COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES

- Présidence de M. Bernard Delcros, président -

Audition de M. Emmanuel Roux, président de la chambre régionale des comptes de Bourgogne-Franche-Comté, sur l'audit flash relatif à l'assurabilité des collectivités territoriales de cette région pour les exercices 2022 et 2023

M. Bernard Delcros, président. - La présente audition s'inscrit dans la continuité des travaux menés depuis l'année dernière par la commission des finances, sous l'égide de M. Jean-François Husson. Pour mémoire, à la suite de la publication du rapport en 2024 nous avons organisé les 4 et 5 mars derniers deux tables rondes avec les élus et les assureurs. Le constat est sans appel : les collectivités territoriales font face à des difficultés croissantes pour obtenir une couverture assurantielle. Appels d'offres infructueux, hausse des tarifs et des franchises ou résiliation unilatérale des contrats, il devient de plus en plus difficile de trouver un assureur, au point que certains maires ont eu recours à des assureurs étrangers. Ce problème place les collectivités dans des situations très délicates, alors qu'elles cherchent simplement à une couverture d'assurance adéquate pour des équipements de services publics. L'attente des élus locaux est donc très importante. C'est pourquoi nous sommes intéressés par les leviers que vous avez pu identifier afin de favoriser l'assurabilité des collectivités territoriales.

M. Emmanuel Roux, président de la chambre régionale des comptes de Bourgogne Franche-Comté. - La chambre régionale des comptes de Bourgogne Franche Comté a décidé de conduire un audit flash sur ce sujet, car fin 2024, des maires nous ont contactés afin de nous alerter sur la difficulté à trouver des assureurs. Ils faisaient notamment état de hausses de primes vertigineuses. S'agissant de la commune de Sens, dans le département de l'Yonne, le maire avait même indiqué que la commune serait son propre assureur, ce qui représente une grosse prise de risque financière.

Notre audit flash visait trois principaux objectifs : comprendre les ressorts de la crise, en analyser les conséquences sur les collectivités et faire émerger les solutions possibles. Toute chose égale par ailleurs, nous avions mené un exercice similaire lors d'un précédent audit flash sur l'adaptation des collectivités à la hausse des prix de l'énergie.

Pour mener à bien cette analyse, nous avons constitué un échantillon représentatif de dix-sept organismes comprenant treize communes, deux EPCI, un conseil départemental - la Côte d'Or -, et un syndicat de traitement des déchets. L'enjeu était d'examiner la diversité des besoins des collectivités territoriales en matière de protection assurantielle contre la dégradation de leur patrimoine et les difficultés qu'elles rencontraient pour contractualiser avec des sociétés d'assurance.

Nous avons en premier lieu observé que les collectivités se heurtent à des difficultés majeures pour souscrire des contrats d'assurance. Cette en situation est en partie provoquée par les mutations du secteur de l'assurance lui-même. Le marché est désormais très concentré avec deux acteurs dominants, SMACL Assurances et Groupama. À l'échelle de l'activité des sociétés d'assurances la couverture du secteur public est un marché de niche, moins rentable que la couverture du secteur privé. De nombreuses mutuelles se sont trouvées en difficulté financière suite à des contrats avec des acteurs publics, raison pour laquelle elles se sont retirées de ce marché. Pour autant, trouver des contrats d'assurances est indispensable au bon fonctionnement des services publics locaux.

Deuxièmement, les modalités de fonctionnement de ce marché ont été particulières ces dernières années. Dans un premier temps, la politique de prix bas a plutôt profité aux collectivités territoriales, mais l'indemnisation des sinistres climatiques et des émeutes urbaines a entraîné une forte remontée des prix. 2023 a été ainsi une année marquée par d'importantes résiliations de contrats. Nous sommes intervenus dans ce contexte afin d'examiner comment la crise frappait les collectivités territoriales et comment elles s'y adaptaient.

M. Vladimir Dolique, président de la section de la chambre régionale des comptes de Bourgogne-Franche-Comté. - Nous avons tout d'abord étudié les polices d'assurance les plus communément souscrites par les collectivités, à savoir les dommages aux biens, la responsabilité civile et l'assurance statutaire du personnel.

Le montant des primes de ces différents contrats a été en moyenne multiplié par deux, le coefficient pouvant aller de deux à cinq selon les couvertures considérées. En dépit de cette augmentation des primes, l'impact budgétaire est apparu limité, ces dépenses représentant moins de 2 % du budget des collectivités. Le problème est que ces hausses sont apparues alors que les collectivités faisaient face à de fortes augmentations d'un certain nombre de charges, notamment l'énergie, les charges de personnel ou les coûts d'entretien du patrimoine. Dans les deux tiers des cas, l'évolution constatée des primes était sans aucun lien avec une sinistralité particulière des collectivités analysées.

L'incidence la plus importante a été le durcissement des conditions de garantie, qui est apparue comme un véritable facteur de vulnérabilité pour les collectivités. Les évolutions préoccupantes ont été notamment une forte hausse des franchises, un plafonnement des garanties, ainsi qu'une extension des exclusions dans les nouvelles générations de contrats SMACL assurances et Groupama. Dans un certain nombre de cas, pour des sinistres climatiques ou liés à des événements sociétaux impactant le patrimoine, les conditions de garantie souscrites, malgré un niveau de prix bien plus élevé qu'auparavant, aboutissaient à neutraliser totalement la couverture du risque pour la collectivité.

Ces difficultés concernent en premier lieu les dommages aux biens, mais elles touchent aussi les autres polices d'assurance : l'assurance responsabilité civile des départements et l'assurance statutaire des collectivités. Par exemple, dans le département de la Côte d'Or, le nouveau contrat souscrit auprès de la société SMACL Assurances induisait une prime trois fois plus chère.

Notre attention s'est d'abord focalisée sur la souscription d'une assurance en responsabilité civile qui avait l'objet d'une alerte spécifique de la part des collectivités. Il est en effet très difficile pour les conseils départementaux d'obtenir une offre d'assurance adaptée en raison de leur régime de responsabilité spécifique en matière de politique sociale et d'aide sociale à l'enfance. C'est le régime de responsabilité sans faute qui pourrait être appliqué en cas de dommages pour un mineur placé. Un petit nombre d'occurrences peut entraîner des conséquences très importantes avec une responsabilité pleine et entière du département.

Par ailleurs, nous avons observé que l'assurance statutaire pour les agents des collectivités territoriales est souvent la plus coûteuse. Seules les très grosses collectivités ont adopté un régime d'auto-assurance de ce risque. Cela a conduit plusieurs collectivités de l'échantillon à réinterroger le niveau d'assurance et de garantie souhaité, en introduisant des franchises allant jusqu'à plusieurs mois avant la prise en charge du risque par l'assureur.

Dans une seconde étape, nous avons examiné dans quelle mesure les collectivités pouvaient s'adapter et quels étaient les leviers dont elles disposaient. Nous ne sommes pas intervenus sur les mesures structurelles, sachant qu'elles sont dans certains cas nécessaires afin de conforter l'assurance des collectivités locales. Nous avons tenté de déterminer si l'augmentation du niveau de prix et l'amélioration des conditions de marchés pour les assureurs pourraient les ramener sur le marché des collectivités. En ce qui concerne les dommages aux biens, un prix de 2 à 3 euros du mètre carré, contre 50 centimes auparavant, joue plutôt en faveur d'une multiplication des offres. Néanmoins, afin de conforter l'assurance des risques climatiques ou sociétaux, d'autres travaux seront nécessaires.

De manière générale, les évolutions nationales conduites en vue de conforter le marché de l'assurance ne sauraient exonérer les collectivités d'agir afin de professionnaliser leur gestion des assurances. En d'autres termes, il leur appartient de remettre en cause leur mode de gestion de ces dossiers. La crise est peut-être salutaire de ce point de vue, à l'image de ce qui a pu se passer au début des années 2010 concernant la gestion de la dette.

Le premier levier à la disposition des collectivités est le dimensionnement des moyens alloués à la fonction assurance. L'expertise assurantielle menée dans les administrations locales est très parcellaire et doit impérativement être consolidée. Cette gestion doit combiner des compétences en droit administratif, en droit des marchés publics et en droit financier. Les collectivités sont à même de les maîtriser lorsqu'elles atteignent une certaine taille. En revanche, peu de collectivités disposent d'une véritable expertise en droit des assurances. L'enjeu est donc de proportionner les moyens à la taille et aux risques courus par les collectivités. Dans un contexte de crise, les collectivités ont commencé à recruter afin de développer des compétences dans ce domaine.

La mutualisation des expertises rares à l'échelle intercommunale nous semble être un levier de développement intéressant. La commune de Dijon a structuré un service commun sur ce sujet depuis plusieurs années. Elle compte sept agents disposant d'une réelle expertise en assurance. Cela a permis à la moitié des communes de la métropole d'obtenir une offre d'assurance qu'elles n'auraient pas obtenue autrement. Les enjeux sont à la fois de pouvoir analyser la situation de marché à l'instant t, de rédiger un cahier des charges lisible par les assureurs et de pouvoir défendre et faire vivre les clauses du contrat en cas de réalisation d'un sinistre. Le service commun de la métropole de Dijon prend en charge ces différentes missions. Quoi qu'il en soit, cette expertise est rare et parcellaire dans les collectivités.

Un deuxième levier est la capacité à préparer des contrats d'assurance adaptés au marché et aux pratiques des assureurs. La démarche se fonde sur une analyse fine des risques et des besoins en assurance de la collectivité, dans un contexte où la connaissance par les collectivités des risques liés à leur patrimoine demeure très lacunaire. En travaillant à rendre lisibles les risques, bâtiment par bâtiment et actif par actif, en adoptant un positionnement du niveau de garantie attendu et en établissant un ratio « risques-avantages » de façon systématique, certaines collectivités parviennent à retrouver des assureurs.

Le troisième levier porte sur la prévention. Des outils très pertinents existent aujourd'hui dans ce domaine. Certaines collectivités sont déjà engagées dans une démarche de prévention des risques pour leurs agents et pour la population. S'agissant de la protection de l'intégrité des patrimoines des collectivités, le travail devra néanmoins être approfondi.

M. Bernard Delcros, président. - Les recommandations que vous avez formulées portent essentiellement sur la professionnalisation de la gestion assurantielle par les collectivités. Cet enjeu est important. Néanmoins, nous avons échangé avec des maires de communes importantes qui, quoiqu'ayant déjà mené ce travail sur l'expertise et la connaissance du patrimoine, demeurent confrontés à des appels d'offres infructueux. La professionnalisation de la gestion assurantielle ne suffit donc pas toujours à résoudre la question.

Mme Catherine Di Folco. - En ce qui concerne l'assurance personnelle des agents, les centres de gestion peuvent négocier des contrats groupes pour les collectivités qui souhaitent adhérer en santé et en prévoyance. Cela permet d'obtenir des taux plus intéressants que dans le cadre des négociations individuelles menées par chaque collectivité. En outre, si les contrats sont négociés sur plusieurs années, ils peuvent offrir des sécurités importantes vis-à-vis d'éventuelles augmentations. S'agissant du contrat groupe négocié quelques années auparavant par le centre de gestion du département du Rhône, certaines augmentations ont bien entendu été imposées, mais elles ont été atténuées par les garanties qui avaient été établies à la signature du contrat. Le volet de la mutualisation est donc important pour les collectivités.

M. Fabien Genet. - En Saône-et-Loire, la commune de Digoin, victime d'un orage de grêle en 2022, a connu de grandes difficultés pour retrouver un assureur. Mâcon, la préfecture du département, après des émeutes, est demeurée plusieurs mois sans assureur. Même la commune de Cluny, qui n'avait pas connu de sinistralité particulière, a vu sa police d'assurance augmenter de près de 30 %. Vous avez indiqué que ces dépenses représentent 2 % des charges des collectivités territoriales, c'est une part importante dans un contexte d'inflation importante. J'ajoute que les recettes des collectivités sont de plus en plus contraintes. L'augmentation des dépenses et les baisses des recettes réduisent la marge de manoeuvre des collectivités locales.

Le levier de la mutualisation est intéressant. Néanmoins, dans un certain nombre de cas, la création d'un service expert en matière d'assurance reviendrait à dépenser plus pour payer plus d'assurance. Afin d'améliorer l'expertise, il est également possible de recourir à des conseillers en assurance qui peuvent intervenir de façon ponctuelle lors de la renégociation des contrats. En ce cas, la dépense est légitime et justifiée.

Avez-vous identifié au cours de votre mission le besoin d'améliorer le code des marchés publics dans le domaine spécifique des assurances ? Les assureurs estiment qu'il est trop rigide pour faire valoir certaines réserves.

M. Patrice Joly. - Avez-vous constaté une évolution des primes liée à l'augmentation du volume financier des dommages, tant à l'échelle de la région que des collectivités examinées ? Avez-vous pu également identifier l'éventail des offres d'assurance ? Les compagnies répondant aux appels d'offres sont-elles plus ou moins nombreuses que quelques années auparavant ? Le nombre de réponses à ces appels d'offres s'est-il réduit ? Enfin, avez-vous pu identifier des stratégies de réponse concertée des compagnies d'assurance qui peuvent se retrouver dans d'autres prestations ?

M. Bernard Delcros, président. - Le recours à la mutualisation est une perspective incontournable pour les petites collectivités. Toutefois, des collectivités de taille importante n'ont pas trouvé de réponse satisfaisante à leurs demandes de couverture malgré un travail important de préparation en amont. Certaines communes n'ont trouvé que des assureurs étrangers, américains pour l'une, Japonais pour l'autre. Comment percevez-vous le fait qu'on parvienne à trouver des assureurs installés à l'étranger ? Madame Charlotte Goujon, maire du Petit-Quevilly, demandait récemment lors de la table ronde organisée avec la commission des finances, si une solution pourrait être envisagée par l'intermédiaire d'une structure publique ou parapublique. Cette perspective est-elle envisageable si le problème ne peut être résolu autrement ?

M. Emmanuel Roux. - Ce sont parfois les collectivités les plus exposées aux dommages qui connaissent des hausses de primes ou des refus d'assurance. Le premier maire qui nous a alertés est celui de Chenôve, ville de 15 000 habitants limitrophe de Dijon, qui avait été touchée par les émeutes urbaines. Il existe une forme de double peine, dans la mesure où les communes les plus pauvres, qui subissent les dégradations les plus importantes, sont aussi celles qui voient leurs primes augmenter le plus. Les villes n'ont pas de recours face à cette vulnérabilité structurelle. Chenôve a vu sa prime augmenter de 300 %. De ce point de vue, la mutualisation technique et financière est un enjeu majeur.

Le principe même de l'assurance est de payer un peu plus pour avoir un jour à payer moins. Lorsque nous avons engagé le dialogue avec la commune de Sens, nous nous sommes d'abord inquiétés, car elle ne voulait plus d'assurance. Elle a finalement trouvé un assureur étranger. C'est un point d'attention et de fragilité. Il est possible de s'assurer rapidement, mais sans nécessairement maîtriser les termes du contrat. Les communes doivent alors solliciter des sociétés de courtage sur des sujets très complexes. C'est pourquoi la mutualisation des compétences techniques nous semble précieuse. En ce qui concerne le patrimoine monumental, les sujets de maîtrise d'oeuvre et de maîtrise d'ouvrage révèlent un déficit d'ingénierie qui pourrait également nécessiter davantage de mutualisation.

M. Vladimir Dolique. - S'agissant de l'assurance statutaire, le recours aux centres de gestion est important dans de nombreux cas, notamment pour les petites collectivités, car ils permettent de mutualiser l'expertise. Néanmoins, les collectivités adoptent une approche plus « malthusienne » des garanties afin d'obtenir une maîtrise du prix des prestations. Par exemple, elles ont notamment renoncé à assurer la maladie ordinaire, sauf pour certains services publics comme les écoles et les crèches, dont l'activité doit se poursuivre en tout état de cause.

En ce qui concerne la mutualisation, nous avons conscience que les moyens déployés par la métropole de Dijon ne sont pas transposables à toutes les collectivités, mais l'enjeu est de les adapter aux risques. Lors de la renégociation d'un contrat, il est important d'être accompagné dans la rédaction d'un cahier des charges portant sur les conditions d'assurance. De nombreuses collectivités n'avaient jamais recouru à ce type d'assistance, car elles n'étaient pas confrontées à la difficulté de couvrir leurs risques.

Une fois le contrat signé, il faut aussi le faire vivre. Compte tenu du niveau actuel du marché des prestations intellectuelles, il est utile aux collectivités de recourir à une assistance à maîtrise d'ouvrage sur toute la durée du marché.

En ce qui concerne la rigidité évoquée du code de la commande publique, dans un contexte de forte asymétrie entre l'offre et la demande, si la négociation devenait la règle, elle ne garantirait pas aux collectivités de sortir gagnantes. Par ailleurs, avoir assujetti la souscription des prestations d'assurance au code des marchés publics a entraîné une forte baisse du prix des assurances. Il ne faut donc pas minorer l'apport du cadre de la commande publique pour les collectivités. Un travail d'actualisation du guide de la commande publique à l'usage des acheteurs de prestations d'assurance est en cours. Les enjeux sont de rendre lisibles les risques et les mesures de prévention, et de préciser le niveau de franchise que l'on souhaite maintenir dans la collectivité. En somme, la pratique de la négociation n'est pas la seule solution. Un travail d'analyse de marché et de rédaction des contrats permettra de rendre les contrats plus lisibles.

S'agissant du niveau d'offre, nous avons observé que le taux de réponse est très bas en matière d'assurance des dommages aux biens. Sur la vingtaine de collectivités que nous avons auditées, seuls une commune et le département la Côte d'Or ont reçu plus d'une offre. Quelques communes ont reçu une seule offre et d'autres n'en ont reçu aucune. La situation semble plus favorable sur les marchés de l'assurance automobile et de l'assurance en responsabilité civile.

Nous avons effectivement noté que certaines communes ont choisi un assureur étranger. Ce moyen peut être envisagé s'il permet d'apporter une solution durable. Néanmoins, durant la décennie écoulée, la plupart des acteurs étrangers qui étaient intervenus sur le marché se sont retirés rapidement. Leur intervention a pu également avoir un effet déstabilisateur. Le recours aux assureurs étrangers n'a d'intérêt que si ces opérateurs restent durablement sur le marché.

Auprès du syndicat de traitement des déchets de la Haute-Saône, nous avons été sensibilisés à la difficulté à couvrir les risques associés aux équipements essentiels du service public, à savoir en l'occurrence les centres de tri. Nous avons observé une dualité entre d'un côté, une gestion déléguée à de grands groupes comme la société Paprec, qui parviennent encore à obtenir des couvertures assurantielles satisfaisantes, et de l'autre, la période d'auto-assurance imposée à plusieurs acteurs régionaux. Ils ont pu trouver récemment un assureur étranger pour couvrir leurs centres de tri.

M. Pierre Jean Rochette. - Dans la Creuse, la commune de Guéret a dû arrêter du jour au lendemain l'exploitation de son réseau de bus, car elle était victime d'une escroquerie à l'assurance. Avez-vous eu connaissance de cas similaires ? Les communes ont tant de difficulté à s'assurer que ce type d'escroquerie pourrait se développer. Ne pourrait-on pas mettre en place un système de vérification à l'échelle nationale, permettant de vérifier la validité et la fiabilité des services assurantiels proposés aux communes ?

M. Bernard Delcros, président. - La question est de savoir si le secteur public pourrait aider à sécuriser les demandes des collectivités.

M. Emmanuel Roux. - Nous n'avons pas eu connaissance d'escroqueries à l'assurance. Le marché est très réglementé dans ce domaine.

M. Vladimir Dolique. - S'entourer d'une assistance à maîtrise d'ouvrage permettrait aussi de prévenir ce type de risque.