Mardi 12 novembre 2024
- Présidence de M. Bernard Delcros, président -
Désignation de rapporteurs
M. Bernard Delcros, président. - Mes chers collègues, nous allons procéder à la désignation des rapporteurs sur la mission d'information relative au pouvoir préfectoral de dérogation aux normes. Un sujet important et d'actualité que nous suivrons avec beaucoup d'intérêt.
J'ai reçu les candidatures de Rémy Pointereau, Premier vice-président délégué en charge de la simplification, et de Guylène Pantel, vice-présidente de notre délégation.
Je soumets ces candidatures au vote.
Il en est ainsi décidé.
Table ronde : « Sécurité : quel avenir pour la police municipale ? »
M. Bernard Delcros, président. - L'avenir de la police municipale est un enjeu important pour nos collectivités et m'a conduit à convier la commission des lois à assister nos travaux. Cette commission organisera une mission d'information sur la police municipale à compter de janvier 2025. Hervé Reynaud la représente aujourd'hui avec quelques-uns de ses collègues en l'absence de sa présidente Muriel Jourda.
Nous auditionnons cet après-midi les deux coprésidents de la commission « Sécurité et prévention de la délinquance » de l'Association des Maires de France (AMF), MM. Jean-Paul Jeandon et Frédéric Masquelier, ainsi que Mme Virginie Malochet, sociologue.
Le « Beauvau des polices municipales », lancé par le précédent Gouvernement, devrait reprendre dans le courant du mois de décembre, avec pour objectif d'élaborer une loi-cadre, ainsi que l'a annoncé M. Nicolas Daragon, ministre chargé de la sécurité du quotidien. La délégation elle-même avait, en 2021, rendu un rapport sur l'ancrage territorial de la sécurité, signé par M. Rémy Pointereau et Mme Corinne Féret. Ses conclusions demeurent d'actualité.
Nous sommes conscients de l'impérieuse nécessité de lutter contre le trafic de stupéfiants, à l'origine de nombreux faits de délinquance et de violence. Sa progression inquiétante figure au premier rang de nos préoccupations. Je vous renvoie, à ce propos, à la commission d'enquête sur l'impact du narcotrafic en France, qui a rendu ses conclusions en mai 2024. Notre collègue M. Jérôme Durain l'a présidée, M. Etienne Blanc en était le rapporteur.
Face à ces défis sécuritaires, de nombreux élus s'interrogent sur :
- l'avenir de la police municipale ;
- sa place dans les dispositifs de sécurité ;
- les moyens d'améliorer sa coordination avec la police nationale ;
- l'opportunité de la doter de compétences judiciaires, au moins à titre expérimental.
M. Hervé Reynaud. - Je tiens tout d'abord à remercier la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation d'avoir organisé cette table ronde. Le statut et les prérogatives de la police municipale et des gardes champêtres constituent pour les élus des sujets de préoccupation majeurs. Le cadre juridique qui les régit n'a pas substantiellement évolué depuis la dernière grande réforme de 1999. Or les enjeux de sécurité et de maintien de l'ordre qui se posent à notre pays ont bien changé entre-temps. Comme l'a montré la commission d'enquête sur les émeutes de juin de 2023 lancée par la commission des lois, à l'initiative de M. François-Noël Buffet, les violences urbaines de l'été 2023 ont mis en évidence la nécessité d'améliorer la coopération entre les polices municipales et les forces de sécurité de l'État. Il convient d'organiser un continuum de la sécurité efficace dans le respect de la libre administration des collectivités et de l'autorité des maires. La commission avait souligné la nécessité de moderniser les ressources humaines des polices municipales en termes de rémunération ou de cadre d'emploi, celui-ci apparaissant encore trop rigide juridiquement.
Cette table ronde doit contribuer à l'élaboration de propositions concrètes, opérationnelles, répondant aux demandes de sécurité exprimées par nos concitoyens ainsi qu'aux besoins des élus. Elle apportera sa contribution à la mission d'information que le Bureau de la commission des lois a décidé de consacrer au sujet au premier semestre 2025, après l'annonce de la relance du « Beauvau des polices municipales ». Mme Jacqueline Eustache-Brinio en sera la rapporteure.
Mme Virginie Malochet, sociologue, chargée d'études senior à l'Institut Paris Région et chercheuse associée au Centre de recherche sociologique sur le droit et les institutions pénales (Cesdip). - Commençons par rappeler quelques données fondamentales. Les polices municipales, en tant que services locaux, placés sous l'autorité des maires, sont chargées de la prévention, de la surveillance, du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publics. Leur montée en puissance en l'espace de quelques décennies reflète un investissement accru des pouvoirs locaux dans la sécurité quotidienne. Rien n'oblige pourtant un maire à doter sa commune d'une police municipale.
Il convient de situer les réflexions actuelles sur le développement et l'avenir des polices municipales dans le cadre juridique qui a renforcé leurs prérogatives et consolidé leur statut. La loi « Chevènement » du 15 avril 1999 relative aux polices municipales a légitimé leur institutionnalisation. La mission conduite par les députés Jean-Michel Fauvergue et
Alice Thourot sur le continuum de sécurité en 2018 a conduit à la loi « Sécurité globale » de 2021. Celle-ci devait conforter le rôle des polices municipales dans le dispositif de sécurité intérieure. Le Conseil constitutionnel a malgré tout censuré son article premier prévoyant, à titre d'expérimentation, l'octroi de nouvelles attributions judiciaires aux polices municipales. Dix ans plus tôt, il avait déjà censuré une disposition similaire de la « Loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure » (LOPPSI). Dans l'un et l'autre cas, le Conseil constitutionnel a argué que les policiers municipaux ne sont pas placés sous le contrôle direct et effectif des autorités judiciaires. La question se pose dès lors de la voie juridique par laquelle faire évoluer, le cas échéant, les prérogatives des polices municipales.
Le sujet est revenu dans le débat public à l'occasion des émeutes de l'été 2023. Soucieux d'y répondre, le Gouvernement a annoncé un projet de renforcement des compétences judiciaires des policiers municipaux à l'occasion d'une concertation connue en tant que « Beauvau des polices municipales », lancée au printemps, mais suspendue depuis.
Les avis quant à l'extension des pouvoirs judiciaires des policiers municipaux s'avèrent partagés. La majorité des agents, se considérant limitée dans l'exercice de son métier, s'y déclare favorable. Certains se montrent néanmoins plus réservés. Ils redoutent les conséquences d'une telle extension sur leur positionnement professionnel et leurs relations avec la population.
La question divise également les élus locaux. Certains maires jugent nécessaire d'étendre les compétences des polices municipales pour lutter plus efficacement contre la délinquance quotidienne. L'actuel ministre de l'Intérieur et son prédécesseur partagent cette position. D'autres élus apparaissent plus réticents, voire hostiles. Ils craignent un dévoiement des missions des polices municipales ou encore des effets de substitution. Les associations d'élus locaux s'en tiennent pour leur part à des positions mesurées, mettant en avant le principe de libre administration des collectivités territoriales et l'enjeu de préservation de la vocation de proximité des polices locales.
Quoi qu'il en soit, une extension des prérogatives judiciaires des polices municipales ne serait nullement anodine. Elle répondrait à des attentes politiques et aux aspirations d'une large partie des agents, mais questionnerait le rôle et l'avenir de ces forces. Bien que la doctrine d'emploi reste de la compétence des maires, l'évolution du cadre juridique des polices municipales, à l'échelle nationale, ne manquerait pas d'infléchir leur action. Depuis la loi du 15 avril 1999, les prérogatives des policiers municipaux n'ont cessé de s'accroître. Au-delà des disparités locales notables, le constat s'impose d'une inflexion de l'activité des polices municipales vers un modèle plus interventionniste et plus répressif, traduisant une montée des préoccupations sécuritaires.
L'évolution des équipements illustre cette tendance. La plupart des policiers municipaux portent désormais une tenue de maintien de l'ordre, malgré leur absence de prérogatives dans ce domaine. La généralisation progressive de l'armement des polices municipales contribue, elle aussi, au durcissement de leur image. Une extension de leurs prérogatives judiciaires accentuerait encore cette tendance en modifiant leur rapport au public et la nature de leur activité. Les agents auraient en outre à traiter une plus grande variété de procédures. Leur disponibilité sur le terrain pour mener à bien des tâches de surveillance générale et de proximité se réduirait d'autant. En somme, la question des compétences judiciaires des polices municipales touche à l'enjeu fondamental de leur positionnement. Aucune réponse ne s'impose avec évidence à cette question.
Un consensus minimal peut tout de même s'établir autour du nécessaire ancrage territorial des polices municipales, constituant leur plus-value potentielle dans le dispositif de sécurité intérieure. Dans la pratique, un tel ancrage n'a toutefois rien d'évident. Il convient de miser sur la connaissance du territoire que détiennent les polices municipales en tant que condition à l'établissement d'une relation de confiance et d'un dialogue permanent avec les populations dans leur diversité. Une telle approche n'a rien d'incompatible avec un renforcement des pouvoirs judiciaires des polices municipales. Son maintien dans la durée nécessite quand même une volonté politique forte et des efforts constants.
L'image de la police municipale ne doit pas se réduire à celle d'une force professionnelle ayant gagné en autorité répressive. Elle doit apparaître comme une police au service du public, ancrée dans les territoires, se distinguant par son approche.
M. Frédéric Masquelier, maire de Saint-Raphaël, co-président de la commission « Sécurité et prévention de la délinquance » de l'AMF. - L'AMF s'est longuement penchée sur le sujet des polices municipales, en particulier depuis le lancement du « Beauvau de la sécurité ». Il a fallu insister pour consacrer, dans ce cadre, une table ronde aux polices municipales. Le ministère de l'Intérieur ne l'avait pas prévue. Cet oubli apparaît à la fois significatif et paradoxal, compte tenu de la visibilité, dans les rues, des policiers municipaux et de la rapidité de leurs interventions lors d'événements aussi dramatiques que des attentats terroristes.
Par délibération de son Bureau, à l'issue de débats approfondis, l'AMF a défini et adopté une position sur la question des polices municipales, ancrée sur ses principes fondamentaux, dont celui de la libre administration des collectivités locales. Cette position tient compte de la grande diversité de situations observée en la matière. L'AMF défend la liberté de chaque maire de décider de l'organisation de cette force. À titre d'exemple, ma commune de Saint-Raphaël, qui compte trente-six mille habitants à l'année - et trois fois plus en été - dispose de deux cent quinze agents dans sa police municipale, par ailleurs bien équipée.
De plus, l'AMF s'oppose à tout transfert de charges nouvelles vers les communes. A priori, la lutte contre le narcotrafic ne relève absolument pas des missions de la police municipale. Un glissement serait à craindre à partir de la lutte contre la consommation de stupéfiants. Aurait-il pour objectif de libérer du temps aux forces de sécurité intérieures ? La police municipale assumerait dès lors un rôle supplétif en réalisant des tâches d'exécution dont la police nationale refuserait de se charger.
Le maire reste l'employeur des policiers municipaux. Leur rémunération est financée par les contribuables locaux. Or le payeur demeure le décideur. Dans le cadre du « Beauvau de la sécurité », nous avons rencontré la Direction des ressources humaines du ministère de l'Intérieur. Nous ne voudrions pas que les communes qui consentent à l'effort de recruter plus de policiers municipaux se retrouvent pénalisées par l'affectation à leur territoire d'un nombre réduit d'agents de la police nationale ou de la gendarmerie. À ce propos, je ne pense pas qu'un seul maire se présentera aux prochaines élections en proposant de réduire l'effectif de sa police municipale - bien au contraire. Nous avons constaté qu'un directeur départemental de la sécurité publique ne connaissait pas lui-même l'évolution de l'effectif de la police nationale sur son territoire. Nous souhaiterions une plus grande transparence à ce propos.
Nous avons récemment rencontré monsieur Daragon, ministre chargé de la sécurité du quotidien. Cet entretien nous a satisfaits. À l'ouverture du « Beauvau de la sécurité », le maire de Nice avait tenu des propos nettement favorables à la judiciarisation des missions des polices municipales. Il n'exprimait cependant pas la position de l'AMF. De fait, celle-ci émet quelques réserves quant à l'élargissement des prérogatives des polices municipales. Cet élargissement n'apparaît souhaitable que dans la mesure où il résoudrait des difficultés concrètes. Il ne faudrait pas qu'il s'apparente à un transfert de responsabilités ou d'employeur. S'il est légitime que le procureur de la République exerce un contrôle sur les polices municipales, l'AMF ne voudrait pas que son autorité se substitue à celle des maires, notamment pour ce qui touche à l'avancement ou à la progression de carrière des agents.
M. Jean-Paul Jeandon, maire de Cergy-Pontoise, co-président de la commission « Sécurité et prévention de la délinquance » de l'AMF. - La vision de l'insécurité en France m'apparaît tronquée. Les statistiques montrent qu'alors même qu'un certain nombre de délits diminuent, d'autres augmentent, au détriment de la sécurité du quotidien. Je songe aux rodéos, aux trafics dans les cages d'escaliers, aux rassemblements sur l'espace public ou encore aux tirs de mortier. Pour y répondre, il faut une police de proximité. Or il n'en existe pas en France. Du moins n'est-elle pas du ressort de l'État. Dès lors, les communes se doivent de répondre aux sollicitations légitimes de leurs concitoyens. Le commissaire Lauze a publié dans « Le Monde » un article incitant à renvoyer sur le terrain les policiers nationaux. La notion de continuum de sécurité pourrait laisser supposer que les collectivités locales remplacent l'État, or elles ne sont censées que compléter son action.
Une grande disparité s'observe, d'une collectivité territoriale à l'autre, en matière de police municipale. Seules quatre mille collectivités se sont dotées d'une telle force. Trois communes de plus de cinquante mille habitants n'en ont pas. Il ne faudrait pas que la présence de caméras dans l'espace public ou le recrutement de policiers municipaux s'avère indispensable à l'affectation de policiers nationaux sur le territoire d'une commune, ni que l'absence d'agents municipaux signifie un recul des moyens consacrés par l'État au territoire. En principe, la sécurité est du ressort de l'État et non des collectivités locales. Nous n'en notons pas moins un transfert croissant des missions de l'État relatives à la sécurité vers les collectivités territoriales.
L'AMF ne se montre pas très favorable à la judiciarisation de la police municipale. Le temps que passeraient les agents à rédiger des rapports à transmettre au Parquet réduirait leur présence dans l'espace public. Au quotidien, la coopération entre police municipale et police nationale n'en gagnerait pas moins à s'améliorer. Instaurer un continuum dans leurs relations se traduirait par une efficacité ou une pertinence accrue des interventions. Les parties prenantes auraient intérêt à étudier ensemble les possibilités d'y parvenir. L'évolution des nombreuses compétences des polices municipales pourrait passer, soit par leur judiciarisation, soit, au contraire, par leur déjudiciarisation.
M. Bernard Delcros, président. - Vous avez rappelé à juste titre que le Conseil constitutionnel a déjà censuré par le passé une tentative de judiciarisation des missions des polices municipales. Quelles propositions concrètes pourrions-nous formuler pour éviter un transfert de charges, de la police nationale vers les polices municipales ?
Mme Jacqueline Eustache-Brinio. - Je m'exprimerai en tant que rapporteure d'une mission d'information de la commission des lois sur les polices municipales, lancée voici peu. Il y a quinze ans, nous étions nombreux à ne pas vouloir armer leurs agents. Le monde a cependant changé entre-temps. Voici dix ans encore, nous n'imaginions pas devoir gérer dans nos communes ce que nous devons gérer aujourd'hui.
Les problèmes d'insécurité se sont étendus et n'épargnent presque aucun territoire. Aussi devons-nous trouver un moyen pour que les polices municipales puissent adapter leur fonctionnement à l'évolution des attentes de la population. Leurs agents souffrent d'une certaine frustration. Ils sont appelés pour régler les problèmes du quotidien sans être toujours en mesure de répondre à ces situations. De fait, des priorités ont été fixées aux commissariats, dont celle de lutter contre les violences intrafamiliales. Reconnaissons qu'il est également beaucoup demandé à la police nationale. Quoi qu'il en soit, nous sommes aujourd'hui confrontés à des sujets de société ayant pris une ampleur considérable en dix ans.
Lors des dernières émeutes urbaines, les policiers municipaux ont été les premiers à répondre présents. L'évolution de leurs équipements relève d'une nécessité, au vu de la fréquence accrue des attaques qui les visent. Le refus de l'autorité se manifeste désormais dans presque tous les territoires. Il importe de former les polices municipales à réagir aux phénomènes auxquels elles se trouvent confrontées. Les habitants savent pouvoir compter sur les policiers municipaux, qu'ils connaissent. Certains maires ont ordonné à ces agents de procéder à des contrôles qu'ils n'auraient pas dû effectuer. Seulement, les circonstances ne leur ont pas laissé le choix. Il est indispensable de réfléchir à ce qui est attendu des polices municipales, sachant qu'aucun retour en arrière n'aura lieu.
Mme Patricia Schillinger. - La moitié des 68 000 habitants de Cergy ont moins de trente ans. Je conçois, dans ces conditions, l'importance de sa police municipale. Dans mon département, des villes de trois mille habitants sont dotées d'une police municipale, mais leurs agents ne sont pas à pied d'oeuvre vingt-quatre heures sur vingt-quatre. La nuit, la gendarmerie prend le relais. Ces deux exemples illustrent la variété des situations rencontrées sur le territoire. Comment envisagez-vous l'articulation des interventions entre ces différentes forces au regard de cette hétérogénéité ?
Difficulté supplémentaire, lorsque les policiers municipaux sont peu nombreux, cela restreint leurs possibilités de former, car l'organisation du service ne le permet pas. La situation des agents varie ainsi selon leur employeur. Qu'en est-il du budget consacré à la police municipale ? Comment s'assurer qu'il ne pèse pas trop sur celui de la commune ? La question ne saurait recevoir la même réponse en ville et en zone rurale.
M. Henri Leroy. - J'aimerais revenir sur le « Beauvau de la sécurité », auquel ont participé quatre maires, deux sénateurs et deux députés. Les conclusions en sont claires. L'AMF me semble la mieux placée pour apprécier le travail de la police municipale. Les ministres de l'Intérieur et de la Justice ont d'ailleurs prêté une oreille attentive aux propos tenus par les représentants de l'AMF. Le Sénat a participé au « Beauvau de la sécurité » en tant que chambre des territoires et des élus locaux. Ceux-ci, par l'intermédiaire des maires, suivent l'évolution des situations locales en matière de sécurité.
La judiciarisation de la police municipale relève selon moi d'une utopie. L'AMF en est d'ailleurs convenue sans ambages. La police municipale assume des missions de prévention et de présence sur le territoire. Elle assure la tranquillité publique et fait appliquer les arrêtés du maire. Il revient d'ailleurs à la commune d'assumer le coût de sa police. Par conséquent, il n'est pas question pour un maire de placer celle-ci sous les ordres de la police nationale ou de la gendarmerie. Chaque police municipale possède une identité propre, liée à celle de la ville.
Lors du « Beauvau de la sécurité », les polices municipales ont été qualifiées de troisième force de sécurité. Elles n'en restent pas moins dirigées par le maire. Conférer à leurs agents un statut d'agent ou d'officier de police judiciaire (APJ ou OPJ) relève d'une simple vue de l'esprit. Les APJ ou OPJ suivent une formation de plusieurs mois, dispensée par une école nationale, s'appuyant sur le code pénal et le code de procédure pénale. L'AMF a raison de ne pas vouloir entendre parler de judiciarisation des polices municipales. Les maires demeurent les plus compétents pour traiter de ce qui touche à la police municipale.
M. Frédéric Masquelier. - Le choix de disposer d'une police municipale répond à des besoins, mais aussi à des choix politiques. Face à des nécessités identiques, tous les maires n'adoptent pas la même position.
La présence sur le terrain de la police municipale se heurte à un premier écueil : celui des horaires des agents. Ainsi, sur cent agents que compte la police de ma commune, seuls trente-cinq sont mobilisables à tout moment, étant donné qu'ils travaillent sept jours sur sept et vingt-quatre heures sur vingt-quatre. Des effectifs conséquents s'avèrent donc indispensables pour assurer une présence significative sur le terrain, d'autant que la nécessité d'une couverture complète du spectre horaire apparaît de plus en plus manifeste.
Il a été constaté, lors du « Beauvau de la sécurité », que l'institution judiciaire demeurait trop souvent absente. Des rapports ont-ils déjà porté sur les classements sans suite ? Ils se multiplient, or ils représentent une perte de temps. Même certaines infractions constituées sont classées sans suite, faute de faire l'objet de poursuites. Chaque maire entretient un rapport différent avec l'institution judiciaire. Le maire d'une petite commune ne rencontre peut-être qu'une fois par an le procureur de la République, à la différence du maire de Nice, par exemple, qui s'entretient avec celui-ci presque quotidiennement. Les maires signataires d'une convention disposent, pour la négocier, d'une marge de manoeuvre liée à la taille de leur commune. Bien souvent, ces conventions s'apparentent à de simples contrats d'adhésion.
Toute judiciarisation des polices municipales supposerait la création d'instances de partenariat et d'échange. Il ne serait pas concevable que le procureur de la République décide seul des missions des polices municipales sans consultation du maire. À l'étranger, notamment en Belgique, de telles instances de coordination apparaissent extrêmement structurées.
Enfin, davantage de transparence est attendue quant à l'évolution des effectifs de la police nationale sur le long terme. Ceci permettrait aux maires d'investir plus sereinement dans leur police municipale.
M. Jean-Paul Jeandon. - À l'échelle du territoire français, où des métropoles coexistent avec des villes moyennes, et des quartiers de la politique de la ville avec des communes rurales, un modèle unique de police municipale ne saurait s'imposer. La gendarmerie et la police nationale n'interviennent pas dans les mêmes zones, ni selon les mêmes modalités. Aussi importe-t-il avant tout de comprendre la nature du territoire à examiner et la manière dont s'y déploient les forces de sécurité intérieure. Les délits diffèrent d'un type de ville à l'autre. Pour autant, aucun territoire n'est épargné par la progression des incivilités ni par le sentiment d'insécurité au quotidien.
Les délits environnementaux s'accroissent, dans les communes rurales notamment. Il faudrait mieux coordonner la police nationale et les polices municipales. L'AMF a demandé au ministre délégué chargé de la sécurité du quotidien de lui indiquer les effectifs des brigades de gendarmerie et de police nationale par circonscription. L'AMF n'a toutefois pas réussi à obtenir ces informations. Comment parler de continuum de sécurité sans que l'État dévoile en toute transparence l'ampleur des moyens qu'il affecte à la sécurité ? En Conseil local ou intercommunal de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD ou CISPD), les communes ou les collectivités font état des forces qu'elles déploient sur leur territoire sans que l'État en fasse autant.
Prenons l'exemple de Cergy. Cette commune emploie 45 policiers municipaux, mais aussi des agents de prévention, des agents de médiation, des agents de la brigade verte et des agents de surveillance de la voie publique (ASVP). Je cherche par ailleurs à recruter un garde champêtre, seul agent en mesure d'imposer une amende en cas de délit environnemental ; les agents de la brigade verte n'étant pas assermentés. Il serait d'ailleurs judicieux d'y remédier.
La doctrine d'emploi que les maires souhaitent adopter pose elle aussi question - d'où les difficultés de mutualiser des polices municipales dans le cadre d'une intercommunalité. Ces doctrines d'emploi sont rarement écrites. Il y a lieu de le déplorer. La police municipale de ma commune, compte tenu des évolutions sociétales, travaille désormais jusqu'à 3h00 du matin, quoique pas le dimanche. Le travail d'ancrage dans le territoire de la police municipale ne saurait aboutir sans une connaissance des statistiques dont la police nationale est la seule à disposer. Il m'a fallu armer les policiers municipaux de Cergy intervenant la nuit ; faute de quoi, ils n'auraient plus été en mesure de remplir leurs missions.
Aujourd'hui, il manque environ dix mille policiers municipaux en France. Nous sollicitons la mobilisation du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) en vue de leur formation. Nous ne voulons pas, en effet, d'une formation des policiers municipaux indépendante du CNFPT, sous peine que s'instaure une dynamique, dangereuse, de détachement de la police municipale vis-à-vis du maire.
Mme Virginie Malochet. - La police municipale est au service de la collectivité, mais aussi de la chaîne pénale. Il reste à déterminer dans quelle mesure il lui revient de se rendre utile à l'une plutôt qu'à l'autre. La question de la formation des policiers municipaux et des organismes tenus de la leur dispenser s'avère particulièrement significative, de ce point de vue.
À l'évidence, les polices municipales présentent des visages fort différents d'un territoire à l'autre. Il convient de se pencher sur ce que recouvre au juste la notion de continuum de sécurité, souvent dépourvue de réalité en zone rurale, où seule intervient la gendarmerie. Cela dit, cette dernière couvre aussi des zones périurbaines où se font jour des enjeux d'articulation entre les forces de sécurité.
Aujourd'hui oeuvrent en France un peu moins de 750 gardes champêtres. Leur profession bénéficie d'un regain d'engouement de la part des collectivités locales, dont ils relèvent. À la différence des policiers municipaux, ils disposent de compétences d'investigation judiciaire en matière de police rurale et environnementale. De fortes tensions pèsent sur le marché des policiers municipaux. La question des efforts budgétaires à consentir par les communes pour assurer la sécurité de leur territoire soulève des enjeux d'inégalité. Toutes ne disposent pas des mêmes moyens à consacrer à leur police municipale ; d'où certaines velléités de mutualisation. Bien qu'encouragées par l'État, les mutualisations restent toutefois rares. Le premier obstacle à la constitution de polices intercommunales vient de la réticence des maires à confier à une entité tierce la prévention de la délinquance dans leur commune.
Le poids des maires dans l'organisation des polices municipales reste à relativiser ou, du moins, à nuancer. Les agents de la police municipale demeurent des acteurs de terrain, disposant d'un pouvoir discrétionnaire. Leur adhésion à la doctrine d'emploi des maires constitue un enjeu. Les témoignages des maires concordent, indépendamment de leur obédience politique. Tous dénoncent, face à la délinquance du quotidien, une carence des forces de l'État, dans certains cas dramatiques pour les habitants, à laquelle ils doivent suppléer. De telles situations placent les maires sous pression, les contraignant à agir, parfois même hors du cadre juridique. Il arrive aussi que les services de l'État exercent explicitement une pression en ce sens sur les maires. Même quand ceux-ci refusent de céder au transfert de compétences, dans la pratique, la police municipale empiète sur le terrain de la police nationale, dès lors que celle-ci fait défaut. La disparition de commissariats de secteur dans certaines communes entraîne un transfert, de fait, à la police municipale, des appels adressés à « Police secours », y compris quand les maires ne le souhaitent pas.
M. Bernard Delcros, président. - Je dois m'absenter pour présenter un rapport sur la cohésion des territoires en commission des finances. Notre collègue Pascale Gruny, vice-présidente de notre délégation, me remplacera.
Mme Isabelle Florennes. - Les conventions signées entre les maires, les procureurs et les forces de sécurité, prévues par l'article L. 132-7 du code de la sécurité intérieure, autorisent les policiers municipaux, en tant que représentants des maires, à procéder à des rappels à l'ordre. L'AMF a-t-elle évalué ces conventions ? Le cas échéant, la commission des lois pourrait partir de cette évaluation pour étudier une évolution des pouvoirs de police judiciaire des maires. J'ai bien compris que l'AMF ne souhaitait pas qu'une double tutelle, du procureur et du maire, s'exerce sur la police municipale, comme envisagé au début du « Beauvau de la sécurité ».
La question de la doctrine d'emploi et des choix politiques des maires employant une police municipale se pose dans les zones urbaines denses où l'action de la police municipale doit se coordonner avec celle de la police nationale. Le développement et les moyens consacrés aux Centres de Supervision Urbaine (CSU) l'illustrent parfaitement. Il importe d'associer les maires à la lutte contre la délinquance et les trafics.
Un dernier sujet a trait à la mutualisation des moyens financiers alloués au CNFPT. Il a été question de la mise en place d'une formation spécifique de la police municipale de Paris. À ma connaissance, aucune décision n'a cependant encore été prise.
Mme Anne-Catherine Loisier. - Je m'interroge sur la coordination entre les différents acteurs garants de la sécurité sur les territoires. Comment s'assurer de l'efficience de leurs actions ? Je suis pour ma part originaire d'une zone rurale. Or les maires des communes rurales traversées par des routes fort empruntées font face à de nombreux actes de délinquance. Dès lors se pose la question de créer des polices intercommunales. De nombreux maires aimeraient que leur police soit autorisée à procéder à des contrôles d'identité, consulter le fichier des voitures volées ou encore verbaliser des vols à l'étalage. La sanction rapide d'infractions bénignes permettrait de contenir l'évolution de la délinquance. Quels sont vos avis sur les catégories de la fonction publique dont relèvent les agents des polices municipales ?
M. Hussein Bourgi. - En ma qualité de délégué régional du CNFPT en région Occitanie, j'attirerai l'attention sur les deux défis auxquels se trouve confronté le CNFPT en matière de formation des polices municipales. Le premier a résulté de l'accroissement de ces polices. Souvent, les élections municipales fournissent l'occasion de débattre du sujet, de sorte qu'au lendemain de chaque scrutin, de nouvelles polices sont créées et des polices déjà en place se retrouvent armées. Les demandes de formation des policiers municipaux se sont accrues après les élections de 2020, alors même que les restrictions liées à la pandémie de Covid empêchaient la tenue de formations. Un autre enjeu a découlé de la promulgation de la loi « 3DS » autorisant des communes rurales à créer des polices pluri-communales. Là encore, les demandes de formation de policiers municipaux adressées aux CNFPT ont augmenté. Il existe en France quatre centres de formation de policiers municipaux. L'un se situe à Aix en Provence. Il répond aux besoins de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur
(PACA). Le centre de référence pour l'ouest de la France se situe à Angers. Un nouveau centre verra bientôt le jour à Meaux pour répondre à la forte demande en Île-de-France et dans les régions voisines, en remplacement de l'actuel centre de Villenoy. Le quatrième centre de formation se situe à Montpellier. Nous y lancerons en janvier prochain des travaux d'agrandissement pour réduire à moins de quatre mois le délai d'attente d'une formation de policier municipal, mais aussi pour y aménager un centre de tir. L'internalisation d'un tel centre obéit à une logique à la fois budgétaire et de sécurité. Quoi qu'il en soit, ce CNFPT sera pleinement opérationnel pour accompagner les prochaines élections municipales de 2026, dont résultera, à n'en pas douter, un afflux de demandes de formation de policiers municipaux.
Dans mon département, l'Hérault, le responsable du principal syndicat de policiers municipaux m'a dit ne s'opposer par principe à aucune évolution des prérogatives des policiers municipaux, à condition, toutefois, qu'elle s'accompagne d'une revalorisation des salaires. J'alerte mes collègues sénateurs et sénatrices à ce propos. Toute extension des missions des polices municipales supposerait un transfert de charges vers les communes et regroupements de communes.
Je mets un point d'honneur à me rendre au CNFPT de Montpellier au commencement ou à la fin des formations des policiers municipaux. J'y rencontre de plus en plus de gendarmes ou de policiers nationaux en disponibilité aspirant à de meilleures conditions de travail. Beaucoup avaient attendu en vain, des années durant, une mutation dans le sud de la France. En cas de judiciarisation des polices municipales, la crise des vocations dans la police nationale et la gendarmerie s'aggraverait et les demandes de mise en disponibilité de ces fonctionnaires d'État augmenteraient exponentiellement.
M. Jean-Paul Jeandon. - Du point de vue de l'attractivité du métier, une réflexion reste à mener sur la catégorie de la fonction publique dont relève aujourd'hui un directeur de police municipale, à savoir la B. Il n'est pas normal qu'il ne puisse pas accéder à la catégorie A. Dans le même ordre d'idées, un brigadier-chef parvenu au septième ou huitième échelon ne peut pas passer à la catégorie B. Une réflexion s'impose à ce propos avec les organisations syndicales. L'AMF s'oppose à la prise en compte des primes des policiers municipaux dans le calcul du montant de leur retraite, comme le réclament pourtant les représentants de ces agents. Je confirme que les organisations syndicales sont prêtes à accepter une extension des compétences des policiers municipaux, sous réserve d'une revalorisation de leur salaire, or l'état des finances des collectivités locales ne le permettrait pas forcément. À titre d'exemple, 5 % du budget de fonctionnement de la commune de Cergy finance sa police municipale. Si l'État intervenait sur ma commune pour y garantir la sécurité, je n'aurais pas à encourir ces dépenses.
Toute création d'une police intercommunale requiert le partage d'une même doctrine d'emploi par les maires concernés. La superficie du territoire aussi entre en compte. À titre d'exemple, la ville de Cergy-Pontoise s'étend sur un territoire aussi vaste que celui de Paris, alors qu'elle ne compte que 210 000 habitants. L'absence de prise en compte de l'étendue des territoires au moment d'y affecter des agents de la police nationale pose problème.
Je recrute dans la police municipale de ma commune de plus en plus de policiers nationaux et de gendarmes, formés au port d'arme. Ils ne comprennent pas la nécessité de s'y former de nouveau.
Le CSU de ma ville est alimenté par 190 caméras. Il emploie quatre visionneurs en permanence. La question des caméras assistées par l'intelligence artificielle (IA) se pose pour accroître l'efficacité du dispositif. L'AMF ne s'oppose pas aux évolutions technologiques, sous réserve de les encadrer par des contrôles, sachant qu'aucune commission de contrôle des polices municipales n'a encore été constituée.
L'AMF se montre en outre prête à envisager l'accès des polices municipales à certains fichiers. La dépénalisation de certaines infractions permettrait de contourner le problème de leur judiciarisation.
M. Frédéric Masquelier. - Le sud de la France souffre aussi d'un manque d'attractivité. La difficulté à s'y loger fait obstacle à l'accueil de policiers municipaux. À côté des conventions signées par les maires avec des représentants de l'État ou de l'institution judiciaire, des structures informelles comme les Groupements de Prévention Opérationnelle (GPO) fonctionnent très bien. Les maires recourant à ces outils de coopération s'en déclarent satisfaits. Les échanges réguliers qui s'y tiennent avec d'autres parties prenantes telles que la police nationale débouchent sur des actions concrètes.
L'AMF émet des réserves vis-à-vis des CLSPD, aux réunions par trop formelles, dont il ne ressort pas grand-chose. Des questions de pouvoir se posent par ailleurs. L'institution judiciaire apparaît peu encline à partager le sien. En réalité, dans la pratique, tout dépend de la personnalité des uns et des autres. Certains procureurs se tiennent prêts à échanger avec les maires, quoique pas tous. Autrement dit, l'intérêt d'une convention varie selon la personnalité de ses signataires, étant entendu qu'il importe aux maires de conserver leur autonomie dans la gestion de leur police municipale.
Concernant la création de polices intercommunales, ce qui donne des résultats en zone urbaine ne démontrera pas nécessairement son efficacité en zone rurale, et réciproquement.
La majorité des maires ne souhaitent pas que leur police municipale accède aux fiches « S », car ceci impliquerait de plus lourdes responsabilités pour les agents. Un délinquant récidiviste sait qu'il n'a pas grand-chose à craindre d'un policier municipal lors d'une interpellation. Pour autant, si ce policier disposait d'informations figurant dans le fichier des personnes recherchées (FPR), la nature et les modalités de l'interpellation changeraient. Un éventuel accès des policiers municipaux au FPR soulèverait malgré tout la question de leur formation. À ce propos, les niveaux de recrutement dans la police, y compris nationale, ont notablement baissé.
La plupart des communes n'emploient qu'un directeur à la tête de leur police municipale. Comment s'assurer que ses missions soient menées à bien durant ses absences ? Des problèmes de formation du personnel se posent, assortis de problèmes de coût.
Mme Virginie Malochet. - L'efficacité des instances partenariales comme les Groupes Locaux de Traitement de la Délinquance (GLTD), les GPO ou encore les CLSPD varient en fonction de l'usage qui en est fait. Sur certains territoires, certes minoritaires, les GPO ne fonctionnent pas bien, alors que les CLSPD disposent de groupes de travail et de cellules opérationnelles ou de veille à l'efficacité prouvée. Une grande diversité des dynamiques partenariales s'observe ainsi.
Le développement des dispositifs de visio-protection et des CSU a contribué au renforcement des partenariats entre polices municipales et police nationale. Il revient cependant aux collectivités d'en assumer les charges de personnel et de maintenance.
Je ne reviendrai pas sur le manque d'attractivité des métiers de l'ordre. Dans certaines promotions de policiers municipaux aux CNFPT, les candidats issus des concours s'avèrent moins nombreux que ceux venus de la police nationale, de la gendarmerie ou encore de l'administration pénitentiaire. Or ces agents envisagent pour certains leurs missions de policiers municipaux sous une autre perspective que celle d'un service à la collectivité. Il importe d'en tenir compte dans leur formation.
Un poste dans une police municipale facilite la conciliation entre vie personnelle et vie professionnelle. Les candidats retenus sont en effet en mesure de choisir leur lieu d'affectation. De plus, de rares communes proposent une rémunération plus attractive que la police nationale ou la gendarmerie.
Les polices intercommunales, moins nombreuses qu'escomptées, correspondent à des modèles fort divers, selon qu'elles relèvent d'un Établissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) ou d'un syndicat de communes, comme l'autorise la loi de sécurité globale. Certaines ne se sont constituées que pour fonctionner durant les plages horaires nocturnes dont de trop petites communes n'étaient pas en mesure d'assurer la couverture. D'autres se concentrent sur la délinquance dans les transports. En somme, le champ de l'intercommunalisation n'a pas encore fini d'être exploré.
Mme Pascale Gruny, vice-président. - il me reste à remercier tous les intervenants pour la qualité de leurs analyses. En tant que sénateurs, nous sommes souvent interpellés, sur nos territoires, à propos des polices municipales - preuve de l'intérêt que suscite ce sujet.