COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 14 h 30.

Proposition de loi constitutionnelle visant à accélérer le redressement des finances publiques - Examen du rapport

M. Claude Raynal, président. - Nous débutons nos travaux cet après-midi par l'examen de la proposition de loi constitutionnelle visant à accélérer le redressement de nos finances publiques, dont la commission des finances s'est saisie pour avis.

M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis. - Les projets et propositions de loi constitutionnelle relèvent de la pleine compétence de la commission des lois, au même titre que les lois de finances relèvent de la nôtre.

Toutefois, lorsque notre collègue Vanina Paoli-Gagin a déposé, le 30 septembre dernier, une proposition de loi constitutionnelle visant à accélérer le redressement des finances publiques, notre commission s'en est naturellement saisie pour avis, son contenu rejoignant très exactement nos préoccupations et l'objet principal de notre travail.

Désigné rapporteur pour avis, j'ai conduit des auditions en commun avec le rapporteur au fond de la commission des lois, Stéphane Le Rudulier, dans un esprit de parfaite coopération.

Je tiens à saluer l'initiative de notre collègue. La situation actuelle, marquée par cinquante années de déficit et aggravée par la crise et le « quoi qu'il en coûte », exige une action résolue. La question des moyens à mettre en place pour y parvenir doit être débattue.

La proposition de loi envisage une solution forte : instituer, pour la durée d'une législature, une loi portant cadre financier pluriannuel, qui fixerait une trajectoire de retour à l'équilibre budgétaire, et dont les dispositions s'imposeraient ensuite aux lois de finances annuelles ainsi qu'aux lois de financement de la sécurité sociale. Le Conseil constitutionnel serait chargé de vérifier la conformité des lois de finances à la loi-cadre. Celle-ci serait adoptée selon une procédure assez proche de celle des lois de finances, mais ne pourrait être révisée qu'en convoquant le Parlement en Congrès, avec un vote aux trois cinquièmes des suffrages exprimés.

La proposition de loi prévoit également de réserver aux lois de finances le monopole des dispositions fiscales et vise à inscrire dans la Constitution le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), en lui confiant un nouveau rôle d'élaboration de prévisions économiques indépendantes relatives aux finances publiques.

Cette proposition s'inspire d'un texte assez proche, adopté par les deux assemblées en 2011, sur l'initiative du gouvernement de François Fillon. L'inscription d'une procédure de retour à l'équilibre budgétaire dans la Constitution paraissait alors presque indispensable au regard des engagements européens de la France et du pacte budgétaire européen, alors en négociation. Malgré une adoption en termes identiques, le Congrès n'a jamais été convoqué, peut-être par crainte de ne pas recueillir une majorité suffisante, mais surtout, plus fondamentalement, en raison de l'évolution du contexte. La mise en oeuvre, peu après, du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) a en effet montré que la loi organique constituait une voie suffisante pour garantir le respect des engagements européens, notamment avec la création du HCFP.

La proposition de loi de notre collègue reprend donc les objectifs du texte de 2011. La dégradation des finances publiques est aujourd'hui bien pire qu'elle ne l'était à l'époque, et les lois de programmation des finances publiques n'ont eu aucun effet sur la trajectoire du déficit, à tel point d'ailleurs que les derniers gouvernements ne cherchaient même plus à les réviser en cours de période.

Les solutions proposées soulèvent toutefois des objections qui - je l'annonce d'emblée - me conduiront à vous proposer de ne pas adopter le texte.

Les modalités de révision des lois-cadres par convocation directe du Congrès, sans examen au préalable par chacune des assemblées, posent par exemple la question du rôle du Sénat, qui ne représente que 37,6 % des membres du Congrès. Ce serait donc les seuls textes sur lesquels notre assemblée ne serait pas amenée à se prononcer séparément.

En outre, l'obligation de contrôle de tous les textes financiers par le Conseil constitutionnel risquerait de ralentir excessivement l'action publique : dans une situation telle que celle que nous avons connue en mars 2020, il faudrait, avant de pouvoir voter une loi de finances rectificative, modifier la loi-cadre devant le Congrès, tout en soumettant ladite loi comme la loi de finances rectificative au contrôle du Conseil constitutionnel... Il ne serait pas possible, comme nous l'avons fait alors, de débloquer en cinq jours des crédits très importants et absolument nécessaires.

Si le principe d'annualité paraît certes très rigoureux et mal adapté à une vision nécessairement pluriannuelle de l'action publique, la rigidité des procédures n'est pas forcément un gage de rigueur de l'action publique. On pourrait imaginer, par exemple, que, pour obtenir une majorité des trois cinquièmes, un gouvernement soit conduit à accorder un trop grand nombre de concessions et à renoncer aux objectifs initiaux de bonne gestion budgétaire.

Par ailleurs, si le principe d'annualité doit être aménagé, la proposition de loi constitutionnelle que nous examinons risque de lui porter une atteinte trop forte. L'annualité permet d'ajuster les agrégats de finances publiques en fonction de la croissance et des circonstances, et autorise à réorienter une politique qui n'a pas porté ses fruits en cours de législature. Recueillir l'aval de trois cinquièmes des membres du Parlement réuni en Congrès à cette fin paraît disproportionné.

Parfois, une règle peut avoir l'effet inverse de celui qui est attendu. Prévoir le dépôt du projet de loi de finances le 15 septembre nous donnerait certes plus de temps pour l'examiner, mais le gouvernement pourrait être tenté de présenter un projet minimaliste, complété en cours de discussion par un nombre plus élevé encore qu'aujourd'hui d'amendements dépourvus d'étude d'impact, au détriment de l'information du Parlement.

Le périmètre des lois-cadres, tel que défini dans la proposition de loi, semble également trop détaillé pour un texte constitutionnel. Les auditions que nous avons conduites ont fait état d'un certain nombre de discussions, pour ne pas dire de désaccords sur les indicateurs de finances publiques qui devraient figurer dans le texte. L'indicateur de dépenses nettes, qui constitue le nouvel indicateur de référence des règles budgétaires européennes adoptées le 29 avril dernier, répond bien à cet impératif. Il serait dommageable de mettre en concurrence les indicateurs français et les indicateurs européens. En outre, élever au rang constitutionnel des règles précises et strictes relatives aux finances publiques peut s'avérer inapproprié, comme en témoigne le cas de l'Allemagne. La règle de frein à l'endettement, introduite dans la loi fondamentale en 2009, fait ainsi aujourd'hui l'objet de critiques quasi unanimes dans ce pays, mais il est toujours plus difficile de retirer ou de réviser une règle constitutionnelle qu'une règle de niveau inférieur.

Je souligne par ailleurs que des règles élevées au niveau constitutionnel et pesant sur l'ensemble des administrations publiques pourraient conduire à une « reprise en main » encore plus importante des finances locales par l'État, contraire aux principes de libre administration et d'autonomie financière des collectivités.

Enfin, l'extension du contrôle du Conseil constitutionnel à la conformité des lois de finances à la loi-cadre soulève des questions quant au rôle de cette institution. Un tel contrôle, portant sur des aspects économiques et financiers, comporterait un risque de transformer le Conseil en un « juge des finances publiques », ce qui n'est pas sa vocation.

Le monopole des lois de finances en matière de fiscalité, quant à lui, rejoint une bonne pratique qui est largement suivie depuis une circulaire du Premier ministre François Fillon en 2010 et qu'il faut approuver. Toutefois, l'inscrire dans la Constitution reviendrait en fait à réduire le champ de l'initiative parlementaire : il ne serait pas possible, par exemple, de réformer la fiscalité des meublés dans une proposition de loi, comme le prévoit le texte sur lequel députés et sénateurs ont trouvé un accord il y a quelques jours en commission mixte paritaire.

S'agissant de l'inscription du HCFP dans la Constitution, cette mesure ne soulève sans doute pas d'objection majeure, même s'il a déjà prouvé, depuis 2012, sa capacité à trouver sa place dans le cadre juridique actuel et à forcer les gouvernements successifs à mieux justifier leurs prévisions. Quant à l'extension de ses compétences en matière de prévisions, elle pose la question des moyens de cet organisme et de son positionnement par rapport à l'administration du ministère de l'économie et des finances, sans laquelle il est difficile de réaliser de manière crédible les prévisions qui sous-tendent le projet de loi de finances.

Je veux donc remercier Mme Paoli-Gagin de nous conduire à « relever la ligne d'horizon », pour reprendre une expression du Premier ministre, à lever les yeux du projet de loi de finances pour nous projeter sur la manière dont l'effort pourrait être pérennisé. On peut discuter de l'opportunité d'inscrire une contrainte juridique dans la Constitution, mais nous disposons aussi d'une « Constitution financière », la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), qui a montré sa capacité à s'adapter à l'évolution très tourmentée des finances publiques ces dernières années.

En tout état de cause, les règles juridiques ne peuvent suffire : il faut surtout changer d'attitude face à la dépense publique et perdre les réflexes hérités de la crise sanitaire, lorsque des sommes considérables déversées en période de taux d'intérêt nuls ont fait croire à l'argent gratuit. Le débat public que permet cette proposition de loi y contribue.

C'est pourquoi, tout en partageant l'objectif de redressement de nos finances publiques, je ne vous proposerai pas d'adopter cette proposition de loi. Si la commission des lois, demain, décide de même, nous débattrons donc en séance publique avec le Gouvernement du texte initial déposé sur le Bureau du Sénat.

Mme Vanina Paoli-Gagin, auteur de la proposition de loi. - Cette proposition de loi constitutionnelle n'arrive pas en débat au meilleur moment. Alors que nous avons déjà entamé l'examen du projet de loi de finances pour 2025, elle ne rend pas vraiment service, j'en conviens.

Vous avez évoqué le « quoi qu'il en coûte » et les budgets votés en déficit depuis cinquante ans, monsieur le rapporteur pour avis. Personne ne peut non plus se satisfaire du projet de budget pour 2025. Nous peinons à contenir notre déficit sous la barre des 5 % du PIB, bien au-delà de nos engagements européens, tout en augmentant les impôts du pays déjà le plus imposé du monde, en rupture totale avec la politique économique engagée depuis sept ans... Nous commençons d'ailleurs, dans nos circonscriptions, à percevoir l'enrayement de la machine économique, qui ne fera que s'amplifier si nous poursuivons sur cette voie.

Nous ne parvenons absolument pas à réduire nos dépenses, à peine à en freiner l'augmentation, ce qui n'empêche pas nos concitoyens d'être de plus en plus mécontents des services publics qui leur sont rendus, avec des conséquences politiques inéluctables que l'on voit se dessiner également.

Nous ne pouvons certes blâmer l'actuel gouvernement, qui a dû agir en urgence, ni bien entendu les travaux de la commission des finances - bien au contraire -, mais nous sommes collectivement responsables de cette dérive. C'est pourquoi nous devons changer de méthode.

Nous ne sommes même pas assurés de parvenir au terme de l'examen de ce budget, en raison de l'inflation chronique du nombre d'amendements, sauf à renoncer à l'exercice de notre droit le plus souverain. Le budget pourrait finalement n'être voté ni par l'Assemblée nationale ni par le Sénat, ce qui serait assez déplorable pour la démocratie, car c'est traditionnellement l'une des prérogatives essentielles du Parlement.

Ce travail, engagé voilà plus de six mois - et si l'on en discute maintenant c'est malgré moi -, a pour objet de tenter d'améliorer la situation, à défaut de résoudre le problème. J'ai auditionné des professeurs de finances publiques, des économistes, des responsables d'organismes de prévision : M. Philippe Dessertine, M. François Ecalle, M. Alain Pariente, M. Mathieu Plane, M. Olivier Redoulès, M. Francesco Martucci, M. William Honvo.

Nous l'avons constaté au fil des ans, une divergence se creuse inéluctablement entre la trajectoire adoptée en loi de programmation et les lois de finances que nous votons chaque année. Je propose donc de graver dans le marbre cette programmation et de contraindre les lois de finances annuelles à la respecter. Il s'agirait, concrètement, de donner la primauté à la pluriannualité sur l'annualité en matière budgétaire. Nous conserverions bien entendu, en cas de crise, des marges de manoeuvre qu'il serait possible d'actionner en présence d'un relatif consensus politique.

Par souci d'efficacité, je me suis inspirée de l'architecture du projet de loi constitutionnelle avorté de 2011, qui, je le rappelle, avait été voté par de nombreux membres éminents de cette commission.

Ma proposition entre en résonance avec le modèle européen de cadre financier pluriannuel et renforce par ailleurs le rôle du HCFP pour éviter les erreurs de prévision, fréquentes ces dernières années, jusqu'au dérapage industriel que nous connaissons aujourd'hui.

Elle serait aussi gage de responsabilité : tout nouvel exécutif serait obligé, en début de mandature, de présenter son « plan de vol » budgétaire à cinq ans et de s'y conformer, car il s'agirait d'une norme constitutionnelle. Je suis certaine que nos concitoyens comprendraient cette démarche, qui est aussi un moyen de lutter contre nos propres démons.

S'agissant enfin de vos réserves sur le contrôle de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel serait éclairé par les analyses du HCFP et à aucun moment il ne se substituerait au rôle du Parlement.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Le dispositif proposé se rapproche de celui qui avait été adopté il y a un peu plus d'une décennie, dans un contexte qui ressemble au nôtre.

L'objectif est pertinent, mais la solution proposée se heurte à des obstacles juridiques et à des questions pratiques, notamment en termes de réactivité aux crises soudaines.

De plus, la consultation du Conseil constitutionnel pourrait entacher la liberté du Parlement et de l'exécutif.

Vous l'avez dit, monsieur le rapporteur pour avis : la rigidité des procédures n'est pas synonyme de rigueur dans la gestion des affaires publiques. Il faut identifier des voies qui ne soient pas aussi contraignantes que celles que propose Mme Paoli-Gagin et qui ne comportent pas d'obstacles juridiques.

Je partage donc l'analyse prudente du rapporteur pour avis. Néanmoins, nous devons poursuivre notre réflexion sur ce sujet. Le cadre et les objectifs pourraient être plus contraignants qu'ils ne le sont aujourd'hui afin de ne pas permettre une forme de laisser-aller.

Mme Nathalie Goulet. - Cette proposition de loi constitutionnelle prouve que nous cherchons des outils pour ne pas rester démunis face au déficit budgétaire.

En 2008, lors de l'examen de la loi constitutionnelle de modernisation des institutions, la « règle d'or » d'Alain Lambert n'a pas été adoptée, à deux voix près. Si nous avions inscrit cette règle dans la Constitution, notre situation serait bien différente. Il faudrait peut-être tendre vers un tel dispositif.

Cette proposition de loi constitutionnelle a le mérite d'exister, de nous faire réfléchir et de montrer que nous tentons de reprendre la main ; il s'agit d'un bel effort.

M. Vincent Delahaye. - Je remercie Vanina Paoli-Gagin parce qu'une réflexion sur ces sujets est hautement nécessaire, compte tenu de notre situation.

Cette proposition de loi constitutionnelle est sans doute un peu trop contraignante. Cependant, je conviens que nous manquons de contraintes et, de loi de finances en loi de finances, le laxisme budgétaire demeure. Le Gouvernement tente aujourd'hui de resserrer la vis, mais la tâche est compliquée.

Il me semble dommage que le rapporteur pour avis n'ait pas fait de propositions et ne se soit pas engagé à entamer un travail complémentaire avec l'auteur du texte, afin de l'amender pour que nous trouvions la voie du redressement de nos finances publiques.

Certains pays n'ont pas besoin de contraintes pour parvenir à bien gérer leurs finances publiques, mais ce n'est pas notre cas : dès que nous formulons des propositions d'économies, des oppositions se font entendre. Nous sommes quasiment dans le mur et il serait bien que le Sénat agisse en faveur d'une plus grande rigueur et d'une plus grande contrainte, pour encadrer nos décisions en la matière.

M. Pascal Savoldelli. - J'arrive aux mêmes conclusions que le rapporteur pour avis, mais en empruntant des chemins différents.

Deux idées me semblent intéressantes dans ce texte : questionner le périmètre du HCFP et prévoir une consultation plus fréquente du Conseil économique, social et environnemental (Cese). Cependant, le Parlement sera rendu responsable des déficits publics et je ne compte pas dédouaner les gouvernements successifs.

Enfin, je suis favorable au maintien de l'annualité, qui permet de procéder à des prévisions et à des comparaisons, évite d'avoir recours à des lois de finances rectificatives et pose la question du consentement à l'impôt.

M. Claude Raynal, président. - Vous avez rappelé que les comptes n'étaient plus à l'équilibre depuis 1974, mais il faudrait en finir avec cette référence datée. Le monde a changé. Aujourd'hui, presqu'aucun État ne vote un budget à l'équilibre. En effet, un bon emprunt est lié aux dépenses d'avenir. La référence au « zéro emprunt » n'a aucune crédibilité et la question est bien d'avoir une dette soutenable et bien orientée.

Je suis d'accord avec le rapporteur pour avis, la proposition de loi constitutionnelle entraînerait la suppression de la compétence du législateur ordinaire en matière fiscale, ce qui me semble impossible.

Enfin, le cadre financier pluriannuel pourrait être voté en ayant recours au 49.3. Il pourrait aussi être adopté la dernière année d'une législature, pour les cinq ans qui suivent.

Je comprends l'idée du texte, mais les dispositions proposées me semblent compliquées.

M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis. - Je partage les préoccupations de l'auteur de ce texte, qui pose de bonnes questions. Cependant, les réponses apportées ne correspondent pas à ce qui nous semble souhaitable. La Lolf constituerait un vecteur plus approprié pour apporter les ajustements nécessaires et permettre de mieux encadrer le débat, sans perdre nos prérogatives.

Je n'ai pas développé les arguments constitutionnels et juridiques, qui sont du ressort de la commission des lois. Cependant, je rappelle que cette proposition de loi constitutionnelle devrait faire l'objet d'un référendum pour être adoptée, ce qui représenterait un frein important à l'aboutissement de cette démarche.

Le contexte a effectivement changé depuis 2011. Si la situation de nos finances publiques s'est encore dégradée, le TSCG a été adopté et certains éléments nous permettent de mieux encadrer nos délibérations.

Je partage certaines remarques de Vincent Delahaye sur le besoin de contraintes juridiques, même si ce besoin résulte de manquements politiques. Cependant, le pacte de stabilité et de croissance (PSC), réactivé cette année, crée déjà certaines obligations. Lors de la décennie 2010, il a constitué un aiguillon pour réduire le déficit public, notamment sous le quinquennat de François Hollande.

Nous rencontrons une réelle difficulté à respecter les objectifs fixés par les lois de programmation des finances publiques (LPFP) et les lois de finances, mais les contraintes doivent rester réalistes.

De plus, la délibération permettant le consentement à l'impôt me semble un élément essentiel des prérogatives du Parlement.

Enfin, je rappelle que certains pays, y compris européens, comme le Danemark, l'Irlande ou le Portugal, ont des budgets en excédent.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption de la proposition de loi constitutionnelle.

Projet de loi de finances pour 2025 - Mission « Aide publique au développement » - Compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » - Examen du rapport spécial

M. Raphaël Daubet, rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement » et du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ». - La mission « Aide publique au développement » est particulièrement mise à contribution dans le cadre de l'effort budgétaire proposé pour 2025.

Les crédits demandés s'élèvent à 4,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 4,4 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Pour mémoire, ils ne représentent qu'une partie du montant global de l'aide publique au développement de la France, qui atteint 14,8 milliards d'euros en 2024.

En 2025, le périmètre de la mission intègre le programme 384, qui est nouveau et acte la rebudgétisation du fonds de solidarité pour le développement (FSD). Jusqu'alors, ce fonds sans personnalité juridique était affectataire d'une partie de la taxe de solidarité sur les billets d'avion et de la taxe sur les transactions financières, pour un montant de 738 millions d'euros. Avec l'entrée en vigueur de la réforme de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), le FSD est désormais intégré aux crédits de la mission.

En tenant compte des ajustements de périmètre, la baisse des crédits de la mission s'élève à 19 % en AE et à 23 % en CP. Si l'on prend en considération les amendements de crédits annoncés par le Gouvernement pour un montant de 641 millions d'euros en CP, le montant des CP de la mission se situerait à 3,8 milliards d'euros en 2025, soit une baisse de 34,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2024. Il s'agit donc de la mission la plus affectée par les coupes budgétaires, en volume.

En proportion, la mission avait déjà été la plus ponctionnée lors des annulations de crédits en février 2024, avec une réduction de 13 % des crédits votés par le Parlement quelques semaines plus tôt.

Certes, la trajectoire de dépenses proposée par la loi du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales était trop ambitieuse, puisqu'elle fixait l'objectif d'un montant de l'aide publique au développement s'élevant à 0,7 % du revenu national brut en 2030. L'an dernier, nous avons d'ailleurs présenté avec Michel Canévet un amendement visant à diminuer les crédits de la mission.

Pour autant, l'effort demandé me semble disproportionné. Au-delà du coup de rabot qu'elle représente, cette coupe budgétaire traduit un renoncement à l'ambition affichée par la France. Une telle déstabilisation du volume des crédits de la mission, provoquée dans la précipitation, ne sera pas sans conséquence.

En effet, celle-ci frappe jusqu'aux fondamentaux de l'aide publique au développement, dont nous pouvions penser qu'ils seraient préservés : l'aide d'urgence, l'aide alimentaire et l'aide humanitaire. De plus, ces fondamentaux sont touchés dans un moment où les crises sont fortes, partout à travers le monde.

À cet égard, l'exemple récent du Liban est significatif, tout comme celui du Soudan. Ce dernier illustre combien l'effondrement de la sécurité et de la santé dans les États les moins développés multiplie les enjeux pour notre pays, surtout en ce qui concerne la sécurité sanitaire et la question migratoire. Ainsi, 10 millions de Soudanais sont aujourd'hui en exil. À Calais, ils représentent 60 % des migrants. Il est paradoxal de découpler nos ambitions en matière de solidarité internationale et de politique migratoire.

De plus, la suppression de la provision pour crises majeures pose question, eu égard à l'instabilité climatique et géopolitique du monde.

Concernant les contributions multilatérales, nous sommes tentés de saluer la réduction, au sein du programme 110, des participations de la France à de nombreux organismes, ce qui répond aux recommandations de la Cour des comptes.

Cependant, en y regardant de plus près, nous constatons que c'est le programme 209 du ministère des affaires étrangères qui subit l'essentiel des efforts de réduction des crédits. En fait, on s'attaque aux contributions volontaires du programme, qui résultent des choix stratégiques de la France, plutôt qu'à certaines contributions obligatoires relevant du programme 110, pourtant responsables de la rigidification des dépenses.

Les baisses des crédits de la mission, opérées sans discernement, contribueront à l'effort de redressement des finances publiques, mais passeront à côté de l'enjeu de la rationalisation. Ainsi, le Fonds d'études et d'aide au secteur privé (Fasep), particulièrement critiqué par l'inspection générale des finances pour son inefficience, se trouve malgré tout maintenu.

Enfin, l'aide au développement constitue un canal de projection internationale pour nos entreprises, qui peuvent accéder aux marchés émergents par ce biais. À cet égard, les critères d'appel d'offres de l'Agence française de développement (AFD) intègrent dorénavant les dimensions sociale et environnementale, évitant ainsi de privilégier les offres moins-disantes. Sur la totalité des appels d'offres internationaux financés par l'AFD entre 2019 et 2023, la part de marché des entreprises françaises s'élevait à 51 %, ce qui correspond à 800 marchés et à 2,5 milliards d'euros.

L'ampleur de cette coupe budgétaire porte atteinte à l'action humanitaire menée par la France, ne permet pas de rationaliser nos contributions multilatérales et aura un impact économique qui n'est pas pris en compte. L'effort légitime demandé à la mission, comme aux autres, doit être abordé avec nuance et pragmatisme, pour éviter la faute politique qui consisterait à abîmer la voix de la France à l'international. Les mesures d'économies demandées me paraissent disproportionnées et mettent en péril notre influence dans le monde. J'émettrai donc un avis de rejet de ces crédits.

M. Michel Canévet, rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement » et du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ». - Comme vient de l'indiquer Raphaël Daubet, la mission connaît une diminution de ses CP de près d'un quart et la trajectoire fixée par la loi de programmation du 4 août 2021 paraît aujourd'hui caduque. J'en tire toutefois des conclusions différentes de celles de mon corapporteur.

La forte contraction des moyens de la mission constitue le revers d'une trajectoire de dépenses trop ambitieuse. En effet, entre 2017 et 2023, le volume de la mission avait progressé de 40 %. Dans un contexte budgétaire dégradé, il n'est pas illégitime de s'interroger sur le volume et la qualité de nos dépenses publiques en la matière. Plusieurs pays ont d'ailleurs revu à la baisse leurs objectifs d'aide publique au développement ces dernières années.

En premier lieu, je rappellerai que l'augmentation importante des moyens de notre politique de développement présentait deux limites principales.

D'abord, le quasi-doublement des moyens de la mission s'est accompagné d'une rigidification croissante des dépenses. Si l'on examine le programme 110, géré par la direction générale du Trésor, nous constatons que la baisse des dépenses est entravée par le volume conséquent des restes à payer. Ce programme comprend en effet d'importantes dépenses obligatoires, en particulier des contributions internationales à de grands fonds multilatéraux et des crédits de bonification des prêts de l'AFD. Le caractère pluriannuel de ces dépenses limite les marges de manoeuvre budgétaires du Gouvernement.

Ensuite, la trajectoire de notre aide publique au développement a conduit à un risque de sous-exécution des crédits et de dispersion des dépenses. Certaines enveloppes, comme les crédits de l'aide-projet ou la provision pour crises majeures, faisaient chaque année l'objet d'une sous-exécution. S'agissant des contributions internationales, la récente enquête de la Cour des comptes a souligné que nous contribuons au budget de 271 entités multilatérales, parfois pour des sommes modiques et donc peu efficaces.

Je salue à cet égard les efforts fournis par la direction générale du Trésor et la direction générale de la mondialisation, qui ont su, en réaction à la réduction de l'enveloppe budgétaire, concentrer les dépenses sur leurs priorités stratégiques et abandonner des instruments plus accessoires. La forte réduction de la participation française aux fonds fiduciaires de la Banque mondiale en 2025 en est une illustration.

En second lieu, ces coupes franches appellent une ligne claire. La redéfinition du montant des crédits de l'aide au développement doit être l'occasion de mieux définir nos objectifs et la doctrine d'utilisation de nos instruments. En ce sens, nous identifions trois priorités pour les prochains exercices.

D'abord, il paraît indispensable d'opérer une véritable revue de dépenses de nos contributions internationales. Le renouvellement de nombreux fonds verticaux en 2026 devra constituer l'occasion, pour le Gouvernement et le Parlement, de réexaminer l'ensemble des participations aux entités multilatérales, pour mieux sélectionner nos versements.

Dans le même sens, il faudra établir une doctrine claire quant à l'articulation entre les canaux multilatéraux et bilatéraux qu'emprunte notre aide. Il en est de même concernant l'articulation avec les instruments européens d'aide au développement : le Fonds européen de développement (FED), auquel nous versons encore 144 millions d'euros de crédits cette année alors qu'il est en voie progressive d'extinction, et l'instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale (NDICI).

Ensuite, trois ans après l'adoption de la loi de programmation, il apparaît indispensable de concrétiser l'objectif d'amélioration de l'évaluation de cette politique publique. En ce sens, nous regrettons la trop lente concrétisation des instruments introduits par la loi. Ainsi, le premier rapport annuel relatif à la politique de développement n'a été remis qu'en juin dernier et la commission d'évaluation de l'aide publique au développement ne sera mise en place que début 2025 ; il nous faudra suivre son installation avec attention.

Enfin, la baisse du volume de la mission impose une actualisation des objectifs de notre politique de développement. À ce titre, les conclusions du comité interministériel de la coopération internationale et du développement (Cicid) de juillet 2023 apparaissent en décalage avec les moyens dont nous disposerons dans les années à venir. Il faudra changer son fonctionnement et associer davantage le Parlement à la définition de notre politique de développement.

En conclusion, je vous invite à adopter les crédits de la mission et ceux du compte de concours financier « Prêts aux États étrangers ».

M. Patrice Joly, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères sur les programmes « Aide économique et financière au développement » et « Solidarité à l'égard des pays en développement ». - J'ai entendu les deux rapporteurs spéciaux : l'un s'est positionné dans le champ politique et l'autre dans celui de la gestion budgétaire.

D'abord, la pauvreté s'accroît dans le monde, la malnutrition demeure un problème majeur et la santé comme l'éducation restent plus que jamais essentielles.

De plus, notre intervention soulève la question de l'interdépendance à l'échelle mondiale, qui est de plus en plus prégnante et dont la conscience est largement partagée. Des efforts sont menés dans les domaines de l'alimentation, de la biodiversité, de la gestion de l'eau, de la lutte contre le réchauffement climatique ou encore de la gestion des flux migratoires. Sur toutes ces questions, l'interdépendance est réelle et la France doit jouer son rôle.

On peut s'interroger sur le caractère raisonnable de la diminution proposée des crédits. Quel message est ainsi exprimé, auprès des Français et de l'opinion publique mondiale, quant aux responsabilités que la France considère comme siennes au niveau international, à un moment où elle est contestée, en Afrique en particulier ?

On peut aussi questionner les conséquences qu'une telle baisse aura sur les actions menées sur le terrain, notamment par des ONG déjà touchées de plein fouet par la diminution des crédits qui a eu lieu cette année.

Il nous reste des auditions à mener et je conviens que certains éléments budgétaires méritent rationalisation. Cependant, sur le plan politique et compte tenu des conséquences à prévoir sur les actions en cours, il me semble difficile de pouvoir émettre un avis favorable.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Certes, des efforts de rationalisation sont à fournir, mais il faudrait balayer devant notre porte. Entre 2017 et 2023, le volume de la mission a augmenté de 40 % et il s'est accompagné d'une rigidification de la dépense, qui est contraire à l'idée d'autorisation parlementaire.

Avec le décret de février dernier, des coupes sérieuses ont déjà eu lieu et le Gouvernement en propose de nouvelles.

Il nous faut considérer l'évolution récente de la relation de la France avec ses partenaires en matière de développement international. Ainsi, certains pays lui ont soudainement demandé de quitter des territoires qu'elle aidait depuis longtemps.

Je souscris à la nécessité d'actualiser les objectifs de la politique d'aide au développement. En effet, on ne peut pas penser qu'en diminuant nos moyens, nous pourrons continuer à mener les mêmes actions. Ce travail d'actualisation doit être réalisé de manière collégiale et s'appuyer sur le point de vue du Parlement.

Mme Nathalie Goulet. - Il a toujours été difficile d'évaluer l'efficacité de la politique d'aide au développement.

Je m'interroge sur la taxe sur les billets d'avion : à combien s'élève-t-elle ? Qui la collecte ? Une société privée s'en charge-t-elle ? Comment est-elle redistribuée ?

J'en viens au centre de crise et de soutien (CDCS), qui constitue une pépite de notre diplomatie et dont l'activité risque d'être pénalisée par la baisse des moyens alloués à l'aide humanitaire. Quelles diminutions de budget sont prévues ?

- Présidence de M. Thomas Dossus, vice-président -

M. Vincent Delahaye. - Je félicite Michel Canévet pour son courage. En effet, il est rare qu'un rapporteur spécial donne un avis favorable à des crédits qui baissent à ce point ; il s'agit d'une bonne jurisprudence, qui devrait nous inspirer.

Il me semble irresponsable d'avoir augmenté de façon considérable les crédits de la mission ces dernières années, sans avoir les moyens de les financer.

Je n'avais pas voté la loi de programmation de 2021. Le coût démesuré du nouveau siège du groupe AFD m'a également interpellé. Où en est-on à ce sujet ? Que sont devenus ces locaux largement surdimensionnés ?

J'avais alors souhaité que nous recentrions l'aide au développement sur les pays les plus pauvres, qui reçoivent à peine la moitié des sommes allouées à l'ensemble des pays. Le conseil d'administration de l'AFD s'est-il saisi de tous les projets ? Fonctionne-t-il de façon correcte ?

M. Éric Jeansannetas. - Deux points de vue s'affrontent en effet et l'un est gestionnaire.

Ce rude coup de rabot fragilise-t-il nos actions en faveur de la vaccination et des associations féministes dans le monde, en faveur de la lutte contre la famine et la malnutrition ? Les crédits sont-ils préservés dans ces domaines ou s'agit-il d'un affaiblissement complet en la matière ? Réduire ces actions de solidarité internationale peut poser de graves problèmes et jouer sur notre stabilité future.

M. Victorin Lurel. - Certes, il faut faire des efforts, mais ce qui est proposé me semble lourd et disproportionné.

Au 31 décembre 2024, selon votre graphique, les restes à payer représentent près de 8 milliards d'euros. Vous proposez une trajectoire pour les absorber, mais, au-delà de 2027, il restera encore plus de 5 milliards d'euros à financer. Une grande partie des crédits sont ainsi absorbés. La mission n'est-elle pas dès lors cantonnée à une inertie totale, qui entraîne une perte de rayonnement pour la France ?

Il y a plusieurs années, nous avions eu un débat sur les critères d'éligibilité et d'attribution des aides. Quels sont les critères aujourd'hui retenus ? Sont-ils objectivables ? La Chine est-elle encore considérée comme un pays prioritaire pour l'attribution de l'aide publique au développement ?

M. Grégory Blanc. - L'approche proposée est davantage comptable que gestionnaire.

Sur les 14 milliards d'euros de dépenses, la moitié concernera les collectivités territoriales, de manière directe ou indirecte. De plus, les domaines de l'écologie et de l'éducation se trouvent dans le viseur. Enfin, des ponctions ont lieu sur les agences et l'aide humanitaire.

Cependant, peu de réformes structurelles sont proposées, notamment en ce qui concerne les doublons et l'organisation de l'État, ce qui me semble symptomatique.

Deux approches s'affrontent dans la façon d'analyser ces crédits, mais j'entends peu de nuance dans les propos des deux rapporteurs spéciaux. Il ne s'agit pas seulement de valider ou non ces crédits ; nous pourrions aussi augmenter et réduire certaines enveloppes.

M. Jean-Marie Mizzon. - La France est-elle un pays généreux ou pingre ? Je ne dispose pas de points de comparaison avec les autres pays européens.

M. Michel Canévet, rapporteur spécial. - La part de la taxe sur les billets d'avion à destination de l'aide publique au développement s'élève à 206 millions d'euros en 2024, le reste allant au budget général de l'État. Je suis incapable de vous répondre sur le mode de collecte. Il nous faut développer une expertise sur le sujet et demander des éclairages au rapporteur du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

Paradoxalement, les moyens dédiés au CDCS augmenteront en 2025, à hauteur de 20 millions d'euros. Comme nous le disions l'an dernier, nous sommes de ceux qui préfèrent utiliser la provision de 270 millions d'euros de cette structure plutôt qu'apporter de l'argent, étant donné le contexte budgétaire. Identifions d'abord les masses monétaires en jeu puis, si besoin était en cours d'année, abondons le Centre par un collectif budgétaire !

Pour ce qui concerne l'humanitaire, il est clair que la France ne résout pas les crises qui traversent le monde au travers de sa seule action. Nous visons un tel objectif en contribuant à des organisations multilatérales, par exemple au Programme alimentaire mondial (PAM) dont M. Daubet et moi avons rencontré à Rome les représentants pour nous renseigner sur leur action. La coordination permet en outre d'intervenir sur des territoires comme celui de Gaza ou les pays africains où la France est honnie.

L'AFD a pour objectif de s'installer en 2027 dans de nouveaux locaux que nous avions déjà eu l'occasion de juger surdimensionnés - le projet de ce déménagement a été élaboré en 2020 - et qui le sont plus encore à l'heure actuelle. En effet, les modes de travail ont changé entre-temps. Nous avons interrogé l'organisme sur la part de ses locaux considérés comme surnuméraires. Pour le moment, aucune estimation n'existe. À l'époque, je parlais de 20 000 mètres carrés sur les 50 000 du lieu, mais le nombre de 8 000 mètres carrés nous a été avancé.

Lors de l'examen de la loi du 4 août 2021, nous avions appelé au recentrage de l'APD sur dix-neuf pays prioritaires, à savoir dix-huit pays africains et Haïti. Or, en 2023, le Cicid, en dehors de toute consultation du Parlement, a décidé de porter la cible à quarante-six pays moins avancés (PMA), ce qui a tendance à diluer l'aide.

Le conseil d'administration de l'AFD avait tendance à avaliser tous les projets qui lui étaient présentés, parfois contre l'avis de ses autorités de tutelle, à savoir, d'une part, le ministère de l'Europe et des affaires étrangères, d'autre part, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Pour mémoire, les cotutelles n'ont pas la majorité au sein du conseil d'administration. Lors de la dernière réunion, il a fallu l'intervention de l'un de nos collègues, qui est administrateur au sein de cet organisme, pour qu'un projet qui n'avait pas reçu l'aval soit - enfin ! - remis en cause. Il s'agissait alors - je vous réponds par la même, monsieur Lurel - de financer deux entreprises chinoises investissant en Égypte. Le rôle de l'AFD est-il de financer des projets soulevant de telles interrogations contre l'avis de sa tutelle ? Il importe de se concentrer sur l'essentiel.

Malgré les coupes budgétaires, nous continuons à financer assez vigoureusement les actions en faveur des plus fragiles à travers le monde dans le domaine de la santé, à la fois en bilatéral et en multilatéral. Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères a essayé de préserver l'aide humanitaire, car nous passons de 200 millions à 220 millions d'euros pour le CDCS.

Les projets de l'AFD sont pluriannuels, ce qui explique les restes à payer.

En matière d'aide publique au développement, nous reviendrons en 2025 aux moyens que nous consacrions à cette politique en 2021. Ce n'est pas un recul de retourner à ce niveau ! Il nous faudra toutefois amplifier les politiques d'évaluation - il ne faut pas mettre la charrue avant les boeufs -, car rien n'avance en la matière malgré la décision du législateur en 2021.

L'AFD aura peut-être moins de moyens pour intervenir dans les pays étrangers, mais peut-être son action sera-t-elle plus efficiente dans les départements d'outre-mer et dans les territoires d'outre-mer, qui en ont bien besoin.

M. Raphaël Daubet, rapporteur spécial. - L'aide alimentaire connaîtra une baisse de 20 millions d'euros et l'aide humanitaire de 395 millions d'euros. Il s'agit bien de baisses pour des aides au fondement de l'aide publique au développement, ce que je trouve un peu problématique.

Devons-nous être comptables ou gestionnaires ? Si nous étions gestionnaires, nous assainirions un certain nombre de pratiques et de participations moins efficientes ou ne répondant pas à nos stratégies. Comme il existe de nombreux restes à payer concernant des engagements pluriannuels, nous réaliserons non pas des économies sur de telles contributions contraignantes, mais sur le reste, par exemple au sein d'instances dans lesquelles nous avions voulu concourir avec les autres pays. La marge de manoeuvre sera donc réduite.

L'AFD intervient en Chine au titre de ses activités bancaires - c'est une réalité -, non pas pour aider ce pays, mais pour favoriser la lutte contre le changement climatique. En effet, dans le cahier des charges stratégique de l'Agence figure le soutien à des actions en la matière. Faut-il se réjouir de cette politique ? Je laisse à chacun le soin d'en juger.

Par ailleurs, la diminution des moyens propres de l'AFD entraînera, de manière contre-intuitive, une baisse du volume des prêts bonifiés portés par l'agence et une augmentation des prêts accordés aux conditions de marché. Je nous mets en garde contre ce danger, à savoir obtenir l'inverse de ce que nous attendions.

D'après les informations que nous avons pu recueillir, les choix concernant le siège de l'Agence sont très critiquables. Malheureusement, la baisse des crédits ne supprimera pas le problème.

M. Vincent Delahaye. - Nous avions prévenu !

M. Raphaël Daubet, rapporteur spécial. - À nouveau, il ne faut pas frapper au mauvais endroit.

Au sein des États membres de l'OCDE, nous étions le cinquième pays donateur en volume en 2023 et le dixième en pourcentage de revenu national brut (RNB) en 2022. Nous étions pingres en 2017 sur nos contributions internationales et nous sommes plutôt généreux en 2024. L'idée est non pas de redevenir pingre, mais d'être un peu moins généreux.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Aide publique au développement » et du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ».

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

Projet de loi de finances pour 2025 - Mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » - Compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » - Examen du rapport spécial (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu de cette réunion sera publié ultérieurement.

Projet de loi de finances pour 2025 - Mission « Régimes sociaux et de retraite » - Compte d'affectation spéciale « Pensions » - Examen du rapport spécial (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu de cette réunion sera publié ultérieurement.

Projet de loi de finances pour 2025 - Mission « Remboursements et dégrèvements » - Examen du rapport spécial (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu de cette réunion sera publié ultérieurement.

La réunion est close à 17 h 45.

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 8 h 35.

Projet de loi de finances pour 2025 - Examen des principaux éléments de l'équilibre - Tome I du rapport général

M. Claude Raynal, président. - En notre nom à tous, je souhaite la bienvenue à Pierre Barros, qui remplace Éric Bocquet.

Nous examinons ce matin les principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances (PLF) pour 2025.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je vous présente ce matin mon analyse des prévisions macroéconomiques et de l'équilibre général du projet de loi de finances pour 2025, tel qu'il ressort du texte initial déposé par le Gouvernement, puisque le résultat de l'examen de ce texte par l'Assemblée nationale reste très incertain. (Le rapporteur général projette une présentation PowerPoint en complément de son propos.)

Il ne vous aura pas échappé que l'examen du budget pour 2025 s'inscrit dans un contexte très particulier : celui d'une dérive inédite et préoccupante des comptes publics en 2023 et, plus encore, en 2024. J'ai d'ailleurs souhaité vous faire une communication à ce sujet le mois dernier.

Hors période de crise, le déficit de 5,5 % du PIB enregistré en 2023 était le plus élevé de la V^e République : il s'agissait d'une dérive historique. Mais ce chiffre fait désormais pâle figure à côté de celui qui s'annonce pour l'année 2024 : 6,1 % du PIB, soit un niveau maintenant assez proche de celui qui a été enregistré en 2021, à la sortie de la crise sanitaire, ce qui est inacceptable. Si rien n'est fait, les prévisions de l'administration pour 2025 tablent sur un déficit proche de 7 %.

Ce déficit qui s'annonce pour 2024 n'était pas du tout prévu par la loi de finances qui a été adoptée grâce à la procédure prévue à l'alinéa 3 de l'article 49 de la Constitution l'an dernier : il s'agit d'une dérive de l'ordre de 1,7 point de PIB, soit plus de 50 milliards d'euros. Cet écart entre prévision et exécution est tout à fait inhabituel hors période de crise.

Notre mission d'information fera la lumière sur ce qui s'est vraiment passé, après ce constat d'un dérapage en 2024 encore plus massif que celui de 2023. En attendant, si j'insiste sur cet état des lieux, c'est qu'il nous contraint, très fortement, dans nos choix pour le PLF pour 2025 : il s'agit désormais de redresser la barre en urgence.

Sur l'explication de ce dérapage et de sa responsabilité, nous entendrons demain Bruno Le Maire et Thomas Cazenave, avant de recevoir Gabriel Attal vendredi et Élisabeth Borne la semaine prochaine. La prévision de déficit pour 2025 est passée de 4,1 % en avril, lors de l'adoption d'un programme de stabilité (PStab) que nous avions très fortement critiqué, à 6,9 % à politique inchangée en octobre, soit près de 85 milliards d'euros d'écart en six mois.

À chaud, l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) a proposé une première décomposition, assez éclairante, du dérapage constaté en 2024 : d'abord, un effet « base » du dérapage de 2023 sur l'année suivante, que nous avions mis en avant dans nos travaux ; ensuite, une erreur de prévision sur la croissance nominale, car tant la croissance en volume que l'inflation pour 2024 étaient surestimées dans la loi de finances de 2024, ce que nous avions également indiqué très clairement il y a exactement un an lors de ce même exercice s'agissant de la prévision de croissance en volume ; la dynamique non prévue des dépenses des collectivités ; enfin, une élasticité des prélèvements obligatoires au PIB plus faible que prévu.

Je relève donc que quasiment un point de PIB sur le 1,7 point de dégradation était au moins en partie prévisible avant le début de l'année.

Permettez-moi de dire que les collectivités, dont le niveau de dépenses avait été mal anticipé, ne sont donc responsables, en 2024, que d'une petite partie du dérapage des comptes publics par rapport à la prévision.

En tout état de cause, si l'on prend un peu de recul historique en remontant à la première année du premier quinquennat d'Emmanuel Macron, il est évident que l'État est le principal responsable de la dérive des comptes publics - je l'ai déjà dit, mais il est toujours bon de le rappeler.

Malheureusement, la dérive des comptes observée l'an dernier et cette année pèsera fortement sur la trajectoire des finances publiques pour les années à venir, malgré l'effort de redressement proposé par le Gouvernement.

Cette trajectoire, dont j'ai souligné le caractère réaliste la semaine dernière en vous présentant le plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT) pour les années 2025 à 2029, reflète, en creux, l'absence de crédibilité des trajectoires précédentes, qui voulaient nous faire croire en un redressement « express », sans jamais proposer de mesures pour y parvenir.

En matière de dette publique, il existe un écart majeur entre la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2023-2027 présentée en avril par le précédent gouvernement et le PSMT défini en octobre dernier par le Gouvernement, que l'on ne saurait taxer de laxisme budgétaire.

J'en viens à l'analyse de la situation économique dans laquelle s'inscrit le PLF. Celle-ci est essentielle pour apprécier le réalisme du scénario de finances publiques du Gouvernement.

J'ai tellement entendu le précédent ministre de l'économie expliquer qu'il avait sauvé l'économie française - au prix d'un endettement abyssal - que j'ai voulu y voir plus clair. Au terme de sept ans de politique économique menée par le tandem Macron-Le Maire, je peux malheureusement dire que le bilan est contrasté. En tout cas, celui-ci ne valait pas la dégradation des finances publiques que nous connaissons.

Premier constat : la France a fait un peu moins bien que ses voisins entre 2017 et 2023. Le PIB a crû de 8,4 % dans notre pays, contre 10,2 % au niveau de la zone euro. Or la situation économique de l'Union européenne est elle-même assez moyenne. Comme le souligne Mario Draghi dans son rapport de septembre dernier, « la croissance dans l'Union européenne a été lente, du fait d'un affaiblissement de la croissance de la productivité, remettant en question la capacité pour l'Europe d'être à la hauteur de ses ambitions ».

Si l'on s'intéresse à l'évolution depuis la crise sanitaire, c'est-à-dire depuis la fin 2019, le PIB de la France évolue un peu moins vite que celui de la zone euro. L'activité, en Allemagne, est au point mort, mais en Espagne, au Portugal, en Grèce, et même en Italie, elle est plus dynamique qu'en France. Bien sûr, il s'agit pour certains de ces pays d'un rattrapage par rapport aux années précédentes. Mais tout cela devrait nous pousser à une certaine modestie.

Je dresse le même constat sur le taux de chômage. Je me félicite que celui-ci diminue sans discontinuer depuis 2017 - on note tout de même un regain cette année -, mais ce mouvement est général dans l'ensemble de la zone euro : le taux de chômage y a d'ailleurs décru plus vite qu'en France et lui reste inférieur. Cette diminution semble davantage le reflet de la baisse de la productivité du travail que de l'impact positif des réformes structurelles menées depuis 2017, qui ne peuvent avoir un effet que sur le long terme. Ainsi, depuis 2019, la productivité du travail en France aurait diminué de 8,5 % par rapport à sa tendance avant le covid, du fait du recours massif à l'apprentissage, d'une forte augmentation de l'emploi peu qualifié, de la crise sanitaire elle-même et d'une rétention de main-d'oeuvre.

En réduisant la focale et en se concentrant sur la dynamique récente, la croissance a été portée principalement par la demande publique et par le commerce extérieur en 2024, tandis que le durcissement de la politique monétaire a conduit l'investissement des ménages et des entreprises à baisser.

J'insiste sur un point important : la croissance a été portée par des facteurs bien différents de ceux qui étaient initialement prévus, ce qui n'a pas été sans incidence sur le contenu des recettes de cette croissance.

Finalement, la consommation des ménages s'est révélée moins allante que prévu, avec un taux d'épargne qui n'aura pas reflué : les recettes de TVA s'en trouvent amoindries.

L'investissement des ménages a bien diminué, comme prévu par le gouvernement, mais celui des entreprises également, à la différence des prévisions initiales. J'avais pourtant souligné, l'an dernier, le sérieux risque que faisait peser le resserrement de la politique monétaire sur cette composante de la demande.

Le commerce extérieur aura soutenu la croissance : les exportations ont augmenté, tandis que les importations ont diminué. La contrepartie de cette baisse des importations aura été un mouvement de déstockage inédit des entreprises.

Finalement, la principale composante de la demande en 2024 aura été la consommation et l'investissement publics, c'est-à-dire, en réalité, le dérapage complet du déficit public. Il n'y a pas lieu de se satisfaire de cette situation. Et il est assez cocasse, dans ces conditions, d'entendre les membres du précédent gouvernement se féliciter d'avoir atteint les prévisions de croissance du programme de stabilité 2024-2027.

Pour 2025, la croissance stagnerait à 1,1 %, mais serait davantage portée par la demande intérieure, ce qui générerait davantage de recettes. La demande publique, en revanche, ne contribuerait plus à la croissance du PIB.

Entre 2024 et 2025, le fait marquant réside dans l'inversion du policy mix. En 2024, l'activité a bénéficié d'une forte impulsion budgétaire, mais a été freinée par les effets retardés du resserrement monétaire de la Banque centrale européenne (BCE). En 2025, ce devrait être exactement l'inverse.

A priori, le taux d'épargne, aidé par un reflux de l'inflation et par une amélioration du niveau de confiance des ménages, devrait - enfin ! - légèrement diminuer l'année prochaine, ce qui soutiendrait la consommation.

Comme l'année dernière, cette prévision est sujette à d'importants aléas, qui pourraient pousser la dynamique en sens inverse : je pense au report de l'indexation des retraites, à la hausse probable du chômage, à la réforme des allégements généraux et, de manière générale, à l'instabilité politique dans notre pays.

L'investissement des entreprises pourrait rebondir du fait de l'assouplissement de la politique monétaire engagé par la BCE en juin dernier, qui devrait se poursuivre tout au long de l'année 2025.

Les prévisions du Gouvernement sont toutefois contredites par celles d'instituts comme l'OFCE ou Rexecode. En effet, comme pour la consommation, le niveau élevé d'incertitude pourrait conduire les chefs d'entreprise à faire preuve d'attentisme et à reporter leurs décisions d'investissement. À cet égard, la dégradation spectaculaire du climat des affaires observée dans l'industrie en octobre dernier ne présage rien de bon...

L'une des principales questions est celle de l'impact sur la croissance de l'ajustement budgétaire majeur proposé par le Gouvernement ; j'y reviendrai.

Ainsi, ce dernier prévoit une croissance de 1,1 %. Sans cet ajustement, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) estime que la croissance s'élèverait à 1,7 %. Il a souligné qu'une telle prévision « avant redressement » était optimiste et, de fait, le consensus des économistes retenait, « avant redressement », une prévision de croissance située plutôt autour de 1,2 à 1,3 %.

Mais, dès avant le dépôt du PLF pour 2025, il était question de mesures de redressement budgétaire qui étaient pour partie intégrées par les conjoncturistes dans leurs prévisions. L'OFCE, qui a réalisé sa prévision après le dépôt du PLF estimait ainsi que, hors impact des mesures budgétaires de redressement prévues par le PLF - c'est-à-dire avec un déficit en 2025 égal à celui de 2024 -, la croissance s'élèverait à 1,6 %. En intégrant le choc budgétaire, leur prévision atteint 0,8 % du PIB.

Au total, il est possible que l'effet récessif du redressement budgétaire qui s'impose au Gouvernement soit sous-estimé par ce dernier, mais selon une ampleur qui resterait mesurée.

Avant d'évoquer les mesures en dépenses et en recettes, je souhaite dire quelques mots sur les perspectives de croissance mondiale. Le Gouvernement prévoit une hausse de la croissance mondiale de 3,2 % en 2024 et de 3,4 % en 2025 et, en conséquence, une hausse de la demande adressée à la France. Un tel optimisme n'est partagé ni par la Banque de France, ni par l'OFCE, ni non plus par le Fonds monétaire international (FMI), qui prévoit une stagnation de la croissance en 2025 par rapport à 2024. En effet, les aléas sont élevés, au lendemain de l'élection américaine : cela pourrait se traduire par une hausse des droits de douane et par un ralentissement, voire une attrition du commerce mondial. Toutefois, les perspectives économiques de l'environnement proche de la France - la zone euro - sont assez bonnes. Or ce sont celles qui comptent le plus pour déterminer la demande adressée à la France.

L'évolution du commerce extérieur demeure incertaine. Comme le prévoit le Gouvernement, celui-ci pourrait continuer de soutenir la croissance l'an prochain, mais dans des proportions moindres que cette année.

J'en viens au contenu du budget et à la trajectoire des finances publiques proposée pour 2025 : le texte trace un chemin nécessaire pour retrouver notre crédibilité, tant vis-à-vis de nos partenaires européens que de nos prêteurs, mais également pour restaurer le lien de confiance qui nous unit aux Français.

L'effort souhaité par le Gouvernement est significatif et pèsera essentiellement sur l'État. Dans sa communication, le Gouvernement a mis en avant un effort de 60 milliards d'euros, qui se décompose ainsi : 40 milliards d'euros au travers de réductions de dépenses - calculées par rapport à un tendanciel - et 20 milliards d'euros par des mesures en recettes.

Je ne suis pas sûr qu'il s'agisse de la bonne façon de présenter les choses. D'abord, la notion de tendanciel, pour utile qu'elle soit pour un ministre afin de savoir sur quel levier jouer pour réduire le déficit, est trop confuse pour apprécier la nature de l'effort. Par ailleurs, les documents budgétaires mettent en avant une autre réalité, celle de l'ajustement et de l'effort à accomplir en 2025 par rapport à 2024, et non par rapport à un tendanciel 2025 qui n'est pas détaillé. Or c'est sous cet angle qu'il convient, à mon avis, de raisonner. Je vous proposerai, à chaque fois, une conversion en milliards d'euros pour rendre les chiffres plus parlants, mais ils ne sont communiqués que sous forme de points de PIB et ne doivent donc pas constituer la véritable référence.

En réalité, l'effort structurel primaire que nous devrons accomplir s'élève à 1,6 % du PIB, soit environ 48 milliards d'euros.

Il se répartit ainsi : des mesures nouvelles en recettes à hauteur de 1 point de PIB, soit environ 30 milliards d'euros, et un effort en dépense de 0,6 point de PIB, soit environ 18 milliards d'euros, auxquels on retranche la hausse de la charge de la dette entre 2024 et 2025, qui s'élève à 0,2 point de PIB, soit 6 milliards d'euros. Une fois la charge de la dette retranchée, l'effort en dépense est de 12 milliards d'euros : c'est le chiffre retenu par le HCFP. Je le rappelle, nous sommes ici en écart entre 2024 et 2025.

La prise en compte d'un tendanciel en dépenses, comme le fait le Gouvernement, conduit à afficher un effort en dépenses supérieur. Ce mode de calcul n'est pas nécessairement erroné. Pour prendre un exemple, la désindexation des retraites sur l'inflation ne produit pas de baisse nette de la dépense publique ; elle constitue pourtant une mesure de freinage de la dépense, qui pèse sur les Français et qui a bien un effet réel. Mais la détermination d'un tendanciel pour l'ensemble de la dépense publique de notre pays est malaisée.

La combinaison des efforts en dépenses et en recettes diminués de la charge de la dette donne un effort structurel à 1,4 point de PIB, qui ne veut toutefois pas dire que le solde public s'améliorera d'autant. En effet, certains effets contrecarrent cette amélioration.

D'une part, l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB sera inférieure à 1, ce qui signifie que les recettes n'augmenteront pas au même rythme que le PIB : malgré 1 % de point de PIB de mesures nouvelles en recettes, celles-ci ne rapporteraient vraiment que 0,8 % point de PIB. D'autre part, l'évolution des recettes hors prélèvements obligatoires retirerait 0,1 point de PIB supplémentaire.

Au total, l'ajustement structurel proposé par le Gouvernement s'élève donc à 1,1 point de PIB, soit environ 33 milliards d'euros.

C'est donc de ce montant que le déficit public serait réduit l'année prochaine. Dans le cas où le texte du Gouvernement, tel qu'amendé par lui, serait adopté, le déficit public passerait de 6,1 % à 5 % du PIB entre 2024 et 2025. L'État serait le plus mis à contribution de cet effort, puisque son déficit passerait de 5,4 % à 4,5 % du PIB. Le solde des collectivités, lui, serait stabilisé, et celui des administrations de sécurité sociale augmenterait légèrement.

Si l'on regarde concrètement l'évolution de la dépense publique toutes administrations publiques confondues, on constate une nette inflexion par rapport à 2024. En 2024, la dépense publique augmenterait de 67 milliards d'euros - en grande partie du fait du retrait de dépenses exceptionnelles - tandis qu'elle n'augmenterait l'an prochain « que » de 36 milliards d'euros, et ce malgré une charge de la dette augmentant davantage et des dépenses exceptionnelles diminuant moins qu'en 2024.

L'effort est donc réel et n'est pas déguisé, puisque les dépenses primaires, hors dépenses exceptionnelles et crédits d'impôt, n'augmenteraient que de 29 milliards d'euros en 2025 là où elles enregistreraient une hausse dépassant 70 milliards d'euros en 2024...

Par ailleurs, les prélèvements obligatoires augmenteraient significativement du fait des mesures nouvelles en recettes ; à cet égard, une partie d'entre elles procède non pas du PLF pour 2025, mais de décisions antérieures, telles que les mesures de gage sur l'industrie verte ou la fiscalisation de la prime de partage de la valeur.

Pour autant, force est de constater que le PLF pour 2025 est fortement pourvoyeur de nouveaux impôts, qui feront passer le taux de prélèvements obligatoires de 42,8 % du PIB en 2024 à 43,6 % du PIB en 2025. Cela reste toutefois bien inférieur aux niveaux enregistrés entre 2012 et 2022, période durant laquelle le taux s'échelonnait entre 43,9 % et 45,3 %.

Je pense qu'il faut donc sérieusement nuancer les critiques portées à ce budget. Oui, ce budget contient des mesures fiscales, mais celles-ci sont exceptionnelles et largement concentrées sur les plus aisés. Oui, ces mesures ne sont pas prises de gaîté de coeur, car la pression fiscale est une réalité dans notre pays. Mais oui, ces mesures sont nécessaires étant donné la gestion calamiteuse des finances publiques des dernières années, l'explosion de la charge de la dette sur laquelle je reviendrai et le début de défiance dont font preuve nos prêteurs.

En effet, depuis la dissolution de l'Assemblée nationale, le taux à 10 ans auquel emprunte la France s'éloigne largement de celui auquel emprunte l'Allemagne. Au début de l'année 2024, l'écart était stable ; depuis juin, il augmente, au point que l'Espagne et le Portugal se financent désormais à des taux plus intéressants que nous. C'est bien pour l'Espagne, qui voit sa bonne gestion récompensée ; l'amélioration des conditions de financement espagnoles joue aussi sa part dans ce phénomène. Pour autant, cette situation doit nous alerter et nécessite des mesures de redressement en urgence pour éviter un renchérissement supplémentaire de notre coût de financement.

En effet, toute augmentation des taux auxquels se finance la France est synonyme d'une hausse future et inévitable de la charge de la dette.

Or celle-ci est déjà très importante et, même avec les mesures de redressement envisagées, elle frôlera les 100 milliards d'euros dès 2028. Je le redis, c'est autant d'argent que nous ne mettrons pas dans des dépenses d'avenir ou dans l'adaptation au changement climatique. Le double défi d'une dette budgétaire et d'une dette climatique est donc très prégnant.

Toute hausse de taux supplémentaire est donc à éviter, car la charge de la dette s'en trouverait également augmentée et notre situation budgétaire encore plus dégradée. Pour préserver notre souveraineté, il faut à tout prix éviter le cercle vicieux qui peut exister entre dégradation de la situation budgétaire et dégradation des conditions d'emprunt.

Après avoir tracé le cadre du paysage budgétaire, je vous propose d'entrer dans le projet de budget de l'État, notamment le chemin qu'il trace pour, enfin, amorcer le redressement des comptes.

Nous devons d'abord voir d'où part ce redressement. Je l'ai dit, durant deux années de suite, alors même qu'aucune crise majeure ne l'expliquait, les comptes de l'État se sont dégradés de manière importante entre la loi de finances initiale et l'exécution ; cette dégradation imprévue a été de 8,1 milliards d'euros en 2023 et de 19,7 milliards d'euros en 2024.

En 2024, le déficit s'établirait donc à 166,6 milliards d'euros, alors que la loi de finances initiale prévoyait un retour en dessous du seuil de 150 milliards d'euros de déficit budgétaire.

Cette situation s'explique tout d'abord par des recettes qui ne correspondent pas du tout au niveau attendu - ou espéré - alors même que l'année n'a pas été marquée par un choc particulier. Or les « mauvaises nouvelles » des années 2009 et 2020 s'expliquaient par la survenance de crises d'une très grande ampleur.

Nous l'avons déjà montré, en 2024, le Gouvernement a décidé de ne pas prendre en compte, lors de l'examen du budget initial, les premières alertes qui lui remontaient, fin 2023, sur la dégradation des comptes et leurs conséquences nécessaires pour 2024. Cela explique en partie pourquoi les recettes initiales ont été autant surestimées dans le projet de loi de finances pour 2024.

Le déficit s'établirait à 142,1 milliards d'euros en 2025, en amélioration de 24,5 milliards d'euros par rapport au déficit de 2024.

Le principal effet consisterait en une amélioration des recettes à hauteur de 35,1 milliards d'euros, résultant de plusieurs leviers, dont la création de deux taxes temporaires pour 10 milliards d'euros. La rebudgétisation de plusieurs taxes, y compris la part de TVA attribuée à l'audiovisuel public qui fait l'objet d'une mission budgétaire dédiée dans le PLF initial, accroît de près de 5 milliards d'euros les recettes, mais aussi les dépenses puisqu'il s'agit de remplacer une taxe affectée par une subvention. Cet élément du budget sera amené à être modifié si la proposition de loi organique portant réforme du financement de l'audiovisuel public arrive à son terme rapidement, ce que j'espère.

L'augmentation de 11,2 milliards d'euros des dépenses s'explique en partie par cet effet de rebudgétisation. Les dépenses diminuent en réalité en euros et à périmètre constants, comme on le verra tout à l'heure.

Les recettes nettes totales du budget général, minorées des prélèvements sur recettes, s'élèvent à 310,6 milliards d'euros, soit 68,8 % seulement des dépenses nettes du budget général : c'est mieux qu'en 2024, année durant laquelle le ratio des ressources sur les dépenses n'est que de 63,3 % seulement, mais l'excès des dépenses sur les recettes demeure considérable et explique le déficit budgétaire.

Pour la première fois depuis le début de la décennie, le déficit budgétaire repasserait en dessous de 150 milliards d'euros. Ce niveau reste très élevé et ne saurait constituer qu'une première étape pour atteindre l'objectif de ramener le déficit en dessous de 3 % de PIB d'ici à 2029.

L'effort sera d'autant plus important que les contraintes héritées du passé sont nombreuses. La dette est plus importante et produit son effet sur la hausse de la charge de la dette. Cette dernière a déjà augmenté de plus de 50 % depuis 2020 : la France paie plus d'intérêts à ses créanciers qu'elle ne consacre de crédits à la recherche et l'enseignement supérieur, à la police et à la gendarmerie. En 2027, la charge de la dette aura quasiment doublé par rapport à 2020 et devrait constituer la première charge du budget de l'État.

Examinons plus en détail les recettes de l'État, qui connaissent des mouvements assez complexes, mais globalement en hausse nette, dans ce projet de loi de finances.

Les recettes du budget général de l'État, nettes des remboursements et dégrèvements, seraient en 2024 de 378,2 milliards d'euros, en hausse de plus de 30 milliards d'euros courants par rapport à l'estimation révisée pour 2024.

Cette augmentation des prélèvements doit toutefois être relativisée dans la mesure où elle fait suite à un creux en 2023 et 2024 : en euros constants, les recettes fiscales nettes restent inférieures à leur niveau de 2022 et même au niveau atteint dans les années 2016 à 2018.

Entre 2024 et 2025, plusieurs effets proviennent de la rebudgétisation de taxes précédemment affectées, qu'il s'agisse de la part de TVA affectée à l'audiovisuel public ou des cotisations employeurs affectées au Fonds national d'aide au logement (Fnal).

L'effet le plus important résulte toutefois de la création de deux nouvelles contributions temporaires.

L'impôt sur les sociétés (IS) connaîtrait une diminution de son produit de 1,5 milliard d'euros en 2025. Cet impôt est toutefois très difficile à prévoir, même si, sur le moyen terme, ses recettes sont relativement stables en euros constants si on les retraite de l'effet lié au crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE).

Les recettes de TVA revenant à l'État seraient en hausse de 10,2 milliards d'euros, mais une partie de cette augmentation - 4 milliards d'euros - provient de la rebudgétisation du financement de l'audiovisuel public, qui pourrait être annulée.

L'impôt sur le revenu connaîtrait, pour sa part, une hausse assez importante de 5,7 milliards d'euros, due en particulier à l'augmentation des revenus en 2024 qui impacte le solde perçu en 2025.

Si le barème de l'impôt sur le revenu est revalorisé comme chaque année, préservant de l'inflation le revenu disponible des classes moyennes, une contribution exceptionnelle est demandée aux plus hauts revenus, pour un produit attendu de 2 milliards d'euros.

Une autre contribution est demandée aux plus grandes entreprises, pour un produit estimé à 8 milliards d'euros. Elle constituera donc l'un des principaux « petits impôts », catégorie dans laquelle on peut classer la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), puisque celle-ci est désormais rejointe par d'autres contributions au produit comparable, notamment les droits de mutation à titre gratuit (DMTG) et les prélèvements de solidarité.

Les recettes non fiscales devraient bénéficier en 2025 d'un bon niveau de dividendes lié aux résultats financiers attendus d'EDF, mais d'un versement européen en baisse au titre de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR).

Ce versement européen nourrit depuis quelques années les recettes de l'État, mais il ne faut pas oublier que le plan de relance européen devra être remboursé à partir de 2028. Or, si un panier suffisamment bien fourni de recettes propres n'est pas réuni d'ici là, ce remboursement pourrait peser à hauteur de 2,5 milliards d'euros par an sur la contribution de la France au titre des prélèvements sur recettes (PSR) à destination de l'Union européenne.

Je terminerai ma présentation par l'analyse des dépenses de l'État et de l'effort réel qui est proposé par le présent projet de loi de finances ; chacun d'entre vous doit le constater, à des degrés divers, dans la mission qu'il rapporte.

Le panorama général des missions budgétaires inclut non seulement les crédits budgétaires, mais aussi les dépenses fiscales, les ressources affectées et les prélèvements sur recettes. Il est assez différent de celui qui a été présenté l'an passé.

Certaines politiques publiques importantes, par exemple la politique en faveur de l'emploi ou celles qui sont relatives à l'écologie et aux transports, ou encore à la cohésion des territoires, sont financées autant, voire plus, par des dépenses fiscales et des ressources affectées que par les crédits budgétaires ouverts en loi de finances.

L'évolution des crédits dans le projet de loi de finances pour 2025 est très différente de celle que je vous présentais l'an dernier - seuls des dispositifs de crise voyaient leurs crédits diminuer. Cette fois, l'effort est réel, alors même que n'est pas intégré l'effort supplémentaire de 5 milliards d'euros que le Gouvernement a annoncé et souhaite introduire dans le projet de loi de finances par voie d'amendement.

Les missions « Défense » et « Sécurités » poursuivent leur progression. La mission « Écologie, développement et mobilité durables » voit les coûts du service public de l'électricité augmenter, avec la baisse des prix de l'électricité.

La diminution des moyens consacrés à l'alternance et la baisse de la dotation versée à France Compétences réduisent les crédits de la mission « Travail et emploi ». La mission « Aide publique au développement » est l'une de celles qui contribuent le plus à l'objectif de maîtrise des dépenses.

Le Gouvernement met aussi l'accent sur la maîtrise des dépenses des opérateurs, ce que le précédent gouvernement avait annoncé, mais n'avait pas réalisé. Plusieurs mesures de prélèvements sur des trésoreries surabondantes sont proposées par le texte ; je pense d'ailleurs que nous pourrons aller plus loin en la matière.

L'ensemble de ces mesures conduit le projet de budget à rompre enfin - je le crois et je l'espère - avec la politique du « quoi qu'il en coûte » qui, nécessaire en 2020, a fini par être considéré comme un acquis, voire une addiction dont il est temps de sevrer le budget de l'État. C'étaient non pas les dépenses liées au covid ou à la crise inflationniste qui grevaient encore le budget de l'État, mais des dépenses courantes, sans lien ni avec les crises ni avec les recettes de l'État.

Cet effort devra être poursuivi, et le Gouvernement devra faire face au poids des engagements passés, qui prend plusieurs formes.

Le simple examen des lois de programmation en cours montre que celles-ci ont pour effet d'accroître les dépenses annuelles de plus de 20 milliards d'euros à l'horizon 2029-2030. Seules les moins coûteuses de ces lois de programmation ont été remises en cause, et encore très partiellement, dans le présent projet de loi de finances.

Les restes à payer, c'est-à-dire les engagements passés qui devront être couverts par des dépenses futures, s'élevaient fin 2023 à 219,4 milliards d'euros, dont près de 100 milliards d'euros pour la mission « Défense ». Ils étaient presque deux fois moins élevés en 2017.

L'ensemble de ces contraintes doit pousser certaines missions, selon les documents budgétaires, à connaître une augmentation de leurs moyens plus importante que d'autres dans les années à venir : je pense d'abord à la mission « Engagements financiers de l'État » - j'ai déjà rappelé que la charge de la dette deviendrait dans quelques années la première charge de l'État.

Le constat fait sur les dépenses vaut également pour les emplois. Après une hausse importante de l'emploi public depuis 2017, ce projet de loi de finances prévoit une diminution, certes limitée, de 2 200 emplois sur le périmètre de l'État et de ses opérateurs, mais cela constitue déjà une rupture.

La masse salariale connaîtrait en conséquence une légère diminution en euros constants. Cette diminution, par son ciblage sur certains ministères, permet de poursuivre les recrutements dans les armées et la justice, conformément aux lois de programmation qui les concernent. La diminution de l'emploi dans l'éducation nationale est liée à l'évolution de la démographie des élèves et porte logiquement en priorité sur les classes dont les effectifs sont les premiers à diminuer en nombre.

En conclusion, ce projet de budget élaboré dans des conditions très particulières me laisse un sentiment mitigé. D'une part, il concrétise enfin le redressement que notre commission des finances appelle de ses voeux depuis 2022 ; on ne peut que s'en réjouir. D'autre part, il arrive trop tard : nous devons agir en urgence et prévoir un redressement très massif et des hausses d'impôts importantes que nous aurions préféré éviter. Mais je vais choisir de voir le verre à moitié plein, plutôt que l'inverse.

Je souhaite que notre commission joue pleinement son rôle dans l'examen de ce projet de budget, en s'appuyant sur ses rapporteurs spéciaux. Si nous pouvons renforcer les économies proposées par le Gouvernement et alléger la fiscalité pesant sur les Français, je pense que nous ferons oeuvre utile.

M. Claude Raynal, président. - Cela faisait longtemps que je n'avais pas entendu une tonalité favorable à un PLF dans vos discours, monsieur le rapporteur général. Les choses évoluent...

M. Thierry Cozic. - Merci pour votre présentation.

Il est intéressant de voir comment se déroule l'examen du texte à l'Assemblée nationale : nombre d'amendements ont été votés contre l'avis du Gouvernement. Il est clair que l'attelage du socle commun a prouvé son illégitimité à présenter un budget aux Français, qui d'ailleurs ne s'y trompent pas : 75 % d'entre eux le jugent insatisfaisant.

Le groupe socialiste aborde donc ce budget de manière assez différente par rapport aux années précédentes. Nous nous interrogerons sur la conduite que vous adopterez lors des débats à venir, monsieur le rapporteur général. Vous faites désormais partie du socle commun, qui n'a de commun que le nom, tant Les Républicains, Renaissance, le Modem, Horizons ont déposé la moitié des amendements à l'Assemblée nationale ; 20 % des amendements ont été déposés par les seuls 47 députés Les Républicains. Leur opposition leur a permis d'obtenir l'abandon de la hausse de la taxation sur l'électricité ou du malus automobile.

Certes, nous saluons les quelques hausses d'impôt ciblées : celles-ci rétablissent un peu de justice fiscale. Mais elles sont temporaires, mal ciblées et faibles. Ce budget à trous, bâclé, avec 5 milliards d'euros d'économies toujours manquantes, est surtout celui des échecs. La France va malheureusement payer le prix des choix économiques de ces dernières années, choix que la majorité sénatoriale a soutenus. Vous l'aurez compris, les grands équilibres que vous nous présentez ne nous satisfont pas.

Nous serons très sensibles à un autre équilibre, celui du budget des collectivités territoriales, que le Gouvernement souhaite ponctionner à hauteur de plus de 11 milliards d'euros, alors que, comme nous le savons tous, leur situation est précaire.

Monsieur le rapporteur général, ma question est donc simple : quel sera l'avis de la commission sur les 3 milliards d'euros de ponction sur le fonds de précaution, sur les 1,2 milliard d'euros de plafonnement de la TVA, sur les 800 millions d'euros de réduction du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), sur les 5 milliards d'euros en moins pour la transition écologique des collectivités, sur les 2,1 milliards d'euros de désengagement de l'État et enfin sur les 2,5 milliards d'euros d'augmentation des cotisations de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) ?

M. Vincent Delahaye. - Merci pour ce rapport très complet, qui ne m'apprend pas grand-chose. Toutefois, il éclaire certaines évolutions et contredit certains discours. Ceux qui parlent d'austérité devraient se montrer plus raisonnables : quand la dépense publique augmente de 36 milliards d'euros, on ne peut pas parler d'austérité.

Vous ne serez pas surpris, je pense qu'il faut aller beaucoup plus loin. Nous ne devons pas laisser accroire que les efforts se cantonneront à une année seulement. Les mesures fiscales, importantes, seraient temporaires, nous dit-on. Mais comment serait-ce possible avec un déficit de 142 milliards d'euros ? Nous devons être plus incisifs en matière d'efforts sur les dépenses !

Je remercie le rapporteur général d'avoir torpillé le raisonnement en tendanciel. À cet égard, le déficit estimé à 6,9 % pour 2025, qui sert de base au tendanciel, a-t-il été expertisé par la commission des finances ? Personne ne sait s'il est juste ou non. Il faut raisonner non pas en tendanciel, mais selon la réalité.

L'effort est mal réparti : il porte trop sur l'augmentation de la fiscalité et pas suffisamment sur la réduction des dépenses. Une chose m'inquiète, même si ce n'est pas non plus une surprise : la croissance française était portée par celle de la dépense publique. Or il faudrait que ce soit l'investissement qui la porte, et non la consommation.

Je reste très inquiet. J'ai des doutes sur l'augmentation des recettes de l'impôt sur le revenu, notamment. J'espère que le Gouvernement nous transmettra bientôt des projections documentées.

Nous sommes encore trop optimistes : la situation est loin d'être rétablie. Nous devrons faire des efforts considérables. Nous devrons faire face au désenchantement et aux désillusions de nos compatriotes si nous ne les préparons pas à ce défi.

M. Vincent Capo-Canellas. - J'ai apprécié la conclusion du rapporteur général, qui choisit de voir le verre à moitié plein.

Si j'ai bien compris, les ajustements s'élèvent non pas à 60, mais bien à 40 milliards d'euros. En outre, deux tiers des recettes supplémentaires sont issus de mesures fiscales nouvelles - et non l'inverse, avec des économies. Tels sont les constats que nous devons formuler, malheureusement.

Vous faites preuve de prudence, voire d'optimisme au sujet de la croissance. Vous partez d'une hypothèse à 1,7 % pour aboutir à 1,1 % de croissance ; je ne comprends pas bien si vous la jugez crédible : les justifications de cette analyse reposent sur l'investissement des entreprises. Or l'accroissement de l'imposition sur les sociétés aura des effets très récessifs.

Les dividendes obéissent à des règles basiques : ne pas en verser les années durant lesquelles est instaurée une contribution, annoncée comme temporaire, d'ailleurs.

L'idée d'un sursaut de croissance des dépenses et de la consommation me semble quelque peu contre-intuitive en ce moment, sans parler des conséquences du PLF sur les collectivités territoriales. Le texte n'est pas acceptable et sera à coup sûr modifié par le Sénat. Je rappelle que les collectivités sont à l'origine des deux tiers de l'investissement public : les mesures d'économies proposées par le Gouvernement à leur encontre auront, elles aussi, des effets récessifs.

En outre, une pluie de taxes s'abat sur différents secteurs : alors qu'il paie déjà 2,5 milliards d'euros de taxes, le secteur aérien devra verser 1 milliard d'euros supplémentaire. Il ne faudra pas se plaindre si l'aviation d'affaires ferme ses portes.

En outre, Air France a été soutenue par l'État durant la crise sanitaire et a remboursé ses emprunts - l'État a d'ailleurs gagné de l'argent dans l'opération. Désormais, on remet la tête de l'entreprise sous l'eau en lui imposant 300 millions d'euros de taxes supplémentaires : cela affaiblira notre compétitivité.

Les prévisions ne sont-elles pas trop optimistes ? Il serait très grave de ne pas réussir à atteindre l'objectif d'un déficit à 5 % et de faire une annonce qu'on ne puisse pas tenir, comme cela a déjà pu être le cas précédemment. J'éprouve moi aussi un sentiment mitigé face à ce projet de loi de finances.

M. Jean-François Rapin. - Merci pour ces explications claires.

Nous disposons d'une vision factuelle des dépenses à moyen terme ; en revanche, c'est moins clair pour les recettes. La TICPE rapporte près de 18 milliards d'euros. Comme la consommation de produits fossiles bruts diminuera à l'avenir, anticipe-t-on son extinction progressive ? Cette recette pourrait-elle être compensée si elle venait à disparaître ?

M. Pascal Savoldelli. - Je comprends que le rapporteur général se réjouisse du redressement, puisqu'il équivaut à donner un coup de volant à droite - je n'épiloguerai pas.

Monsieur le rapporteur général, vous comparez l'évolution de l'investissement des entreprises, non seulement entre la France et l'Allemagne - je n'y vois aucun inconvénient -, mais aussi avec les États-Unis. En revanche, vous ne faites plus la comparaison avec ce dernier pays lorsque vous évoquez la question de la dette. Dès lors, pourquoi avoir retenu l'exemple des États-Unis seulement sur la question de l'investissement des entreprises ?

Vous retracez la hausse des prélèvements obligatoires. C'est incontestable, mais quelles sont les recettes réelles, en volume ? En effet, il faut aussi prendre en compte les exonérations, les dégrèvements et les remboursements. Quel est l'impact réel de l'augmentation des prélèvements obligatoires pour les recettes de l'État ?

Pourquoi avez-vous indiqué que le produit net de l'impôt sur les sociétés serait identique, avec et sans le CICE ?

M. Marc Laménie. - Merci pour cette présentation pédagogique.

Ma question porte sur l'évolution des recettes fiscales. Le rapporteur général l'a rappelé à juste titre, la TVA est la première recette de l'État. Comment évoluera le produit de la taxe ?

Les recettes de l'impôt sur le revenu s'établiraient à la hausse, à hauteur de 93 milliards d'euros, tandis que le produit de l'impôt sur les sociétés resterait stable, voire régresserait.

La taxe d'habitation a été supprimée, mais elle est compensée à l'euro près par l'État ; cela représente une somme importante : près de 20 milliards d'euros. Où cette compensation apparaît-elle dans les documents budgétaires ?

M. Albéric de Montgolfier. - Quelle crédibilité peut-on accorder aux estimations des recettes, notamment pour la TVA ? Je pense notamment à la corrélation entre le taux de croissance annoncé, qui est faible, et les recettes de la TVA, qui seront élevées, selon le Gouvernement.

Le produit attendu des recettes fiscales nouvelles n'est-il pas très optimiste ? Par le passé, certaines mesures exceptionnelles n'avaient pas eu le rendement espéré - je pense notamment à la contribution de 75 %, qui n'avait rien rapporté. Les phénomènes d'optimisation existent.

En outre, ces prévisions se fondent sur un comportement inchangé des acteurs économiques, comme si ces derniers n'étaient pas capables de s'adapter face à un changement de situation fiscale. Ne pèche-t-on pas là encore par optimisme ?

Mme Sylvie Vermeillet. - Merci au rapporteur général pour sa présentation.

Ma question porte sur l'évolution de la charge de la dette. Chacun comprend aisément que l'évolution des taux d'intérêt affecte considérablement notre budget. Un graphique évoque une charge de la dette d'un montant de 69,3 milliards d'euros en 2025, contre 54,2 milliards d'euros à une autre page. Pouvez-vous nous apporter des précisions ?

Votre document évoque également l'impact d'un choc de taux de 1 % sur la charge de la dette. Pouvez-vous nous en dire plus à ce sujet ?

M. Jean-Baptiste Olivier. - Sur le graphique des estimations de solde budgétaire, on observe une baisse des dépenses de 5,8 milliards d'euros seulement, malgré une annulation de crédits s'élevant à 10 milliards d'euros. Comment peut-on expliquer cet écart ?

Je salue le sens des responsabilités du Premier ministre, contraint d'assumer des décisions afin de pallier les dérives des précédents gouvernements. Comme le dira sans doute M. Le Maire demain lors de son audition, il a fallu faire face à des crises et, chaque fois, nous avons infantilisé nos concitoyens en leur octroyant des chèques qui leur permettaient de surmonter les difficultés, comme si celles-ci étaient plus importantes chez nous que dans d'autres pays. La gauche était favorable à ces mesures, il est donc difficile pour elle de critiquer la situation dans laquelle nous nous trouvons aujourd'hui.

Ce budget est, à mon sens, équilibré. Il demande des efforts importants aux grandes entreprises et à nos concitoyens les plus favorisés. Toutefois, ces grandes entreprises peuvent décider de quitter le territoire pour optimiser, même de façon temporaire, leurs conditions fiscales. Chaque fois, il y a des emplois à la clé. De ce point de vue, le Gouvernement a pris ses responsabilités.

Il s'agit également d'assumer une diminution des dépenses. Or, chacun trouve une bonne raison de s'opposer aux propositions formulées.

M. Claude Raynal, président. - Monsieur Olivier, vous relevez la responsabilité de la gauche alors que, par exemple, le chèque carburant a été imposé par le groupe Les Républicains de l'Assemblée nationale, contre l'avis de celui du Sénat. L'addition se chiffre à plusieurs milliards d'euros.

M. Arnaud Bazin. - Je souhaite revenir sur un sujet brièvement abordé par le rapporteur général : la baisse de la productivité du travail, de l'ordre de 8,5 % entre 2019 et 2024. Cet élément est essentiel pour comprendre les déséquilibres actuels. Le rapporteur général a évoqué les causes liées aux ressources humaines - le surcroît d'apprentis, le retour au travail de personnels peu qualifiés. On évoque moins la baisse de productivité des investissements. Comment se fait-il qu'une machine achetée en Allemagne soit aujourd'hui plus productive que la même machine achetée en France ? Dans nos travaux ultérieurs, nous devrons regarder de près toutes ces causes qui entraînent une baisse de productivité, car seule la création de richesses nous permettra de remonter la pente.

M. Raphaël Daubet. - Ma première question porte sur les tableaux comparatifs des prévisions de croissance. L'investissement des entreprises, qui contribue à la croissance à hauteur de -0,2 point cette année, doit augmenter en 2025. Or, une des courbes présentées de comparaison avec l'Allemagne et les États-Unis montre plutôt une baisse. Comment l'expliquez-vous ?

Mon autre interrogation porte sur la consommation des ménages. Celle-ci est prévue en forte hausse, de manière à porter la croissance ; cela me paraît risqué. En revanche, je déplore l'abandon du levier de la demande publique qui a pourtant fait ses preuves l'an dernier ; je pense aux dépenses de consommation ainsi qu'aux investissements des administrations.

M. Michel Canévet. - Tous ces éclairages n'apportent pas de réponses à nos inquiétudes qui restent très vives concernant l'évolution de notre situation financière. À cet égard, l'évolution des recettes en 2024 montre une baisse de 26 milliards d'euros par rapport aux prévisions. Sur quels éléments se base-t-on ? Les données sont-elles communiquées par Bercy ? S'agit-il d'estimations de la commission des finances ?

Parmi les évolutions observées, la baisse de l'impôt sur les sociétés, de l'ordre de 14,3 milliards d'euros, est la plus significative. Cela nous conduit à nous interroger sur les perspectives de recettes évoquées par le Gouvernement.

Enfin, concernant les dépenses, si l'on tient compte des évolutions positives et négatives, on se trouve à peu près au même niveau. L'effort est donc relativement limité. Je présume que, dans les chiffres communiqués, ne figurent pas les 5 milliards d'euros d'économies supplémentaires annoncés par le Gouvernement. Ne pensez-vous pas que l'on puisse, dès cette année, réaliser davantage d'économies ?

M. Christian Bilhac. - Votre présentation m'inspire, concernant le budget, l'appréciation que j'entendais au lycée : peut mieux faire. Par exemple, on ne touche pas au financement de centaines d'opérateurs. Par ailleurs, les mesures fiscales seront, à n'en pas douter, bouleversées par les élections de 2027 ; il est donc inutile de se projeter en 2035.

Je souhaite revenir sur le sujet de la TVA nette. D'une mesure à l'autre, l'État s'est privé de 50 % des ressources de la TVA. Je m'interroge également sur la suppression de la taxe d'habitation et sur celle de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Nous sommes nombreux à les critiquer ici, mais là encore on préfère attendre, procrastiner. Pourquoi ne pas rétablir dès maintenant la CVAE, dont la suppression n'était pas réclamée par les entreprises, ainsi que la taxe d'habitation qui permettrait de recréer un lien indispensable entre les citoyens et les communes ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - M. Cozic s'interroge sur la légitimité de ceux qui ont accepté de se retrousser les manches, et assumé de former une coalition pour agir. Les élections sont intervenues, d'autres coalitions paraissaient peut-être plus naturelles. Si l'on s'en tient à celle qui avait votre préférence, des voix se sont opposées, à l'intérieur de celle-ci, lorsque des noms ont été proposés. Le Président de la République a fait un choix, en nommant Michel Barnier Premier ministre et, dans une logique qui me paraît implacable, nous nous associons à la coalition. Il faudra clarifier l'état des lieux, comme nous avons essayé de le faire dans le cadre de la mission d'information « flash », de manière que chacun endosse ses responsabilités. De mon point, cette clarification est indispensable pour travailler sereinement.

Une chose est certaine : l'ampleur de la dette et du déficit s'est accentuée lors des deux dernières années. Je ne suis pas de ceux qui pensent se résigner. La France a connu d'autres crises de ce type. À l'heure où des bouleversements géopolitiques et des courants populistes ébranlent le monde, je préfère m'engager pour apporter une contribution au service de mon pays. Je crois que, sans forcément avoir les mêmes idées, nous partageons tous cet état d'esprit. Pendant ce débat, j'espère que nous aurons la possibilité de trouver des voies de convergence, peut-être même encore plus larges que celles qui ont été imaginées.

Vous avez évoqué l'idée d'un socle commun ; pour ma part, je ferai référence au « Club des 5 », puisque cette nouvelle majorité sénatoriale élargie se compose de cinq entités. Chacun avec ses convictions, nous allons nous mettre au travail. Dans notre sensibilité, comme vous le savez, nous ne sommes habituellement pas favorables aux augmentations d'impôts ; mais la situation budgétaire appelle des mesures exceptionnelles. Si des efforts sont nécessaires pour réduire encore les dépenses, il faudra collectivement s'y employer. En baissant le niveau des dépenses, l'effet sera immédiat.

Vous avez évoqué, parmi les potentielles cibles de baisse des dépenses, la question des opérateurs. Il ne s'agit pas de tout casser, mais d'en « faire maigrir » certains et d'en regrouper d'autres, afin de muscler les dispositifs et de les rendre plus efficaces. Je ne doute pas que vous apporterez votre contribution. Il y a peu de temps, les mêmes qui préconisent aujourd'hui de dépenser moins demandaient davantage d'emplois. Chacun doit gérer ses contradictions. Nous sommes dans une situation d'urgence budgétaire, et nos concitoyens attendent de nous que la raison l'emporte.

Monsieur Delahaye, je suis favorable à l'idée d'aller plus loin concernant la baisse des dépenses. Je me souviens avoir été mis en minorité l'an dernier sur des sujets où l'on peinait à avancer. Le Gouvernement, de son côté, est allé assez loin sur le sujet de l'aide publique au développement (APD). Nous devons revoir les dispositifs tout en veillant à ne pas engendrer des difficultés excessives. Il faut le faire avec progressivité, même si cela paraît difficile en trente-cinq jours.

Lorsque j'ai évoqué un possible déficit de 6,9 % en 2025, je reprenais les chiffres de Bercy, à politique inchangée.

Les dépenses primaires, qui ne comprennent pas la charge de la dette, devraient se stabiliser en volume en 2025. C'est l'objectif, et ce serait une première.

La trajectoire du PSMT implique que les ressources fiscales soient, pour une part, temporaires. Les efforts devront être déployés durant plusieurs années, mais la marche la plus haute est celle du PLF pour 2025. La charge de la dette s'avère aujourd'hui trop importante. Si l'on arrive à franchir cette première marche, la tendance à l'effort sera bien intégrée.

M. Capo-Canellas a évoqué le sujet de la croissance économique avant redressement, c'est-à-dire avec un déficit en 2025 du même niveau qu'en 2024, soit 6,1 % du PIB. Un tel déficit serait, comme cette année, synonyme de forte impulsion budgétaire mais celle-ci serait combinée à un assouplissement de la politique monétaire. Dans ces conditions, la croissance serait relativement élevée. La prévision gouvernementale me semble un peu optimiste, mais plus raisonnable que celle de l'an passé.

Entre 2024 et 2025, un effort de plus de 40 milliards d'euros sera demandé, et majoritairement porté par l'augmentation des recettes.

L'objectif consiste à ramener le déficit à 5 % du PIB en 2025. L'effort, surtout, doit être suivi et piloté. Une fois le budget adopté par la représentation nationale, il s'agira de rendre des comptes. L'exercice étant inédit, nos concitoyens devront vérifier, peut-être à un rythme trimestriel, si les orientations votées produisent des effets.

Monsieur Rapin, il n'existe pas de projection de la TICPE à long terme. Tendanciellement, les recettes diminuent. Les recettes de la TICPE s'élevaient à 31,7 milliards d'euros en 2023 ; elles diminueront de 500 millions d'euros en 2025.

Monsieur Savoldelli, en termes d'investissements, les États-Unis envoient un signal à l'échelle de l'économie mondiale. Il n'est donc pas inintéressant de les voir figurer dans notre graphique.

Le total des recettes publiques, établi à 51,6 % du PIB en 2023, passerait à 51,3 % en 2024 et 52 % en 2025. De la même manière, le taux des prélèvements obligatoires, établi à 42,8 % du PIB en 2024, passerait à 43,6 % en 2025.

Concernant l'impôt sur les sociétés, le schéma sans le CICE démontre que, contrairement à ce qu'a pu déclarer l'ancien ministre de l'économie sur la baisse des taux de l'impôt sur les sociétés, les recettes n'augmentent pas et sont assez stables dans le temps. Passé un surcroît temporaire en 2022, l'effet magique s'est évaporé.

M. Laménie a évoqué la réforme de la taxe d'habitation et le financement par la TVA. À ceux qui déplorent des disparitions d'impôts, je précise que nous avons encore le niveau de prélèvements le plus élevé d'Europe. Certains critiquent la décision, mais nous avons été nombreux à voter la suppression de la taxe d'habitation. Remettons-nous dans le contexte de 2017. On mesure aujourd'hui la perte de lien que cette suppression a pu entraîner. Mais je ne crois pas non plus que nos concitoyens aspirent à une augmentation excessive du niveau d'imposition et de taxe.

Concernant l'augmentation de la TVA, l'effet de périmètre s'élève à 4 milliards d'euros. Cette hausse est liée à la rebudgétisation de l'audiovisuel public dans le texte initial. Cette année, pour la première fois depuis longtemps, on a observé un écart par rapport aux prévisions de recettes de TVA. Celui-ci s'explique par l'amélioration de nos échanges commerciaux et, dans le même temps, la baisse de nos importations. Ce double phénomène n'entraîne pas de recettes de TVA sur le territoire national. J'ignore comment les choses vont évoluer, mais, comme je l'ai évoqué précédemment, les échanges économiques actuels laissent entrevoir des tensions.

Madame Vermeillet, la charge de la dette est exprimée, d'une part, concernant toutes les administrations publiques en comptabilité nationale, et, d'autre part, pour le seul État en comptabilité budgétaire. Un autre graphique vise à montrer l'impact d'une hausse de taux sur la charge de la dette. Lors du PLF 2021, le ministre de l'économie de l'époque justifiait le besoin d'emprunter à des taux d'intérêt négatifs, sauf que, si l'on emprunte beaucoup et que les taux remontent comme c'est le cas en ce moment, l'effet cumulatif entraîne une augmentation mécanique de la charge de la dette.

Monsieur Olivier, la baisse des dépenses en 2024 s'avère en effet moindre que l'annulation des 10 milliards d'euros de crédits. Cela s'explique par la réintégration dans le budget de 16 milliards d'euros de reports de crédits. Le Gouvernement supprime, par décret, 10 milliards d'euros de dépenses et, mi-mars, récupère 16 milliards d'euros de crédits non mobilisés en 2023.

La question de la productivité au travail animera nos débats de la semaine prochaine. Nous devons être notamment attentifs à l'investissement privé productif des entreprises. La courbe de l'Allemagne montre, de manière étonnante, un effondrement du niveau d'investissement. En France, le climat politique n'est guère favorable, et il s'agit de veiller à ce que les mesures ne pèsent pas trop sur l'activité économique.

De la même manière, pour les collectivités, nous ferons en sorte de trouver des voies de passage peut-être différentes de celles qui sont envisagées par le Gouvernement pour traverser cette période difficile et tracer des perspectives. Les collectivités portent une part importante de l'investissement public, l'objectif n'est pas de leur casser le moral.

Monsieur Daubet, la baisse des taux de la BCE aide à maintenir la dynamique d'investissement des entreprises. Mais il ne s'agit pas d'une science exacte, et il convient d'agir avec précaution. On observe aujourd'hui des inquiétudes liées à la situation politique. Les entreprises ne se réjouissent pas d'un alourdissement de la fiscalité.

Lors du PLF pour 2024, le gouvernement de l'époque s'était montré peu prudent. Ce dernier prévoyait une élasticité des prélèvements obligatoires de 1,1 ; à l'arrivée, elle fut de 0,7. Pour 2025, le Gouvernement prévoit une élasticité de 0,9, ce qui est plus prudent. Des variables peuvent intervenir sans que nous soyons en mesure de les anticiper.

Nous devons aller plus loin au niveau des dépenses, le Sénat est attendu sur ce sujet. Au regard des différents rapports et missions qui ont produit de nombreux éléments chiffrés, il convient de réduire les dépenses peu productives. Je prends l'exemple des dépenses de formation des personnels enseignants : les montants, inscrits chaque année depuis dix ans au budget, sont largement sous-consommés, ce qui a conduit Olivier Paccaud, notre rapporteur spécial, à proposer une réduction de cette enveloppe. Tel est l'état d'esprit qui doit nous animer.

Les prévisions concernant l'impôt sur les sociétés paraissent raisonnables.

Concernant la baisse des dépenses, je pourrai également citer les opérateurs de France 2030, le service national universel (SNU), l'Agence nationale de la recherche (ANR). Je proposerai également de rejeter les crédits dédiés au plan de relance pour intégrer les programmes de cette mission dans le droit commun.

Sur le financement des collectivités territoriales, je ne crois pas qu'une mesure fiscale prise à la hâte soit une bonne solution. Le rétablissement de la taxe d'habitation et de la CVAE correspond-il à une attente ? De mon point de vue, les collectivités souhaitent surtout retrouver un lien avec leurs habitants, qu'ils soient locataires ou propriétaires, dans la mesure où ceux-ci contribuent à l'animation économique du territoire. Après le budget, nous aurons à débattre de réformes plus structurelles, notamment d'une nouvelle étape de la décentralisation. Le président Gérard Larcher envisage un impôt résidentiel ; le président de notre commission, de son côté, pointe des recettes inadaptées, notamment celle des droits de mutation pour les départements.

L'état d'urgence budgétaire nous impose aujourd'hui des mesures qui produisent des effets - soit des réductions de dépenses, soit des recettes supplémentaires -, afin de passer le gué et d'entamer le redressement par un effort collectif le plus équilibré possible.

M. Claude Raynal, président. - Merci, monsieur le rapporteur général, pour vos réponses. Sans surprise, le débat sur le PLF promet d'être riche au Sénat.

Projet de loi de finances pour 2025 - Mission « Plan de relance » - Examen du rapport spécial (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu de la réunion sera publié ultérieurement.

Projet de loi de finances pour 2025 - Mission « Sécurités » - Compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » - Programmes « Gendarmerie nationale », « Police nationale » et « Sécurité et éducation routières » et « Sécurité civile » - Examen des rapports spéciaux (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu de la réunion sera publié ultérieurement.

Projet de loi de finances pour 2025 - Mission « Recherche et enseignement supérieur » - Examen du rapport spécial

Le compte rendu de cette réunion sera publié ultérieurement.

Proposition de loi visant à limiter le paiement en espèces - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Claude Raynal, président. - Nous en venons à l'examen du rapport de M. Michel Canévet sur la proposition de loi visant à limiter le paiement en espèces.

M. Michel Canévet, rapporteur. - La proposition de loi de notre collègue Christian Bilhac et de plusieurs de ses collègues sera examinée mercredi prochain en séance publique dans le cadre de l'espace réservé au groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen.

Je tiens d'abord à souligner que je partage les objectifs des auteurs de cette proposition de loi en matière de lutte contre la criminalité financière. En effet, le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme constituent deux fléaux majeurs que notre appareil législatif doit impérativement combattre, en s'adaptant en permanence à l'évolution des risques et des pratiques frauduleuses.

La crise que traverse actuellement notre pays en matière de narcotrafic constitue l'un des aspects de cette problématique. Aussi, nous devons impérativement employer tous les moyens de nature à neutraliser les instruments de blanchiment de capitaux. Je rappelle, à cet égard, que les services répressifs ont procédé l'année dernière à plus de 24 000 saisies d'espèces pour un montant de près de 100 millions d'euros.

C'est à ce titre que l'usage des espèces est susceptible de constituer un risque de blanchiment de capitaux. En effet, la monnaie fiduciaire constitue un moyen de paiement anonyme, facile d'utilisation et instantané.

Pour répondre à ce risque, le droit actuel prévoit déjà un encadrement particulièrement strict des paiements en espèces.

Ce cadre se doit d'être strictement proportionné dès lors qu'il entre en conflit avec le droit de paiement en espèces. En effet, les pièces et billets de banque ont cours légal dans la zone euro et un commerçant ne saurait les refuser comme moyen de paiement sans motif légitime.

Dans sa rédaction actuelle, le code monétaire et financier a prévu, à son article L. 112-6, un seuil de droit commun de 1 000 euros pour les paiements en espèces effectués par les résidents. Au-delà de cette somme, les résidents français ont l'obligation de recourir à un autre moyen de paiement.

Pour les étrangers de passage en France, qui peuvent être amenés à transporter davantage d'espèces, un seuil aménagé à hauteur de 10 000 ou 15 000 euros est prévu dès lors que le paiement n'est pas effectué dans un cadre professionnel.

Il faut relever ici que le plafond applicable en France, qui a été ramené à 3 000 euros en 2010, puis à 1 000 euros en 2015, est l'un des plus robustes de la zone euro. En Belgique ou aux Pays-Bas, il est trois fois plus élevé, tandis que dans plusieurs pays de la zone euro, comme l'Allemagne ou la Finlande, aucun plafond n'est fixé pour les paiements en espèces.

Si l'entrée en application du règlement (UE) 2024/1640 du 31 mai 2024 imposera aux pays de l'Union européenne d'appliquer un plafond d'au plus 10 000 euros à partir de 2027, le plafond français restera l'un des plus exigeants.

Enfin, le code monétaire et financier prévoit deux exceptions générales, dont l'objet est de limiter la restriction au droit de payer en espèces lorsque le risque de blanchiment n'est pas caractérisé.

Ces exceptions générales concernent, d'une part, les paiements entre particuliers pour des opérations non professionnelles, et, d'autre part, les paiements des personnes non bancarisées, c'est-à-dire n'ayant pas de compte bancaire ou ne pouvant s'acquitter d'un paiement par chèque ou par un autre moyen.

J'en viens aux mesures prévues par la proposition de loi, dont, j'y insiste, je partage l'objectif de lutte contre le blanchiment de l'argent issu des trafics.

Le texte, premièrement, prévoit de fixer un plafond spécifique pour le paiement des loyers. Deuxièmement, il tend à supprimer le déplafonnement des paiements pour les opérations non professionnelles entre particuliers, ainsi que, troisièmement, pour les personnes non bancarisées.

Sur les deux premiers points, je relève que les loyers sont déjà soumis, dans l'état actuel du droit, sous réserve des opérations non professionnelles entre particuliers, au plafond de droit commun de 1 000 euros. Quant aux paiements entre particuliers pour une opération non professionnelle, ils font partie des dépenses de la vie courante qu'il n'est pas souhaitable de réglementer dès lors qu'ils ne constituent pas une voie de blanchiment d'argent.

Sur le troisième point, il me semble que le caractère de la mesure proposée est disproportionné. Je comprends l'intention de l'auteur de la proposition, à savoir, empêcher tout contournement du droit en vigueur. Pour autant, les services chargés de la lutte contre la criminalité financière, que j'ai entendus, m'ont tous confirmé qu'ils n'avaient rencontré aucun cas documenté de contournement de la loi par un refus calculé d'ouvrir un compte bancaire. Les remontées de terrain qui m'ont été communiquées montrent bien qu'aucun trafiquant ne choisit d'être non bancarisé pour éviter l'application de la loi.

En revanche, plusieurs centaines de milliers d'hommes et de femmes ne sont pas bancarisées, car ils sont, le plus souvent, dans une situation précaire qui les empêche de bénéficier de la procédure de droit au compte. C'est en particulier le cas en outre-mer. En effet, cette procédure impose la production d'un justificatif de domicile, ce qui est impossible pour certains publics fragiles.

Par conséquent, bien que je sois entièrement favorable à l'adaptation permanente de notre droit aux risques identifiés de criminalité financière, les mesures proposées me semblent avoir un caractère disproportionné, dès lors qu'elles pourraient mettre en difficulté des personnes fragiles sans pour autant simplifier le travail des services répressifs.

Pour ces différentes raisons, je vous propose de rejeter ce texte. Si vous suivez mon avis, le débat en séance publique portera par conséquent sur le texte initial déposé par les auteurs de la proposition.

M. Christian Bilhac, auteur de la proposition de loi. - Je serai clair. On ne peut pas payer plus de 1 000 euros en espèces : c'est la loi. Un honnête homme qui achèterait, en espèces, une mobylette d'occasion à 1 500 euros serait ainsi dans l'illégalité totale. En revanche, un individu dépourvu de compte bancaire peut acheter une Mercedes en espèces, tout en étant protégé par la loi française !

J'ai peut-être l'esprit d'un autre temps, mais il me semble que, dans une République comme la France, les gens honnêtes ne devraient pas subir plus de contraintes que ceux qui ne le sont pas ! Or c'est le cas.

Les banquiers expliquent que 400 000 personnes en France n'ont pas de compte en banque en raison de la précarité de leur situation. Mais dans ce cas, pourquoi auraient-elles besoin de payer plus de 1 000 euros en espèces ?

Je ne parviens pas à comprendre votre refus de soumettre aux mêmes contraintes les honnêtes gens et les voyous.

M. Michel Canévet, rapporteur. - Si un individu souhaite s'acheter une Mercedes et payer en liquide, la transaction fera certainement l'objet d'un signalement à Tracfin !

Mme Nathalie Goulet. - J'en profite pour rappeler les récentes mesures adoptées par l'Union européenne pour réguler la manipulation d'espèces à l'échelle européenne et remédier aux distorsions qui étaient observées. En revanche, des citoyens issus d'autres pays du monde, de Dubaï ou d'ailleurs, peuvent se rendre en France avec des mallettes remplies de billets sans être inquiétés. La solution résidera donc davantage, selon moi, dans un effort de coopération internationale, sachant que les moyens de contrôle, notamment de Tracfin, ont été fortement développés. Le rapporteur souligne d'ailleurs à juste titre que les risques sont moindres, en raison de la hausse des signalements.

M. Claude Raynal, président. - Je rappelle, pour ma part, que, dans les territoires ruraux, nous entendons de manière récurrente une demande d'implanter davantage de distributeurs automatiques de billets. Votre proposition de loi ne va pas dans ce sens !

Concernant le périmètre de ce projet de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, la commission des finances a arrêté, lors de sa réunion du 6 novembre 2024, le périmètre indicatif de la proposition de loi visant à limiter le paiement en espèces. Ce périmètre comprend les dispositions relatives au régime d'interdiction du paiement en espèces de certaines créances.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique

L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi n'est pas adopté.

Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte initial de la proposition de loi déposée sur le Bureau du Sénat.

Désignation de membres du bureau

M. Claude Raynal, président. - Nous devons procéder à la désignation de trois membres du Bureau de notre commission, un vice-président à la suite de la démission de M. Bernard Delcros de son poste de vice-président, et deux secrétaires, dont l'un en raison de la nomination de Mme Marie-Claire Carrère-Gée comme membre du Gouvernement.

Compte tenu des propositions formulées par les groupes concernés, je vous propose de désigner comme vice-président M. Michel Canévet, pour le groupe Union Centriste, et comme secrétaires Mme Marie-Carole Ciuntu, au titre du groupe Les Républicains, et M. Hervé Maurey, au titre du groupe Union Centriste, en remplacement de M. Michel Canévet, jusqu'à présent secrétaire.

M. Michel Canévet est désigné vice-président.

Mme Marie-Carole Ciuntu et M. Hervé Maurey sont désignés secrétaires.

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 8 h 00.

Mission d'information sur la dégradation des finances publiques depuis 2023, son suivi par l'administration et le Gouvernement et les modalités d'information du Parlement sur la situation économique, budgétaire et financière de la France - Audition de M. Bruno Le Maire, ministre de l'économie, des finances, de la souveraineté industrielle et numérique du 17 mai 2017 au 21 septembre 2024 (sera publié

Le compte rendu de cette réunion sera publié ultérieurement.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible sur le site du Sénat.

La réunion est close à 10 h 20.

La réunion est ouverte à 13 h 30.

Projet de loi de finances pour 2025 - Mission « Outre-mer » - Examen du rapport spécial (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu de cette réunion sera publié ultérieurement.

Projet de loi de finances pour 2025 - Missions « Gestion des finances publiques », « Transformation et fonction publiques », « Crédits non répartis » - Compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » - Examen du rapport spécial (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu de cette réunion sera publié ultérieurement.

La réunion est close à 14 h 55.

La réunion est ouverte à 15 h 30.

Mission d'information sur la dégradation des finances publiques depuis 2023, son suivi par l'administration et le Gouvernement et les modalités d'information du Parlement sur la situation économique, budgétaire et financière de la France - Audition de M. Thomas Cazenave, ministre délégué aux comptes publics du 20 juillet 2023 au 21 septembre 2024 (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu de cette réunion sera publié ultérieurement.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible sur le site du Sénat.

La réunion est close à 17 h 30.

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 9 h 00.

Mission d'information sur la dégradation des finances publiques depuis 2023, son suivi par l'administration et le Gouvernement et les modalités d'information du Parlement sur la situation économique, budgétaire et financière de la France - Audition de M. Gabriel Attal, Premier ministre du 9 janvier au 5 septembre 2024 (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu de cette réunion sera publié ultérieurement.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible sur le site du Sénat.

La réunion est close à 11 h 20.