choix de déférer 90 % des mineurs impliqués dans les violences urbaines, y compris pour la mise en place de peines alternatives. 68 % d'entre eux sont sans antécédent judiciaire et ne sont connus ni des services de la protection judiciaire de la jeunesse, ni des services sociaux. Pour ceux-là, la sanction privilégiée a été le rappel à la loi. Beaucoup des rappels à la loi ont été faits sur déferrement : les parquets ont donc quand même choisi, pour les impressionner, de faire venir les mineurs au tribunal.
Les affaires intéressant des mineurs sont jugées selon une double temporalité : la décision établissant la culpabilité est rendue dans un délai de trois mois et le jugement définitif, qui détermine la peine, est rendu dans les neuf mois. Il existe donc deux temps distincts dans la justice pénale des mineurs qui porte à 12 mois environ le délai de traitement de l'affaire. Ce calendrier est incompatible avec notre délai de remise du rapport.
Nous avons toutefois pu obtenir quelques renseignements sur les profils des auteurs à partir des données statistiques sur les mineurs impliqués mais, là encore, ces données sont à exploiter avec précaution puisqu'il ne s'agit pas seulement des personnes définitivement condamnées. 91 % d'entre eux sont des garçons et 36 % sont franciliens. Nous n'avons pas obtenu davantage de précision sur leur origine départementale. Nous nous sommes également appuyés sur l'enquête réalisée par les services de la protection judiciaire de la jeunesse à partir des données déclaratives qui figurent dans le recueil des renseignements socio-éducatifs obtenus auprès du mineur ou de sa famille au moment du déferrement : 73 % des mineurs interrogés sont scolarisés, 68 % sont issus de familles monoparentales et 68,2 % sont sans antécédent judiciaire. Mais ces éléments doivent être examinés avec prudence car ils sont déclaratifs, d'une part, et ne concernent pas que les mineurs définitivement condamnés, d'autre part.
M. Patrick Steinmetz, inspecteur général de la justice. - Les conseils départementaux prennent en charge l'assistance éducative, donc le volet civil totalement distinct de la matière pénale qui est l'objet de notre rapport. Nous ne connaissons donc pas la part des mineurs qui, déférés au pénal, bénéficiaient déjà d'un suivi éducatif ou ont fait l'objet, par la suite, d'une saisine du juge des enfants en matière éducative. Nous sommes cependant en mesure de montrer que la quasi-totalité des mineurs mis en cause ont été déférés et ont, pour la plupart, fait l'objet de mesures provisoires dans l'attente de leur jugement. Il s'agit dans ce cas d'une prise en charge éducative : la terminologie est la même mais il s'agit de droit pénal. Les services de la protection judiciaire de la jeunesse ont donc bien été saisis d'un suivi éducatif pénal de la quasi-totalité des mineurs déférés.
Mme Joëlle Munier, inspectrice générale de la justice. - Pour compléter les éléments d'information déjà communiqués sur les peines prononcées, j'ajoute que les incarcérations immédiates représentent 53 % de ces peines. 20 % de ces peines ont été aménagées à l'audience. Enfin, 20 % des peines ont entraîné un suivi pénitentiaire : sursis probatoire, travail d'intérêt général, détention à domicile sous surveillance électronique, etc. Ces auteurs condamnés continueront donc à être suivis, ce qui permettra d'analyser leur évolution.
Concernant la question des motivations et des atteintes aux valeurs de la République, j'ajoute que beaucoup de faits nous ont échappé car certains faits graves tels que l'incendie du tribunal de proximité d'Asnières ont fait l'objet d'une ouverture d'information judiciaire. Or, nous n'avons pas accès aux procédures en cours. L'analyse future des auditions des auteurs de ces infractions devrait nous apporter des clefs de compréhension sur ces sujets.
M. François-Noël Buffet, président de la commission des lois, rapporteur. - Ce qui m'inquiète, à vous écouter, c'est le rapport décomplexé à la violence. On le sait depuis longtemps mais c'est bien la preuve que les choses ont changé. Tout est permis ; le degré de gravité n'est même plus apprécié. Le mal est profond et la réponse n'est donc pas aussi simple qu'on veut bien le dire. Cela prendra du temps.
Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.
La réunion est close à 12 heures.