COMPTES RENDUS DE LA CE MISSIONS DES AGENCES DE L'ÉTAT

- Présidence de M. Pierre Barros, président -

La réunion est ouverte à 13 h 30.

Audition de M. Laurent Dejoie, représentant des Régions de France, vice-président du conseil régional des Pays de la Loire et Mme Véronique Pouzadoux, vice-présidente de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité, maire de Gannat

M. Pierre Barros, président. - Je souhaite la bienvenue à Mme Véronique Pouzadoux, maire de Gannat (Allier) et vice-présidente de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), ainsi qu'à M. Laurent Dejoie, vice-président de la région Pays de Loire et représentant de l'association Régions de France (ARF). L'association des Départements de France (ADF), qui n'a pas désigné de représentant, pourra contribuer par écrit à nos travaux.

Notre commission d'enquête est consacrée aux missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État, c'est-à-dire à l'efficacité d'une organisation de l'État fondée depuis les années 1990 sur la multiplication d'agences de toutes natures - et aux doublons éventuels de compétence que cette organisation a pu faire naître. Le point de vue des collectivités territoriales est particulièrement intéressant, car elles sont en lien régulier avec ces agences, en plus de leurs relations avec les services extérieurs de l'État. De plus, certains considèrent aujourd'hui qu'il serait nécessaire de clarifier la répartition des compétences entre certaines agences et les collectivités territoriales.

On évoque souvent le « millefeuille » territorial, dont Boris Ravignon a tenté de calculer le coût l'an dernier. Nous nous intéressons pour notre part à l'autre « millefeuille » que constituent les agences et opérateurs de l'État - lesquels seraient plus précisément 1 244, selon le décompte réalisé par l'Inspection générale des finances (IGF) en 2012, ou 1 169 selon un décompte que nous a adressé il y a quelques jours la secrétaire générale du Gouvernement.

Ce n'est pas seulement leur coût qui nous intéresse, mais l'efficacité de la multiplication des agences, opérateurs, commissions consultatives, notamment depuis les années 1990 sous l'influence des théories du « New Public Management », processus que nous ont bien décrit les experts et hauts fonctionnaires que nous avons auditionnés.

J'ai trois questions et une proposition.

Ces agences sont-elles une manière pertinente pour l'État de mettre en oeuvre certaines politiques publiques, par exemple parce qu'elles requièrent des compétences ou une réactivité particulières ? Certaines agences créées dans un but précis n'ont-elles pas tendance à perdurer même lorsque leur besoin disparaît ? Quels rapports concrets entretenez-vous avec telle ou telle agence - pouvez-vous illustrer votre propos par des exemples concrets ?

Nous recevrons après-demain l'association des préfets : quelles questions auriez-vous à leur poser au sujet des relations entre les agences de l'État et les services placés sous l'autorité du préfet ?

Avant de vous laisser la parole, je dois vous rappeler qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal, qui peuvent aller de trois à sept ans d'emprisonnement et de 45 000 euros à 100 000 euros d'amende. Je vous invite en conséquence à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, à lever la main droite et à dire « Je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Laurent Dejoie et Mme Véronique Pouzadoux prêtent serment.

M. Laurent Dejoie, vice-président de la région Pays de Loire et représentant de l'Association Régions de France. - La région des Pays de la Loire se félicite de votre commission d'enquête, vos propositions seront les bienvenues. Nous partageons votre objectif d'un état des lieux et d'une recherche d'efficacité : l'objectif n'est pas de supprimer des agences, mais d'identifier les doublons et de cibler les agences dont l'utilité n'est pas démontrée.

Une agence est-elle un dispositif pertinent pour mener une action de l'État ? Il n'y a pas de réponse générale, cet outil peut être très pertinent, même si, en principe, les services de l'État sont outillés pour conduire et suivre les politiques publiques. Quelle est la « bonne » durée, ensuite, pour une agence ? Cela dépend aussi, mais on pourrait proposer d'instituer une durée limitée dès l'origine : une agence serait créée pour le temps qu'on estime alors nécessaire à la mission, et devrait être prolongée par un acte juridique explicite pour aller au-delà.

Je n'ai pas de questions particulières à poser aux préfets, mais je leur adresserais plutôt un voeu : celui qu'ils dirigent effectivement l'ensemble des administrations de leur périmètre d'intervention, qu'ils chapeautent réellement les services de l'État.

Un mot de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), qui soutient les collectivités territoriales en ingénierie. Il nous semble qu'on devrait réviser en profondeur les interventions de cette agence, pour les coordonner mieux avec celles des régions, car les champs se recoupent souvent, il y a des doublons. La même remarque vaut encore davantage pour l'Office national d'information sur les enseignements et les professions (Onisep), dont les interventions chevauchent largement celles des régions. (La connexion avec l'interlocuteur s'interrompant, le président donne la parole à la seconde personne auditionnée.

Mme Véronique Pouzadoux, maire de Gannat (Allier) et vice-présidente de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF). - Merci pour votre invitation. Je suis maire de Gannat, dans l'Allier, et je suis également présidente de la Communauté de communes Saint-Pourçain Sioule Limagne, et c'est à ce double titre que je suis présidente de l'AMF, avec sa dimension « intercommunalité ».

David Lisnard, le président de l'AMF, dit souvent que « l'organe crée la fonction et l'organe crée la norme », c'est à la source de ce problème central pour les élus locaux : celui d'être noyés sous les normes.

Qu'est-ce qu'être élu, dans l'une des quelque 34 000 communes du territoire national ?

C'est d'abord avoir été choisi sur un programme électoral qui porte sur l'aménagement du territoire communal et l'adaptation des services publics ; notre but est d'adapter le service public pour répondre aux demandes des citoyens, lesquelles évoluent d'année en année. Nous avons besoin de souplesse, pour nous adapter aux changements de contexte, qui peuvent aller dans le bon sens, par exemple l'installation d'une entreprise, l'arrivée d'une ligne de transport, ou dans le mauvais sens, par exemple un aléa climatique qui oblige à des travaux non prévus. Nous nous adaptons au gré de l'actualité, mais les moyens ne suivent pas suffisamment les transferts de compétences.

Être élu, c'est aussi être en action. C'est alors que le maire se voit confronté à une multiplicité d'acteurs, de services de l'État, qui ont chacun leur interprétation de la norme, leurs critères et leurs injonctions. Nous sommes responsables en tant que maires, car nous nous sommes engagés devant nos concitoyens sur un programme, mais les services de l'État nous renvoient aussi à notre responsabilité juridique. Ces services ont parfois des injonctions contradictoires, ils ne sont pas toujours d'accord entre eux - c'est pénible, parfois décourageant, et cela peut même conduire à empêcher des projets qui sont pourtant financés.

Autre complication : nous avons le sentiment qu'à travers les agences et leurs programmes, les territoires et les collectivités territoriales sont regardés comme des lieux d'expérimentation. Nous avons notre projet, pour lequel nous avons été élus, mais nous devons nous en écarter pour répondre aux objectifs énoncés par les agences, aux critères précis des programmes, qui ne sont pas forcément ceux du territoire.

On peut, alors, poser cette question : qui décide des stratégies énoncées par les agences ? Les agences elles-mêmes ? Les ministères ? Le Parlement ? Comment ces stratégies sont-elles actualisées dans le temps ? Il semble qu'on crée une agence chaque fois qu'un problème apparait, comme si l'administration devait externaliser l'action dès qu'un problème nouveau se posait.

Quand un problème se pose, l'élu local décide, il est le garant de la décision et a besoin d'un interlocuteur pragmatique en responsabilité du côté de l'État. C'est pourquoi, à l'AMF, nous mettons l'accent sur le couple préfet-maire. Quand je parle de pragmatisme, cela ne veut pas dire que nous demandons des dérogations, il s'agit plutôt d'appliquer la loi au plus près du terrain, dans le « dernier kilomètre », ce qui suppose parfois certaines adaptations à assumer dans une logique territoriale.

Le président de l'AMF dit qu'il faudrait supprimer les deux tiers des agences, je ne sais pas ce qu'il en est et je ne suis pas en mesure d'évaluer ce point. En revanche, ce que je vois, c'est que l'État a recouru à des lois d'exception quand il voulait avancer rapidement, par exemple après l'incendie de Notre-Dame de Paris, pour organiser les Jeux olympiques ou encore après le cyclone qui a ravagé Mayotte : ne faut-il pas en tirer les leçons, se demander si ce mode d'action ne devrait pas devenir la règle afin d'avancer ?

On peut aussi se demander à qui sert l'expertise. Nous travaillons avec les agences et, comme vous le savez bien, « chaque niche a son chien » : on nous aide parfois à faire des études qui ne sont pas notre priorité, mais qui entrent dans la politique publique promue par telle ou telle agence : en tant que maires, nous avons besoin de faire venir des investisseurs, plus que de conduire des études sur un territoire que nous connaissons. Comme présidente des maires de l'Allier, j'ai réalisé que pendant notre mandat de maire, nous nommons près de 600 élus dans 101 instances, dont les comités ne se réunissent parfois qu'une fois par an.

Enfin, si j'avais une question à poser aux préfets, ce serait de savoir quelle responsabilité ils sont prêts à endosser pour devenir l'interlocuteur unique des collectivités territoriales, au nom de l'État, dans le département.

Une question, enfin, que je livre à votre perspicacité : si l'on parle d'efficacité, quelle place faire à l'intelligence artificielle, en particulier dans les études et expertises - ne serait-ce pas un levier d'économies pour les comptes publics ?

M. Laurent Dejoie. - Je reprends sur l'Onisep : les compétences de cet office devraient être transférées en quasi-totalité aux régions. Les compétences de FranceAgriMer redoublent aussi avec celles des régions, notamment dans les lancements d'appels à projets ou les allocations de fonds de cofinancement : un travail de rationalisation s'impose. Nous avons aussi des propositions pour modifier la répartition des compétences avec l'Agence de services et de paiement (ASP), pour que les régions deviennent leur propre autorité de paiement pour le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) comme c'est déjà le cas pour le Fonds européen de développement régional (Feder), le fonds social européen (FSE) et le fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche et l'aquaculture (FEAMPA). Enfin, nous souhaitons l'attribution aux régions d'une délégation de gestion du Fonds « chaleur » et du Fonds « économie circulaire », actuellement aux mains de l'Agence de la transition écologique (Ademe).

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Monsieur Dejoie, vous parlez de reprendre le rôle de FranceAgriMer ou de l'ASP pour le versement des aides de la politique agricole commune (PAC), ce qui ressemble à ce que vous faites déjà sur d'autres aides. Si oui, serait-ce à moyens constants, ou bien quelle serait la charge supplémentaire ? Y aurait-il un gain d'efficacité ? Seriez-vous capable de faire moins cher que ce que fait l'ASP à l'échelle de toutes les régions ?

Sur la délégation du Fonds « chaleur » et du Fonds « économie circulaire », ensuite, quel sort faites-vous de l'expertise mobilisée aujourd'hui par l'Ademe pour choisir les dossiers ? Faut-il laisser la main aux régions, ont-elles les moyens d'une telle expertise, ou bien pensez-vous à une structure mutualisée entre les régions ?

Vous semblez, l'un et l'autre, dire que le préfet ne serait pas le chef d'orchestre des services de l'État dans le département : avez-vous des exemples précis pour illustrer ce propos ?

Enfin, nous avons demandé à chacune des associations d'élus auditionnées aujourd'hui, de nous communiquer par écrit des exemples précis de circuits décisionnels, pour retracer le parcours concret de dossiers, depuis le projet jusqu'à l'inauguration, et mesurer le nombre d'interlocuteurs aux différents échelons, ainsi que le rôle joué par les agences de l'État.

M. Laurent Dejoie. - Dès lors que nous opérons déjà les paiements de plusieurs fonds européens, je ne vois pas ce qui s'oppose à ce que nous le fassions pour d'autres ; nous n'avons pas évalué les coûts de cette extension, mais le gain de temps sera positif : on gagnera sur la complexité actuelle des fonds européens, souvent liée au nombre d'audits qu'il faut faire à chacun des étages décisionnels. La simplification sera bienvenue même si nous pouvons avoir quelques surcoûts.

Nous réfléchissons à l'expertise dès qu'on envisage de décentraliser une compétence. Les régions ont commencé à distribuer des fonds structurels en 2015, il nous a fallu intégrer ce métier et s'il y a eu un petit temps d'adaptation, il me semble que les choses fonctionnent bien désormais. En réalité, il n'y a pas d'expertise que les régions ne puissent acquérir ou déployer, et la bonne façon de procéder, c'est de donner aux régions les moyens qui leur permettent d'être les meilleures dans leur périmètre - elles sont tout à fait capables de former leurs agents ou d'en recruter, en tant que de besoin.

Sur le rôle du préfet, notre attente est bien qu'il soit le chef d'orchestre, qu'il gère l'ensemble des services de l'État sur le territoire de son ressort, qu'il soit l'interlocuteur des collectivités territoriales sur toutes les questions, pour toutes les composantes de l'État. Alors je sais bien que des administrations ne sont pas gérées par les préfets, comme l'Éducation nationale, mais ce n'est pas à Régions de France de régler cette question...

Mme Véronique Pouzadoux. - Les élus locaux en viennent à se poser la question de savoir si l'État parle d'une seule voix. Lorsque, par exemple, on voit l'État et l'Agence régionale de santé (ARS) prendre tous deux la parole lors de l'inauguration d'un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad), on est en droit de se demander si l'État est un et indivisible. Le préfet manque de marge d'action face au directeur territorial de l'ARS. La situation est la même en matière d'aménagement des établissements scolaires, où le préfet et le directeur académique ne disent pas la même chose.

En réalité, la gestion « en silo » déborde largement la question des agences de l'État, nous la vivons au quotidien. Il y a des situations ubuesques : une maison de santé peut très bien être soutenue par de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), mais pas par l'ARS. Il y a certes des agences dont les règles sont connues, par exemple les agences de l'eau ; cependant, même avec des critères objectifs les choses ne sont pas toujours simples et le préfet n'a aucune visibilité sur les dossiers, ni sur leurs chances d'aboutir. Ces situations d'incertitude et de flous sont nombreuses, elles posent des problèmes récurrents.

M. Ludovic Haye. - On parle du couple maire-préfet, mais les parlementaires et les sénateurs apportent aussi de l'huile dans les rouages au niveau local. Cependant, notre commission d'enquête vise à optimiser les processus, c'est important que nous le fassions avec vous.

La question de la responsabilité est centrale. Il y a un tournant avec le fait que, de plus en plus, on porte plainte. La crainte des élus, c'est bien d'être poursuivis en justice pour des faits qu'ils accomplissent, en réalité, parce qu'ils font leur travail. Je me demande si l'on n'a pas, dans certains cas, créé des agences pour « faire quelque chose » face à des problèmes, parce qu'on ne pouvait pas ne rien faire - et qu'ensuite, l'action est perpétuée, parce qu'il vaut mieux prévenir que guérir.

La question de la responsabilité se pose aussi au niveau du préfet. Lors d'une réunion où on me disait que les parlementaires font trop de lois, un préfet a pris ma défense que c'est peut-être plutôt ses services qui surinterprètent ces lois. Certains préfets en sont conscients et prennent leurs responsabilités face à leurs services, alors que d'autres se laissent plus diriger par leur administration.

En tout état de cause, si nous supprimons des agences, il faudra assumer la question de la responsabilité, parce qu'il est parfois bien pratique de renvoyer la responsabilité aux agences.

M. Pierre Barros, président. - L'intercommunalité est une échelle intéressante pour monter des projets de territoires. On se trouve alors en position de négocier avec le préfet, le sous-préfet, la mise en place de politiques publiques nationales - c'est mon expérience, par exemple dans la mise en place d'un schéma de cohérence territoriale (Scot), qui demande de la prospective. L'intercommunalité ne devient-elle pas alors une sorte d'agence qui met en oeuvre des politiques qui étaient autrefois portées par l'État et qu'elle assume désormais ?

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Pour les politiques partagées, comme l'orientation professionnelle ou le soutien à l'agriculture, les agences de l'État ont-elles une instance de dialogue avec les régions, ou bien agissent-elles de leur côté ? L'Onisep, par exemple, se concerte-t-il avec vous sur les sujets d'orientation et de formation pour éviter les doublons - ou bien conduit-il son action comme s'il était seul à s'occuper de formation et d'orientation ?

M. Laurent Dejoie. - Le dialogue avec ces agences est en général extrêmement compliqué, il y a un effet de « silo » et il n'y a pas de volonté manifeste de collaborer pour se répartir la tâche ou avancer plus vite. Ces agences se considèrent comme délégataires de l'État, et elles n'entendent pas abandonner une parcelle de leurs missions. C'est aussi un problème de feuille de route des agences, il faudrait les faire davantage évoluer. Mais pour répondre directement à votre question : non, il n'y a pas de partage spontané de l'action, ni de collaboration spontanée.

Mme Véronique Pouzadoux. - Je pense qu'une intercommunalité sert à faire à plusieurs ce qu'on ne peut pas faire seul, mais comme présidente d'intercommunalité, je ne porte pas de jugement sur les dossiers des communes : je ne suis pas là pour prioriser les projets entre ces dernières. Cependant, l'intercommunalité est la bonne échelle, quand elle a été bien faite et non pas imposée, pour avoir une visibilité et une prospective d'ensemble sur les politiques publiques. On est alors de bons élèves pour appliquer la loi, mais on n'en devient pas pour autant une agence de l'État ; en fait, on est alors en capacité, dans un cadre défini, avec ses règles, d'agir dans les axes territoriaux, avec une marge de négociation. Par exemple, quand j'entreprends de refaire mon Scot en 2022-2023, les services de l'État me parlent de « zéro artificialisation nette » (ZAN) pour 2050 : je réponds qu'il faut raisonner en tendance, travailler avec les maires pour montrer qu'on va dans cette direction, en laissant une marge d'appréciation pour tenir compte des spécificités de tel ou tel territoire, qui n'entrent pas dans les critères fermés. Je pense que nous ne sommes pas des agences de l'État : nous ne créons pas de la norme, mais nous mettons en place le projet pour lequel nous avons été élus, avec les outils des politiques publiques.

M. Laurent Dejoie. - Un exemple concret de non coopération : l'Onisep a développé jusqu'à l'an passé la plateforme numérique « Avenir(s) » sans aucune concertation avec les régions, il nous a fallu batailler pendant une année avec les ministères de tutelle pour coconstruire des solutions techniques avec l'État - la Cour des comptes a dénoncé ce doublon coûteux et peu efficace.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Quelles sont vos relations avec l'ANCT ? Cette agence répond-t-elle à vos attentes, dans des délais raisonnables ? Y a-t-il des doublons avec le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) ?

Mme Agnès Canayer. - En complément, la loi 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration, dite loi « 3DS », en confiant aux préfets le rôle de délégué territorial d'agence, a-t-elle fluidifié la gestion de vos projets ? A-t-on gagné en efficacité, ou bien les difficultés d'orchestration des préfets avec certaines des administrations territoriales persistent-elles ? Je pense aux directions départementales des territoires et de la mer (DDTM) ou aux directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal), où l'on sent que les préfets n'ont pas toujours la main sur leurs propres services.

M. Cédric Vial. - Nous avons instauré cette commission d'enquête parce que nous avons le sentiment d'impuissance publique, notamment en raison d'un enchevêtrement de normes qui empêche toute efficacité. La question de fond est ainsi celle de l'articulation entre efficacité et légitimité. Je pense que la légitimité est intrinsèquement liée à la responsabilité.

La lisibilité est importante, aussi pour le citoyen, mais ce n'est pas une fin en soi - ce qui compte, c'est la responsabilité, et il faut dire que des agences ont été installées un peu pour se débarrasser de cette responsabilité - c'est assez pratique, pour les élus, pour dire que les autres sont responsables des problèmes qu'on ne parvient pas à régler. Vos associations sont-elles favorables à donner plus de responsabilité aux élus - comment voyez-vous l'articulation entre légitimité et efficacité ?

M. Pierre Barros, président. - Vous dites que des opérateurs de l'État créent des normes : en avez-vous des exemples concrets ?

Mme Véronique Pouzadoux. - Les élus locaux sont déjà responsables, et nous sommes capables d'aller plus loin dans ce sens si la logique est inversée : il faut partir des projets de territoires, ce qui suppose les transferts financiers afférents, plutôt que de faire des élus locaux des opérateurs de politiques publiques définies par l'État à une autre échelle. Pourquoi veut-on travailler avec les agences, pourquoi s'adresse-t-on par exemple à l'ANCT ? Mais parce que nous ne pouvons pas, localement, assumer certaines des compétences qui nous ont été transférées, il nous manque de l'expertise et surtout des moyens financiers.

En réalité, votre commission d'enquête touche à la philosophie de l'action publique et vous avez à réfléchir à une réorganisation globale de cette action. Dans le fond, nous avons besoin d'un État accompagnateur de nos projets de territoires, plutôt qu'un État censeur. Il y a eu des progrès dans ce sens, sur le papier : le préfet est devenu délégué territorial des agences, c'est très bien en théorie - mais dans la pratique, le rôle du préfet est souvent de « passer les plats » plutôt que de décider, et finalement cette réforme n'est qu'une fausse simplification, qui compromet la parole de l'État puisque le préfet se trouve affaibli quand un service déconcentré ou une agence n'a pas la même réponse que lui, et cela se voit.

L'ANCT et le Cerema sont des institutions différentes, elles n'ont pas les mêmes compétences et ne sont donc pas consultées sur les mêmes sujets. Leurs prestations sont en partie payantes, ce n'est pas neutre, et le Cerema est peu accessible pour les petites collectivités. Les relations avec l'ANCT sont fondées sur la labellisation, laquelle pose des questions d'un autre registre. Les études territoriales soutenues par l'ANCT pour accéder au label sont intéressantes si elles prolongent un projet territorial, pas si elles consistent à plaquer un modèle et encore moins si elles reviennent à ce que des bureaux d'études vous expliquent votre territoire comme si vous ne le connaissiez pas... La qualité de ces études dépend donc du bureau d'études, et de la place qui est laissée aux élus locaux, j'ai des exemples d'études utiles et inutiles, tout dépend du projet de portage et de la façon d'associer les élus locaux.

Des agences créent des normes, ne serait-ce que par la définition des critères de sélection des dossiers qu'elles soutiennent. Voyez, par exemple, les agences de l'eau : elles établissent des critères qui ne sont pas définis par la loi ni par le règlement, très techniques, mais qui infléchissent l'aménagement du territoire par les financements qu'ils procurent, rendant possibles ou impossibles des projets sans que vous compreniez toujours pourquoi.

M. Laurent Dejoie. - L'ANCT a été créée pour aider les collectivités territoriales, mais elle déploie parfois des dispositifs concurrents avec ceux des régions. Le temps que l'ANCT passe sur ces dispositifs est autant de moins pour le conseil aux collectivités, un conseil qu'elle sous-traite alors à des cabinets privés très coûteux : cela questionne l'efficacité du système...

Le fond du problème, c'est que la décentralisation n'est pas achevée en France, nous sommes à mi-chemin : les labels ou le feu vert d'une agence ont souvent cette fonction de garantir l'avancement d'un dossier - et donc de validation. Je crois qu'il faut avancer dans la décentralisation, pour éviter ces biais qui sont assurément inefficaces.

S'agissant de la responsabilité, enfin, on voit rarement des élus refuser des responsabilités - ce qu'ils demandent, ce sont des moyens, financiers et juridiques, d'exercer ces responsabilités, ils demandent à ce que leur responsabilité soit pleinement reconnue, et cela nécessite un ajustement de la décentralisation.

M. Christian Bilhac. - Avez-vous une estimation du temps passé dans les négociations et réunions interminables, de l'énergie qu'il faut pour coordonner la machinerie administrative ? Est-ce que des projets échouent à cause du manque de coordination dans les financements et du nombre des participants ?

Mme Véronique Pouzadoux. - Je ne sais pas le temps qu'on y passe, c'est incalculable, tout projet avec plus de deux acteurs prend du temps. Ce qui est compliqué, c'est aussi le principe d'annualité budgétaire et la nécessité de financements croisés, laquelle est bien le signe que chacun de nous n'a pas les moyens suffisants pour conduire sa politique. En raison de temporalités diverses et de défaut de coordination entre services, des dossiers se retrouvent dans l'impasse. Il faut se montrer vigilant. Je ne comprends pas pourquoi alors que des élections locales tranchent entre des projets d'aménagement du territoire, on n'est pas capable, sur la base de ces projets territoriaux, de mettre les interlocuteurs autour de la table pour voir comment avancer, avec un État qui serait en capacité de répondre, ou pas, aux options du projet territorial choisi par les habitants : une organisation qui partirait du projet territorial ferait gagner beaucoup de temps et d'énergie.

M. Christian Bilhac. - Clemenceau disait que pour être efficace, une commission devait compter un nombre impair de membres - et que trois membres, c'était déjà trop...

M. Christophe Chaillou. - En tant qu'ancien maire et président d'intercommunalité, j'ai le sentiment que les choses ne sont pas très fluides dans nos propres structures ; on dit souvent que les complications viennent de l'État, des agences, mais j'ai le sentiment, et l'expérience, de difficultés internes : j'ai constaté qu'il était de plus en plus difficile d'animer l'intercommunalité, en raison de logiques communales et de services qui suivent des logiques distinctes. C'est une évolution générale, qui n'est pas uniquement liée aux agences.

Il me semble, ensuite, que des préfets ont une capacité réelle d'animer et de coordonner l'action locale de l'État, même s'ils n'ont pas la maîtrise directe de certains moyens : c'est ce qui se passe dans le Loiret et je ne crois pas que ce soit une exception. Les préfets agissent pour que l'action avance rapidement et de façon efficace. Je l'ai vu concrètement avec le sauvetage de l'usine Duralex : la préfète a pris les dispositions nécessaires et mis tout le monde autour de la table. Je suis donc un peu gêné par certaines remarques sur les préfets et l'idée qu'ils n'auraient plus de capacité d'action, ce n'est pas le sentiment que j'en ai localement, je dirais plutôt que les préfets sont de bons serviteurs de l'État.

Des régions, enfin, ont créé des agences, par exemple pour des raisons financières, et des élus locaux disent que les circuits ne sont pas toujours simples. C'est le cas aussi d'ailleurs à l'échelle intercommunale. Avez-vous, à Régions de France, évalué cette situation et le rôle des agences régionales ou infrarégionales ?

M. Hervé Reynaud. - Le président de l'AMF estime, nous dites-vous, que deux-tiers des agences devraient disparaitre. Les agences sont largement critiquées par les élus locaux, c'est un discours récurrent ; cependant, quelles agences trouveraient grâce à vos yeux, lesquelles faut-il conserver ?

M. Cédric Vial. - Je partage cette idée que la décentralisation n'est pas terminée - c'est même mon leitmotiv. Notre objectif, ici, n'est pas de faire disparaitre des agences, mais de rendre l'action publique plus efficace. Le problème aujourd'hui est que ceux qui ont été élus pour prendre des décisions n'exercent plus tout à fait le pouvoir, tandis que les gens qui l'exercent n'ont jamais été élus pour le faire. Cela pose la question de qui décide et qui a été mandaté pour le faire - c'est bien la question de la décentralisation. Je reprends l'exemple de l'ingénierie, avec les agences de l'eau : les études qu'elles nous proposent ne sont pas pertinentes et suffisamment précises pour appréhender la réalité de nos territoires. Elles se bornent à faire des recommandations inapplicables et à accabler notre action. Si cette compétence était décentralisée, nous n'aurions pas ce décalage.

Les agences de l'eau créent de la norme, jusqu'à contrarier l'intention du législateur. Dans mon département, je me suis étonné que l'agence de l'eau ne subventionne quasiment aucune commune rurale, et qu'elle passe presque systématiquement par les intercommunalités, à l'exception d'une commune où il y a une station de ski. J'ai donc interrogé l'agence de l'eau, le préfet, et après avoir insisté j'ai fini par obtenir cette réponse : l'agence de l'eau a décidé de ne pas subventionner les communes qui n'auraient pas essayé de passer par une intercommunalité - alors même qu'ici, au Parlement, nous avons explicitement prévu que la compétence pouvait rester communale ! Et quand j'ai demandé pourquoi la commune à la station de ski faisait exception, on m'a répondu qu'elle avait présenté un bon dossier. En fait, les dossiers sont complexes à monter, les petites communes ont du mal à les élaborer. En réponse à ces difficultés, l'agence de l'eau propose de financer le département pour recruter des agents qui aideront les communes à remplir leurs dossiers : on marche sur la tête ! Ce qu'il faudrait surtout, c'est simplifier...

M. Laurent Dejoie. - Il est vrai qu'il y a des situations kafkaïennes aussi dans les collectivités territoriales, que tout n'y est pas fluide - mais quand cela se produit dans une collectivité, on peut régler les choses rapidement, avec l'intervention des élus, qui sont responsables, alors que cela peut prendre des années dans les administrations, faute d'arbitrage.

Les collectivités territoriales ont créé des satellites, dont l'utilité doit être examinée. Nous avons fermé une société d'économie mixte (SEM) il y a trois ans, et nous réfléchissons à la manière de travailler différemment : nous nous appliquons à nous-mêmes le raisonnement que nous préconisons. À une époque, nous avons créé de nombreux satellites en raison d'obstacles réglementaires et financiers. Cependant, grâce aux progrès dans l'organisation des collectivités et la législation nationale, certains de ces satellites sont moins utiles. Les groupements d'intérêt public (GIP) offrent une manière de collaborer entre collectivités sans entraîner de cotisations ni de pertes de compétences. Les collectivités sont capables de juger de leur propre capacité à être performantes et nous examinons cette question régulièrement.

Mme Véronique Pouzadoux. - Votre commission d'enquête ne portant pas sur l'administration des collectivités territoriales, je n'ai pas parlé des complexités qui s'y trouvent également. Cependant, je le dis en passant, nous avons, nous, des élections régulières...

Certaines agences de l'eau fonctionnent très bien et nous accompagnent depuis des années. Je dirai qu'avec elles, il s'agit surtout de quelques ajustements à faire, pas d'une remise en question.

L'AMF n'a pas à dire quelle agence supprimer ou conserver, nous n'avons pas la légitimité pour le faire. Mais ce que nous pouvons dire, c'est de quelle expertise nous avons besoin. Le problème est bien plus large que d'établir une liste de « mauvaises » agences qu'il faudrait supprimer. Ce qui compte pour nous, c'est d'être accompagnés à la bonne échelle, avec l'expertise pertinente, et surtout d'avoir un interlocuteur du côté de l'État qui établisse clairement les règles et donne une feuille de route claire aux politiques publiques. L'externalisation vers des agences n'est pas un remède en soi, le mandat des agences mérite d'être redéfini par l'État. Les responsabilités ne sont pas aujourd'hui facilement identifiables. Il est peut-être temps de s'interroger intelligemment sur cet ordre des choses.

M. Pierre Barros, président. - Merci pour votre participation.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de Mme Isabelle Dugelet, représentante de l'Association des maires ruraux de France (AMRF), MM. François de Mazières, représentant de France urbaine, et Sébastien Miossec, représentant d'Intercommunalités de France

M. Pierre Barros, président. - Nous consacrons une deuxième audition aux collectivités territoriales. Nous venons ainsi de recevoir les représentants de Régions de France et de l'AMF. Après ce point de vue par les différents niveaux de collectivités territoriales, il sera intéressant de voir dans cette seconde table ronde quels liens, selon le type de territoire, les collectivités entretiennent avec les agences et opérateurs en fonction.

Nous recevons dans cette seconde table ronde M. François de Mazières, maire de Versailles (Yvelines) et trésorier de France urbaine et M. Sébastien Miossec, maire de Riec-sur-Bélon (Finistère) et président délégué d'Intercommunalités de France, ainsi que, en visioconférence, Mme Isabelle Dugelet, maire de La Gresle (Loire) et représentante de l'Association des maires ruraux de France (AMRF). Vous êtes maires de communes allant de 850 à 84 000 habitants : vous représentez la diversité des territoires autant par les communes dont vous êtes personnellement élus que par les associations que vous représentez.

Notre commission d'enquête porte sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs. C'est un périmètre très large, qui toutefois se limite à l'État : nous vous interrogerons donc sur vos relations avec les agences de l'État, et non avec les établissements dépendant des collectivités locales - que Jean-Ludovic Silicani chiffrait à plus de 100 000 devant nous la semaine dernière.

Au niveau de l'État, cet ensemble représente 1 169 entités, selon un décompte que nous a communiqué la Secrétaire générale du Gouvernement, au sein desquels se trouve une grande diversité d'organismes : plus du tiers sont des groupements d'intérêt public (GIP), 262 sont des établissements publics administratifs (EPA), 150 environ des universités et grandes écoles...

Avez-vous, dans les territoires que vous représentez, le sentiment d'un foisonnement d'agences et d'opérateurs de l'État, qui s'ajoutent aux services dépendant directement du préfet ou des ministères ? Est-il difficile de s'y retrouver pour un maire ou pour une intercommunalité, en fonction de la taille de la commune ou de l'agglomération ? D'une manière générale, quels types de relations entretenez-vous avec ces entités ?

Par-delà le coût de ces agences qui est souvent mis en avant dans le débat public, à grands renforts de chiffres qui mélangent trop souvent les dépenses de fonctionnement et d'intervention, c'est d'abord l'efficacité de ce type d'organisation pour mettre en oeuvre les politiques publiques qui nous intéresse.

Des exemples concrets nous seront utiles pour prendre la mesure du phénomène et des enjeux qu'il soulève ; vous pouvez citer les agences avec lesquelles vous avez le plus de contacts, et que nous recevrons dans les semaines à venir pour certaines d'entre elles.

Enfin, nous recevrons très prochainement, dans le cadre de nos auditions « territoriales » l'association des préfets : y a-t-il une interrogation que nous pourrions leur transmettre de votre part, par exemple au sujet de la cohabitation entre les services préfectoraux et les agences au niveau local ?

Avant de vous laisser la parole, il me revient de vous indiquer que cette audition est diffusée en direct et en différé sur le site internet du Sénat et qu'un compte rendu sera publié.

Je dois également vous rappeler qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal, qui peuvent aller de trois à sept ans d'emprisonnement et de 45 000 euros à 100 000 euros d'amende.

Je vous invite donc tous trois à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, à lever la main droite et à dire « Je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Isabelle Dugelet et MM. François de Mazières et Sébastien Miossec prêtent serment.

Mme Isabelle Dugelet, représentante de l'Association des maires ruraux de France (AMRF). - Le président de l'Association des maires ruraux de France (AMRF), Michel Fournier, a beaucoup oeuvré pour mettre en place le programme Villages d'avenir. Lancé il y a un an et demi, ce dispositif vient compléter les programmes Action coeur de ville, dédié aux villes moyennes, et Petites villes de demain, qui concerne les communes de taille moindre. Il a permis de déployer, dans chaque département, des chefs de projet financés par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), apportant un soutien concret aux communes rurales. Ces dernières, après avoir candidaté, bénéficient désormais d'un accompagnement pour mener à bien leurs projets locaux. Il est essentiel que les services de l'État leur apportent l'ingénierie qui leur fait souvent défaut.

Les comités locaux de cohésion territoriale, qui se sont progressivement développés, constituent également un levier important pour les communes rurales. Bien que leur répartition sur le territoire ne soit pas homogène, leur mise en place a permis d'élaborer un guide de l'ingénierie, offrant aux communes une meilleure visibilité sur l'ensemble des services et agences pouvant répondre à leurs besoins. Cette initiative contribue à pallier le manque d'information auquel sont confrontés les élus ruraux, qui ne peuvent compter que sur leurs secrétaires de mairie, déjà fortement sollicités.

Nous estimons que les dispositifs d'accompagnement des élus locaux se sont réellement améliorés au fil du temps. Les préfectures sont devenues des portes d'entrée uniques dans de nombreux départements : si un élu du monde rural souhaite porter un projet, il peut consulter la préfecture qui l'accompagnera dans ses démarches, aussi bien en matière d'ingénierie qu'en matière de recherche de financements.

M. François de Mazières, représentant de France urbaine. - L'association France urbaine, transpartisane, représente les élus des grandes villes, agglomérations, communautés urbaines et métropoles. Elle réunit 110 adhérents et couvre trente millions d'habitants et 2000 communes.

Les liens de France urbaine avec les agences sont nombreux, notamment avec l'Agence de la transition écologique (Ademe), le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema), les Agences régionales de santé (ARS), l'ANCT, l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ou les agences de l'eau. France urbaine est d'ailleurs présente dans les conseils d'administration d'un grand nombre de ces agences. Ce faisant, nos services collaborent régulièrement.

Les agences sont présentes au niveau local, notamment à travers des référents locaux dont certains sont directement rattachés à la préfecture. Le préfet est notamment le représentant de l'ANRU localement. Il est également le délégué territorial de l'ANCT. De fait, pour ce type d'agences, le lien avec la préfecture est assez évident, ce qui n'est pas le cas pour de nombreuses autres.

L'attribution des missions est claire s'agissant des agences avec lesquelles nous travaillons le plus fréquemment : l'ANRU pour la rénovation urbaine, dont nous soulignons la qualité du travail réalisé, l'ANAH pour l'habitat privé, les agences de l'eau, qui entretiennent de bons rapports avec les villes et les intercommunalités, pour les opérations sur les cours d'eau ou encore l'ANCT, historiquement centrée sur les enjeux des petites communes, mais dont les développements récents, notamment le programme Territoires d'industrie, intéressent directement les adhérents de France urbaine.

Dans le cadre de votre enquête, nous souhaitons rappeler quelques considérations pragmatiques : le modèle des agences n'est ni intrinsèquement bon ni mauvais. Il ne possède pas de vertu en soi. L'essentiel est d'évaluer la pertinence des politiques qu'elles mènent, la clarté de leur mandat, ainsi que la qualité du pilotage et du contrôle exercés par l'État sur ces satellites.

Il est fréquent d'observer, tant dans le secteur public que privé, des alternances entre internalisation et externalisation des politiques mises en oeuvre. Les agences, de la même façon, sont créées en réponse à un besoin, celui du déploiement d'une politique autonome sur un domaine particulier. Cette approche s'apparente à la gestion d'une entreprise : si la création de services peut être rendue nécessaire par les besoins de l'entreprise, leur suppression ou fusion avec d'autres services doivent pouvoir être envisagées lorsque ces derniers deviennent surabondants. Cette flexibilité dans la gestion des services nous semble une approche saine.

Par ailleurs, les difficultés de collaboration entre l'administration et les collectivités territoriales ne sont pas apparues avec les agences. À l'échelle locale, l'articulation des actions demeure complexe, notamment avec l'Éducation nationale ou les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) dans le cadre de l'élaboration de projets urbains.

France urbaine réaffirme donc son attachement à certains principes.

Tout d'abord, la nécessité d'une orientation claire en matière de financement de la transition écologique. De nombreuses agences interviennent dans ce domaine stratégique. Le questionnement sur le devenir de ces agences, s'il est important, ne doit pas remettre en cause les politiques publiques qu'elles déploient et les financements afférents. Sans ces ressources, les territoires urbains ne pourront pas respecter les engagements pris dans le cadre des Accords de Paris.

Ensuite, le besoin d'un soutien clair à l'ANRU, dont les financements relèvent pour l'essentiel d'Action logement, et aux agences de l'eau, dont la diminution des crédits nous inquiète.

Enfin, il est essentiel de renforcer le lien avec les préfectures. Le préfet représente, au niveau territorial, l'interlocuteur principal des agences nationales. Toutefois, la coordination avec ces agences peut parfois s'avérer complexe, en raison notamment des capacités de pilotage des préfectures, aujourd'hui fragilisées par la réduction des effectifs.

Dans ce contexte, la clarification des partenariats par le biais de contractualisations pluriannuelles apparaît essentielle afin de sécuriser les financements et de mieux structurer les orientations stratégiques. Ce modèle, qui s'applique efficacement à l'ANRU, s'inscrit également dans la logique des contrats de relance et de transition écologique (CRTE) et constitue un cadre de référence pour l'ANCT. Toutefois, la multiplication des appels à projets complique la mise en oeuvre de cette approche.

Par ailleurs, il est nécessaire de réaffirmer la coopération territoriale. Le dialogue demeure inégal selon les domaines, notamment en matière de santé, où les relations avec les ARS et leurs délégations territoriales sont hétérogènes. Certains adhérents de France urbaine estiment que l'ancien modèle, dans lequel les préfets jouaient un rôle central concernant les questions de santé, présentait des avantages indéniables.

M. Sébastien Miossec, représentant d'Intercommunalités de France. - Je siège au conseil d'administration de l'ANAH en tant que représentant des Intercommunalités de France et en exerce la vice-présidence, sans fonction exécutive spécifique.

Nous saluons le travail engagé par le Sénat sur la question des agences, qui soulève des enjeux à la fois techniques, politiques et citoyens, dans un contexte marqué par une forte agencification de l'État. Ces agences jouent un rôle essentiel dans la mise en oeuvre des politiques publiques et sont des partenaires privilégiés à l'échelle intercommunale, notamment en matière de politiques environnementales. Toutefois, si leur action est perceptible au quotidien, des marges d'amélioration sont possibles, du fait notamment de la diversité des structures concernées.

Certaines précautions doivent être prises dans le cadre de ces travaux.

Tout d'abord, l'évaluation des agences ne peut se limiter à une approche strictement comptable. Ces structures concentrent certes des moyens significatifs, mais il convient de distinguer les coûts d'intervention des coûts d'investissement. À titre d'exemple, l'ANAH dispose d'un budget d'environ 4 milliards d'euros, dont plus de 80 % sont des crédits d'interventions dédiés aux aides à la rénovation pour les particuliers.

Par ailleurs, nos adhérents constatent une grande hétérogénéité des situations, liée notamment aux qualités personnelles des responsables territoriaux des différentes agences. Les dynamiques et pratiques varient ainsi en fonction des acteurs qui animent ces dispositifs au quotidien sur le terrain.

Enfin, un enjeu fondamental fonde la question de l'agencification de l'État, il s'agit de la simplification de l'action publique.

Intercommunalités de France défend une relation entre l'État et les collectivités fondée sur une approche moins verticale et davantage décentralisée, favorisant une co-responsabilité dans la mise en oeuvre de l'action publique. Cette coopération doit s'appuyer sur une contractualisation adaptée à chaque territoire autour de grandes orientations stratégiques, tout en préservant la capacité à différencier et à expérimenter, levier essentiel de simplification de l'action publique.

Les agences jouent un rôle clé dans ces dynamiques d'expérimentation et de différenciation. À travers les appels à projets, elles permettent d'explorer différentes formes d'action publique adaptées aux spécificités territoriales. À l'inverse, il est plus complexe pour l'administration centrale de concevoir et de porter des plans d'action uniformes à l'échelle nationale, compte tenu de la diversité des territoires français.

Cependant, la prolifération des appels à projets peut être déplorée : elle tend à mettre les collectivités en concurrence et à fragmenter l'action publique, générant un sentiment d'émiettement des politiques publiques.

Par ailleurs, bien que les agences relèvent de l'action de l'État, leurs actions indépendantes de la feuille de route politique des ministères peut parfois poser question. À l'échelle locale, cette interrogation se retrouve dans la nécessité d'une meilleure coordination par les préfets. Ces derniers doivent être des interlocuteurs privilégiés, jouant un rôle de chef d'orchestre et de coordinateur pour assurer la cohérence des dispositifs mis en place par l'État à travers les agences. Leur action est essentielle pour rendre lisibles les initiatives telles que Action Coeur de Ville, Petites Villes de demain ou Villages d'Avenir, et pour accompagner les élus locaux dans l'identification et l'articulation des financements disponibles.

Il convient également de rappeler que les financements mobilisés par les agences sont des fonds publics de l'État. Il est impératif de veiller, dans toute réflexion sur la réforme des agences, à ne pas compromettre les moyens d'intervention de proximité, notamment sur les enjeux de transition écologique. Les enveloppes allouées aux agences de l'eau, à la rénovation de l'habitat ou encore à l'Ademe sont des outils essentiels pour accompagner les politiques publiques locales et répondre aux besoins des territoires.

Depuis cinq ans, j'exerce les fonctions d'administrateur au sein de l'ANAH. J'apprécie particulièrement l'association des élus à la gouvernance de l'agence, bien que les marges de manoeuvre restent limitées. L'ANAH constitue par ailleurs un outil majeur permettant de mobiliser des enveloppes budgétaires conséquentes au service d'une politique publique essentielle : la rénovation de l'habitat. Celle-ci revêt une double dimension, à la fois sociale, en accompagnant les ménages les plus fragiles, et environnementale, en contribuant à la transition énergétique du parc immobilier.

L'agence affiche également une volonté affirmée de se rapprocher des territoires. Néanmoins, piloter depuis Paris une politique de rénovation de l'habitat d'une telle ampleur demeure un exercice complexe. Dès lors, l'ANAH entretient un lien avec les intercommunalités et repose en partie sur des dispositifs de contractualisation pour déployer ses financements. Dans ce cadre, une question légitime se pose : nos intercommunalités assurant déjà des services de proximité, ne conviendrait-il pas d'attribuer directement ces enveloppes financières aux territoires locaux, afin d'optimiser leur déploiement et leur efficacité ?

Par ailleurs, l'ANAH a rencontré des difficultés liées à la lourdeur administrative de ses procédures. Ces contraintes résultent d'une croissance rapide de l'agence, qui n'a pas toujours été accompagnée d'une adaptation suffisante de ses outils, notamment informatiques.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - À l'écoute de vos propos, il n'existe pas de difficultés majeures et vous ne préconisez pas la suppression des agences, que vous considérez plutôt comme des leviers d'accompagnement. Toutefois, certaines critiques se dégagent, en creux, au fil des échanges.

Avez-vous le sentiment qu'une feuille de route claire structure l'action des différentes agences avec lesquelles vous interagissez ? Plusieurs intervenants ont souligné que la perception des agences varie en fonction de leur représentation locale. Or, nous pouvons imaginer que l'existence d'une politique centralisée serait en mesure de garantir une satisfaction homogène sur l'ensemble du territoire.

Par ailleurs, considérez-vous que, sur certaines politiques dont vous avez la responsabilité, il existe des chevauchements qui pourraient interroger la pertinence de l'organisation actuelle ? Avez-vous le sentiment que votre action est toujours conditionnée par celle de l'État ?

À titre d'illustration, les Agences locales de l'énergie et du climat (ALEC) disposent de leurs propres agents, eux-mêmes financés par l'ANAH. Cette situation soulève une question sur la rationalité et l'efficacité de ce mode de fonctionnement.

Mme Isabelle Dugelet. - Les agences, qui collaborent d'abord avec les intercommunalités, sont assez éloignées du monde rural et de ses communes, parmi lesquelles 13 000 sont représentées par notre association. Les élus de communes rurales bénéficient de leur action, mais n'ont pas toujours une idée claire du fonctionnement et de l'intérêt de ces agences.

La proximité entre les services de l'État et les élus locaux, en particulier les élus de communes rurales, s'est dégradée au fil du temps. Certaines agences font aujourd'hui parfois écran entre les élus locaux et les services préfectoraux, entre lesquels le lien était autrefois plus direct.

Les collectivités territoriales intègrent désormais les conseils d'administration des ARS, toutefois, aucune place spécifique n'est réservée aux maires de communes rurales, en dépit des difficultés d'accès aux soins plus importantes qu'ils connaissent. Si les maires de communes rurales n'ont pas de raison d'être en contact direct avec les ARS, ces communes pourraient en revanche y être mieux représentées.

Les appels à projets constituent une démarche positive, mais nous signalons des difficultés d'accès pour les communes rurales, qui ne peuvent que difficilement réaliser les études dans les temps et trouver les financements nécessaires. Ici, les collectivités les plus importantes sont favorisées. Il conviendrait d'adapter ces dispositifs aux différentes strates de collectivités, à travers par exemple la mise en place d'enveloppes spécifiques à destination des communes rurales.

Il faut enfin entretenir la relation de confiance qui existe entre les communes et les préfectures. Ces dernières mettent en place des dispositifs essentiels pour aiguiller et accompagner les maires, et ces dispositifs fonctionnent du fait de la confiance que portent les élus locaux à leurs préfets et sous-préfets.

M. François de Mazières. - L'action des agences est normalement encadrée par des feuilles de route, malgré des pratiques locales qui peuvent différer. En revanche, nous sommes frappés par les questions de mécaniques financières qui, parfois, ne sont pas assez claires. L'ANAH constitue un bon exemple : davantage qu'une remise en cause de l'agence elle-même, son véritable problème réside dans les modifications incessantes des règles d'attribution de MaPrimeRénov'.

S'agissant des doublons, nous avons effectivement le sentiment que des systèmes sont parfois redondants. Dans une logique de décentralisation, que nous encourageons, nous pourrions imaginer davantage de délégations de crédits, au niveau du bloc communal. France urbaine tient à alerter sur les inconvénients que peut poser la dynamique actuelle de régionalisation croissante des dispositifs. Cela ne réduira pas les difficultés auxquelles nous sommes confrontés.

M. Sébastien Miossec. - J'ai, en ma qualité d'administrateur, une bonne vision sur ce que peut être la feuille de route d'une agence. En revanche, c'est beaucoup moins le cas en tant qu'élu local. Cet état de fait questionne la force du lien de proximité entre les agences et les élus locaux, et davantage encore lorsqu'il est comparé à la grande proximité qui existe entre les élus locaux et leur préfecture.

Il y a donc un sujet relatif à la déconcentration. D'une part, personne ne gagnerait à ce que les agences multiplient elles-mêmes les interlocuteurs de proximité. D'autre part, nous constatons que beaucoup de préfectures sont aujourd'hui financièrement fragilisées, remettant en question à la fois leur rôle d'interlocuteur de proximité et leur rôle d'accompagnement des collectivités territoriales. Beaucoup d'intercommunalités doivent aujourd'hui disposer d'un service dédié aux contractualisations ou aux mobilisations des moyens de l'État. Parvenir à établir un dialogue avec les services de l'État nécessite des compétences, du temps et de l'énergie.

Pour autant, s'agissant des doublons, la question de la rénovation de l'habitat est intéressante. Les ALEC ne sont pas un doublon de l'ANAH : elles sont au contraire le bras armé de cette dernière, dans l'objectif de favoriser le déploiement des aides à la rénovation sur le territoire. Dans les faits, les intercommunalités accompagnent la politique de l'ANAH, et disposent en parallèle, elles-mêmes, d'une politique de soutien à la rénovation en complément. La question de la valorisation de la politique publique menée par l'une ou l'autre de ces parties est politique : s'il est compréhensible que l'État, au travers de l'ANAH, souhaite que les collectivités mettent en valeur l'origine étatique des subventions distribuées dans le cadre de ces politiques de rénovation, les collectivités, qui mobilisent également des moyens humains et financiers, ne peuvent complètement s'effacer et se présenter comme un simple opérateur de l'ANAH. Ces deux politiques publiques de la rénovation de l'habitat évoluent côte à côte. S'il est sain de s'interroger sur l'efficience ou les coûts de cette situation, cette question dépasse celle des agences.

L'accompagnement des collectivités territoriales par les agences est décisif pour leur permettre de s'engager dans des politiques publiques complexes et coûteuses. À ce titre, de nombreuses collectivités concluent avec l'Ademe des contrats d'objectif territorial (COT), portant notamment autour de la production d'énergie renouvelable. Ces contrats s'étirent sur plusieurs années, au cours desquelles l'Ademe accompagne la collectivité co-signataire, et lui permet d'accéder à des co-financements. Ces dispositifs constituent un exemple de bonne déclinaison d'une politique nationale au niveau local.

M. Pierre Barros, président. - La question de la confiance peut en effet être renforcée à travers un cadre contractuel. C'est un enjeu central dans les travaux de notre commission d'enquête.

M. Hervé Reynaud. - Les petites communes ont un réel besoin d'ingénierie, mais elles ne disposent pas des ressources nécessaires pour produire les documents requis et répondre aux nombreuses sollicitations administratives des agences et opérateurs. Par le passé, au niveau régional, la contractualisation se faisait de manière plus naturelle. Ne faudrait-il pas revenir à une approche plus déconcentrée, voire davantage décentralisée, en privilégiant des interlocuteurs de proximité plutôt que de multiplier les agences et organismes intermédiaires ?

Le préfet de ma circonscription travaille quotidiennement avec l'ANCT, alors pourquoi celle-ci ne fait-elle pas partie intégrante de son administration préfectorale ?

Dans une commune rurale dépourvue de moyens d'ingénierie, cet éclatement des structures engendre un éloignement des centres de décision, vidant ainsi l'action publique de tout sens.

M. Christophe Chaillou. - Monsieur de Mazières, vous avez mentionné le soutien affirmé de France Urbaine au modèle de l'ANRU, un positionnement que je partage. Selon vous, quels sont les atouts majeurs de ce modèle ? Pensez-vous qu'il pourrait être transposé à d'autres agences ?

Monsieur Miossec, au regard de votre expérience, quelles évolutions permettraient de renforcer le rôle central du préfet, que beaucoup appellent de leurs voeux ?

Mme Isabelle Dugelet. - En tant que suppléante de Michel Fournier, président de l'Association des maires ruraux de France, à la première vice-présidence de l'ANCT, j'ai progressivement découvert le fonctionnement de cette agence en siégeant à son conseil d'administration. De nombreux élus ruraux, en revanche, peinent encore à appréhender ce modèle.

Dès 2020, en tant que membre du conseil d'administration des maires ruraux, j'ai interpellé ma préfecture sur les projets portés par l'ANCT. Or, à ce stade, toutes les informations n'étaient pas encore relayées au niveau préfectoral. Il existe un décalage significatif entre la mise en place des dispositifs à l'échelle nationale et leur application concrète dans l'ensemble des collectivités. Cette diffusion n'a pas été homogène sur l'ensemble du territoire, ce qui pose un problème de communication.

Par ailleurs, la multiplication des structures, des sigles et des compétences attribuées complexifie la lisibilité du système. Il est essentiel de clarifier ces éléments pour permettre aux élus de s'adresser directement aux interlocuteurs compétents.

J'ai le sentiment que les démarches étaient plus simples par le passé, bien que les moyens disponibles aient pu être moindres.

M. Hervé Reynaud. - C'est, en effet, un ressenti de terrain.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Autrefois, pour les infrastructures routières, l'élu local s'adressait directement à la direction départementale de l'Équipement (DDE), et pour les questions forestières, à la direction départementale de l'Agriculture et de la Forêt (DDAF). Aujourd'hui, l'identification des interlocuteurs semble plus floue. Partagez-vous ainsi ce sentiment que les démarches étaient plus simples par le passé ?

Par ailleurs, cette impression de simplicité pourrait-elle davantage tenir au fait que les normes réglementaires étaient différentes ? Il est, en effet, important de distinguer le fond, c'est-à-dire le contenu des normes elles-mêmes, et la forme, c'est-à-dire la manière dont elles sont mises en oeuvre.

Mme Isabelle Dugelet. - Les deux aspects entrent en jeu. Élue depuis trente ans, j'ai pu observer l'évolution de la gestion communale et l'accumulation des difficultés, particulièrement au cours des deux derniers mandats.

Il y a quinze ou vingt ans, lorsqu'un maire portait un projet, il pouvait compter sur l'appui de la direction départementale des territoires (DDT), qui assurait une ingénierie globale. À titre d'exemple, pour la création d'un cimetière dans ma commune, la DDT prenait en charge l'ensemble de la maîtrise d'oeuvre. Aujourd'hui, cet accompagnement s'est considérablement réduit : nous bénéficions uniquement d'un soutien partiel du département pour la maîtrise d'oeuvre, et encore, cela se fait désormais à titre payant.

De plus en plus de responsabilités reposent sur les maires, qui disposent d'une plus grande liberté d'action, mais sans le soutien technique adéquat. Le recours aux bureaux d'études représente un coût important pour les communes. Par ailleurs, la connaissance des normes devient de plus en plus complexe du fait de leur multiplication.

Auparavant, l'accompagnement était plus structuré, avec des interlocuteurs dédiés à chaque type de projet.

M. François de Mazières. - La situation est effectivement plus complexe, mais est-ce parce que les sujets sont eux-mêmes plus complexes ou parce que nous avons ajouté des couches de complexité ? La réponse se situe sans doute entre les deux.

Le fonctionnement des agences repose sur l'expertise de leurs agents, ce qui constitue à la fois un atout et une contrainte. Leur spécialisation leur permet d'apporter un soutien technique indispensable, mais elle entraîne également une exigence administrative accrue. Les services des collectivités se retrouvent submergés par des demandes de justificatifs et de documents toujours plus nombreux. Paradoxalement, les dispositifs sont devenus si complexes qu'ils justifient d'autant plus l'intervention d'experts.

Concernant l'ANCT, mes collègues expriment une satisfaction particulière pour le programme Action Coeur de Ville, en raison de la clarté des missions et de l'identification précise des financements. En revanche, d'autres actions demeurent floues. Ainsi, l'ANCT apparaît comme un réceptacle de nombreuses missions, certaines aussi structurées qu'Action Coeur de Ville, mais d'autres plus vagues, ce qui peut donner l'impression qu'un interlocuteur préfectoral offrirait une meilleure lisibilité et faciliterait la mise en oeuvre des dispositifs.

À l'inverse, l'ANRU fonctionne efficacement grâce à la précision de sa mission et à la clarté de son organisation : un seul interlocuteur et des financements conséquents permettant d'offrir une vision pluriannuelle ainsi qu'une capacité de contractualisation. En définitive, une agence est performante lorsqu'elle dispose d'une réelle capacité d'action et d'une vision à long terme, ce qui constitue la clé du succès de l'ANRU.

Un autre facteur déterminant réside dans la précision de son périmètre d'intervention : l'ANRU cible des territoires bien définis, généralement à l'échelle communale avec un enjeu spécifique sur certains quartiers, ce qui évite toute dispersion. À l'inverse, lorsque le champ d'action d'une agence est mal délimité, il existe un risque de dérive, notamment en matière de gestion des ressources humaines.

M. Sébastien Miossec. - Les situations sont extrêmement hétérogènes. Les attentes d'une commune de 850 habitants ne sont pas les mêmes que celles d'une commune en comptant 84 000. Aujourd'hui, l'ANCT ne serait pas capable de réaliser, pour des communes si nombreuses et si différentes, des projets d'aménagement du territoire comme pouvait le faire autrefois l'Assistance technique fournie par les services de l'État pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT). Cette situation est logique : souhaiter l'inverse pourrait conduire au développement d'une administration tentaculaire à l'échelle locale.

Cette situation renforce en revanche la nécessité d'une relation de proximité entre les services de l'État et les collectivités territoriales. Dans ce cadre, le préfet nous semble être l'acteur principal. Même si certaines agences, plus importantes, parviennent à déployer des interlocuteurs de proximité, sur beaucoup de sujets la porte d'entrée reste la préfecture.

Dans certains endroits, les élus locaux choisissent de développer des moyens propres pour disposer d'un service commun d'aide à la contractualisation ou à l'ingénierie. En revanche, lorsque de telles initiatives n'existent pas, il est essentiel que les services préfectoraux soient en mesure d'assumer cette mission d'accompagnement.

La contractualisation joue un rôle clé en offrant un cadre de dialogue entre l'État et les communes ou intercommunalités, leur permettant de progresser sur leurs projets, leurs attentes, les financements et les moyens d'ingénierie nécessaires. Elle apporte notamment aux élus locaux une meilleure visibilité sur les financements, qui souffrent actuellement d'un manque de prévisibilité, même à court terme, sur des périodes de deux à trois ans.

Il est difficile d'évaluer avec certitude si la fluidité des relations entre l'État et les collectivités territoriales s'est détériorée. Les projets portés par ces dernières sont désormais plus complexes qu'auparavant : la construction d'une route, par exemple, implique aujourd'hui des considérations supplémentaires, telles que les enjeux environnementaux ou l'accessibilité pour les mobilités douces. Si l'ATESAT existait toujours, ses agents auraient eux-mêmes besoin de se poser ces nouvelles questions.

Ces normes, bien que nombreuses, jouent un rôle essentiel en prévenant les dérives du passé. Cependant, leur accumulation peut sembler excessive. Bien que cette question soit à la fois complexe et politique, une simplification de cet ensemble réglementaire pourrait être bénéfique.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'État apparaît aujourd'hui être le seul acteur mobilisé sur les politiques de préservation du patrimoine, au travers des directions régionales des affaires culturelles (DRAC). Avez-vous identifié d'autres agences ou opérateurs qui viendraient apporter, sur cette problématique, un soutien aux collectivités ?

M. François de Mazières. - Il n'y a en effet pas d'autres interlocuteurs que l'État ou les autres niveaux de collectivités territoriales. Au cours des derniers mois, nous avons constaté un affaiblissement du financement de la préservation du patrimoine, notamment du fait de la baisse des droits de mutation à titre onéreux (DMTO).

D'autres dispositifs sont également en place, tels que la Fondation du patrimoine, qui constitue un outil efficace grâce à son levier fiscal et a démontré son utilité dans la rénovation du patrimoine. Bien que les fonds collectés par le loto du patrimoine restent modestes au regard des besoins financiers, ce mécanisme présente l'avantage de sensibiliser et d'impliquer la population sur ces enjeux.

Le financement du patrimoine constitue aujourd'hui une préoccupation majeure. L'État intervient aux côtés des communes, qui restent les principaux financeurs de la préservation et de l'entretien du patrimoine en France, ainsi que des propriétaires privés, qui détiennent une part significative de ce patrimoine et bénéficient d'un levier fiscal conséquent. Toutefois, aucune agence dédiée n'est chargée d'une politique spécifique de préservation du patrimoine. Nous n'en voyons pas la nécessité : il serait plus pertinent de renforcer l'accompagnement des acteurs existants, notamment la Fondation du patrimoine et les associations spécialisées, qui apportent un conseil précieux et mobilisent de nombreux bénévoles.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - J'aimerais aborder la question de l'organisation du système de santé. Pensez-vous que le modèle actuel, reposant sur les ARS et les groupements hospitaliers, soit pleinement satisfaisant ? Avez-vous le sentiment que les élus locaux sont suffisamment impliqués dans l'élaboration et la mise en oeuvre de cette politique ?

Enfin, l'ensemble du dispositif vous semble-t-il suffisamment réactif ? En effet, le délai entre la décision d'un projet local et l'obtention de toutes les autorisations administratives est souvent si long qu'il entraîne le départ des praticiens initialement engagés, rendant le processus inefficace.

Mme Isabelle Dugelet. - Je suis engagée depuis plusieurs années sur ces sujets, siégeant au conseil d'administration de la communauté professionnelle territoriale de santé (CPTS) de mon secteur et en tant que suppléante au conseil territorial de santé. Toutefois, l'organisation actuelle demeure floue et complexe, avec une multitude de structures aux contours parfois nébuleux.

Les CPTS jouent un rôle de coordination et réunissent des professionnels de santé motivés pour développer des actions de prévention. Cependant, elles restent avant tout des associations professionnelles, reposant sur une adhésion volontaire et sans cadre institutionnel solide. Ce fonctionnement fragile, basé sur l'engagement individuel, entraîne une approche souvent bricolée pour tenter de répondre, tant bien que mal, aux besoins des habitants.

En tant qu'élus, nous nous retrouvons limités dans notre capacité à améliorer la situation : nous ne sommes que des facilitateurs. J'ai personnellement pu débloquer certaines situations, notamment pour l'installation de cabinets dentaires, en apportant un appui politique à des projets. Mais le système reste trop rigide, avec un manque de proximité entre les ARS et les élus, ainsi qu'une connaissance insuffisante des réalités locales.

Par ailleurs, au sein d'un même département, certains territoires sont bien dotés en services de santé, tandis que d'autres sont carencés. Les découpages des territoires de santé ne coïncident pas toujours avec les limites départementales, ce qui crée davantage de disparités.

M. Sébastien Miossec. - Tout dépend de l'échelle d'intervention. Sur mon territoire, la reconstruction de l'hôpital relève de l'ARS en raison de l'ampleur du projet. En revanche, la mise en place des maisons de santé a été principalement gérée à l'échelle intercommunale, notamment sur le plan financier. Toutefois, les délais de procédure nuisent à l'efficacité de ces initiatives.

S'agissant des contraintes imposées par la réglementation, la question se pose : est-ce lié au fonctionnement des agences ? Dans quelle mesure le préfet pourrait-il jouer un rôle plus actif, en lien avec les élus locaux, pour adapter les décisions aux réalités du terrain ?

Les contrats locaux de santé constituent, quant à eux, un dispositif permettant de réunir l'ensemble des acteurs concernés afin d'identifier les enjeux prioritaires sur chaque territoire. C'est souvent à cette occasion que certaines difficultés peuvent être levées, notamment grâce à un dialogue direct avec les professionnels de santé locaux.

Mme Pauline Martin. - Et si la gestion des ARS était transférée aux régions ?

M. Sébastien Miossec. - Je n'ai pas de position tranchée sur la question. Les régions sont gérées de manière différente les unes des autres. L'enjeu de l'incarnation demeure.

Mme Isabelle Dugelet. - Il est important de rappeler que les ARS disposent déjà d'un périmètre d'action à l'échelle régionale.

M. Pierre Barros, président. - Nous aurons l'occasion d'auditionner les ARS sur ce sujet, en gardant à l'esprit que leur création répondait en partie à des impératifs financiers.

La réunion est close à 16 h 30.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

- Présidence de M. Pierre Barros, président -

La réunion est ouverte à 14 heures 15.

Audition de représentants de l'Association du corps préfectoral et de hauts fonctionnaires du ministère de l'intérieur

M. Pierre Barros, président. - Après avoir reçu mardi les associations représentatives des élus locaux, nous poursuivons cette semaine avec les représentants de l'État dans les territoires, c'est-à-dire les préfets.

L'Association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l'intérieur est ici représentée par son président, M. Pierre-André Durand, préfet de la région Occitanie, accompagné, en visioconférence, par M. Éric Freysselinard, vice-président délégué de l'Association et préfet, actuellement conseiller de coopération intérieure auprès de l'ambassadeur de France à Madrid.

Le rôle du préfet a déjà été évoqué plusieurs fois au cours de nos auditions. C'est une évidence, tant il occupe une place cruciale à l'interface entre l'État, ses agences et les territoires. Les préfets représentent l'État et mettent en oeuvre les politiques définies par celui-ci. Toutefois, c'est également le rôle des agences de l'État.

Nous avons entendu, mardi, des élus locaux appeler à une clarification du rôle du préfet vis-à-vis de certaines agences de l'État afin que, par un poids plus important sur les délégations territoriales des agences, il serve lui-même d'interlocuteur unique aux collectivités. Partagez-vous ce point de vue?

Le préfet est garant de la cohérence de l'action de l'État. Selon vous, a-t-il les moyens de s'assurer que l'action des agences s'inscrit dans cette cohérence, tout particulièrement lorsqu'elles disposent de délégations territoriales ? Dans ce cas, quelles doivent être les prérogatives du préfet à l'égard des agences ? Le préfet dispose-t-il toujours de l'information nécessaire sur les actions et les initiatives prises localement par les agences ?

Cette audition est diffusée en direct et en différé sur le site internet du Sénat. Un compte rendu en sera publié.

Je vous rappelle, messieurs, qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Je vous invite à prêter successivement serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Pierre-André Durand et M. Éric Freysselinard prêtent serment.

M. Pierre-André Durand, président de l'Association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l'intérieur et préfet de la région Occitanie. - Je vous remercie d'avoir convié l'Association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l'intérieur, afin de connaître le regard des représentants de l'État sur cet important sujet d'actualité. Le Premier ministre s'est récemment exprimé à ce sujet, une mission communes à plusieurs inspections, mobilisant notamment l'Inspection générale de l'administration (IGA), est en cours et votre commission d'enquête a engagé ses travaux.

Quand on aborde la question des agences et opérateurs de l'État, se pose immédiatement celle du périmètre. Nous savons que plusieurs centaines d'agences et opérateurs divers existent. Les préfets sont amenés à travailler plus particulièrement avec une quinzaine d'entre eux, très territoriaux, parmi lesquels l'Office national des forêts (ONF), l'Office français de la biodiversité (OFB), l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), l'Agence de services et de paiement (ASP), FranceAgriMer, le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema), Voies navigables de France (VNF), l'Office national des combattants et des victimes de guerre (ONaCVG), les agences régionales de santé (ARS), France Travail, les agences de l'eau, la Banque des territoires ou encore Bpifrance.

Je ne reviendrai pas sur les raisons historiques de la création de ces agences et opérateurs, qui sont diverses : débudgétisation parfois, il faut le dire ; mobilisation de compétences rares ; souplesse au regard de certaines règles et procédures, comme celles de la commande publique ; adaptation aux rigidités de l'architecture de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ; dans certains cas, volonté de cogestion ou d'association d'acteurs locaux, parmi lesquels les partenaires sociaux, les mouvements sportifs ou encore les collectivités territoriales.

Je centrerai mon propos sur la situation actuelle, sur le terrain, des agences et opérateurs. Tout d'abord, ces structures sont très diverses : certaines ont ainsi des compétences autoportées, à l'instar du Cerema, d'autres sont spécialisées sur le financement, comme l'Ademe, ou le contrôle, comme l'OFB. Ces mêmes opérateurs ont eux-mêmes des missions de nature différente et mobilisant des outils juridiques ou opérationnels variés.

L'État territorial est un ensemble peu coûteux au regard des effectifs qu'il mobilise. Voici quelques ordres de grandeur : l'Ademe représente un millier d'agents, l'ASP 2 000, FranceAgriMer 900, l'OFB environ 3 000. Ces effectifs sont relativement modestes. Les deux organismes les plus importants sont peut-être l'ONF, avec 9 000 agents, et les ARS, avec 8 000 agents. Je mets de côté le cas très particulier de France Travail, aux effectifs très importants, mais aux missions extrêmement spécialisées. Ainsi, les effectifs et moyens de fonctionnement ne sont pas considérables.

Le fonctionnement quotidien, donc la cohérence de l'action de ces opérateurs, renvoie à leur gouvernance. On a constaté, historiquement, une forme de démembrement de l'action de l'État, peut-être une fragilisation, par certains aspects, de la déconcentration. Cependant, de notre point de vue, la situation évolue plutôt positivement aujourd'hui. Ainsi, le rôle du préfet a été conforté, en en faisant un délégué territorial de ces opérateurs. Les préfets sont également souvent consultés sur la nomination des directeurs. Il existe, en outre, des processus d'implication et de participation des chefs de services : par exemple les directeurs généraux des ARS assistent aux réunions du comité de l'administration régionale (CAR), présidé par le préfet de région, avec l'ensemble des directeurs régionaux. Depuis peu, les préfets de région président également les conseils d'administration des ARS.

Un certain nombre d'outils existent donc, soit par le rôle de délégué territorial, soit par la présidence de structures locales, soit encore de manière plus informelle : dans le cadre de réunions bilatérales, ou encore lors de la validation de programmation avant leur déploiement. Ce mouvement est assez récent. Nous avons le sentiment qu'avec cette organisation, à la fois en services déconcentrés « classiques » départementaux et régionaux, d'une part, et opérateurs de l'État, d'autre part, une gouvernance plus unifiée a permis de limiter les difficultés. Cependant, cela ne signifie pas qu'il n'y en a pas, comme le montre l'actualité récente. Mais d'un point de vue fonctionnel, le dispositif à l'échelon régional et départemental est plutôt opérant aujourd'hui.

Des questions de personnes aboutissent parfois à des situations contrastées. En Occitanie, je ne rencontre cependant pas de difficulté particulière avec les responsables, directeurs d'agences ou d'opérateurs, qui jouent totalement le jeu de l'unité régionale et de l'action de l'État, avec une bonne implication des préfets de département.

Ainsi, depuis les dernières années, on observe une plus grande mise en cohérence de l'action de ces opérateurs, afin de rendre beaucoup plus lisible le message de l'État sur les territoires, notamment vis-à-vis des élus locaux et des entreprises.

M. Éric Freysselinard, vice-président délégué de l'Association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l'intérieur. - Je suis actuellement en poste à l'ambassade française à Madrid, chargé des questions d'immigration, après avoir été préfet de département plusieurs fois.

À Paris, il y a un Président de la République, un Gouvernement et une unité de l'État. Il ne viendrait à personne l'idée que l'État ne soit pas un. Selon moi, ce qui existe à Paris doit aussi exister dans les territoires, comme le mentionne d'ailleurs l'article 72 de la Constitution.

C'est tout d'abord une question de philosophie et de cohérence, mais également une question pratique, car les préfets sont en relation constante avec les élus, la société civile et de très nombreux acteurs. Ils sont vraiment pilotes de l'interministériel. J'ai ainsi souvent remarqué que nous faisions le pont entre de multiples services de l'État, des collectivités locales, mais aussi des offices. C'est l'une des missions importantes des préfets, face à la tendance naturelle à travailler en tuyaux d'orgue.

En outre, comme le préfet a une responsabilité éminente en matière de sécurité au sens large, il peut être amené à connaître et intervenir dans des domaines très divers. De par la neutralité et l'autorité qui s'attachent à ses fonctions, son intervention revêt une certaine légitimité et permet de décloisonner les actions de chaque service.

On pense souvent, à Paris et dans certains ministères, que les préfets seraient exclusivement des représentants du ministre de l'intérieur, si bien que certains ministres, pour donner plus de force à leurs circulaires, la font cosigner par le ministre de l'intérieur, ce qui est, selon moi, une hérésie. En réalité, comme vous le savez très bien en tant qu'élus locaux et parlementaires, une partie significative de l'action du préfet ne concerne pas que le ministère de l'intérieur.

C'est la raison pour laquelle il serait absurde que certains domaines lui échappent au motif qu'ils dépendraient de collectivités locales. Je pense notamment à l'économie, dont on disait à un moment donné qu'elle devait relever des conseils régionaux, ou encore à la santé, de l'ARS. Même sur des compétences que suivent le préfet et ses services, comme celles qu'exercent l'OFB et l'ONF, des organismes parallèles existent, qui sont dotés d'une politique propre.

S'ajoutent à cela des éléments de pure gestion. Pierre-André Durand a rappelé combien nous étions peu nombreux sur le territoire, les effectifs des services des préfectures et les services déconcentrés ayant été réduits d'environ 35 % en l'espace d'une huitaine d'années. On a par exemple supprimé l'ingénierie publique dans les directions départementales des territoires (DDT), ces dernières ne parvenant désormais plus à mener à bien leurs projets. C'est un crève-coeur de voir le caractère ridicule des effectifs de la DDT au regard de la taille plus importante d'une délégation de l'OFB, alors même que ces deux institutions interviennent dans des domaines similaires.

Pendant la crise liée à la covid-19, les préfets des départements recevaient très peu d'informations de la part des délégations territoriales de l'ARS : d'une part, celles-ci disposaient d'effectifs réduits et, d'autre part, elles ne recevaient pas elles-mêmes les informations du siège. Il n'y a pas seulement un phénomène d'agencification, il y a parfois des agences qui, pour des raisons d'efficacité administrative, concentrent les ressources à l'échelon du siège régional.

Dans de nombreux cas, la réponse apportée à la crise sanitaire a été insuffisante, si bien que les préfets ont dû intervenir. Il était illusoire de penser qu'une crise aussi violente que celle de la covid-19 pouvait être gérée uniquement par une agence qui n'aurait pas eu de contact avec les préfets.

Pour répondre à ces critiques, nous avons eu tendance, ces dernières années, à inclure au moins le préfet de région dans la boucle, en le désignant délégué territorial d'agence. Vu la taille des régions, il est dangereux de penser que l'ensemble du travail interministériel doit être réservé à l'échelon régional. Il est impératif que le préfet de département puisse aussi conduire des actions en cohérence. Je pense par exemple aux contrôles dans les exploitations agricoles pour lesquels on constate des difficultés plus récurrentes lorsqu'ils sont conduits par des services non placés sous l'autorité du préfet, ce dernier assurant habituellement un dialogue utile avec la profession.

Malgré ces difficultés, les préfets essaient de jouer notamment au travers des comités de direction des services régionaux de l'État (Codir), d'assurer le dialogue et la concertation entre les services de l'État, mais aussi entre l'État et ses opérateurs. D'ailleurs, il est constaté que même les opérateurs éloignés de l'État souhaitent parfois être intégrés dans les collèges de chefs de service, afin de recevoir des informations et d'exposer leur politique.

Du reste, il est essentiel que les agences et opérateurs ayant une politique d'action directe, comme l'OFB, puissent travailler en lien avec les services déconcentrés, ce qui est moins primordial avec des services plus généraux, tels que l'Insee, qui n'ont pas réellement vocation à intervenir sur le terrain.

J'insiste, les préfets - notamment les préfets de département, si possible - doivent au minimum agir comme délégués territoriaux au sein d'un certain nombre d'opérateurs. Au-delà, il conviendrait de réfléchir à des fusions ou des réunions de certains services avec des organismes, des directions départementales ou des administrations déconcentrées, y compris lorsque des compétences judiciaires sont exercées, les préfets étant en mesure de distinguer les compétences administratives des compétences judiciaires.

M. Pierre-André Durand. - Je partage entièrement les propos de mon collègue sur la gestion de la crise sanitaire. Toutefois, les choses ont depuis substantiellement évolué, notamment du point de vue du management. Au cours de la première année qui a suivi la création des ARS, les relations avec les préfets étaient très compliquées. Heureusement, ce n'est plus le cas aujourd'hui, puisque le préfet de région préside le conseil d'administration. En outre, le directeur général est systématiquement présent au comité consultatif d'allocation des ressources (CCAR), comme les délégués départementaux des ARS au sein des collèges des chefs de service des préfectures de département. Reste que cette cohésion s'effectue avec des moyens modestes.

À cet égard, l'administration territoriale de l'État (ATE), qu'elle intervienne en métropole, en Corse ou en outre-mer, emploie au total 52 000 agents - 26 000 agents des préfectures et 26 000 agents des trois directions départementales interministérielles (DDI) -, soit à peu près les mêmes effectifs que la Ville de Paris.

Au-delà, il faut compter les agents du « bloc des uniformes » - policiers, gendarmes, douaniers et agents pénitentiaires -, auquel il convient de ne pas toucher, car ils accomplissent des missions essentielles. S'ajoute à cela le million d'enseignants ; notez que le nombre d'élèves est en diminution sur l'ensemble du territoire, y compris en Occitanie, qui est pourtant la région la plus dynamique démographiquement.

Enfin, n'oublions pas les 90 000 agents des finances publiques et les quelques milliers d'agents qui travaillent au sein des opérateurs de l'État.

C'est bien ce petit périmètre de l'ATE qui assure des missions régaliennes et applique les politiques publiques de l'État. Ce réseau fonctionne avec des moyens réduits et s'avère peu coûteux pour le contribuable, même si on inclut les effectifs des opérateurs. En outre, il travaille de manière agile et entretient un dialogue efficace avec les municipalités.

Les préfets ont, par construction, de très bonnes relations avec les élus. On parle beaucoup du couple préfet-maire, mais n'oublions pas les relations qu'entretiennent les préfets avec les élus des conseils départementaux ou régionaux. En dépit de ces bonnes relations, il semble que nos interlocuteurs ne prennent pas véritablement conscience de la réalité des moyens permettant à l'État territorial de fonctionner, qu'il s'agisse de ses services propres ou de ses opérateurs.

L'écart de moyens entre les services de l'État et ceux des collectivités territoriales est souvent important. Ainsi, pour assurer la communication de l'ensemble des ministères dans le territoire, la préfecture de département emploie 1 à 3 équivalents temps plein (ETP), la préfecture de région 5 à 7 ETP. C'est 110 ETP au conseil régional d'Occitanie, 50 au conseil départemental et 110 à la métropole de Toulouse.

Je ne formule ici aucune critique ; d'ailleurs, nous avons pu parler ouvertement de ce sujet avec ces trois échelons territoriaux, dont les sensibilités politiques sont pourtant différentes. Seulement, il faut que nous prenions collectivement la mesure du standard de vie des services de l'État.

Nous avions interpellé Christophe Béchu sur ce sujet, lorsqu'il était ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Il en était pleinement conscient et avait très justement comparé les moyens des groupements de gendarmerie, qui doivent se satisfaire de locaux construits dans les années 1970 et utiliser des véhicules ayant déjà 200 000 kilomètres au compteur, avec ceux des services départementaux d'incendie et de secours (Sdis).

Il n'est pas question d'opposer les collectivités locales et l'État territorial. Néanmoins, veillons à ce que celui-ci ne supporte pas l'ensemble des efforts budgétaires du pays, comme on le lui demande souvent au travers des projets de loi de finances qui se succèdent depuis plusieurs décennies.

Je ne voudrais surtout pas que vous preniez ces propos comme une invitation à ne rien faire, mesdames, messieurs les sénateurs ; je tenais simplement à vous donner quelques repères. Si nous voulons collectivement travailler au redressement de nos finances publiques, nous devons accepter de considérer l'ensemble du spectre.

Revenons-en aux opérateurs de l'État. Il est essentiel que les préfets de département et de région puissent les piloter. Il n'y a pas lieu de procéder systématiquement à des internalisations ou des fusions. En effet, beaucoup de ces organismes sont eux-mêmes le fruit de fusions - pensez à FranceAgriMer ou l'OFB.

D'ailleurs, il semble qu'on arrive au bout du processus de fusion. Je me demande, au fond, si elle est totalement praticable, car beaucoup de missions obéissent à des règles techniques très spécifiques.

Il est indispensable que le préfet pilote les opérateurs de l'État ou dispose de moyens d'actions afin de mettre fin à l'opacité qu'on observe parfois. Prenons l'exemple de Bpifrance. Cet opérateur est une sorte de boîte noire qui entretient très peu de contacts avec l'État territorial. À l'inverse, les préfets ont d'excellentes relations avec la Banque des territoires. J'organise moi-même une réunion bilatérale avec son directeur régional tous les deux mois. En outre, celui-ci informe systématiquement les préfets de département sur les divers projets financés.

Les directions régionales de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (Dreets) ont entrepris un travail visant à identifier les secteurs d'investissements prioritaires définis par le ministère de l'industrie dans plusieurs domaines, tels que la santé et l'intelligence artificielle (IA). Néanmoins, il n'a pas été possible d'établir un plan de prospection conjoint des entreprises régionales avec Bpifrance dans le cadre de France 2030, l'argument du secret des affaires étant systématiquement invoqué.

Autre exemple : Bpifrance a lancé une étude sur la réindustrialisation à l'échelle nationale, dont la version préliminaire a été présentée non pas au préfet de région, mais au vice-président du conseil régional. Bpifrance accomplit certes des missions très spécialisées, mais elle fonctionne tout de même de manière très hermétique.

Les agences de l'eau constituent un cas particulier. Elles sont, par nature, cogérées par l'État, mais elles disposent d'un conseil d'administration local, et non national. En outre, elles fonctionnent par bassin ; je préside moi-même celui d'Adour-Garonne.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Monsieur Durand, vous vous félicitez d'une évolution favorable des relations entre l'État territorial et les agences ; vous avez notamment cité le cas des ARS. Avez-vous d'autres exemples d'évolutions positives au cours des quatre ou cinq dernières années ?

Pensez-vous que la situation était plus favorable dans les années 1980, avant qu'on ne construise successivement toutes les agences que nous connaissons aujourd'hui ? À l'époque, c'était l'État qui exerçait seul l'ensemble de la puissance publique, sans démembrement. Pensez-vous qu'il était alors plus efficace ?

Les représentants de Régions de France, que nous avons reçus hier, ont affirmé que le rôle de l'Office national d'information sur les enseignements et les professions (Onisep) était redondant avec celui les régions en matière de formation et d'orientation. Dans ces conditions, estimez-vous que certains opérateurs exercent des missions superflues, ou qu'ils agissent parfois d'une manière peu efficace ?

Par ailleurs, avez-vous des exemples de politiques conduites à l'échelon national par un opérateur qui pourraient être complètement décentralisées ?

Du reste, vous appelez à faire systématiquement du préfet un délégué territorial au sein d'un certain nombre d'opérateurs et à généraliser ce processus à l'échelle du département, qui constitue une maille plus fine. Nous en prenons acte. Cela plaiderait donc pour une extensions des dispositions introduites par la loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite 3DS.

M. Pierre-André Durand. - Il est très difficile de répondre à votre première question, madame le rapporteur, car la répartition des compétences, le degré de décentralisation et les moyens dont l'État disposait autrefois n'étaient pas les mêmes qu'aujourd'hui. Il faut que l'exécutif arrête une position précise sur ce qui doit relever d'une politique nationale.

Le rôle de l'exécutif et de ses bras armés que sont les préfets consiste à déployer des fonctions régaliennes sur le territoire et à mettre en oeuvre des politiques publiques gouvernementales. Il convient donc d'identifier ce qui doit relever de compétences étatiques qui peuvent être appliquées de la même manière sur l'ensemble du territoire, ou à peu près, puisque les préfets peuvent faire usage, à la marge, de leur droit de dérogation.

Par ailleurs, puisque l'heure est à l'économie de moyens, j'estime qu'il faut être plus clair sur les prestations offertes. Autrefois, les services de l'État qu'étaient les directions départementales de l'équipement (DDE) assuraient des fonctions d'ingénierie pour le compte des collectivités. Certains élus s'en rappellent avec émotion, mais ils oublient que ces services étaient payants.

Aujourd'hui, de nombreux dispositifs visent à apporter de l'ingénierie aux communes - Action coeur de ville, Petites Villes de demain, Villages d'Avenir, les 4 000 conseillers numériques, etc. Or l'un des objectifs des réformes intercommunales était de doter l'échelon intercommunal de ressources d'ingénierie. J'observe que globalement, cela n'a pas fonctionné.

En Occitanie, le coût des prestations d'ingénierie que l'État effectue pour le compte des collectivités s'élève à un peu plus de 20 millions d'euros par an. Au regard des réductions d'effectifs de l'ATE et des opérateurs, de tels montants font tousser, a fortiori si on les rapporte aux moyens dont disposent certaines grandes collectivités.

Je me demande donc s'il ne serait pas judicieux de considérer que ces outils d'ingénierie, aussi précieux soient-ils pour les collectivités, notamment rurales, devraient de nouveau leur être facturés, comme cela se faisait dans les années 1980. L'aide consentie jusqu'à cette année serait considérée comme une aide au démarrage, charge ensuite aux communes ou aux intercommunalités de financer le recours à ces prestations à compter de 2026.

En ce qui concerne d'éventuelles redondances, je ne saurais vous répondre de manière précise au débotté, mais il est possible qu'il en existe encore dans le domaine de la formation.

Ce qu'il conviendrait enfin de décentraliser relève de choix politiques. En tout état de cause, j'estime qu'il est très utile de faire une photographie des moyens consacrés par l'État à une mission en passe d'être décentralisée. Combien d'effectifs gèrent par exemple aujourd'hui la gestion des fonds européens, qui a été transférée aux régions il y a quelques années ? Si la décentralisation emporte le remplacement de 4 effectifs par 15, il est clair que nous sommes collectivement perdants.

La réflexion sur ce qui peut être décentralisé et sur ce qui doit rester étatique doit être menée au niveau central. Mais lorsque la décision est prise de décentraliser, il faut que l'État et les ministères renoncent clairement à intervenir, ce qui suppose d'accepter des différences de traitement ou de gestion entre départements ou entre régions. Or nous, Français, sommes ainsi faits que nous nous insurgeons dès que nous observons une pratique différente !

M. Éric Freysselinard. - Lorsque je suis entré dans l'administration préfectorale, dans les années 1990, on parlait, non pas encore de services déconcentrés, mais de services extérieurs. Or ces derniers avaient bien davantage d'autonomie par rapport au préfet que les services déconcentrés d'aujourd'hui. Petit à petit, les directeurs de ces services ont été choisis, puis notés et évalués par les préfets, jusqu'à la consécration d'une ATE intégrant les préfets et les services de l'État. Parallèlement à cela, consciemment ou non, certains ministères ont recréé des services départementaux échappant à l'autorité des préfets, ce qui a emporté un phénomène de densification. C'est l'éternelle lutte entre la tentation de l'unité de l'État et celle de son éclatement sur le territoire !

Vous nous avez interrogé sur l'efficacité, madame le rapporteur. Mais qu'est-ce que l'efficacité ? L'OFB ou l'Urssaf évaluent leur efficacité au nombre de contrôles effectués et aux recettes dégagées. Étant moi-même président d'une association, je subis régulièrement des contrôles de l'Urssaf qui, bien souvent, me demande de payer ce que j'ai déjà payé. Si l'on considère l'activité au prisme de l'efficience, ne serait-il pas plus utile d'expliquer à un agriculteur pourquoi il ne faut pas qu'il cure son ruisseau et tenter de le convaincre, plutôt que de lui infliger une amende de 3 000 euros ?

Je ne suis pas naïf au point d'imaginer la suppression de toute sanction. Je sais bien qu'il ne suffira jamais de mettre en garde les automobilistes pour garantir le respect des limites de vitesse. J'estime toutefois que les services de l'État pourraient mener de front des actions de pédagogie et de contrôle, et partant, être plus efficients que des organismes privés qui, par nature, appliqueraient un cahier des charges de manière plus stricte.

Je constate du reste que lorsque l'État donne une compétence à un organisme privé, celui-ci est souvent beaucoup plus sévère que le service de l'État, parce qu'il s'interdit toute dérogation. Le contrôle technique des voitures est par exemple mené sans aucun état d'âme, parce qu'il applique un cahier des charges, quand des fonctionnaires seraient sans doute plus conciliants.

En ce qui concerne l'Onisep, je vous ferais peut-être une réponse biaisée, car j'ai commencé ma carrière comme professeur, mais j'estime que l'éducation est une compétence d'État. Je suis toujours quelque peu heurté de lire l'inscription « lycée régional » au fronton des établissements dont les professeurs sont des agents de l'État, et qui préparent les élèves à des diplômes délivrés par l'État. Il me paraît utile que nous disposions d'un organisme national qui donne des informations sur les cursus nationaux. L'octroi de compétences aux conseils régionaux ne justifie pas, à mon avis, que l'État se retire totalement en matière d'éducation, en particulier pour informer nos jeunes des débouchés qui s'ouvrent à eux.

J'estime de même que ce n'est pas parce qu'on a donné certaines compétences économiques aux conseils régionaux que les préfets doivent s'interdire toute activité économique. Lorsque le Président de la République Emmanuel Macron est venu en Meurthe-et-Moselle, j'ai répondu aux nombreuses questions économiques qu'il nous a posées. Je ne suis pas certain qu'il aurait apprécié que je lui indique que, conformément à la circulaire reçue un mois plus tôt, ces questions n'étaient plus de mon ressort.

En ce qui concerne enfin l'ingénierie publique, pendant l'épisode de peste porcine que j'ai connu durant mes fonctions de préfet de Meurthe-et-Moselle, il nous a fallu bâtir une clôture en barbelés le long de la frontière avec le Luxembourg pour éviter que les sangliers malades ne pénètrent en France. Nous avons alors eu besoin d'ingénierie publique, notamment de cartes, pour construire cette barrière, mais nous n'avions plus d'agents. La DDT a alors rappelé des agents récemment redéployés sur de nouveaux postes pour nous permettre de bâtir cette clôture.

Si d'aventure nous avions de nouveau besoin d'ingénierie publique en urgence, à défaut d'agents publics, il nous faudrait passer un marché public, mais alors nous ne pourrons plus bâtir une clôture en quinze jours pour faire face à un danger. Or dans une période marquée par la guerre en Ukraine et par l'impératif de résilience, j'estime qu'il serait bon que dans les territoires, les services de l'État disposent des moyens et des effectifs pour agir rapidement.

M. Pierre-André Durand. - Depuis vingt ans, les gouvernements successifs ont effectué des coupes claires dans le périmètre de l'ATE, avec les conséquences que décrit mon collègue.

Je souhaite revenir sur l'OFB. La crise agricole est née dans mon département. Si elle a partie liée avec l'activité de l'OFB, j'estime que sa cause première est le revenu des agriculteurs, qui s'établit à un niveau national moyen de 1 700 euros, et à 1 000 euros en moyenne en Occitanie, voire à 700 ou 500 euros dans certains départements. La pauvreté agricole est l'élément déclencheur de cette crise, dont il a résulté que toute une série de sujets ont été mis sur la table.

L'OFB a alors été mis en cause. Le problème, à mes yeux, tient à la boîte à outils dont sont pourvus ses agents. Lorsque j'étais préfet de Normandie, j'ai constaté que celle-ci contenait des outils principalement judiciaires alors que d'autres inspecteurs, par exemple les inspecteurs des installations classées des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal), possèdent aussi des pouvoirs de police administrative. Ils ont donc à leur main des réponses qu'ils peuvent adapter à la gravité de l'infraction. Cela constitue à mes yeux une piste d'amélioration, car la réponse nécessairement pénale apportée par les agents de l'OFB à la constatation d'une infraction a certainement contribué à dégrader l'image de cet opérateur. Il me paraît en tout cas plus important de doter ce corps de contrôle de davantage de souplesse que de débattre du port de l'arme, que j'estime presque anecdotique.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Je suis frappée que face à la nécessité de construire une barrière, vous n'ayez pas fait appel à l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) pour obtenir une cartographie du lieu d'implantation de celle-ci.

M. Éric Freysselinard. - Je n'ai cité que les cartes, mais ce n'était sans doute pas le plus important. En tout état de cause, il fallait déterminer non seulement le tracé, mais aussi la hauteur des clôtures, le type de matériel, etc. Bâtir une clôture qui résiste aux sangliers nécessitait des compétences assez pointues que nous n'avions pas en régie directe. Il se trouve que par chance, la réforme de l'ingénierie publique n'était intervenue que l'année précédente, si bien que nous avons pu retrouver d'anciens agents et leur demander de venir nous prêter main forte. Aujourd'hui, alors que les effectifs ont depuis lors été réduits d'un tiers, je ne pense pas que nous saurions le faire.

Les services sont à l'os. Mon collègue le constate alors qu'il est préfet d'une grande région. Imaginez ce qu'il en est en Lozère ou dans le Cantal ! Lorsque j'étais préfet de la Haute-Saône, il y a une douzaine d'années, les services étaient mieux pourvus qu'aujourd'hui, mais ils fonctionnaient déjà grâce au dévouement incroyable des agents. Lorsque nous recevions un ministre, chaque agent était amené à exercer des fonctions qui excédaient très largement sa fiche de poste, afin d'offrir un niveau de service maximal.

Les politiques publiques importantes reposent dans les petits départements sur le dévouement des agents. On peut se demander si un tel fonctionnement est bien raisonnable au regard des difficultés croissantes.

Est-il par ailleurs bien judicieux d'avoir autant d'agences et d'établissements dotés de si faibles effectifs ?

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Lorsque vous passez une commande à une agence, obtenez-vous une réponse rapide ?

Par ailleurs, dans les services préfectoraux, les cadres d'emploi sont moins favorables que dans les agences. Vous perdez de ce fait des compétences.

Enfin, ne pensez-vous pas que certaines politiques publiques, notamment les dépenses de guichet, seraient gérées de manière plus efficace par le privé ? N'a-t-on pas intérêt à transférer à des entités privées certaines missions dont elles pourraient s'acquitter de manière plus souple, au regard notamment du cadre d'emploi ?

M. Pierre-André Durand. - J'obtiens systématiquement une réponse aux questions que je pose à l'ARS, à l'OFB ou à l'Ademe. J'en parlais récemment avec des collègues préfets, et aucun n'était confronté à des refus ou à des réponses dilatoires. Les agences et les opérateurs sont même très transparents : au-delà de tous les documents qui sont transmis systématiquement, les directeurs viennent régulièrement à la rencontre du préfet de région ou du préfet de département. Je citais le cas de Bpifrance, qui travaille avec le conseil régional et non avec le représentant de l'État dans la région, mais une telle situation demeure toutefois anecdotique.

S'agissant des emplois, j'observe une fuite des cerveaux de l'administration préfectorale, non pas vers les agences, mais vers les collectivités locales. Lorsque j'étais préfet de Normandie, pour l'arrivée d'un fonctionnaire de catégorie A depuis une collectivité, nous avions deux départs dans le même cadre d'emploi vers des collectivités. Un jeune fonctionnaire qui avait fait le choix du détachement dans une collectivité m'expliquait ainsi qu'il y finirait ses journées plus tôt, qu'il avait l'assurance de pouvoir recruter en cas de missions nouvelles, que son régime indemnitaire serait supérieur et qu'il disposerait d'un véhicule de fonction. Je n'étais évidemment pas en mesure de lui attribuer un régime indemnitaire supérieur, et encore moins un véhicule de service... C'est donc plus dans ce sens-là que l'État territorial doit être vigilant et fidéliser ses effectifs. Toutefois, je ne constate pas d'écart trop important vis-à-vis des opérateurs, puisqu'il s'agit souvent de fonctionnaires, ou de contractuels exerçant des fonctions spécialisées.

Quant au transfert de certaines missions vers le privé, je vous expose le même embarras que pour la décentralisation. C'est un choix politique qui relève du Gouvernement : qu'estime-t-il devoir confier au privé et conserver dans la sphère publique ? La question se pose notamment lorsqu'il s'agit de verser de l'argent public. En outre, quel en serait le coût ? S'il y a un gain en efficacité, en efficience et en coût, sans que cela ne soulève de problème éthique, l'on peut y réfléchir. Dans le cas contraire, il convient de rester prudent.

En revanche, la porte doit rester ouverte sur tout ce qui peut être conduit en matière de simplification. Vous avez mentionné la numérisation de tâches : c'est un chantier constant, qu'il faut poursuivre. Des projets de loi de simplification sont toujours bienvenus.

M. Éric Freysselinard. - En matière de rémunération, ces derniers temps, nous avons observé des protestations de la part de sous-préfets, qui s'aperçoivent qu'ils sont bien moins rémunérés que les directeurs départementaux ou que certains adjoints au directeur. Nous avons aussi remarqué que les rémunérations des directeurs régionaux étaient souvent plus importantes, d'où un siphonnage : les meilleurs candidats partent plutôt travailler au niveau régional, et l'on a du mal à recruter au niveau départemental.

Or auparavant, les sous-préfets bénéficiaient d'avantages en nature, comme du personnel de résidence, ce qui était une forme de compensation. Maintenant que tout cela a été supprimé dans les petites sous-préfectures, ne reste que le salaire, d'où une fuite des agents.

S'agissant du transfert de certaines missions vers le privé, pourquoi pas ? L'administration délègue certaines tâches au privé depuis toujours. Mais on ne peut pas tout déléguer, car ce n'est pas toujours mieux fait et cela coûte parfois beaucoup plus cher. En outre, on s'aperçoit parfois que nous ne disposons plus des agents pour garantir un service minimum. Par exemple, pour les titres d'identité, des plateformes régionales ont été créées et les communes ont été chargées d'assurer la première réception. Les services correspondants au sein des préfectures ont donc été supprimés. Par la suite, nous n'avions plus personne pour répondre à ceux qui, rencontrant un problème informatique, se sont présentés à des guichets qui n'existaient plus. Nous avons donc dû faire appel au service civique pour recréer des accueils numériques.

Cela ne permet pas non plus de répondre à la problématique de la gestion de crise, pour laquelle les services de l'État ont besoin d'une masse critique. Je me souviens, par exemple, de l'avion qui s'est abattu dans les Alpes à la suite du suicide de son pilote : les catastrophes ne sont pas réservées aux gros départements ! Certes, on peut compter sur l'entraide et le soutien par des systèmes nationaux, mais il faut pouvoir réagir localement. Par exemple, pour la distribution de masques contre le covid, tous les effectifs des préfectures ont été mobilisés. Vu la gravité de l'événement, nous avons fait avec les moyens du bord, grâce à des personnes disciplinées et dévouées, malgré des effectifs peu nombreux.

M. Christian Bilhac. - Monsieur le préfet Durand, vous avez insisté sur les effectifs modestes de ces opérateurs. Nous parlons tout de même de plus de 80 milliards d'euros, dont 25 % de frais de personnel. S'ajoutent des frais immobiliers, de fluides, de transport, de fournitures administratives, etc. Ce n'est pas rien : ce montant est supérieur au budget de l'éducation nationale ! Nous ne parlons donc pas de sommes ridicules.

Ensuite, certains opérateurs sont indispensables. Je ne souhaite pas tous les supprimer. Mais pour chacun d'entre eux, il faut se poser ces questions : avant leur création, comment cela fonctionnait-il ? Depuis, cela va-t-il mieux, pareil ou moins bien ? C'est en fonction de cela qu'il faut déterminer leur sort.

Je suis un ancien maire rural. J'ai connu l'époque où, pour une demande de subvention pour le réseau d'eau, nous voyions le directeur départemental de l'agriculture (DDA). Vous ne l'avez pas mentionné, mais il était important !

M. Pierre-André Durand. - Absolument !

M. Christian Bilhac. - Quelque temps plus tard, il informait le maire, par exemple, d'un taux de subvention de 70 % pour le réseau d'eau, et ça s'arrêtait là !

Aujourd'hui, pour refaire son réseau d'eau, le maire dépose d'abord un dossier à l'agence de l'eau. Mais, comme cela ne suffit pas, il en soumet un deuxième au conseil départemental. Enfin, jamais deux sans trois, il en adresse un au préfet de département au titre de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR). Est-il bien raisonnable que trois services instruisent la même demande et les mêmes travaux, dans trois administrations différentes ? De tels doublons, triplons ou quadruplons, nous en avons à foison : il faut rationaliser !

M. Pierre-André Durand. - Pour les 80 milliards d'euros que vous mentionnez, j'en reviens à mon propos introductif et à la question du périmètre. Je crois que les opérateurs de l'État sont plusieurs centaines. Je ne connais pas le coût représenté par la quinzaine d'opérateurs avec lesquels les préfets travaillent, mais je ne suis pas certain que, compte tenu des effectifs que j'ai décrits, nous atteignions un tel montant. J'exclus de ce calcul France Travail, qui compte de l'ordre de 50 000 agents.

Quant à votre seconde observation, sur les dossiers et l'efficacité, j'ai commencé ma carrière en 1980, en collectivité, avant la décentralisation. À cette période, en effet, il n'y avait que le DDA et le préfet. Depuis, le paysage institutionnel a évolué. Ainsi, le conseil départemental, par exemple, doit-il davantage se spécialiser sur le social et ne plus intervenir du tout sur les sujets de l'aide aux communes et de l'aménagement du territoire ? Ils seraient alors pris en charge par l'État, via la DETR orientée sur l'échelon communal et intercommunal, le maillage des maires, assurant une grande proximité. Faut-il défendre la position inverse ? Je ne puis répondre, car cela renvoie à des choix politiques très structurants et dimensionnants.

Ainsi, votre observation soulève la question des époques, d'une part, et des choix politiques, d'autre part. Un premier travail a été effectué au travers de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe. Est-elle allée assez loin dans la spécialisation, le décroisement et la clarification ? Peut-être pas. À la suite de la création des intercommunalités, qui devait notamment permettre de consolider l'ingénierie, la baisse attendue des effectifs des communes ne s'est pas vérifiée. Telle est, aujourd'hui, la situation.

M. Éric Freysselinard. - Si de manière générale, est recherchée la mutualisation lorsqu'un dossier est examiné par plusieurs services, concernant les fonds associatifs, on a trouvé le moyen de faire valider l'avis des commissions départementales par une commission régionale, au sein de l'État !

M. Pierre-André Durand. - Mon collègue a tout à fait raison. Je précise que cette procédure a été demandée par les élus eux-mêmes.

Mme Solanges Nadille. - Sur l'une des îles de l'archipel des Saintes, en Guadeloupe, l'ONF a décidé qu'une route menant à une plage qui existait depuis trente ans devait être détruite, contre l'avis de la maire - on en est presque venus aux mains, tant la situation était conflictuelle. Quel est le rôle du préfet dans ce genre de situation ? Un opérateur de l'État peut-il décider seul de fermer l'accès à une plage ?

M. Pierre-André Durand. - Je ne connais donc pas bien la situation locale que vous évoquez. Quel était le statut de cette voirie ? Était-elle privée ou publique ? Le cas échéant, relevait-elle de la responsabilité de la région ou de celle du département ? Traversait-elle une zone protégée ? Faisait-elle l'objet de dispositions législatives ou réglementaires particulières ? L'État s'est-il révélé défaillant pendant plusieurs années, pour enfin se réveiller subitement ? Très sincèrement, je ne saurais vous le dire.

Néanmoins, je comprends votre question. En fonctionnement normal, lorsqu'un problème juridique comme celui-ci se pose, l'opérateur a le réflexe d'en référer au préfet et de prendre contact avec le maire. Ainsi, on peut parvenir à résoudre les difficultés en bonne intelligence. C'est la raison pour laquelle il n'est pas admissible qu'un opérateur agisse comme un canard sans tête.

M. Éric Freysselinard. - L'ONF exerce une compétence directe en ce domaine et peut faire ce qu'il souhaite, sans avoir à solliciter l'avis du préfet. Lorsque les opérateurs entretiennent de bonnes relations avec les élus locaux et les préfets, cela ne pose aucune difficulté. Dans la situation que vous décrivez, l'ONF aurait dû consulter le préfet ; celui-ci est souvent sollicité par cet opérateur, notamment en matière de chasse. Le préfet aurait peut-être approuvé le projet de l'ONF, mais il aurait au moins pris contact avec la maire de la commune concernée.

Bref, il faut veiller à ce que les agences ne soient pas trop autonomes vis-à-vis de l'État. Des progrès ont été accomplis ces dernières années, non seulement parce que les préfets interviennent comme délégués territoriaux au sein des opérateurs, mais aussi parce que les agences en ressentent le besoin.

Il est essentiel que l'opérateur se réfère au préfet, non pas pour le plaisir de l'informer, mais parce que celui-ci joue un rôle de transversalité. Il peut ainsi veiller à ce que la suppression de la route n'entraîne pas un problème d'évacuation des populations, mais aussi demander aux Sdis et aux services de police et de gendarmerie s'ils ont été interrogés. En outre, il peut vérifier si le maire approuve le projet et si un débat a été organisé au sein du conseil municipal. L'opérateur peut choisir in fine de ne pas modifier sa décision, mais le préfet se sera au moins assuré qu'elle aura fait l'objet d'une concertation à l'échelon local.

Je me souviens du projet conduit par la Dreal pour classer le canal du Midi au patrimoine mondial de l'Unesco. J'avais proposé mon aide pour présenter le projet aux élus. La Dreal avait refusé, car elle souhaitait avancer seule, et j'ai eu la faiblesse de la laisser faire. Ce projet a entraîné une telle levée de boucliers qu'il a fini par échouer. Le préfet a vocation, sur le plan institutionnel, à conduire ce genre de dossiers à l'échelon interministériel et en relation avec les élus.

On rencontre ces phénomènes au sein des opérateurs, mais aussi au sein des services de l'État et parfois même au sein des services régionaux, lesquels estiment ne pas avoir à rendre compte de leur décision au préfet de département.

M. Pierre-André Durand. - En effet, nous avons connu ce genre de problème par le passé. Heureusement - je ne cesse d'insister sur ce point -, les relations entre les opérateurs et les préfets de département ont évolué. Voilà pourquoi nous devons continuer à conforter le rôle des préfets comme délégués territoriaux.

M. Pierre Barros, président. - Serait-ce une bonne idée de placer le préfet de département sous la responsabilité du préfet de région ?

M. Pierre-André Durand. - Actuellement, les préfets de département sont placés sous l'autorité des préfets de région pour la mise en oeuvre des politiques publiques, mais pas pour tout ce qui concerne le régalien. Les placer totalement sous l'autorité des préfets de région serait excessif, car on ne gère pas des événements de type manifestation, inondation ou incendie à distance. Cette ligne de partage entre le régalien, relevant de pouvoirs propres des préfets de département, et les politiques publiques, qu'elles soient mises en oeuvre par des opérateurs de l'État ou des services déconcentrés, me semble constituer un point d'équilibre satisfaisant.

J'ajoute que les préfets de département sont aujourd'hui évalués par les préfets de région, ceux-ci décidant aussi de l'attribution des compléments indemnitaires annuels. Il existe donc des outils pour veiller à la cohérence de la bonne mise en oeuvre des politiques publiques à l'échelle de la région.

M. Éric Freysselinard. - Je partage ce point de vue : qui trop embrasse mal étreint ! Nous avons atteint un équilibre, avec une bonne coordination au niveau de la région ; si le préfet de département devait faire valider toutes ses décisions par le préfet de région, celui-ci serait littéralement noyé. Je me souviens que, lors de la crise sanitaire, la préfète de la région Grand Est avait décidé d'une réunion hebdomadaire avec tous les préfets de département, ce qui nous permettait de nous concerter sur toutes les grandes décisions à prendre. Et, à notre tour, nous allions consulter dans nos départements. Tout cela fonctionnait bien. Mais, au quotidien, de nombreuses décisions peuvent se prendre au niveau local.

M. Ludovic Haye. - Je suis sénateur du Haut-Rhin. Je souhaite réagir sur quatre termes qui ont été utilisés.

Premier terme : la réactivité. Si nous avons bien compris que vous n'allez pas, aujourd'hui, nommer de but en blanc des opérateurs, pouvez-vous nous en dire plus sur l'efficacité des processus ? Certains élus locaux avec lesquels nous échangeons se plaignent du nombre d'itérations dans la demande de certains documents. Certes, les requêtes des préfets doivent être traitées avec diligence, mais cela n'entraîne-t-il pas, pour les élus locaux, des retards et donc des coûts dans la gestion des dossiers ?

Deuxième terme : la continuité. Vous évoquiez précédemment l'inscription « lycée régional » : quand un élève passe de troisième en seconde, son écosystème pédagogique - salles de cours, cantine, transports scolaires - reste inchangé , en dépit du passage, s'agissant de la compétence, du niveau départemental au niveau régional.

Troisième terme : la simplification administrative. Nous sommes toujours heureux quand une entreprise souhaite s'implanter chez nous, dans la plaine du Rhin. Mais nous devons lui annoncer qu'il va falloir faire une étude « quatre saisons », puis une étude archéologique, puis une étude de sécurité pyrotechnique... Au bout de deux ans et demi d'attente, on finit par voir l'entreprise s'implanter sur la rive d'en face, la rive allemande ! Sous cet angle, une simplification ne s'impose-t-elle pas ?

Quatrième terme : l'interprétation des textes. Considérez-vous, de par votre expérience, qu'il peut y avoir, pour un même texte législatif français, des interprétations différentes selon la personne qui instruit le dossier ? Peut-on en déduire que certaines choses se font plus facilement dans certaines régions de France que dans d'autres ?

M. Pierre-André Durand. - Je vous rejoins sur la première question, celle des itérations et des lourdeurs, mais cela renvoie à la chape législative et réglementaire de notre pays. Ni les préfets ni les directeurs ne sont demandeurs de tant d'études. En réalité, on connaît la formule, l'administration est le messager et c'est donc lui que l'on met en cause... Par ailleurs, il faut être conscient des conséquences. Prenons l'exemple de l'Espagne : elle n'a pas mis en oeuvre de loi relative au littoral ou, en tout cas, a traité la question de manière assez tardive, ce qui, sur le plan urbanistique, n'a pas donné que des réussites ! La question est donc de savoir ce que nous sommes prêts à accepter. Certes, il y a beaucoup de réglementation et on peut envisager de simplifier. Mais en accepterons-nous les conséquences ?

Donc, j'insiste, les préfets et directeurs n'expriment aucune demande particulière en la matière. Nous sommes là pour mettre en application ce qui est décidé par la représentation nationale ou par le Gouvernement. À la question de la complexité des procédures, s'ajoute en outre celle des moyens qui, depuis des années, ont été rabotés.

Le deuxième point soulevé rejoint le sujet de la décentralisation et des choix politiques. Comment répartit-on la compétence ? Où place-t-on les limites de cette compétence ? Fonctionne-t-on par blocs, par segments ? Tout cela relève de choix politiques.

S'agissant de l'interprétation des textes, il faut distinguer l'application de la loi, que le préfet se doit évidemment de respecter, et l'application des réglementations, à laquelle il peut déroger en respectant un certain nombre de conditions. À titre personnel, je suis assez réservé sur ce pouvoir de dérogation, considérant qu'il doit être utilisé avec beaucoup de prudence. Sur des cas marginaux, l'outil est précieux. En revanche, si cela revient à donner beaucoup plus de souplesse, peut-être vaut-il mieux s'interroger sur la réglementation en question pour la faire évoluer, et ce d'autant que la responsabilité du préfet peut être engagée ?

J'aurais donc tendance à dire que la loi doit être appliquée et que, s'il peut y avoir quelques marges de manoeuvre sur le terrain réglementaire, on ne peut pas complètement regarder ailleurs. Il en va de même, d'ailleurs, pour le contrôle de légalité : il a été simplifié et ne porte plus que sur des actes essentiels ; pour autant, il représente toujours une garantie de sécurité pour les collectivités elles-mêmes, dans la mesure où il permet d'éviter les différences de traitement entre territoires et apporte une sécurité juridique aux élus.

M. Éric Freysselinard. - L'étude « quatre saisons » relève, non pas de la loi, mais d'une directive européenne. J'ai été confronté plusieurs fois à cette règle : il est vrai qu'elle est parfois appliquée à des travaux urgents, et sur des zones qui manifestement ne présentent pas un intérêt écologique majeur. C'est absurde et, en effet, il serait utile que l'on puisse y déroger dans certains cas.

Je ne sais pas quoi répondre à la question de l'interprétation des textes. Ils sont les mêmes partout, des circulaires viennent fixer le cadre et nos services savent nous rappeler les règles si nous nous en écartons. Pour autant, il y a forcément des interprétations, en fonction des personnes et des territoires... Un exemple pour montrer qu'il est possible de travailler en bonne intelligence : dans le cas d'un cinéma d'art et d'essai qui devait absolument fermer pour des raisons de sécurité incendie, j'ai suggéré une dérogation pour une durée d'un an, à la condition qu'un agent de sécurité supplémentaire soit présent pendant les séances, et des officiers préventionnistes ont estimé que cette solution était envisageable, le danger n'étant pas majeur. Peut-on vraiment parler d'interprétation différente, si en réalité ce sont les mêmes règles que l'on applique à des cas de figure différents ?...

M. Ludovic Haye. - J'aurais peut-être dû parler de « frilosité ». On l'entend dans nos auditions, la notion de responsabilité est tout de même très bloquante en France. Je peux le comprendre, surtout quand la responsabilité du préfet sur une décision prise est engagée. N'est-ce pas plus simple, aujourd'hui, de dire « non » pour éviter de s'exposer à des poursuites potentielles ?

M. Éric Freysselinard. - Il y a là, bien évidemment, une question personnelle. Dans le cas du cinéma que je viens d'évoquer, j'aurais évidemment été considéré comme responsable, en ayant laissé l'établissement ouvert, s'il y avait eu un incendie une semaine plus tard... Dans le corps préfectoral, nous avons tous été au moins une fois mis en examen, et nous sommes désormais soumis au nouveau régime de responsabilité financière. La pression croissante qui s'exerce sur les cadres de l'État pourrait, en effet, rendre certains frileux.

M. Pierre-André Durand. - Les choses ne se passent pas différemment dans les collectivités, dont les services juridiques, avec le souci de bien faire, mettent les élus en garde. Quand j'entends M. Haye parler de frilosité, je ne peux pas m'empêcher de faire à nouveau le lien avec le poids de nos textes législatifs et réglementaires, poids qui, d'ailleurs, est souvent le reflet d'une société sophistiquée. Dans mon poste précédent, j'ai géré l'incendie de l'usine Lubrizol, qui a été éteint en douze heures, sans mort, sans blessé et sans immeuble détruit. La polémique qui a suivi a duré un an et j'étais bien content, à ce moment-là, d'avoir des documents et des arrêtés à jour. Si j'avais octroyé des dérogations, les mêmes qui se plaignaient que l'entreprise n'était pas suffisamment bien accompagnée se seraient plaints du fait que l'État n'avait rien fait pour prévenir la crise. C'est pourquoi, sans faire de juridisme, j'estime qu'il faut partir des textes et de ce que l'on est prêt à accepter : il en découlera des règles plus ou moins lâches, qu'il reviendra aux préfets d'appliquer - avec intelligence, comme l'indiquait mon collègue, mais sans s'assoir dessus.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Percevez-vous le démantèlement de l'État territorial au profit des agence comme ayant bénéficié principalement aux collectivités territoriales, au secteur privé, ou à aucun des deux ?

En ce qui concerne l'évaluation des politiques publiques, Amélie de Montchalin, alors ministre de la transformation et de la fonction publiques, a chargé les préfets de département d'assurer le suivi dans le temps des politiques prioritaires du Gouvernement (PPG). Ne peut-on y voir une certaine incohérence dans le fait d'être rendus responsables de politiques publiques sur lesquelles vous ne disposez d'aucune prise effective ?

M. Pierre-André Durand. - Concernant le périmètre de l'administration territoriale de l'État, je n'ai pas constaté d'évolution en faveur des agences. La plupart d'entre elles existaient déjà et résultent principalement de regroupements.

En revanche, les transferts sont massifs vers les collectivités locales. Des études menées sur une période de 10 à 20 ans ont permis d'analyser l'évolution des effectifs des collectivités territoriales, en neutralisant les effets des transferts de compétences de l'État. Ces travaux révèlent une explosion, et non une simple augmentation, des effectifs des collectivités. À l'avenir, cette dynamique soulèvera inévitablement des questions quant à la maîtrise des finances publiques. L'argument avancé par les collectivités, selon lequel leur budget est voté en équilibre, repose sur une obligation légale, ce qui lui confère un caractère artificiel. Si le rôle d'investissement des collectivités est indéniable, celles-ci n'ont pas toujours pleinement pris conscience des efforts et des marges de manoeuvre dont elles disposent.

S'agissant de l'évaluation des politiques publiques, il est naturel que les préfets en assument la responsabilité dans le cadre de leurs fonctions. Il n'en demeure pas moins que l'évaluation à notre échelle de politiques publiques décentralisées pose une réelle complexité. Le rôle du préfet se résume alors à celui d'un animateur : bien que des crédits d'État soient mobilisés pour accompagner ces politiques, elles relèvent essentiellement des collectivités. Il serait donc pertinent d'adapter le cadre de l'évaluation en le recentrant sur les compétences effectives des préfets. Ce recentrage peut être envisagé dans un périmètre élargi, intégrant les opérateurs, puisque le préfet en est désormais le délégué territorial.

M. Éric Freysselinard. - Les effectifs des collectivités territoriales ont, en effet, bénéficié des transferts prévus par les lois de décentralisation, dans le cadre plus général d'un mouvement engagé dès le XIXème siècle.

Concernant la question des indicateurs, l'approche fondée sur les politiques prioritaires du Gouvernement (PPG) se fait, compte tenu du nombre de politiques que les préfets doivent gérer, au détriment d'autres domaines qui ne sont pas identifiés comme prioritaires. Par ailleurs, certains objectifs, tels que le développement des pistes cyclables ou certaines mesures en matière de justice, relèvent davantage des compétences locales que de celles de l'État, rendant leur suivi par les préfets plus délicat.

Les services déconcentrés disposent déjà d'objectifs chiffrés, ce qui semble être un modèle plus adapté, dans la mesure où la gestion d'un périmètre plus restreint facilite un suivi efficace.

Il convient également de rappeler que les préfets sont régulièrement évalués par le Conseil supérieur de l'appui territorial et de l'évaluation (CSATE) et font également l'objet d'une notation par les préfets de région. Les préfets agissent dans une prison de verre, observés de toute part par les élus, les ministères, leurs propres services.

Dès lors, la question se pose : faut-il réduire le nombre d'objectifs ? Il est indéniable que les indicateurs chiffrés ont un effet mobilisateur, mais, sur le long terme, ils peuvent conduire à négliger d'autres compétences pourtant essentielles. L'idée d'une participation collective à l'élaboration des indicateurs est intéressante, mais je reste sceptique, ayant observé différentes versions de ces dispositifs au fil du temps.

M. Pierre Barros, président. - Je vous remercie de ces apports à cette commission d'enquête.

La réunion est close à 16 h 20.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.